Seminário Internacional: Emprego e Desenvolvimento Tecnológico no Mercosul

Florianópolis, Brasil, Canto da Ilha Hotel
29 a 30 de Setembro de 1998

O FAT e o Sistema Público de Emprego: a visão dos trabalhadores

Delúbio Soares de Castro (1)
Bernardo Gouthier Macedo (2)

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O FAT: sua constituição, fonte e destinação de recursos

O FAT é um fundo contábil de natureza financeira, segundo a lei que o instituiu, destinado a custear o programa do seguro-desemprego e o pagamento do abono salarial (14º salário para os trabalhadores de baixa renda) e ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico, estes últimos através do BNDES.

Para gerir os programas e os recursos do FAT, foi constituído o Conselho Deliberativo do FAT (Codefat), órgão composto de forma tripartite e paritária, com nove membros, sendo três de centrais sindicais de trabalhadores (CUT, Força Sindical e CGT-Confederação), três de confederações patronais (CNI, CNC e CNF) e três representantes do governo federal (Ministério do Trabalho, Ministério da Previdência e BNDES). Trata-se, portanto, de um organismo moldado conforme às prescrições da Convenção 88 da OIT, e que introduz, no âmbito das políticas públicas voltadas para o mundo do trabalho, um aspecto novo (entre nós) e democratizante.

Sua fonte básica de recursos são as contribuições do PIS e do Pasep, recolhidas pelos empregadores à alíquota de 0,65% sobre o faturamento bruto das empresas. Para que se tenha uma idéia dos valores envolvidos, o fluxo de recursos do PIS/Pasep alcançou, em 1996, cerca de R$ 7,2 bilhões.

Inicialmente, a totalidade desses recursos era canalizada para o FAT. No entanto, após a instituição, em 1994, do chamado Fundo Social de Emergência — e seu sucedâneo, o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) —, cerca de 25% da arrecadação do PIS/Pasep passou a ficar retida no Tesouro Nacional, com destinação livre. Embora o pretexto inicial tenha sido o de proporcionar um arranjo fiscal temporário para permitir melhor administração das finanças públicas enquanto não se implementava uma verdadeira reforma tributária, o fato é que esse fundo — cuja vigência está para ser novamente prorrogada, aguardando apenas sua aprovação pelo Senado — tornou-se permanente, liberando recursos para que o governo, segundo sua orientação atual, privilegie os gastos financeiros em detrimento dos sociais.

Portanto, em 1996 a parcela efetivamente destinada ao FAT foi de apenas R$ 5,4 bilhões. Mas o repasse final foi ainda menor: R$ 4,8 bilhões (ou 2/3 da arrecadação total do PIS/Pasep), tendo ocorrido uma retenção adicional pelo Tesouro (apoiada em medida provisória), novamente visando utilizar recursos da área social para facilitar a administração de caixa do governo federal — cujos gastos estão inflados, na verdade, pela conta de juros. Desses R$ 4,8 bilhões, uma parcela de R$ 1,6 bilhão foi carreada para o BNDES, a partir da determinação constitucional que impôs essa destinação para 40% dos recursos do FAT. Restaram, assim, para o financiamento das políticas do programa do seguro-desemprego apenas R$ 3,2 bilhões — consumidos em sua totalidade, em 1996, com o próprio pagamento desse benefício aos segurados.

Dessa forma, o FAT apresentou, no ano passado, um déficit de R$ 940 milhões — que se soma ao déficit de R$ 740 milhões alcançado em 1995. Ou seja, desde a instituição do Fundo Social de Emergência e do FEF, o governo federal vem impondo déficits ao FAT, minando o alcance de suas políticas e privilegiando os gastos financeiros em detrimento da área social.

Esse déficit necessitou ser coberto com outros recursos do FAT, derivados dos rendimentos financeiros referentes ao patrimônio que vem se acumulando desde sua criação. Esse patrimônio alcançava, em abril deste ano, um montante da ordem de R$ 29 bilhões. Desse total, mais da metade (R$ 17,5 bilhões) representam recursos emprestados ao BNDES, de acordo com a determinação constitucional de que 40% do fluxo anual de ingressos do FAT sejam destinados a programas de desenvolvimento econômico promovidos por aquela instituição. Outros R$ 3,2 bilhões estão em poder do Banco do Brasil, por conta da intermediação dos empréstimos ao Inamps e ao Ministério da Saúde, ambos impostos ao FAT por medida provisória. Há também R$ 4,5 bilhões depositados junto ao Banco Central, que representam a reserva mínima de liquidez e recursos livres do FAT.

O restante do patrimônio, cerca de R$ 3,3 bilhões, referem-se a recursos do FAT disponibilizados para as diversas agências financeiras federais (BNDES, Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Caixa Econômica Federal e Finep) e destinados às linhas de financiamento do Programa de Geração de Emprego e Renda — o Proger.

 Programa de Geração de Emprego e Renda - Proger

Este programa, criado por iniciativa do Codefat em 1994, tem caráter pioneiro no País e destina-se ao financiamento de um público cujo acesso ao sistema financeiro, privado ou oficial, é extremamente restrito, seja por conta das taxas de juros muito elevadas, seja por conta da completa ausência de interesse demonstrada pelas instituições financeiras em operações consideradas pouco lucrativas. Trata-se, aqui, de priorizar micro e pequenos empreendimentos, o setor informal, as cooperativas e formas associativas de produção, a agricultura familiar (através do Pronaf), os micro-créditos etc. A meta que apresentamos para o próximo período é a de pelo menos triplicar os recursos hoje direcionados para o Proger, buscando atingir um montante global de R$ 10 bilhões para suas linhas de financiamento.

