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Procesos de integración regional en Europa y América

 

1. Antecedentes

En su significado más amplio el término "regionalismo" es una forma de preferencialismo que vincula a países pertenecientes a una misma región, en el sentido geográfico de la expresión. En otras palabras el regionalismo vincula a países pertenecientes a una misma región geográfica que se conceden preferencias no extensibles al resto del mundo. La integración regional, en el sentido actual del término, es una forma de regionalismo simétrico en que las partes suscriptoras de los compromisos se comprometen a concederse ventajas o reconocerse derechos recíprocos más o menos equivalentes.

Tras el fin de la segunda guerra mundial las experiencias más notables de regionalismo simétrico (integración) tuvieron lugar en el eje norte-norte (Comunidad Europea, Asociación Europea de Libre Intercambio a partir de los años cincuenta), y en el eje sur-sur por el otro (Asociación Latinoamericanal de Libre Comercio, Mercado Común Centroamericano, Comunidad del Caribe a partir de los años sesenta) involucrando a países miembros del bloque occidental. En esta fase histórica la integración en el eje norte-sur (regionalismo vertical y simétrico) era poco compatible con las formas del regionalismo (vertical y asimétrico) propias de la cooperación para el desarrollo.

El orden internacional de posguerra experimentó transformaciones importantes desde mediados de los años setenta debido al agotamiento progresivo de las bases en que se había fundado el desarrollo económico de posguerra. De un lado la presencia crecientemente competitiva del sudeste de Asia, generó problemas de déficit comercial en los países desarrollados de occidente. Paralelamente episodios recesivos e inflacionarios en los centros (estanflación) derivaron de la crisis del petróleo y de la creciente abundancia de Eurodólares. La ruptura de la convertibilidad del dólar, los tipos de cambio variables, y la flotación de las tasas de interés, precedieron o acompañaron la recesión de inicios de la década del ochenta. De manera subyacente a estos procesos emerge la revolución de las tecnologías de la información, de la biogénetica y de los nuevos materiales, sentando las bases para el surgimiento del actual proceso de globalización económica.

A partir de mediados de la década de los ochenta comienza a plantearse un razonable "compromiso" entre los criterios de no discriminación y trato nacional propios del multilateralismo, y los de preferencialidad inherentes al regionalismo. Las negociaciones del GATT que originan la OMC, y el inició del ALCAN expresan esa coexistencia. Sin embargo las reglas de juego del regionalismo se justifican esencialmente con un "escalón" (stepping stone) en el ascenso hacia formas de globalismo mercadista fundadas en las reglas del multilateralismo. A fines de los años ochenta se derrumba el bloque del este, se reunifica Alemania y poco después se disuelve la Unión Soviética.

A comienzos de la década del noventa los cambios del escenario internacional son espectaculares: el eje este-oeste ha desaparecido; el multilateralismo en el mercado internacional se mundializa al compás de la globalización; las formas asistencialistas de cooperación en el eje norte-sur (regionalismo asimétrico vertical) declinan ostensiblemente en favor de los "regionalismos abiertos", tanto los "horizontales" (MERCOSUR, GRAN, UE, AELI) como de los "verticales" (ALCAN, ALCA).

La expresión "regionalismos abiertos" se usa como la modalidad contemporánea de los procesos de integración económica. Pero la expresión es utilizada fundamentalmente por los economistas para referirse a las fases económicas de la integración que son compatibles con el multilateralismo global. Pero las reglas de juego del multilateralismo (no discriminación y trato nacional) y del regionalismo abierto (discriminación "compatible" con la OMC) no son directamente aplicables a los mercados de trabajo por sus profundas implicaciones políticas, económicas, y culturales en la organización de las sociedades nacionales.

Existen formas multidimensionales de integración que emergen a partir de la constitución de mercados comunes en las que compartir soberanías o conceder trato nacional y no discriminatorio a los migrantes es una condición de viabilidad del proceso. El regionalismo abierto, en sus versiones actuales, suele identificarse con la constitución de tratados de libre comercio o a lo sumo de uniones aduaneras, porque hasta allí llega su compatibilidad normativa con las reglas de la OMC. Pero es necesario profundizar un concepto multidimensional de regionalismo abierto que permita analizar procesos avanzados de integración como el de la UE, y otros (MERCOSUR, CA, MCCA, CARICOM) que pretenden orientarse en la misma dirección. En estos casos emergen dimensiones políticas (cesión o compartimiento de soberanías nacionales y creación de ciudadanías comunitarias), económicas (reconocimiento recíproco de legislaciones laborales y de seguridad social) y culturales (reconocimiento recíproco de titulos habilitantes para el ejercicio de oficios y profesiones). Sin considerar estas dimensiones de las integración es inconcebible formular políticas comunes con base en regímenes unificados, o garantizar la plena libertad migratoria requerida para la integración de los mercados laborales.

