Los sindicatos y el sector informal: en pos de una estrategia global
ACTRAV/OIT, 1999

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2. La función del Estado en el sector informal

La actitud y política estatales en relación con el sector informal afectarán de manera significativa el volumen y calidad del empleo en ese sector, así como la influencia que ejercen los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores asalariados y las microempresas del sector informal en otros componentes de la economía. La política del Estado con respecto al sector informal varía de un país a otro, y ha ido evolucionando a lo largo del tiempo de acuerdo con la evolución de las ideologías políticas y de los planteamientos teóricos de desarrollo económico.

Esta política estatal no actúa de forma aislada ni deja de tener relación con el pensamiento político y económico de ámbito más amplio en las instancias decisorias estatales.

Por lo tanto, la función del Estado es de una importancia fundamental para cualquier discusión normativa de los sindicatos sobre el sector informal. Es esencial que los sindicatos elaboren y promuevan una visión coherente respecto a qué políticas económicas, jurídicas y administrativas han de adoptar los gobiernos en relación con el sector informal.

2.1. Las repercusiones de la desreglamentación y de las políticas de ajuste estructural sobre el sector informal en los decenios de 1980 y 1990

A finales del decenio de 1970 y durante el de 1980, en la mayoría de los países en desarrollo y en muchos países industrializados, el crecimiento económico -- si existía -- no era suficiente para absorber el crecimiento demográfico, y la creación de empleos tenía un ritmo demasiado lento para evitar la explosión del desempleo o del subempleo. Aun para los que tenían la suerte de haber encontrado un empleo fijo, los ingresos reales disminuían, las condiciones de trabajo se deterioraban y la seguridad en el empleo se desvanecía. Para todos los demás, la única opción posible era tratar de buscarse el sustento en el sector informal. Es innegable la importante contribución que este sector ha aportado a la supervivencia económica de miles de millones de trabajadores, y hay que reconocer que algunos elementos del sector informal tienen a menudo un espíritu empresarial muy vivo y un gran potencial creativo. Con mucha frecuencia, en el sector informal aparecen sistemas de apoyo mutuo que permiten a los trabajadores resolver los problemas y aprovechar las oportunidades nuevas, como las redes de autoayuda y de autofinanciación, basadas en familiares o amigos. En resumidas cuentas, los trabajadores del sector informal suelen ser innovadores, dinámicos y flexibles, pero pobres.

También se suele reconocer que la calidad del trabajo, el nivel de vida y el grado de explotación de los trabajadores del sector informal resultan inaceptables. Por consiguiente, el trabajo en el sector informal equivale a poco más que a una estrategia de supervivencia o a una solución de recambio para la gran mayoría de la población, que no tiene más remedio que trabajar en ese sector. Ello no obstante, mucha gente aducirá que es preferible unos ingresos bajos que la falta total de ingresos, y que cualquier tipo de trabajo es mejor que la falta de trabajo. A pesar de su gran preocupación por el bienestar de los trabajadores en el sector informal, los sindicatos suelen estar de acuerdo con esos sentimientos, a condición de que la política estatal se dirija a tratar de mejorar la situación de los trabajadores en ese sector, y los vaya integrando en el sector formal.

Se han llevado a cabo diversos esfuerzos para dar con el justo medio, con el fin de reducir la explotación de los trabajadores, pero reconociendo que el sector informal puede suponer una aportación valiosa como estrategia de supervivencia para los que están fuera del sector formal.

Por ejemplo, la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), de la OIT, hace un llamamiento a los Estados Miembros para que reconozcan la importancia de las fuentes de empleo ofrecidas por el sector informal (no estructurado), pero declara que «deberían tratar de extender progresivamente medidas de reglamentación al sector no estructurado» aun cuando se reconozca que deberían tener  también en cuenta la posibilidad de que la formalización del sector informal reduzca su capacidad de absorber mano de obra y generar ingresos, por lo menos a corto plazo. La parte V de la Recomendación está dedicada al sector no estructurado, y recomienda que los Estados Miembros deberían: i) elaborar y llevar a la práctica programas de promoción del empleo para fomentar el trabajo familiar y el trabajo independiente en talleres individuales; ii) fomentar relaciones de complementariedad entre el sector estructurado y el sector no estructurado; iii) ampliar las posibilidades de acceso de las empresas del sector informal a los recursos, mercados, crédito, infraestructura, medios de formación, conocimientos técnicos y tecnologías más perfeccionadas, y iv) tratar de facilitar al mismo tiempo la integración progresiva de dicho sector en la economía nacional, mientras adoptan medidas para aumentar las oportunidades de empleo y mejorar las condiciones de trabajo en el sector no estructurado.

En relación con las pequeñas empresas, el mencionado instrumento de la OIT recomienda que se deberían adoptar las medidas necesarias para no sólo ampliar sus posibilidades de acceso a los mercados, créditos, conocimientos técnicos y tecnologías avanzadas, sino también mejorar las condiciones de trabajo en dichas empresas.