Encontra-se também no âmbito do Proger um programa gerido pelo BNDES, com recursos casados do FAT, recursos próprios do Banco e de instituições multilaterais. Trata-se do Proemprego, destinado basicamente ao financiamento de infra-estrutura urbana, especialmente os metrôs e o transporte de massa em geral.

No seu início, e até 1995, o Proger encontrou diversas dificuldades para deslanchar. A agência financeira que conferiu maior celeridade ao programa e, mais rapidamente, conseguiu implementá-lo e transformá-lo em prioridade da instituição foi o Banco do Nordeste, que casa os recursos do FAT com os do Fundo Constitucional do Nordeste, barateando assim os juros e aumentando a abrangência e o alcance de suas linhas de financiamento.

O mesmo não pode ser dito do Banco do Brasil, que atravessava séria crise quando o programa foi iniciado, e demonstrou muita lentidão e uma quase inaptidão para sua operação. As resistências vinham, muitas vezes, dos gerentes de cada agência e das próprias superintendências locais, preocupadas em reduzir a inadimplência dos créditos em poder do banco e, portanto, relutando muito em aceitar como clientes um público que tinha dificuldades em apresentar garantias reais para o empréstimo oferecido pelo Proger.

Hoje o BB opera melhor com o programa, mas ainda há muito por ser feito para que se possa afirmar que a instituição está na direção correta. Na verdade, é necessário cada vez mais reforçar a pressão política sobre o BB, em todos os níveis (local, nacional e nas próprias agências) de forma a tornar sua operacionalização ágil e compatível com os objetivos almejados pelo Codefat.

Um aspecto fundamental do Proger, e que hoje se estende na verdade a todos os programas operados com os recursos do FAT, é a descentralização pelas unidades subnacionais — Estados e municípios. Essa diretriz, determinada pelo Codefat, consubstancia-se na criação, em todo o País, de comissões estaduais e municipais de emprego, compostas de forma tripartite e paritária, à semelhança do próprio Codefat.

As comissões estaduais e municipais

Aproveitando o ensejo da implementação do Proger, o Codefat determinou que cada Estado, a partir das respectivas Secretarias de Trabalho, deveria criar comissões tripartites e paritárias para gerenciar, fiscalizar e acompanhar todos os programas articulados com recursos do FAT. Compete a essas comissões, hoje implantadas em todos os Estados e no Distrito Federal, determinar as prioridades da ação pública, avaliar projetos de interesse local, realizar as articulações necessárias entre trabalhadores, empresários e governos etc.

As atribuições dessas comissões são amplas, embora em cada caso específico encontre-se resultados muito diversos, dependendo da capacidade de articulação política alcançada entre os diversos atores envolvidos. Paulatinamente, o conflito vem sendo substituído pela negociação, que não elimina o desacordo mas permite fazer com que as ações dali emanadas sejam mais eficientes e eficazes. Ao mesmo tempo, trata-se de um poderoso instrumento de democratização das políticas públicas, à medida que faz sentarem-se à mesma mesa os diversos agentes da sociedade civil em busca, cada qual, de resultados que permitam trazer melhoras às condições do mundo e do mercado de trabalho em cada estado. Os diversos interlocutores passam a reconhecer-se mutuamente como parceiros, sem que isso implique a eliminação dos conflitos e dos dissensos — ao contrário, partindo deles para projetar políticas negociadas.

A partir dessas comissões estaduais de emprego, vêm sendo criados organismos correlatos em âmbito municipal, que aos poucos vêm se disseminando por todo o País, e que se constituem em peças fundamentais para a política de descentralização e democratização das políticas públicas de emprego propugnadas a partir do Codefat.

A criação das comissões municipais, contudo, ainda é muito desigual nos diversos estados da União. À parte o Distrito Federal, apenas na Bahia e na Região Sul pode-se dizer que esse processo realmente deslanchou e encontra-se priorizado na agenda dos governos (estaduais e municipais) e das comissões estaduais. No restante do País, ainda há muito por ser feito, e compete principalmente às representações dos trabalhadores, por sua capilaridade e representatividade e por sua capacidade de mobilização social, contribuir politicamente para que as comissões municipais tornem-se realidade e uma força atuante no conjunto do território nacional.

Com esse objetivo, e também o de buscar nivelar e socializar as informações mais relevantes sobre os programas do FAT, o Codefat, por iniciativa da bancada dos trabalhadores, realizou nos últimos meses onze seminários estaduais e regionais, envolvendo todas as comissões estaduais e, em vários casos, representantes de comissões municipais. Para além da troca de experiências entre os diversos atores envolvidos nessa rede que hoje tem capilaridade em todo o país, firmou-se clara a mensagem de que, no espírito da diretriz descentralizante, compete às diversas representações das comissões estaduais e municipais trabalhar politicamente no sentido de garantir que as amplas atribuições que lhes foram conferidas pelo Codefat viabilizem-se na prática, resolvendo-se através de negociações em âmbito local a maior parte dos desafios hoje postos para o deslanche das políticas públicas de emprego.

 

 

 

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