Memoria referida al artículo 13º de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR

" ARTICULO 13º.- Diálogo Social
Los Estados Partes se comprometen a fomentar el diálogo social en los ámbitos nacional y regional, instituyendo mecanismos efectivos de consulta permanente entre representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, a fin de garantizar, mediante el consenso social, condiciones favorables al crecimiento económico sostenible y con justicia social de la región y la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos".

Introducción

América Latina y los países del MERCOSUR en particular, enfrentan en las últimas décadas un complejo proceso de reorientación de sus estrategias de desarrollo económico, social, político y laboral. De manera muy resumida puede afirmarse que, con distintas modificaciones, ritmos y grados de profundidad, se están adoptando políticas de creciente apertura al comercio internacional e inserción en una economía globalizada, acompañados por procesos de reforma del estado, privatizaciones, y reducción del gasto público. Esto genera el otorgamiento de un papel cada vez más central al diálogo social como instrumento para enfrentar los desafíos mediante una amplia participación de los actores sociales en la búsqueda de consensos que permitan acompañar los procesos de transformación productiva en base a vínculos entre la sociedad, el Estado y el mercado.

El diálogo social es un factor clave de la política laboral no solo para enfrentar los desafíos del nuevo escenario mundial, sino también para enfrentar los problemas de siempre relacionados a la pobreza y el desempleo.

Con seguridad, uno de los caminos ineludibles para superar esta situación se encuentra en la capacidad de la dirigencia gubernamental, política y social, de construir consensos en torno a los objetivos buscados. Se trata básicamente de una relación de compromiso entre la existencia de ciertas estructuras productivas y unas instituciones democrático representativas, que pueden afectar tanto la asignación de recursos como la distribución del producto.

Se trata, como señala la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR de "garantizar mediante el consenso social, condiciones favorables al crecimiento económico sostenible y con justicia social de la región y la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos".

Análisis de las memorias

Para el análisis de las memorias se tuvo en cuenta un esquema básico de similitudes y diferencias, avances, dificultades y propuestas que se mencionan en las Memorias. Se toma también como referencia lo estipulado en el formulario de memoria respectivo.

En general puede observarse distintos enfoques para abordar la redacción de las memorias, si bien todos en mayor o menor grado incluyen dentro del Diálogo Social las nociones de información y consulta, negociación colectiva, concertación social, participación y medios voluntarios de solución de conflictos.

En cuanto al concepto de participación social todas las memorias traslucen su importancia en una sociedad democrática, ya que el diálogo social así entendido es el único instrumento válido para desarrollar una sociedad participativa y comprometida con su realidad y su futuro.

No obstante estas diferencias en el enfoque en cuanto al alcance de la noción, hace que algunos mencionen legislaciones que tienen que ver con la libertad sindical y la negociación colectiva, además de las normas que se refieren a la participación social o a la consulta tripartita.

Argentina resalta las experiencias de Acuerdos resultantes de negociaciones para la concertación sectorial, local o nacional. menciona en forma histórica las circunstancias socioeconómicas imperantes. La Memoria anexa recientes Acuerdos marco para mejorar la competitividad y generar o mantener empleos en varios sectores de actividad como: Transporte, actividad actoral televisiva, industria cosmética, de limpieza, industria química, agroquímica, metalúrgica y sector de las comunicaciones.

Brasil enfatiza el rol del diálogo con los sectores sociales y la negociación previa como medio alternativo de solución de conflictos por vía de la conciliación de intereses. Entre las tantas Comisiones bi o tripartitas creadas por ley, menciona también las Comisiones de Conciliación previa, la mesa de entendimiento y los términos de compromiso que como medida socioeducativa impulsa el Ministerio de Trabajo y Empleo en la gestión de inspección laboral.

Paraguay señala la importancia que el programa de gobierno otorga a la participación social como base del diálogo social y menciona instancias tripartitas en el ámbito del Ministerio de Trabajo. Resalta el papel del diálogo social como instrumento de gobernabilidad para enfrentar problemas de desempleo, pobreza y dificultades del proceso de reforma del Estado y reformas económicas.

Uruguay caracteriza detalladamente los diversos ámbitos locales y nacionales en que se manifiesta el Diálogo Social, incluyendo las instancias regionales como el MERCOSUR. Puede observarse que la composición de los participantes de algunas instancias - sean Consejos o Comisiones- incluye a representantes de las Universidades como asesores técnicos principalmente.

