Conclusiones referidas a la
situación latinoamericana
2. Acuerdos tipo B, políticas
sociales y movilidad laboral
La línea "divisoria de
aguas" que marca una fuerte irrupción de los temas "sociales" en el
proceso de integración regional, se alcanza cuando se asumen compromisos, y se
implementan iniciativas orientadas a avanzar hacia la constitución de mercados comunes (o
de acuerdos aún más profundos) que garanticen la plena libertad migratoria en los
espacios económicos ampliados. Este grupo de acuerdos es lo que en este trabajo hemos
denominado por razones de brevedad, acuerdos de tipo B.
Puesto que los cuatro acuerdos subregionales
principales en la integración de América Latina (Comunidad Andina, MERCOSUR, Mercado
Común Centroamericano, y Comunidad del Caribe) han asumido este tipo de compromisos,
parece pertinente iniciar las exploraciones orientadas a examinar las consecuencias
probables de este tipo de decisiones.
En la Unión Europea, la plena libertad
migratoria ya constituye una realidad vigente que no ha generado dificultades sociales,
institucionales o jurídicas mayores. La estabilidad y fluidez de este proceso se explica,
entre otras razones: a) porque las asimetrías en el desarrollo económico y social de los
países miembros ( y de sus regiones subnacionales) no son muy pronunciadas; b) porque
existen recursos supranacionales (Fondos Estructurales) que se invierten para promover la
cohesión social en el interior de la Unión, y c) porque el arraigo cultural de la fuerza
de trabajo no calificada (y las diferencias idiomáticas) han moderado los desplazamientos
masivos en el interior del espacio unificado.
En América Latina: a) las asimetrías entre
países y regiones subnacionales integrantes de un mismo acuerdo son mucho más
pronunciadas; b) no se prevén por ahora recursos "comunitarios" para intentar
reducirlas, y; c) la propensión migratoria de los trabajadores no calificados puede ser
muy intensa (por factores "expulsivos" de naturaleza económica e incluso
política, y por la más fácil asimilación cultural e idiomática en los lugares de
destino). No hay duda, que estas fuertes asimetrías pueden generar dificultades al
establecimiento de la libertad migratoria plena inherente al ingreso a un mercado común.
Desde luego, una reducción de este tipo de
asimetrías es una condición de estabilidad económica, política y social,
independientemente del grado de avance que hayan alcanzado los procesos de integración.
Las políticas de desarrollo económico y social de los países latinoamericanos apuntan,
evidentemente a lograr esos objetivos de cohesión planteados y ejecutados a nivel
nacional. Sin embargo ello no obsta para que, mientras estas acciones de largo plazo no
arrojen frutos, pueden surgir obstáculos y dificultades a la libre movilidad migratoria
de los trabajadores en el espacio económico ampliado. Todo el avance hacia la fase de
mercado común podría verse vulnerado si dichas dificultades se agudizaran.
Como es obvio, el compromiso de avanzar hacia
la constitución de mercados comunes es una decisión privativa de los gobiernos soberanos
de los Estados miembros de los diferentes acuerdos. Aunque en principio éstos ya se hayan
manifestado explícitamente en tal sentido, la implementación de acciones concretas en
tal dirección depende enteramente de estas decisiones gubernamentales. El objeto de estas
reflexiones apunta a proveerles de marcos conceptuales e informaciones pertinentes que los
ayuden a plantear el tema, y a una mejor graduación de las acciones orientadas a
constituir mercados comunes.
El tema del avance hacia los mercados
comunes, ha sido planteado en la literatura académica con base en la teoría económica
de la integración, desarrollada con énfasis en la asignación eficiente de recursos en
un contexto teórico fundado en las premisas de la estática económica neoclásica
marginalista. En particular las formulaciones teóricas más amplias no tomaban en cuenta
las diferencias en la calificación del factor trabajo. Sólo muy recientemente el tema
del capital humano, y del papel estratégico de la capacitación de los recursos humanos
ha impulsado la necesidad de distinguir entre diferentes niveles educacionales. De hecho,
la era de las tecnologías de la información ha colocado en primer plano el tema de la
distribución de oportunidades económicas entre trabajadores calificados y no calificados
como un elemento crucial en la nueva expresión de las desigualdades sociales tanto en los
países desarrollados como en desarrollo. Se ha constatado una alta y creciente
correlación entre los niveles de ingreso medio y de calificación laboral.
