Sindicatos y formación
Proyecto OIT - Gobierno de España
Diálogo Social y Reconversión y Capacitación Laboral para los Países Andinos
Oficina Internacional del Trabajo - Cooperación Española
1. La Capacitación Laboral en los Países Andinos
1.1. El marco institucional
A. La oferta de capacitación
En los cinco países andinos, la oferta de servicios de formación y capacitación profesional es proporcionada por instituciones públicas y privadas, orientadas tanto a la educación técnica formal como a la capacitación no formal.
La educación técnica formal depende normalmente de los Ministerios de Educación. A nivel medio, está constituida por colegios técnicos(1) públicos, o privados que reciben generalmente apoyo o subsidios del Estado. Su finalidad es dar a los egresados la alternativa de incorporarse a una actividad productiva o continuar estudios superiores.
Las especialidades de formación laboral que ofrecen comprenden una variedad amplia de sectores; sin embargo, se observa una tendencia a la concentración de las matrículas y de los establecimientos hacia las áreas administrativas y de comercio y servicios, y a la continuación posterior de estudios superiores en esas mismas áreas. Por ejemplo, en Ecuador, las estadísticas del Ministerio de Educación correspondientes a 1992 mostraban que, de 300 mil estudiantes matriculados en los colegios técnicos, el 80 por ciento estaba inscrito en carreras de administración y servicios(2). En el Perú, en 1994, el 77 por ciento de los colegios técnicos de educación secundaria eran igualmente del área de administración y comercio(3).
A nivel post-secundario, la capacitación formal es entregada por universidades y diversos tipos de centros de formación e institutos tecnológicos. En la mayoría de los países ha habido un incremento muy considerable tanto en el número de establecimientos como en el de alumnos matriculados. Se aprecia, además, una participación creciente de estas instituciones en la oferta de programas de capacitación y perfeccionamiento de personal en servicio, que en el caso de las universidades, se dirige mayoritariamente a los cuadros directivos y de administradores de alto nivel de las empresas.
La capacitación no formal se origina actualmente en los Países Andinos, en una multiplicidad de instituciones. Las más importantes en cuanto a los recursos y medios de que disponen, el número de alumnos, los programas y cursos que entregan, su cobertura territorial y las modalidades de formación que utilizan son los diversos organismos oficiales de capacitación, generalmente autónomos y descentralizados y financiados principalmente con recursos públicos.
Además de los organismos oficiales, existen en todos los países de la subregión, numerosas entidades privadas de formación profesional, que ofrecen cursos y programas de duración variable y conducentes a distintos títulos y certificados, en una amplia gama de especialidades, costos y modalidades. Generalmente estas entidades no están registradas ni sujetas a supervisión, de manera que la información disponible sobre ellas es fragmentada y muy insuficiente.
Una fuente adicional de capacitación no formal son las ONG's, que proporcionan educación vocacional, técnica, tecnológica y especial. En casi todos los países, las ONG's son particularmente activas en la capacitación para pequeñas y microempresas, muchas veces con ayuda de la cooperación internacional. La capacitación a micro y pequeñas empresas incluye formación técnica y de gerencia y administración empresarial, y frecuentemente es parte de programas más amplios de apoyo a estas empresas.
En todo los países, la capacitación que las empresas productivas proporcionan a sus trabajadores es otra fuente de formación profesional. La capacitación es impartida dentro de la propia empresa o mediante una fórmula mixta, de formación dual, que comprende la asistencia del trabajador a una institución especializada.
La capacitación de las empresas es complementada con actividades de formación de cámaras y organizaciones de gremios y empresariales. Algunas de ellas tienen en países de la subregión, sus propias escuelas y centros de capacitación relacionados con las necesidades de las empresas de sus asociados. En la mayor parte de los casos, estos servicios consisten en cursos de corta duración, eventos y seminarios.
Por último, hay también actividades y algunos institutos organizados por centrales sindicales para la educación y formación profesional.
En síntesis, los países andinos disponen de una oferta formativa considerable. Sin embargo, como se analiza más adelante, generalmente su aprovechamiento y sus efectos en el desarrollo económico y social está limitado por deficiencias cualitativas relacionadas con una insuficiente adecuación a los requerimientos de la demanda y adaptación a condiciones cambiantes del mercado, y por la inexistencia o deficiente aplicación de una política comprensiva de formación de recursos humanos.