En lo que respecta a "Indicar las disposiciones legales vigentes y las que se encontraren en tramitación para fomentar el diálogo social en el ámbito nacional y regional"se destaca lo siguiente:

- Las memorias de los 4 países citan Normas Constitucionales, Normas Internacionales internalizadas y las normativas legales vigentes que se relacionan con la institucionalización del diálogo social. Se refieren a normas

- Que ratifican el Convenio 144
- Que crean órganos bi o tripartitos de colaboración y consulta
- Que regulan procedimientos para solución de conflictos
- Que institucionaliza Convenios o Acuerdos Sectoriales o Nacionales

- No se mencionan normas legales en trámite.

- Solo Argentina señala normativa del GMC MERCOSUR, aunque se limita a la Resolución que crea la Comisión Sociolaboral. No hace referencia al Foro Consultivo Económico y Social, ni al Subgrupo de Trabajo N° 10.

Políticas, programas, y medidas prácticas para el fomento en el ámbito nacional y regional del Diálogo Social.

Los 4 Estados Parte citan en sus Memorias los ámbitos que fomentan e institucionalizan el Diálogo social y los Mecanismos que aseguran consultas efectivas nombrando los Consejos y Comisiones existentes.

Ámbitos de Diálogo Social

Se observan similitudes en cuanto a las Comisiones tripartitas que funcionan en los ámbitos del Ministerio de Trabajo, como las Comisiones de Trabajo infantil, igualdad de oportunidades, normas internacionales de la OIT, así como en la instalación de Mesas de Diálogo para concertación nacional.

Argentina señala que el ámbito actual de mayor institucionalidad de las consultas tripartitas lo constituyen los Convenios de Competitividad (Dec.761/2001)". Menciona medidas específicas de creación de instancias bi o tripartitas de participación y consulta, sean Comisiones, Consejos, y otros.

Brasil cita medidas que fomentan la prevalencia de lo negociado sobre lo legislado en el ámbito laboral, la creación de Consejos Tripartitos y la creación de Comisiones de Conciliación previa. Ej.Mesa de Entendimiento del Ministerio de Trabajo y Empleo - Inspección del Trabajo- para negociación de Términos de compromiso para regularización de la empresa antes de la aplicación de medidas punitivas y la realización de seminarios para incentivar la negociación colectiva.

Consejos en el ámbito del Ministerio: Consejo Curador del FGTS, Consejo del Fondo de Amparo al Trabajador. Consejos Tripartitos, Audiencias.

En el ámbito regional hace mención a la Creación del SGT 11,actual 10; y la Comisión Sociolaboral.

Paraguay reseña los siguientes ámbitos: Órgano Rector del Sistema Nacional de Formación y Capacitación. Consejo Nacional de Salarios Mínimos, Consejo de Administración del Instituto de Previsión Social.

Órganos de consulta tripartita en el ámbito del Ministerio: Comité Asesor Nacional de Trabajo Infantil; Comisión Nacional Tripartita de igualdad de oportunidades; Comisión Tripartita de Normas Internacionales; Comisión Tripartita de Empleo; Consejo Tripartito de Diálogo Social.

Uruguay refiere Comisiones originadas en normas legales; Comisiones bi o tripartitas o mixtas que funcionan en el ámbito del Ministerio de Trabajo; Mesas Tripartitas a nivel nacional, local y regional y ámbitos relacionados con la auto composición de conflictos colectivos de trabajo.

Comisión Sectorial para el MERCOSUR COMISEC, Banco de Previsión Social, Comisiones en entes autónomos, Órganos bipartitos en servicios públicos; Consejo Nac. De Salud y Seguridad en el Trabajo, Comisión Tripartita de la Construcción, Comisión o Grupo Tripartito de la OIT, Comisión permanente de relaciones laborales, Consejo Superior de Trabajo, Junta Nacional de Empleo, Consejo de salarios, Comisión Tripartita de igualdad de oportunidades y de trato, Comité Nac. Para la erradicación del Trabajo Infantil.

Ámbitos de Diálogo Social Regional: Subgrupo de Trabajo N° 10, Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, Foro Consultivo Económico y Social, Consejo Gestor del Observatorio del Mercado de Trabajo.

---

Medidas para fortalecer el papel de los interlocutores sociales y fomentar el Diálogo social

Las Memorias de los 4 países mencionan la creación de Comisiones Tripartitas Nacionales y Regionales como medida de fomento del diálogo social.