En consecuencia el tema de la movilidad
laboral puede examinarse más fructíferamente si se "abre" por niveles de
calificación e ingresos. Para no complicar estas conclusiones vale la pena distinguir
aquí tres niveles de calificación e ingresos en la movilidad laboral a ser examinada:
los bajos, medios, y altos.
En el marco de las consideraciones
anteriores, la constitución de mercados comunes plantea desafíos a tres conjuntos de
regímenes y políticas cuya convergencia se requiere para integrar gradualmente los
mercados de trabajo: a) la de los regímenes y políticas migratorios; b) la de los
regímenes y políticas sociales cuya vigencia contribuye a efectivizar el derecho a
trabajar en otro país miembro c) la de los regímenes y políticas relacionados con la
formación de recursos humanos.
- La armonización de regímenes y políticas migratorias
Primero, en el caso de los trabajadores de
baja calificación, su intensa demanda de bienes públicos y sus escasas aportaciones al
mantenimiento de los mismos en los lugares de destino pueden operar en detrimento de los
trabajadores locales de similares de calificación e ingresos. También es en este nivel
donde más probablemente pueden producirse movimientos masivos capaces de desequilibrar
los mercados de trabajo.
Segundo, el tema quizá no se plantee en
términos tan agudos para los trabajadores de calificación e ingresos medios, pues ellos
suelen efectuar un cálculo más racional e informado respecto de los costos y beneficios
de emprender un desplazamiento en el interior del espacio ampliado. Sus niveles medios de
calificación e ingresos, hacen presumir un comportamiento más cauto al emprender estos
desplazamientos. Es posible además que su presión sobre los bienes públicos de los
lugares donde se radiquen sea menos masiva e intensa que la ejercida por los de escasa
calificación.
Tercero, los migrantes de altos niveles de
calificación e ingresos, normalmente no responden a factores expulsivos de naturaleza
económica que los induzcan a trasladarse. Lo hacen como consecuencia de un cálculo
racional, mucho más informado, si las oportunidades económicas en los lugares de destino
así lo ameritan. Si son portadores de capital propio, pueden contribuir a una inversión
generadora de empleos. Si son altos ejecutivos pueden hacer parte de la instalación de
empresas transnacionales. En cualquier caso, el costo de su utilización de bienes
públicos (salud, educación, etc.) suele ser sufragado privadamente, y aunque hagan
algún uso de aquellos, sus contribuciones tributarias suelen ser suficientes como para
que, el saldo económico de su presencia sea fiscalmente positivo en los lugares de
destino.
En resumen el plano donde las asimetrías
nacionales y subnacionales en materia de niveles y condiciones de vida pueden plantear los
mayores desafíos a la constitución de un mercado común, es el correspondiente a los
desplazamientos migratorios de los trabajadores escasamente calificados ubicados en los
estratos inferiores de ingresos.
Esta temática sugiere la necesidad de
investigaciones orientadas a determinar cual sería el papel de los regímenes y
políticas migratorias en la constitución de mercados comunes subregionales. Cuanto
mayores sean las asimetrías en materia de ingresos, salud, y educación, mayor será el
flujo migratorio potencial desde las regiones desfavorecidas hacia las más desarrolladas
al consagrarse las libertades migratorias propias de un mercado común. La consagración
directa de una irrestricta libertad migratoria puede erosionar la credibilidad y
deseabilidad del avance hacia un mercado común. Cabe examinar entonces la necesidad de
introducir regímenes migratorios que, al menos de manera transicional, introduzcan
excepciones a la libre movilidad laboral, por ejemplo imponiendo "salvaguardias"
(análogas a las que se plantean en la esfera del comercio internacional) ante
desequilibrios graves en algunos mercados específicos de trabajo en los lugares de
destino. A largo plazo la solución definitiva a este tipo de riesgos es la promoción del
desarrollo en aquellas áreas más desfavorecidas en las que exista (por razones de
vecindad, por magnitud demográfica, etc. ) un alto riesgo de migraciones masivas de
trabajadores escasamente calificados, susceptibles de perturbar los mercados laborales o
el acceso a los bienes públicos en los lugares de destino. Es probable que la
convergencia en este tema exija la armonización de políticas y regímenes para que todas
las partes puedan asegurarse que las restricciones a la libertad migratoria, sean
establecidas sobre bases de reciprocidad y simetría y como excepciones al principio de la
libre movilidad laboral.
