2. Recomendaciones para los gobiernos y las organizaciones internacionales

Los participantes criticaron a los gobiernos y las instituciones financieras internacionales (IFI) por no haber prestado atención y recursos suficientes para la reconversión de las actividades del sector informal en empresas más productivas, mejor organizadas y más responsables socialmente. Es fundamental que las actividades del sector informal se mejoren para integrar empresas que: respeten los derechos sindicales y aseguren la protección de sus trabajadores; cumplan con todos los requisitos legales y fiscales; utilicen una tecnología y métodos de producción apropiados y sostenibles para el medio ambiente; aporten una contribución más importante a los ingresos nacionales; es decir, para que el sector informal se formalice e integre progresivamente.

En el pasado, muchos gobiernos y muchas IFI han apoyado de palabra este cambio, pero sus políticas y programas han surtido efectos opuestos. Por ejemplo, las políticas antisindicales y de vulneración de los derechos del trabajador aplicadas por los gobiernos continúan siendo uno de los factores principales que explican la razón por la cual los sindicatos tropiezan con dificultades para organizar a los trabajadores del sector informal. Muchos gobiernos, a menudo asesorados por las IFI, han declarado que para fomentar el potencial de generación de empleos e ingresos del sector informal no le aplicaban su propia legislación del trabajo y vulneraban los derechos sindicales. En muchos casos, una perspectiva excesivamente optimista del sector informal ha conducido a las IFI a recomendar más flexibilidad en el mercado de trabajo y, como consecuencia de ello, se ha reducido la protección de los trabajadores y el alcance de las disposiciones relativas a la seguridad social que se garantiza en el sector estructurado, en lugar de mejorar las normas en el sector informal.

Se formulan a continuación recomendaciones más específicas para los gobiernos, las IFI y la OIT.

a) Normas laborales, legislación del trabajo e inspección

Existen pruebas abrumadoras de que los derechos básicos plasmados en las principales normas internacionales del trabajo se vulneran flagrantemente en el sector informal.

• El programa InFocus de la OIT de promoción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento debería comprender actividades específicamente orientadas hacia la eliminación de los obstáculos que dificultan la organización de sindicatos en el sector informal y hacia la aplicación de los demás convenios fundamentales en dicho sector. Con arreglo a esta Declaración, todos los gobiernos tienen la obligación de respetar, promover y aplicar las normas internacionales del trabajo fundamentales. La Declaración no establece ninguna distinción entre economías formales e informales.

• El FMI, el Banco Mundial y la OMC deberían apoyar plenamente los convenios fundamentales de la OIT y crear en sus políticas y programas condiciones propicias para su aplicación.

• La Memoria del Director General titulada «Trabajo decente» reconoce que todos los trabajadores tienen derechos, independientemente de si están ocupados en el sector formal o informal. Por consiguiente, es inaceptable establecer un sistema de legislación del trabajo doble o diferenciado. De hecho, debería existir un solo nivel de protección social para todos los trabajadores, independientemente de si trabajan en el sector formal o informal. Por lo tanto, la OIT debiera promover una reforma de las legislaciones nacionales del trabajo para que las leyes y reglamentos se apliquen efectivamente a todos los «trabajadores» en lugar de solamente a los «empleados» con contrato de empleo. La OIT tendría que reconocer la vulnerabilidad de muchos trabajadores del sector informal y promover la adopción de medidas adicionales de protección para los mismos. En particular, es imprescindible que los trabajadores gocen del derecho legal de obtener directamente la garantía de sus derechos a prestaciones de las partes en la cadena de producción que mayor capacidad financiera tienen para ello (independientemente de si estas partes mantienen una relación directa con los trabajadores de que se trata).
• La aplicación del Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141), y el Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177) contribuirían a garantizar un nivel mínimo de protección a los trabajadores del sector informal. La OIT tendría que promover enérgicamente la ratificación y aplicación de estos Convenios y explicar a los gobiernos y los interlocutores sociales que la protección que ofrecen sería muy oportuna por muy básica que sea.

• La OIT debiera realizar más esfuerzos para que la protección abarque a los trabajadores dependientes de un contratista. Estos trabajadores son a menudo víctimas de explotación y precisan un mayor grado de protección. Cabe lamentar que la OIT no consiguiera adoptar el convenio sobre el trabajo en régimen de subcontratación en la reunión de 1998 de la Conferencia Internacional del Trabajo. La OIT debe velar para que los estudios que se llevan ahora a cabo sobre el trabajo en régimen de subcontratación y las discusiones tripartitas de este tema previstas para el año 2000, permitan la adopción de nuevos instrumentos que protejan a los trabajadores subcontratados.
• La OIT tendría que estudiar la manera de aplicar la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social (1977) en toda la cadena de abastecedores de las empresas multinacionales, incluido el sector informal.

• Los gobiernos deberían velar por que los sindicatos faciliten la sindicación de todos los trabajadores tanto en el sector formal como en el informal.

