Los sindicatos y el sector informal: en pos de una estrategia global
ACTRAV/OIT, 1999

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4.1.4. Protección social

En diversos estudios se ha indicado que los microempresarios del sector informal consideran que el costo de la contribución de los empleadores a los regímenes nacionales de protección social es excesivo, y de hecho lo citan como una de las causas importantes que les han llevado a operar al margen del sector formal de la economía. En la actualidad, más del 80 por ciento de la población de Africa está excluida de los sistemas nacionales de protección social, situación en la que también se encuentra la mayoría de la población de todos los países en desarrollo. Además, las organizaciones financieras internacionales y muchos gobiernos están preocupados por las consecuencias presupuestarias que tiene la intervención del Estado en este campo, y por ende experimentan nuevas reformas de los regímenes de seguridad social que comprenden la privatización de por lo menos algunos de sus componentes. Con justa razón, el movimiento sindical se ha opuesto a las propuestas más radicales de reforma que se han hecho en este campo. No obstante, los sindicatos también están preocupados por el fenómeno de exclusión social y por el hecho de que segmentos importantes de la fuerza de trabajo de los países en desarrollo no tienen acceso a forma alguna de protección social. Por consiguiente, los sindicatos tienen sólidas motivaciones para estar ya interviniendo en el debate sobre el futuro de la protección social, y sería conveniente abordar el estudio de medios que permitan intensificar la influencia de los sindicatos en el rumbo que tomarán las políticas estatales en esta esfera.

El tema central del debate sobre la seguridad social debería ser la búsqueda de mecanismos para dar protección a quienes más la necesitan, lo que por cierto incluye a los trabajadores del sector informal, con costos que puedan ser asumidos por los propios trabajadores, sus empleadores (de haberlos) y el Estado. En la opinión de muchos observadores, y en particular del propio movimiento sindical, los intentos encaminados a garantizar una protección social equitativa y universal son un factor fundamental para la disminución de las desigualdades de ingresos en la sociedad.

Aunque los empleadores y los economistas neoliberales sostienen que se debería reducir el papel que el Estado cumple en materia de protección social, nosotros observamos que en todas las sociedades se necesita alguna forma de intervención de los poderes públicos. Ante todo, incumbe a los gobiernos una función decisiva en cuanto a la redistribución del ingreso como medio para mitigar la pobreza. En segundo lugar, por lo general se acepta que a los gobiernos corresponde por lo menos desplegar algunos esfuerzos para ofrecer a todos los ciudadanos una protección financiera adecuada en caso de enfermedad, discapacidad, fallecimiento o jubilación. Uno de los argumentos más simples que justifican esta forma de intervención estatal es la imprevisión de muchos trabajadores que, si estuvieran convenientemente orientados, podrían asumir sus propias necesidades en materia de seguros. Al no existir un sistema obligatorio, les faltaría la necesaria prudencia o disciplina para efectuar sus contribuciones a un plan de seguro que cubra la enfermedad, la discapacidad, el fallecimiento o la jubilación. Al llegar a comprender su error, les resultaría muy difícil volver atrás. Ahora bien, los sindicatos tienen conciencia de que si bien la intervención de los poderes públicos en la promoción de la protección social puede mejorar los resultados de este mercado de servicios, también puede empeorarlos. Por consiguiente, es imprescindible estudiar cuidadosamente cuáles han de ser la estructura y el alcance de la intervención estatal.

A la luz de estas consideraciones muy generales, los participantes en esta reunión tal vez deseen considerar si es conveniente y políticamente factible que los sindicatos promuevan a nivel nacional debates sobre el futuro de la seguridad social, en los que por lo menos deberían participar representantes del Estado, de los empleadores y de los trabajadores. Entre los temas sugeridos para dichos debates figuran los siguientes:

a) las formas y el nivel de protección básica que habría que garantizar a todas las personas, inclusive los trabajadores del sector informal;

b) las fuentes de financiación de la protección social y una evaluación de la cuantía de los recursos que la sociedad en su conjunto puede dedicar a la protección social, y

c) los mecanismos para administrar los regímenes de protección social en forma equitativa.

Cualquiera que sea la forma que adopte el debate, hay algunos puntos generales que los sindicatos tal vez querrán recalcar. En primer lugar, por lo que se refiere a la definición del concepto de «protección básica», muchos estudios de casos han mostrado que las necesidades prioritarias de los trabajadores del sector informal se refieren a la obtención de prestaciones en caso de discapacidad o de fallecimiento del principal sostén económico de la unidad familiar (prestaciones de sobreviviente para sus familiares). Además, los trabajadores del sector formal de la economía, que tienen ingresos estables y de mayor cuantía, atribuyen una importancia igual o incluso mayor a los ingresos para la jubilación. En casi todos los países, los seguros de discapacidad y de vida son relativamente baratos, y su financiación suele corresponder a no más del 3 a 4 por ciento de los ingresos asegurados. La postura de los sindicatos al respecto podría ser que todos los países deberían dotarse de los medios necesarios para sufragar la cobertura universal de por lo menos estas clases de seguro.