En resumen, el razonamiento anterior se
interroga respecto de la conveniencia, o no, de introducir el principio de la libertad
migratoria de una forma más gradual, sujeta a ciertas excepciones negociadas, cuando se
penetre en la fase de mercados comunes. Nótese sin embargo que, en un mercado común la
regla jurídica es la libertad migratoria y la excepción correspondería, si las partes
así lo determinan, a ciertas restricciones recíprocamente negociadas. Esa regla
jurídica fundamental es la que exigiría la condición de la armonización de regímenes
y políticas.
- La coordinación de regímenes y políticas de seguridad
social
La consagración de la libertad de trabajar
en otro país miembro pasa por el reconocimiento recíproco de los derechos sociales
previamente adquiridos por los trabajadores provenientes de otros países miembros. A
diferencia de la condición más "dura" de armonizar regímenes y políticas, el
reconocimiento de esos derechos (en el campo previsional, de la salud, de la educación,
etc.) sólo exige la coordinación de regímenes y políticas sociales. Esa es la
principal lección que se extrae de la larga experiencia de la Unión Europea en el
establecimiento de un mercado común. Dicho de otra manera, los regímenes y políticas
sociales no requieren ser armonizados a partir de ciertos criterios o principios comunes
para poder ser reconocidos como válidos en otro país miembro.
Desagregando nuevamente por estratos, los
trabajadores de baja calificación e ingresos normalmente acceden a sistemas de previsión
y salud que, adicionalmente a la contribución de los propios trabajadores, y de los
empleadores el papel del Estado suele ser protagónico en el financiamiento y operación
de estos sistemas, para lograr el goce efectivo de los derechos a la seguridad social en
sentido amplio ( no sólo previsión y salud, sino también maternidad, cesantía,
asignaciones familiares, accidentes de trabajo, etc.). Para este grupo de trabajadores de
baja calificación e ingresos el reconocimiento recíproco (coordinación) de sistemas es
la única manera práctica de lograr en corto plazo la garantía de los derechos
adquiridos en otros países miembros.
En materia de seguridad social, el avance en
esta dirección exigiría, la aplicación del principio de la conservación de los
derechos adquiridos con base en los criterios de totalización y de prorrata. El ejemplo
más reciente corresponde al Convenio Multilateral de Seguridad Social en proceso de
aprobación dentro del MERCOSUR. El criterio de totalización asegura la inclusión de
todos los períodos de cotización cumplidos en cualquiera de los Estados miembro y el de
prorrata reparte los costos de las prestaciones entre los diferentes países miembros en
proporción al tiempo trabajado (y cotizado por el beneficiario) o "causante" en
cada uno de ellos. Se abre aquí una temática de investigación comparativa, orientada a
determinar el costo fiscal y la viabilidad operativa de estas modalidades de
coordinación.
Nuevamente la situación de los migrantes de
mayor calificación e ingresos, es bastante diferente por su acceso a sistemas
previsionales basados en mecanismos de capitalización individual. La experiencia recogida
en América Latina parece sugerir que estos mecanismos resultan eficientes a partir de
cierto umbral de niveles mínimos de ingreso por persona. Las normas gubernamentales que
regulan estos sistemas de capitalización garantizan a nivel nacional el derecho de los
cotizantes a trasladarse de una a otra Administradora de Fondos de Pensiones. A nivel de
un acuerdo de integración se requerirían estudiar las condiciones administrativas y
financieras mínimas para asegurar el reconocimiento recíproco de derechos para los
cotizantes oriundos de otro Estado miembro, probablemente sobre la base del reconocimiento
recíproco de los sistemas reguladores existentes en cada país. Esta temática también
podría dar lugar a investigaciones específicas.
- La coordinación de políticas formativas de capital humano
Especialmente en la formación de capital
humano de superiores calificaciones la constitución de mercados comunes posibilita
importantes progresos por el lado de la oferta y de la demanda. Por el lado de la oferta
de calificaciones, las nuevas tecnologías de la información permiten obtener economías
de escala y especialización si cada país puede contribuir a la capacitación de personas
provenientes de todos los otros países miembros en aquellas áreas donde destaca por su
particular excelencia. Por el lado de la demanda de calificaciones, posibilita a los
estudiantes aumentar sus opciones para decidir en donde capacitarse, generando una forma
de competencia que puede tener un saludable impacto en materia de calidad y eficiencia de
los diferentes sistemas educativos.
Por supuesto nada de lo anterior es posible
sin la sanción de las libertades de migrar, radicarse, estudiar, y trabajar en cualquier
país miembro por parte de los ciudadanos de otro país miembro. En particular, se
requiere el reconocimiento recíproco de títulos y certificados de estudios obtenidos en
cualquiere país miembro por ciudadanos de cualquier otro país miembro.