2. Tipos de acuerdos actualmente en vigencia

A los efectos de analizar estos aspectos laborales conviene distinguir entre dos tipos (A y B) de acuerdos de integración. El tipo A son Acuerdos de Libre Comercio vale decir, orientados a suscribir compromisos de liberalización recíproca de los mercados de bienes , de servicios, de capitales, y de tecnología. Los de tipo B son aquellos que incluyen cláusulas sociales y se plantean como objetivo explícito avanzar, al menos, hacia la constitución de mercados comunes (véase cuadro adjunto).

Un punto distintivo esencial entre los acuerdos es que, los de tipo A no incluyen compromisos, órganos institucionales, o recursos, utilizables para formular y llevar a cabo políticas sociales con impacto en el ámbito laboral, en tanto que los acuerdos de tipo B sí lo hacen.

El núcleo "duro" de los acuerdos de integración regional es la integración económica. Esta consideración parece históricamente válida para todos los esfuerzos de integración regional operados desde el fin de la segunda guerra mundial. Otros aspectos relevantes al proceso de integración regional como los culturales y los políticos se han ido incorporando a los compromisos que se suscriben como una consecuencia de la profundización de los procesos de integración económica. La secuencia generalmente admitida de los acuerdos de integración económica es ampliamente conocida e incluye: a) acuerdo de preferencias comerciales entre los miembros, las que no son extensibles al resto del mundo; b) acuerdo de libre comercio entre los miembros del acuerdo; c) unión aduanera; d) mercado común; e) mercado único; f) unión económica; g)unión política.

El acuerdo de preferencias comerciales supone la reducción de barreras arancelarias o no arancelarias que sólo favorece a los suscriptores y no es extendida al resto del mundo. De manera incipiente se expresa en esta fase el rasgo esencial todos los acuerdos de integración regional: el preferencialismo.

Los acuerdos de libre comercio implican la completa liberalización del comercio recíproco de bienes y servicios entre los países suscriptores. En las experiencias de la presente década, la denominación se ha extendido para abarcar la liberalización de los mercados de bienes, de servicios, de tecnología y de capital productivo y financiero. En consecuencia sería más correcto quizá denominar más ampliamente a este tipo de acuerdos como de libre mercado. Sin embargo como ha hecho notar entre otros Baghwatti, las expresiones libre comercio o libre mercado son equívocas porque la libertad aludida se verifica sólo entre los suscriptores de los mismos. Los acuerdos de integración regional son preferencialismos entre los miembros suscriptores, que no se extienden al resto del mundo, en tanto que el libre mercado en su pleno sentido supone el multilateralismo global expresado en los principios de no discriminación y trato nacional sancionados actualmente por la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Las uniones aduaneras son un paso importante en materia de integración política. En efecto suponen avanzar hacia la constitución de aduanas comunes, con sistemas y políticas arancelarios unificados. Los países comparten grados de soberanía al unificar sus aduanas y sus regímenes arancelarios, y al repartirse de forma negociada las recaudaciones arancelarias que derivan de la unión. A la larga todos los instrumentos de la política comercial tienden a unificarse. Las uniones aduaneras son una forma transicional entre los acuerdos de tipo A, y los acuerdos de tipo B. Si los compromisos constitutivos del acuerdo de integración regional limitan su objetivo último a la construcción de una unión aduanera, el acuerdo será de tipo A, pero si es una etapa de tránsito hacia un mercado común entonces será de tipo B.

Los mercados comunes, son inequívocamente acuerdos de tipo B porque incluyen la libre movilidad de las personas requerida para la integración de los mercados de trabajo y su efectivización requiere compromisos explícitos en materia de regímenes y políticas sociales. Desde la óptica económica de la presente secuencia de fases, los mercados comunes se han definido tradicionalmente como incluyendo la libre movilidad de todos los factores de la producción y no sólo de las personas que trabajan, por lo tanto incluyen la integración de los mercados de capital y de tecnología. Sin embargo en esta fase de globalización de la economía mundial la movilidad internacional de los factores productivos distintos al trabajo es un rasgo distintivo del nuevo multilateralismo establecido a partir de la Ronda Uruguay del Acuerdo General de Aranceles y Comercio a partir de la fundación de la Organización Mundial del Comercio. Por lo tanto, el rasgo específico y distintivo de la formación de un mercado común en la década de los noventa ya no es la movilidad del capital y la tecnología sino la movilidad de las personas. El mercado único es una profundización del concepto de mercado común atingente a la desaparición de todo otro conjunto de barreras institucionales o técnicas (normas y reglamentos varios que restringen la unificación efectiva de los mercados de bienes, servicios y factores).

La Unión Económica (incluyendo la monetaria) expresa un tránsito desde la armonización hacia la unificación de los regímenes y políticas en el plano económico. La moneda única es una expresión importante de esta fase, cuyo rasgo esencial es la consolidación de las instituciones supranacionales fundada en una creciente disposición a compartir cuotas de soberanía por parte de los Estados suscriptores del acuerdo.

La Unión Política es la última fase de un proceso de integración y plantea frontalmente los temas de la forma de gobierno, de la soberanía, y de la ciudadanía propios de la constitución de un nuevo Estado.

Ver Tabla 1

 

 

 

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