B. Las instituciones oficiales de capacitación
En los cinco países andinos la capacitación laboral es liderada por instituciones oficiales creadas por ley o decreto del Ejecutivo, administradas en forma autónoma y financiadas, en gran parte, con recursos provenientes de impuestos a los salarios(4). Salvo en el caso del Perú que tiene varias instituciones sectoriales, en los demás países el ente capacitador es multisectorial.
La forma de organización responde a un modelo similar. Los dirige un Consejo o Directorio tripartito en el cual tiene participación el Gobierno, representado por el Ministerio del Trabajo, de Educación y otros de las áreas económicas y sociales, y los empleadores y trabajadores, representados por sus organizaciones gremiales o sindicales. Además de la participación tripartita puede haber otros sectores o instituciones, que varían entre las entidades. Asimismo, entre ellas varía el número de representantes que corresponde a los diferentes sectores(5).
La organización y administración está a cargo de un director que es nombrado generalmente por el Presidente de la República o por el Consejo o Directorio. Cuentan además con Comités o Consejos Asesores, u otro tipo de instancias, que tienen la finalidad de fortalecer la vinculación de la entidad con la demanda y la actualización de programas, métodos y contenidos.
Las instituciones procuran dar una amplia cobertura geográfica a sus servicios, para lo cual su estructura está distribuida territorialmente. La dirección y administración de los centros regionales y locales está generalmente constituida por representantes de los sectores en las áreas territoriales correspondientes.
Los programas y cursos se imparten en los centros propios de las instituciones, en empresas o en otros locales dependiendo del tipo de capacitación. Se aplica el sistema dual, de capacitación compartida entre el centro de formación y práctica laboral en empresa. Varias de las instituciones utilizan además metodologías de educación a distancia para aumentar su cobertura y dar acceso a la población de áreas alejadas, especialmente rurales.
En cuanto a las modalidades y orientaciones de los cursos existe diversidad de definiciones, dependiendo del perfil ocupacional del alumno y el nivel técnico con que se imparte el curso.
En Bolivia, el Instituto Nacional de Formación y Capacitación Laboral, INFOCAL, fue creado mediante Decreto Supremo a fines de 1988, en reemplazo del Servicio Nacional de Formación Laboral, (FOMO). Dependió primero del Ministerio de Trabajo y posteriormente del Ministerio de Desarrollo Humano, bajo una administración tripartita con representantes del gobierno, empleadores y trabajadores. A partir de la Ley de reforma educativa de 1994, las funciones de formación y capacitación laboral, y su financiamiento, se encomendaron al sector empresarial. La Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, CEPB, asumió esta responsabilidad constituyendo, mediante acuerdo suscrito a comienzos de 1996 con el Ministerio de Desarrollo Humano, la Fundación Nacional para la Capacitación Laboral, INFOCAL.
La Fundación es una institución privada de bien público, sin fines de lucro, con personalidad jurídica propia, con autonomía administrativa y económica, y funcionamiento descentralizado a través de Fundaciones o Centros Departamentales.
El objetivo principal de la Fundación es desarrollar la formación profesional y capacitación a nivel nacional para las diversas actividades productivas y de servicios, en cumplimiento de las exigencias del mercado laboral y del sistema productivo. En términos específicos, los objetivos son ampliar la cobertura regional y sectorial de la capacitación, mejorar la calidad de la oferta y de la gestión académica y administrativa, colaborar en la puesta en marcha de la reforma educativa, introducir programas de formación dual y consolidar un Sistema de Formación Profesional Laboral.
Para cumplir con estos objetivos, la Fundación recibió por cuarenta años el usufructo del patrimonio de INFOCAL. Se financia con aportes voluntarios de las empresas equivalentes al uno por ciento de las remuneraciones.
La dirección y administración corresponde a la Dirección Nacional con sede en La Paz, y a nueve Centros Departamentales. Un Consejo Colegiado formado por presidentes de Directorios Departamentales tiene la atribución de definir las políticas y coordinar a las Fundaciones y centros departamentales.
Por acuerdo con el gobierno y los trabajadores, la Central Obrera Boliviana participa en el Directorio Nacional y en los departamentales.
Las actividades de capacitación se desarrollan en cursos y programas para trabajadores en ejercicio y para quienes aspiran a incorporarse a un puesto de trabajo, de duración y condiciones variables dependiendo de los niveles técnicos y objetivos específicos de cada uno. Utiliza la formación dual, en cursos de dos a tres años de duración; capacitación laboral, en cursos cortos y específicos; cursos modulares de perfeccionamiento de docentes, y cursos para monitores de empresa.