Argentina refiere en detalle las últimas normas que crean convenios como acuerdos marco para mejorar competitividad y empleo y la creación de la Comisión de Trabajo Infantil.

Brasil señala que "La Creación, permanencia y fortalecimiento de Consejos tripartitos nacionales y del MERCOSUR fortalecen el papel de los interlocutores sociales en el diálogo social." Y que "Una de las medidas centrales del gobierno para incentivar el diálogo social es fomentar la prevalencia de lo negociado sobre lo legislado en el ámbito laboral". Considera que una medida importante para fortalecer a los interlocutores sociales, son los seminarios que se realizan por todo el país.

Paraguay menciona que "El Programa de Gobierno adopta como política de gestión "permitir la participación del sector privado en los procesos de gestión pública." Esta medida alienta la participación de sectores sociales en órganos públicos, autónomos y privados.

Uruguay: Como medida importante de fomento del diálogo social menciona la institucionalización de los diversos ámbitos de participación y consulta como los Consejos y la Mesa de Diálogo Social Nacional, así como las instancias del MERCOSUR.
Señala que se ha consolidado la política de promover la elaboración de normas en consulta y con la participación activa de empresarios y trabajadores.

---

Resultados más importantes obtenidos ( Además de los Consejos y Comisiones ya citados)

Argentina: Considera que la noción de consulta es un rasgo distintivo del proceso de diálogo social desarrollado históricamente en Argentina. Detalla como avances los Acuerdos Marco que pretenden hacer consistente el funcionamiento del ámbito laboral con las condiciones de la economía global, en cuanto desarrollan mecanismos para moderar los efectos negativos sobre el empleo y crear condiciones favorables para la inversión apoyando la reconversión productiva.

Brasil: Destaca la creación de instancias de diálogo y de negociación entre el gobierno y los actores sociales sobre temas laborales, incluyendo temas referentes al cumplimiento de la normativa laboral y la gestión de la inspección del trabajo. Creación de la Comisión Sociolaboral.

Paraguay: Creación del Consejo Tripartito de Diálogo Social, encaminado a buscar soluciones para enfrentar los urgentes problemas socioeconómicos. El Proyecto de creación del Instituto para el Diálogo Social. Y Proyectos y anteproyectos de leyes y decretos que fueron consensuados y encaminados al Poder Ejecutivo y Legislativo.

Uruguay: Consolidación de la política de consulta tripartita. Creación de la Mesa de Diálogo Social Nacional. Experiencias de negociación y consulta para la elaboración de proyectos de Leyes y disposiciones reglamentarias en forma consensuada.

---

Dificultades en el cumplimiento del derecho

Brasil: Cita dificultades prácticas como a)la falta de recursos y poderes capaces de garantizar efectivamente las condiciones favorables al crecimiento económico sustentable y con justicia social de la región y al mejoramiento de las condiciones de vida de los pueblos; b) la escasez de recursos financieros por parte de algunos actores sociales; c) El desinterés de algunos actores; d) la dificultad para llegar al consenso; e) la prevalencia de intereses sectoriales específicos en detrimento del efectivo cumplimiento del Art. 13° de la Declaración Sociolaboral.

Paraguay señala que la principal dificultad radica en la imposibilidad de viabilizar las propuestas debido a la débil institucionalización del diálogo social y de las Comisiones en particular. Se cuestiona la capacidad de canalizar las propuestas y los acuerdos concertados.

Uruguay menciona que una de las dificultades para consolidar ámbitos permanentes de interacción se deben a posiciones coyunturales de los sectores o derivados de la temática a tratar.

---

Propuestas

- Desarrollar indicadores para visualizar mejor resultados y características de los procesos de Diálogo Social que a su vez permitan recabar datos estadísticos.

- Ampliar la noción de diálogo social para incorporar todos los enfoques que se relacionan con participación, consulta, negociación y el diálogo como medio alternativo de solución de conflictos.

- Incorporar en las memorias el enfoque de género, ya que ninguna memoria se refiere a este dato, sea a cuantificar o presentar datos por sexo de participantes de instancias de diálogo, o si los temas tratados en las diferentes instancias contienen sesgos que involucren el principio de igualdad de oportunidades y de trato.