Sin embargo, de los datos que se han presentado en el capítulo anterior en relación con el crecimiento del sector informal se deduce claramente que esta estrategia de formalización gradual no está dando los resultados que se esperaban. Mientras las políticas y programas que se elaboran para prestar asistencia a las pequeñas empresas suelen estar encaminadas a la  solución de los problemas de acceso que tienen los empresarios a los mercados de productos, créditos, conocimientos técnicos, tecnologías avanzadas y capacidades directivas, la mejora de las condiciones de trabajo en las empresas no suele contemplarse como un fin en sí mismo. La razón de ello estriba en la hipótesis (generalmente no declarada) de que cuando estas empresas despeguen, las disposiciones y condiciones de empleo de los trabajadores mejorarán automáticamente. Esta hipótesis se basa en la teoría «de la filtración» del desarrollo económico y social, que ha demostrado ser poco realista.

La espectacular expansión del sector informal y el relativo «éxito» que al parecer ha conseguido, si se le compara con las oportunidades de empleo cada vez menores de la economía formal, han propiciado en algunos círculos una idea romántica del sector informal.

Durante el decenio de 1980 y la mayor parte del decenio de 1990, se popularizó -- entre los defensores de la teoría económica neoclásica -- una perspectiva demasiado optimista del sector informal. A consecuencia de ello, el desarrollo de la política estatal sobre el sector informal en las últimas décadas ha de verse en el contexto de la omnipresente influencia que las políticas estándar de ajuste estructural (impuestas por las instituciones financieras internacionales) han ejercido sobre el desarrollo económico.

Como parte del modelo neoclásico, apareció una idea nueva y controvertida sobre el sector informal. Según esta corriente de pensamiento, en vez de tratar de restringir o regular el sector informal, los gobiernos debían concentrarse en crear y potenciar un entorno favorable a ello. Se argumentaba que los elevados costos y el tiempo que se gastaba en registrar una empresa, la complejidad de los procedimientos administrativos y lo inadecuado de las disposiciones reglamentarias para responder a las necesidades del sector informal actuaban como factores desalentadores que disuadían a los empresarios de legalizar sus actividades. En el centro de estas críticas estaba la afirmación de que los costos que suponía cumplir con la legislación laboral eran realmente excesivos, y de que ello tenía como resultado que las empresas permaneciesen en el sector informal. Además, se argumentaba que los elevados costos laborales de las empresas del sector formal incitarían a los empresarios a reducir su fuerza de trabajo y a sustituir la mano de obra por bienes de equipo. En cualquier caso, los economistas neoclásicos pretendían que los resultados eran económicamente ineficaces y que toda la sociedad saldría perjudicada.

La respuesta de los economistas neoliberales (y a veces también de las instituciones financieras internacionales) consistía en eliminar las barreras entre los sectores formal e informal, suprimiendo o reformando toda una serie de reglamentaciones en ámbitos como la legislación laboral, los salarios mínimos, la seguridad social, la salud y seguridad en el puesto de trabajo y los impuestos, así como en el ámbito de las disposiciones reglamentarias relativas al registro y administración de una empresa. Los defensores de estas reformas argüían que así se liberaría la iniciativa privada y el potencial económico de los empleados por cuenta propia y de las microempresas que operaban en el sector informal (de Soto, 1989). Toda la insistencia se dirigía a la desreglamentación y a la retirada del gobierno para garantizar que el sector privado no fuese «desplazado» por las inversiones públicas o sobrecargado por el papeleo oficial. Esas políticas se llevaron a cabo por primera vez, y con gran vigor, en algunos países de América Latina, pero pronto se extendieron a otras regiones y alcanzaron un ámbito mundial.

Esta política respecto al sector informal formaba parte de un enfoque más amplio de liberalismo en política económica y de predominio del egoísmo absoluto, propios del decenio de 1980 y de la mayor parte del decenio de 1990. En este período, el centro de atención de la política económica se redujo, pasando de la prosecución de un desarrollo de amplia base, pleno empleo y elevados niveles de ingresos para todos hasta la concentración en la lucha contra la inflación, el fomento de la inversión privada y la promoción de las fuerzas del mercado a toda costa. El conjunto de políticas que propugnaban los economistas neoclásicos para los países en desarrollo incluía además la devaluación de la moneda, la eliminación de los subsidios a los productos básicos, la reducción del gasto público en educación, salud y protección social, la reducción del empleo en el sector público, las reformas en el mercado de trabajo para aumentar la flexibilidad y la movilidad en el sector formal y la reducción de la protección al comercio.

La justificación de este conjunto de políticas radicaba en la creencia de que toda intervención estatal era perjudicial: el Estado no podía hacer una contribución positiva a la generación de empleos y al crecimiento, y la economía debía dejarse enteramente a las fuerzas del mercado.