• Con el fin de facilitar el acceso a la información sobre las «cadenas de producción» y los métodos de «subcontratación», los gobiernos debieran aprobar una legislación que obligue a todas las empresas a recolectar y publicar la información disponible sobre las actividades que se subcontratan. Esta información debe recopilarse respecto de todos los eslabones de la cadena de producción, incluidas situaciones en las que si el trabajo se subcontrata en el país de origen y en las que el trabajo se realiza en último término en otros países. La información recopilada debe comprender pormenores sobre la ubicación de las empresas y los trabajadores individuales que realizan un trabajo en régimen de subcontratación, así como sobre la cantidad del trabajo subcontratado (y el precio que se debe pagar) en cada nivel de la cadena de producción.

• En la mayor parte de los países el sistema de inspección del trabajo carece de personal y equipo suficientes. Una de las prioridades principales de los gobiernos debiera ser aumentar los recursos materiales y de personal calificado para esta actividad. También se recomienda considerar la posibilidad de completar los sistemas de inspección del trabajo del Estado con la concesión de derechos legales de inspección a los sindicatos, o el establecimiento de sistemas de inspección mixtos obreropatronales.
• Los participantes hicieron suyas las recomendaciones de una Reunión de expertos en inspección del trabajo y trabajo infantil celebrada en la OIT en septiembre de 1999.

• Los gobiernos tendrían que fortalecer sus ministerios de trabajo y velar por que dispongan de recursos y conocimientos técnicos que se ajusten adecuadamente a los requisitos sociales y laborales en el proceso de formulación de una política general. Corresponde a la OIT mantener y mejorar la asistencia técnica que viene prestando en la esfera de la inspección y de la administración del trabajo.

b) Políticas económicas

Después de dos décadas de fracaso en las políticas tradicionales de ajuste estructural, algunos gobiernos y personas dentro de las IFI empezaron a manifestar más interés por las opiniones de los sindicatos. Ello ofrece la oportunidad de elaborar recomendaciones de política que interesan directamente a los trabajadores del sector informal. Por consiguiente, se adoptaron las siguientes recomendaciones en materia de política económica.

• Los gobiernos y las IFI debieran adoptar medidas inmediatas para ejecutar políticas encaminadas a: mitigar los efectos perjudiciales de los programas de ajuste; estimular la demanda agregada; y ofrecer una ayuda global para aliviar los efectos de la deuda internacional en las naciones más pobres. Todas estas políticas tendrían que redundar en beneficio del sector informal porque el mayor problema económico que se plantea en el mismo es la demanda insuficiente de sus productos.

• Las IFI debieran velar por que las políticas que recomiendan y las condiciones que imponen a los gobiernos conduzcan a políticas macroeconómicas, industriales y de mercado de trabajo que faciliten la reconversión de las actividades del sector informal en empresas más productivas, mejor organizadas y socialmente responsables.

• La política económica de los gobiernos tendría que promover la reconversión del sector informal mediante: el establecimiento de un vínculo entre los incentivos fiscales y financieros que se ofrecen a las PYME y el respeto de las normas laborales y de los derechos sindicales en las empresas pequeñas y las microempresas; y velar por que las políticas de compras del Estado promuevan la aplicación de las normas laborales.

• La sindicación de los trabajadores del sector informal es un bien público para toda sociedad. Por consiguiente convendría utilizar instrumentos apropiados de política general, por ejemplo en materia de sindicación, incluidos subsidios, el establecimiento de infraestructuras, etc.

• Las IFI debieran con carácter urgente prestar más apoyo financiero al desarrollo de las infraestructuras en sus programas de ajuste estructural. Los trabajadores del sector informal no tienen a menudo acceso a la tierra y se ven con frecuencia obligados a ocupar con carácter precario bienes raíces públicos y privados o trabajar sencillamente en la calle o las esquinas. Ello significa a su vez que no tienen acceso a servicios básicos como el agua y la electricidad. Una infraestructura deficiente (carreteras, alcantarillados y medios de comunicación) socava su productividad y su capacidad para desarrollarse y triunfar.

• Los gobiernos y las IFI debieran aumentar sustancialmente los recursos disponibles para ofrecer viviendas adecuadas a los trabajadores del sector informal.

• Los gobiernos tendrían que integrar en sus planes de urbanización y proyectos de desarrollo espacio y servicios para los vendedores ambulantes.

• La OIT ha de desempeñar un papel importante en el desarrollo de una infraestructura con uso intensivo de mano de obra. Uno de los aspectos más importantes de este programa es demostrar que la OIT puede armonizar sus actividades de promoción del empleo con las de aplicación de las normas laborales. Los recursos asignados por la OIT para actividades de esta naturaleza debieran aumentarse en grado importante.

• Son esenciales para la reconversión del sector informal las políticas encaminadas a promover el desarrollo del capital humano mediante mejores servicios de educación y formación. Por consiguiente, las campañas organizadas por los sindicatos con el fin de promover el acceso universal a la educación y a la formación revisten especial importancia para el sector informal y debieran continuarse. Las políticas de formación profesional del Estado y del sector privado debieran ajustarse para adecuarlas mejor a las necesidades específicas de los trabajadores del sector informal generalmente poco escolarizados. Los gastos de matrícula en establecimientos formales de capacitación tendrían que reducirse, así como organizarse cursillos especiales para personas analfabetas o semianalfabetas.