- En cuanto a las instancias regionales de Diálogo Social cabría preguntarse si al mencionar instancias regionales se podría o no incluir la Comisión Técnica permanente para cuestiones laborales de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA y otros órganos de participación y/o consulta como la de la Conferencia Regional de Ministros de Trabajo de la OIT, y otros que aunque no sean tripartitos en puridad implican mecanismos de consulta y participación de los actores sociales.

---

INFORME COMPLEMENTARIO AL RELATORIO CONSOLIDADO REMITIDO POR PARAGUAY A LA PRESIDENCIA PRO TEMPORE ARGENTINA EN 2002.

El presente complementa el Informe Consolidado regional que oportunamente el Gobierno Paraguayo elaborara y remitiera a la Presidencia Pro témpore argentina y que figura agregado como Anexo V al Acta de la XI Reunión de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR realizada en la ciudad de Buenos Aires los días 6 a 8 de mayo del 2002.

El informe original presentado constaba de un análisis comparativo y evaluación de las Memorias presentadas por los cuatro países sobre Diálogo Social, acompañado de un cuadro sinóptico donde se visualizaba un esquema básico de similitudes y diferencias.

En esa ocasión y considerando el tiempo transcurrido se hacen consideraciones complementarias donde se resumen los avances y dificultades y se actualizan algunas propuestas de Recomendación, que se suman a las ya presentadas y se recogen en su conjunto en el presente informe. Para facilitar el análisis se agregan fotocopias del informe de mayo de 2002.

En las siguientes reflexiones comenzaremos por destacar algunas dificultades formales de funcionamiento interno de la Comisión que dificultaron el análisis comparativo y evaluación de las Memorias referidas al artículo 13, luego pasaremos a analizar los avances y dificultades detectadas en el cumplimiento del derecho al diálogo social , para finalizar con las recomendaciones complementarias que se realizan en esta oportunidad.

A.- DIFICULTADES FORMALES

1.- Faltan los informes que debieron ser elaborados por las Comisiones Sociolaborales Nacionales, y remitidos a la Comisión Sociolaboral Regional y demás Comisiones Nacionales conjuntamente con la Memoria de diálogo social.

2.- Falta unificación o adopción de un concepto común de Diálogo Social. Ello dificultó la comparación de las Memorias sobre el artículo 13, pues los países le dieron al concepto diferente significado y amplitud.

Argentina y Brasil se ajustaron a un concepto amplio de Diálogo Social, incluyendo dentro de las memorias información sobre negociación y métodos de autocomposición de conflictos.

Uruguay y Paraguay en cambio, le dieron un significado más restringido, como ámbitos de participación de empresarios, trabajadores y Gobiernos y en consecuencia se limitaron a informar los ámbitos formales e informales donde participan los actores sociales o donde existen procedimientos de consulta permanentes.

3.-Falta unificación de un criterio común sobre cuáles son los objetivos del diálogo social.
Estas diferentes interpretaciones dadas por los países dificultan un análisis comparativo sobre los avances y las dificultades detectadas.

En algunas Memorias se identifica el éxito del diálogo social exclusivamente con la consecución de resultados concretos y se evalúan los avances según el grado de consenso o concertación logrados. En otras Memorias en cambio se rescata el valor en sí mismo que tiene el diálogo social, como forma participativa de gestar y adoptar decisiones y políticas, pero sin desconocerse que la importancia y especialmente la visibilidad del diálogo social están muy atadas a los resultados del mismo.

4.- Algunas memorias no expresan el funcionamiento práctico de las instancias formales creadas. Ello dificulta una evaluación real del grado de avances o de las dificultades existentes en la realidad sobre el cumplimiento del Artículo 13. Tampoco se explicita si los ámbitos de diálogo fueron o no creados con carácter permanente y si su suspensión significa un fracaso o un hecho previsto en su constitución.

B) AVANCES CONSTATADOS:

1.- Se detecta como avances la creación de diversos ámbitos de participación, de carácter nacional, sectorial y regional en los cuatro países del Mercosur.
En tal sentido han surgido en los últimos años instancias participativas para el tratamiento de temas laborales generales como Mesas de Concertación, sectoriales para la construcción o temas específicos y de carácter regional originados en el proceso de integración del MERCOSUR.

2.- Las Memorias dan cuenta de la percepción y convencimiento en todos los países del fortalecimiento recíproco que se da entre diálogo social, formación de ciudadanía y democracia. Se señala en las Memorias que el diálogo social fortalece a la democracia y la formación de ciudadanía y a su vez la democracia es la que permite la creación de ámbitos de diálogo social eficaces y representativos.