En segundo lugar, en el marco del debate sobre la financiación de la protección social, se suelen oponer a los sindicatos argumentos tales como «el país x está gastando un y por ciento de su PIB en protección social, lo que es insostenible». En realidad, lo que es impracticable y contraproducente es optar por la solución simplista de fijar límites máximos al gasto en protección social. En la práctica, es evidente que el monto de los recursos que la gente está dispuesta a destinar a la seguridad social -- y, por consiguiente, el volumen de gasto que la sociedad en su conjunto puede asumir -- está estrechamente relacionado con el tipo de sistema de seguridad social que se haya establecido. Por regla general, los interesados, y por lo tanto los gobiernos, no están dispuestos a pagar sumas elevadas por sistemas de seguridad que ofrecen prestaciones uniformes (es decir, prestaciones de una misma cuantía, independientemente del nivel de ingresos de los beneficiarios), sobre todo cuando el pago de las prestaciones queda supeditado a un tope en los ingresos. Además, los sistemas universales basados en el seguro social, en que las contribuciones y las prestaciones se determinan en función de los ingresos de cada persona, suelen ser aceptados por la población, que los considera convenientes y al alcance de sus recursos financieros, pese al hecho de que por regla general representan para ellos un gasto dos a tres veces superior al que implican los sistemas uniformes.

En tercer lugar, en lo relativo a los mecanismos de administración de los regímenes de protección social, el movimiento sindical pudiera considerar que la intervención estatal y las medidas de transferencia de ingresos son necesarias para garantizar la   protección de los trabajadores del sector informal, dado que los ingresos netos practicados en este sector suelen situarse por debajo del umbral de la pobreza. Desde un punto de vista administrativo, es probable que las instituciones de seguridad social que existen en la mayoría de los países no tengan la capacidad de garantizar una cobertura de seguros adecuada para el sector informal, a menos que antes se proceda a una modificación radical de su estructura tradicional, concebida para prestar servicios a los trabajadores del sector formal de la economía. Por consiguiente, los participantes en la reunión tal vez deseen analizar la cuestión de si otras organizaciones e instituciones podrían desempeñar un papel útil en la administración de regímenes que se ocupen del sector informal. Por ejemplo, los sindicatos podrían intervenir en la administración de regímenes para este sector. En todo caso, los sindicatos deberían participar en la supervisión de las políticas nacionales de seguridad social.

Hay otro aspecto importante del debate sobre la protección social en el sector informal que los participantes deberían considerar. Confrontados a la inexistencia de regímenes universales de protección social, y habida cuenta de la propagación del fenómeno de exclusión social que se observa en la mayoría de los países en desarrollo, muchos gobiernos, instituciones financieras internacionales y ONG han estado realizando algunas experiencias piloto de seguros mutualistas a nivel local. La OIT también ha participado en estas experiencias. El programa global STEP (Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza), iniciado por la OIT en 1998, constituye el instrumento operativo que el Departamento de Seguridad Social está utilizando para luchar contra la exclusión social y para extender la protección social al sector informal. La creación y el desarrollo de este programa se basan en el supuesto de que la ampliación de la protección social en el sector informal no es factible en el marco de los sistemas nacionales de seguridad social, lo que pudiera considerarse contradictorio con los argumentos que se han expuesto más arriba. Los encargados del programa STEP consideran que existe una necesidad urgente de innovar, experimentar e introducir reformas en las políticas y estrategias sobre protección social, por lo que están esforzándose por encontrar soluciones a esta problemática.

En el recuadro 1 se facilitan más detalles sobre este programa.

Recuadro 1 El programa STEP

STEP tiene por objeto promover y difundir métodos innovadores que concilien la justicia social con la eficiencia en la gestión y las realidades del mundo económico. El programa defiende los principios de la justicia y la cohesión social, promoviendo una metodología de tipo solidario que se funda en la participación activa de los trabajadores excluidos en la definición y puesta en práctica de formas de protección social más apropiadas. La estrategia de STEP se centra en tres temas principales: -- Desarrollo del conocimiento: identificación y análisis de las experiencias más significativas que se hayan registrado en el mundo; sistematización de las lecciones aprendidas y de los conocimientos técnicos acumulados; conceptualización de las actividades de investigación aplicada, y producción de instrumentos metodológicos y didácticos. -- Desarrollo de los servicios: se trata en particular de servicios consultivos para mandantes en relación con las estrategias y las políticas para la ampliación de la protección social; de la formulación, la ejecución y la evaluación de proyectos y programas; de la difusión de los instrumentos concebidos; de la formación en este campo, y de la animación de redes de diálogo e intercambio. -- La promoción activa: ello supone fortalecer la capacidad de la OIT para intervenir en forma decisiva en el debate internacional sobre el futuro y la ampliación de los sistemas de protección social, en el marco de la mundialización; la organización de foros internacionales y la participación en los mismos; la publicación de material de alto nivel; el establecimiento de alianzas estratégicas con las principales organizaciones internacionales interesadas, y la movilización de recursos.

Los motivos que sustentan la política de STEP y sus métodos innovadores en materia de protección social son bien fundados y, en principio, coherentes con los objetivos de los sindicatos en la perspectiva de mejorar la situación de las capas pobres y socialmente excluidas de la población. Sin embargo, los sistemas de base comunitaria y carácter voluntario con que ha estado trabajando este programa no ofrecen la misma amplitud para un enfoque solidario como el que suponen los regímenes nacionales y obligatorios en los que participan sin distinción los trabajadores con bajos y altos ingresos. Por ende, los sistemas propugnados por STEP pudieran considerarse como etapas intermedias en el camino hacia la protección social obligatoria. Evidentemente, es vital obtener que los empleadores del sector formal de la economía no se sirvan de estos sistemas como de sustitutos baratos de la seguridad social propiamente dicha y se sientan alentados a informalizar aún más sus actividades.

Por estos motivos, la evolución de los sistemas de protección social debería ser el eje de todo el debate sobre el sector informal. Los resultados a que lleguen las deliberaciones en materia de protección social podrían ser un factor decisivo de la integración definitiva del sector informal en el marco general de la economía moderna, pues de lo contrario se dejarán las puertas abiertas para que sigan deteriorándose las condiciones laborales y sociales de la economía formal.

 

 

 

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