En los países en desarrollo se decía que la intervención estatal había distorsionado o suprimido los incentivos a las industrias de exportación, especialmente las industrias del sector primario, en las que se creía que los países en desarrollo tenían ventaja comparativa. Las medidas normativas antes mencionadas estaban pensadas para hacer desaparecer o invertir esta situación, creando así incentivos para incrementar la producción de bienes de exportación, especialmente en el sector agrícola y en las industrias extractivas. Las políticas de estabilización estaban también concebidas para reducir los ingresos disponibles de los asalariados urbanos y su gasto en consumo, reduciendo así la demanda de importaciones. Se esperaba que las políticas de estabilización y ajuste estructural eliminasen la inflación, corrigiesen los problemas de balanza de pagos y fomentasen el aflujo de capitales privados. En cuanto al conjunto de políticas del decenio de 1980, los economistas neoclásicos y los representantes del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial solían hablar de «encontrar el precio adecuado», refiriéndose a la creación de incentivos con destino a los empresarios de los países en desarrollo para que produjesen unos productos básicos más fácilmente exportables.

El resultado de estas políticas fue negativo en la mayor parte de los países en que se aplicaron.

La prometida recuperación económica por medio de un crecimiento orientado a la exportación no se materializó, y el desempleo y el subempleo aumentaron, al tiempo que el acceso a la salud, la educación y otros servicios sociales disminuían. Junto con todo ello, reaparecían grandes desigualdades en los ingresos, el acceso al trabajo y la calidad de los empleos, tanto dentro de los países como entre ellos. En parte, estas desigualdades provenían de la promoción de la mundialización económica y de las grandes empresas multinacionales, al mismo tiempo que se yugulaba la protección social a nivel nacional, se socavaba la solidaridad entre los trabajadores y se reemplazaba la responsabilidad colectiva por unas relaciones de trabajo individualizadas.

En la mayor parte de los países, las centrales sindicales nacionales se opusieron básicamente a esta política, por sus graves repercusiones sociales y por su incapacidad para producir los beneficios prometidos en términos de crecimiento económico y de empleo. Con plena coherencia, el movimiento sindical internacional señaló a la atención varios problemas fundamentales en relación con la planificación temporal, la ordenación y la agrupación de las políticas de estabilización y de ajuste estructural. Los sindicatos argumentaban que esas políticas habían de ser más específicas para cada país concreto, que el componente de estabilización era demasiado estricto y que convenía que los cambios estructurales se distribuyesen en un período de tiempo más largo y fuesen objeto de diálogo tripartito.

Los sindicatos argumentaban además que la promoción del sector exportador por medio de la devaluación de la moneda y de la alteración de los incentivos de precios no respondía con suficiente eficacia a los problemas económicos que tienen planteados casi todos los países en desarrollo. En las economías poco desarrolladas, que se caracterizan por la ausencia de infraestructuras básicas, por unos mercados poco desarrollados y unos empresarios de escasa envergadura, y donde los productores tienen un conocimiento bastante limitado de las tecnologías de producción y de las posibilidades del mercado, no es realista esperar una respuesta automática de la oferta a los ajustes de precio que se derivan de la devaluación. En muchos países en desarrollo, la dependencia de un conjunto limitado de productos primarios con destino a la exportación ha constituido una fuente importante de vulnerabilidad ante las fluctuaciones de los términos de intercambio. Por lo tanto, los sindicatos han argumentado sistemáticamente que era importante conseguir una mejora de la balanza comercial diversificando la estructura de las exportaciones, más bien que simplemente vendiendo más productos primarios. Han aducido también que la producción de gran valor y las exportaciones no tradicionales requerían una reorientación -- más bien que una reducción -- de las inversiones públicas en infraestructura productiva y desarrollo del capital humano. Abogaban también por el desarrollo de los mercados de capitales y por unos planes de crédito nuevos e innovadores, dirigidos a los pequeños productores.

Es evidente que la respuesta que propugnan los sindicatos ante los programas de ajuste estructural y los problemas económicos de los países en desarrollo era, y sigue siendo, totalmente incompatible con el concepto simplista de que el crecimiento y la prosperidad económicos pueden ser rápidamente generados suprimiendo los controles legislativos, fiscales y administrativos de la industria y del sector informal. El punto de vista sindical reconocía que las fuerzas libres del mercado no son la panacea universal para todo tipo de problemas económicos, y que el Estado tiene una función fundamental que desempeñar para corregir las deficiencias del mercado y patrocinar el desarrollo económico por medio de inversiones en infraestructura, desarrollo de capital humano y acceso al crédito.

Esta perspectiva sindical se apoya en datos empíricos procedentes de las investigaciones de la OIT, que durante los dos últimos decenios ha tratado de examinar las razones reales del crecimiento del sector informal, en vez de basar las prescripciones en materia de políticas en preferencias ideológicas preconcebidas (Tokman, 1992; Maldonado, 1995; Lagos, 1995). Por ejemplo, Maldonado llega a la conclusión de que la existencia del sector informal proviene de «la interacción de diversos factores económicos, político-institucionales y sociológicos. Con esta conclusión se impugna el análisis monocausal de la economía informal (preeminencia del derecho) y queda invalidada la tesis neoliberal, la cual tiene una base empírica muy frágil».

En el capítulo 4 se examinarán algunas posibilidades de que disponen los sindicatos para explicar con más detalles los argumentos antes descritos y, sobre todo, cómo pueden hacer que estas propuestas normativas se dirijan más específicamente al sector informal.

 

 

 

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