3.- El concepto de diálogo social aparece como un instrumento de gobernabilidad y de legitimidad de las decisiones. En tal sentido los países parecen recoger una "concepción de gobierno participativo" que transforma al diálogo social en un instrumento de paz social, dándole una trascendencia más allá de la de servir de amortiguador o de freno de la conflictividad social.

4.- El integración regional en el MERCOSUR, con la creación de los órganos sociolaborales, ha sido un promotor del diálogo social tanto a nivel regional como nacional. A su vez ha fortalecido a los sectores sociales al generar redes y comunicaciones regionales de actuación. Así podemos citar a la Coordinadora de Centrales Sindicales del MERCOSUR, entre otros.

5.- Se puede detectar como avance que en los ámbitos micro, cuando se crean instancias de diálogo social en base a un tema específico y común como Trabajo infantil, promoción profesional, igualdad de mujeres en el empleo) se han logrado consensos importantes, aunque es dable destacar que en esos ámbitos las competencias de los órganos tripartitos son disímiles, pasando de meramente asesoras o consultivas a decisorias y con potestades de administración.

C) DIFICULTADES

1.- Falta consolidación de ámbitos permanentes e institucionalizados de interacción y participación de los sectores sociales a nivel general. Los ámbitos creados para la discusión de temas generales, como empleo, competitividad, etc. han tenido un funcionamiento temporal. No se observa en la región ámbitos institucionalizados de discusión de problemas generales de carácter laboral, como existen en Europa, por ejemplo el CES en España, que le da continuidad y madurez a la participación.

2.-Las influencia de posiciones coyunturales en temas conflictivos han impedido avances en materia de diálogo social eficaz, que han desestimulado la permanencia del diálogo social.

3.- El diálogo social no está incorporado aún como parte de las políticas de estado, aunque los diferentes gobiernos que asumen el poder lo implementan con diferentes grados de entusiasmo y según sus necesidades.

4.- Se observan posiciones muy inmediatistas, que determinan que cuando los resultados no aparecen en el corto plazo surge el desaliento, generándose frustraciones y desconfianzas en el diálogo social como instrumento para la toma de decisiones.

5.- Se crean ámbitos de diálogo social formal que en la práctica luego no funcionan. Así los países dan cuenta de una serie de órganos tripartitos que fueron creados pero no tienen actividad en los hechos o tienen nula relevancia práctica, sea por desinterés o falta de recursos en muchos casos.

6.- Paraguay señala la dificultad de prever un mecanismo institucionalizado para canalizar las decisiones consensuadas.

Así da cuenta de sucesivos consensos logrados en ámbitos de diálogo tripartito, que luego no pudieron ser implementados, por no participar en el diálogo los decidores políticos en el tema acordado y tener dificultades para canalizar esos consensos.

D) RECOMENDACIONES

A.- PARA ELEVAR AL GMC.

1.- Promover en lo nacional un diálogo social eficaz entre los actores sociales y gubernamentales que permita enfrentar, con modalidades definidamente democráticas, la gestión así como las tensiones y conflictos propios de un proceso de profunda mutación en los esquemas de desarrollo, crecimiento y modernización de la sociedad, y que sea capaz, por tanto, de contribuir a generar las bases de un nuevo consenso social, condición fundamental para la equidad, estabilidad, legitimidad y éxito del desarrollo.

2.- A efectos de darle continuidad a la participación en materia laboral, deberían crearse ámbitos de diálogo social institucionalizados de carácter estable y de forma estructurada, a fin de evitar discontinuidades, frustraciones y desconfianza en el diálogo social y evitar presiones externas por resultados inmediatos.

B.- INTERNAS A LA COMISION SOCIOLABORAL

3.- Adoptar una definición regional común consensuada sobre Diálogo social y sus objetivos para permitir una evaluación seria y fundada de las realidades nacionales.

4.- Desarrollar indicadores para visualizar mejor los resultados y características del diálogo social que a su vez permitan recabar datos estadísticos.

 

 

Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (OIT/Cinterfor)
Avda. Uruguay 1238 - Montevideo - Uruguay - Tel: (5982) 908 6023 - 902 0557 - 908 0545 - Fax: (5982) 902 1305
  webmaster@cinterfor.org.uy

Copyright © 1996-2008 Organización Internacional del Trabajo (OIT) - Descargo de responsabilidad