En Colombia, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, creado en 1957, fue reestructurado en 1994 con el carácter de "establecimiento público nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social." (Ley 119 de 1994). Sus objetivos básicos son dar formación profesional integral a los trabajadores de todas las actividades económicas; fortalecer los procesos de formación profesional integral; apropiar métodos, medios y estrategias para maximizar la cobertura y la calidad de la formación; fortalecer las relaciones internacionales y los mecanismos de cooperación, intercambio e integración; y actualizar los procesos y la infraestructura pedagógica, tecnológica y administrativa.
Su organización y administración están a cargo del Director General nombrado por el Presidente de la República, y del Consejo Directivo Nacional. Este último es presidido por el Ministro del Trabajo e integrado por los Ministros de Desarrollo Económico y de Educación Nacional, por un representante de la conferencia episcopal, y por representantes de las principales organizaciones de empleadores, de las confederaciones de trabajadores, y de las organizaciones campesinas. El Director General y el Consejo, cuentan con la Asesoría Técnica del Comité Nacional de Formación Profesional.
Para facilitar la prestación de servicios en todo el territorio nacional, el SENA está organizado en veinte regionales, a cargo de un Consejo Regional y un Director Regional. Ejecutan sus actividades a través de los Centros de Formación Profesional, que son unidades administrativas básicas de programación. Cada regional cuenta con la asesoría de uno o más Comités Técnicos de Centro, integrados por representantes del gobierno departamental o municipal, empresarios, trabajadores, universidades, investigadores y especialistas.
El SENA se financia principalmente con aportes obligatorios mensuales de los empleadores públicos y privados, de un porcentaje sobre los salarios y jornales (entre 0.5 y 2.0 por ciento). Además recibe ingresos de la venta de productos y servicios, y de aportes adicionales de las empresas u otras fuentes.
Las actividades de formación se realizan en diversas modalidades que la institución clasifica en aprendizaje, complementación, habilitación, especialización, promoción popular, divulgación tecnológica y cursos a distancia].
En marzo de 1996, el SENA tenía cerca de trescientos mil alumnos, la mayoría en la capital del país.
En Ecuador, la principal institución capacitadora es el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional, SECAP, adscrito al Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos, pero con autonomía administrativa y financiera.
Inició sus funciones en 1968 y, desde esa fecha, ha sido objeto de sucesivas reformas. Actualmente, luego de la reforma del Reglamento Orgánico de 1994, las actividades de la institución se dirigen a la capacitación de trabajadores en servicio o en aptitud de incorporarse a la producción.
El SECAP se financia esencialmente con la contribución obligatoria de las empresas públicas, mixtas y privadas, equivalente al 0.5 por ciento de las remuneraciones, más los aportes del Presupuesto General de la Nación.
La dirección corresponde al Directorio, presidido por el Ministro de Trabajo y Recursos Humanos y constituido por los Ministros o representantes de Educación, de Industria, Comercio, Integración y Pesca, de CENDES y CONADE, y por dos representantes de los empleadores y dos de los trabajadores. La administración está a cargo del Director Ejecutivo y del Subdirector; existe además un nivel asesor y un nivel de apoyo.
El Servicio está organizado en cuatro Direcciones Regionales que tienen bajo su jurisdicción a veintidós centros operativos en las principales ciudades y polos de desarrollo del país.
En 1995 se dictaron 224 mil horas de formación para cerca de 45 mil participantes mediante un conjunto de modalidades: aprendizaje, formación y capacitación de adultos, formación de técnicos, formación de mandos medios. Impartió además cursos técnicos para instructores en las empresas y en el mismo SECAP.
En Perú, el Servicio Nacional de Adiestramiento Industrial, SENATI, es considerado la más representantiva de las instituciones oficiales de capacitación. Creado por ley, se rige por sus disposiciones, su estatuto, su reglamento y los acuerdos y normas de su Consejo Nacional, conformado por representantes del empresariado industrial público y privado, del gobierno y de los trabajadores, en distintas proporciones. Cuenta con un Director Nacional, que es el máximo ejecutivo.