• El programa InFocus de la OIT de inversión en conocimientos teóricos y prácticos, y empleabilidad debiera promover políticas que reflejen las necesidades específicas de los trabajadores del sector informal y velar por que los sindicatos participen en la planificación y ejecución de las actividades previstas en este programa.

• Los microempresarios y los trabajadores por cuenta propia tropiezan con dificultades de acceso al crédito institucional. Este problema es particularmente agudo en el caso de las mujeres. Muchas organizaciones internacionales y ONG han establecido programas que ofrecen oportunidades limitadas de crédito a las personas ocupadas en este sector. El movimiento sindical internacional apoya plenamente estas iniciativas pero recomienda que los programas se ajusten para que sus beneficiarios comprendan a los grupos más pobres.

• Los programas y actividades de la OIT en materia de microcrédito tendrían que ajustarse para integrar un fomento eficaz y coherente de los convenios de la OIT. La OIT tendría que asociar más estrechamente a representantes sindicales idóneos en la gestión y supervisión de estos proyectos de la OIT.

• Las actividades de la OIT relativas a la promoción de las pequeñas y medianas empresas (PYME) tendrían que supervisarse estrechamente para que se conceda más importancia a la mejora de las condiciones de trabajo y a la aplicación de las normas laborales en el sector informal.

• Una formación en materia de legislación del trabajo a nivel local tendría que incluirse automáticamente en todas las actividades de la OIT relativas al fomento de las PYME. El personal de apoyo de los proyectos relativos a las PYME ha de garantizar que el personal nacional reciba información sobre la legislación nacional del trabajo y las normas internacionales del trabajo, así como sobre la política de la OIT de promoción de las normas internacionales del trabajo por medio de actividades de cooperación técnica.

• Los gobiernos tendrían que reexaminar y revisar su reglamentación relativa a la constitución y funcionamiento de las PYME. El sector informal tiende a incumplir las disposiciones reglamentarias y las relativas a la concesión de licencias porque son a menudo complicadas y ambiguas, y porque se aplican en un entorno de corrupción. Tal vez pueda conseguirse una mejor aplicación de estas disposiciones mejorando su calidad y ofreciendo mejores facilidades de acceso.

c) Protección social

Los participantes expresaron su preocupación ante la falta de protección social en el sector informal y recomendaron que la ampliación del alcance de la protección social para abarcar dicho sector se considerara como uno de los objetivos principales de la OIT. En relación con este objetivo se formularon las recomendaciones siguientes:

• La OIT debiera continuar promoviendo sistemas de protección social equitativos y universales porque son necesarios para reducir las desigualdades en los ingresos y garantizar una protección a todos los componentes de la sociedad. Dentro del marco de las actividades de asesoramiento de la OIT en materia de política debiera tratarse de explicar a los gobiernos y a los interlocutores sociales cómo ofrecer protección a los que más la necesitan, incluidos los trabajadores del sector informal, a un costo sostenible para los trabajadores, los empleadores (cuando los hay) y el Estado.

• Por no existir regímenes universales de protección social muchos países en desarrollo han creado a nivel local mutualidades de seguros. Estas mutualidades ofrecen una protección valiosa a muchos trabajadores del sector informal. Sin embargo, no ofrecen la misma protección solidaria que los regímenes obligatorios nacionales que protegen tanto a las personas de ingresos bajos como superiores. También podrían socavar los regímenes universales de protección social porque no requieren normalmente contribuciones de los empleadores. Por consiguiente la OIT tendría que promover activamente la participación de los sindicatos en el diseño y funcionamiento de estas mutualidades de seguros a nivel local para prevenir estos peligros y velar por que se utilicen como primera medida orientada hacia una protección social obligatoria

• La OIT tendría que promover debates nacionales sobre el futuro de la seguridad social y los temas considerados podrían incluir:

  a) la mejor manera de conseguir una protección social universal y formas y niveles apropiados de protección básica para todos, incluidos los trabajadores del sector informal;

  b) las fuentes de financiación de la protección social y los gastos que la sociedad en su conjunto puede permitirse por este concepto;

  c) los mecanismos para administrar en forma equitativa los regímenes de protección social.

• Las actividades del sector informal padecen un sinnúmero de accidentes del trabajo y problemas de salud. Tendrían que aumentarse los créditos consignados por el gobierno para campañas de información sobre el costo económico de estos problemas y mejorar el balance de la seguridad y salud en el sector informal. Los sindicatos tendrían que participar en la planificación y gestión de las organizaciones y actividades de seguridad y salud. La OIT ha adoptado un programa de asistencia técnica muy importante en esta esfera y convendría ampliarlo.

 

1. Recomendaciones para los sindicatos
2. Recomendaciones para los gobiernos y las organizaciones internacionales
3. Recomendaciones para las actividades de seguimiento de la Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV)

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