Capacita para la actividad industrial manufacturera y para labores de instalación, reparación y mantenimiento de los demás procesos productivos, tanto a trabajadores actualmente en servicio como a trabajadores futuros. Realiza también acciones de asesoría y servicio técnico. Su oferta de capacitación cubre funciones operativas y de administración.
Los cursos se imparten en programas de formación profesional integral, cuya finalidad es dar una calificación completa para el diseño de determinadas funciones productivas, y programas de capacitación puntual para capacitar y perfeccionar en el desempeño de funciones en actual ejercicio.
La primera se orienta a trabajadores operativos y comprende el aprendizaje industrial, en el que se aplica el sistema dual, y la formación de maestros industriales. La calificación puntual es generalmente de corta duración e incluye calificación de trabajadores operativos en servicio, actualización y especialización, entrenamiento para puestos de trabajo, entrenamiento para mandos medios y capacitación en gestión empresarial.
El sistema dual, que se utiliza desde 1984, permitió aumentar considerablemente el número de aprendices, los centros de instrucción a nivel nacional, y abrir nuevas unidades operativas con base en la formación práctica que se realiza en las empresas. Hay cinco mil empresas que participan en el sistema, que está capacitando a más de 12 mil aprendices.
En total, en los diferentes programas, en 1996 participaron sobre 130 mil alumnos en los centros de formación permanente establecidos en 37 localidades del país.
SENATI capacita además, a través de unidades móviles que se ubican en áreas rurales o zonas de difícil acceso, con materiales y maquinarias.
El financiamiento proviene fundamentalmente de un impuesto a la nómina de salarios de las empresas, de 0.75 por ciento. Este porcentaje se ha reducido respecto al establecido anteriormente, de manera que ha aumentado la significación de los recursos provenientes de la venta de servicios.
Otras importantes instituciones sectorales de capacitación en el Perú son: SENCICO, para la industria de la construcción; INICTEL, en telecomunicaciones; y CENFOTUR, para el turismo.
En Venezuela, el Instituto Nacional de Cooperación Educativa, INCE, funciona desde 1969 como ente autónomo con personería y patrimonio propios, adscrito al Ministerio de Educación. Su objetivo básico es "promover la formación profesional de los trabajadores, contribuir a la formación de personal especializado y llevar a cabo programas de adiestramiento dedicados a la juventud desocupada".
El órgano directivo principal es el Consejo Nacional Administrativo, integrado en forma tripartita por representantes gubernamentales- el presidente, vicepresidente y el secretario general del Consejo son nombrados por el Presidente de la República - del Ministerio del Trabajo, de Educación y de Fomento; por representantes de los trabajadores- de la Federación Campesina de Venezuela, de la Confederación de Trabajadores de Venezuela, de la Federación de Maestros y de la Federación Nacional de Empleados- y por representantes de los empleadores- de la Cámara Agrícola, de la Cámara de Comercio y de la Cámara de Industriales.
El financiamiento es tripartito: los empleadores privados aportan un monto anual equivalente al dos por ciento de las remuneraciones que pagan; los trabajadores aportan el medio por ciento de las utilidades anuales que reciben, y el Estado contribuye, como mínimo, con el equivalente al 20 por ciento de los aportes sumados de trabajadores y empleadores.
Las actividades de capacitación del INCE son de dos tipos: directas e indirectas o delegadas. Las primeras se prestan en los centros de la institución, comprenden cursos de formación, certificación ocupacional, formación de instructores y capacitadores de empresas, adiestramiento de supervisores industriales, educación básica y formación a distancia y habilitación ocupacional. Las segundas, que se ejecutan con las empresas o comunidades bajo la coordinación del INCE, incluyen diversas modalidades del Programa Nacional de Aprendizaje, el programa de deducciones y los convenios interinstitucionales.
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1. La denominación puede variar en los diferentes países.
2. OIT-Centro de Turín, Informe final de la misión de Consultoría Internacional para la reformulación del Proyecto de Educación de Adultos y Formación Profesional (PREDAFORP), mayo 1996.
3. Díaz, Hugo, Capacitación y Reconversión Laboral en Perú, Lima, 1996.
4.En el caso del INFOCAL, de Bolivia, el financiamiento aportado por las empresas es actualmente voluntario.
5. Desde febrero de 1996, el INFOCAL de Bolivia es una fundación de la Confederación de Empresarios Privados (CEPB), en la cual no hay participación del sector público. La fundación recibió el usufructo por 40 años, de la infraestructura y equipos.
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