35. ¿Qué es un sistema nacional de formación?

La respuesta se divide en dos partes, la primera ofrece una visión conceptual de “sistema de formación” y la segunda lo refiere a la formación por competencias.

El concepto: “sistema”

El término sistema se utiliza regularmente en diferentes ámbitos, entre ellos el de la formación profesional. La forma más usual ha sido a través de la promoción de estructuras institucionales a las cuales se les atribuye la característica de “sistema”.

La referencia más inmediata para la generación de este modo de organización se toma de la teoría de los sistemas según la cual, mediante la interacción de las partes estructuradas

Desde el punto de vista de la teoría de sistemas, las organizaciones están estructuradas por componentes (subsistemas) con funciones especializadas que trabajan armónicamente integradas. Este enfoque ofrece bases para explicar el éxito o fracaso de una organización a partir, por ejemplo, de la inadecuada interacción de las partes. A la luz de esta teoría, una organización es un sistema social encargado de cumplir un propósito definido y a cuyos efectos cuenta con diferentes órganos especializados e integrados “sistémicamente”, que forman un conjunto capaz de producir resultados mayores a los que se lograrían con el funcionamiento aislado de tales órganos.

en un sistema se puede obtener un efecto en el que, el todo es mayor a la simple suma de las partes. A este efecto se le conoce como la propiedad holística o de sinergia.

Sistemas son, para los adeptos a esta teoría, los organismos vivos, las máquinas y en general todo arreglo que cumpla con el resultado antedicho conocido como holismo o sinergia.

En el ámbito de las teorías de la organización se aplicó con asiduidad la llamada Teoría de Sistemas, en los años setenta. Las teorías sobre el funcionamiento de las organizaciones se originaron desde los años en que Taylor y Fayol se dieron a la tarea de explicar los principios fundamentales que regían a las organizaciones empresariales y las conducían a una mayor productividad dando origen a la llamada Administración Científica.

De hecho, el sistema representa, más una característica perceptible en el funcionamiento, que un concepto sustantivo. La organización sistémica es perfectamente articulada; la antípoda de la organización jerárquica y compartimentada donde las comunicaciones son lentas y la estructura rígida. Una organización puede ser vista y administrada como un sistema; pero es conceptualmente erróneo asumir la creación de un “sistema” para sustituir una organización.

El sistema nacional de formación

Un sistema de formación profesional es un arreglo organizativo en el que diferentes actores concurren con ofertas de formación coordinadas en cuanto a su pertinencia, contenido, nivel y calidad; de modo que, en conjunto, logren un efecto mayor en el desarrollo de las capacidades laborales de los trabajadores, que el que obtendrían actuando separadamente. Cuando el sistema acuerda la utilización de normas de competencia laboral para fundamentar la elaboración de programas, la formación, la evaluación y la certificación, entonces se puede distinguir como un sistema normalizado.

Hablar de sistemas de formación no implica necesariamente la creación de nuevas instituciones; ante todo se trata de un mecanismo que cohesiona, articula y regula las múltiples ofertas y niveles de calidad que existen.

En este caso, el Estado desempeña un papel fundamental convirtiéndose en promotor y facilitador de las reglas del juego para el sistema y reservándose la facultad de definir las políticas y directrices, antes que participar directamente en la ejecución de las acciones. Una función fundamental de la administración pública es asegurarse que el mercado de formación funcione adecuadamente.(1)

Pueden distinguirse tres grandes niveles en un sistema de formación. El nivel político en el que funciona un organismo de dirección; el nivel ejecutivo conformado por organismos sectoriales representativos de la producción y los servicios; y un nivel operativo conformado por las instituciones capacitadoras y los organismos certificadores y centros evaluadores.

Es necesario que el sistema de formación profesional disponga de un nivel de dirección encargado de fijar las políticas y definir los alcances, las prioridades y la asignación de recursos. Este nivel de dirección es usualmente un escenario participativo, en el que trabajadores, empleadores y sector gobierno establecen las ”reglas del juego”, que luego son aprobadas mediante normas legales. La dirección establece la conformación del sistema y los encargados de las funciones de formar, evaluar y certificar. La participación del Estado es altamente deseable, sobre todo porque es una excelente instancia de regulación de aspectos, como acceso, equidad, calidad y transparencia.

Sus funciones están encaminadas a la creación de las condiciones y las reglas generales para el funcionamiento del sistema. El interés fundamental prevaleciente ha de encaminarse hacia el mejoramiento de la competitividad a partir de la capacitación de los trabajadores. Normalmente este nivel toma la forma de un Consejo de Dirección con la representación de empresarios, trabajadores y gobierno.

Es aconsejable que el nivel de dirección esté conformado por los más altos representantes gubernamentales (ministerios), empresariales (gremios o cámaras) y trabajadores (sindicatos). Esto garantiza que se mantenga su orientación creadora de marcos políticos y promotora de consenso.

El sistema requiere contar también con un nivel sectorial cuyo trabajo se orienta generalmente hacia la determinación de las necesidades de formación, la elaboración de las descripciones ocupacionales que pueden convertirse en normas de competencia y la coordinación de las acciones de formación para un sector económico específico. Este nivel es ideal para la participación de cámaras o gremios empresariales y sindicales de carácter sectorial (por ejemplo, cueros, calzado, plásticos, papel, comercio, construcción, hotelería, etc.) de modo que organiza en mejor forma la definición de las normas de competencia, la formación y la certificación. También es deseable que se integre con representación tripartita; de este modo la interlocución que desarrolla se acerca más a las necesidades de sectores económicos específicos y/o áreas geográficas definidas.

Los organismos del nivel sectorial definen los perfiles de competencia laboral para las ocupaciones propias de su sector. Estos perfiles se convierten en normas de competencia si se adoptan de común acuerdo para los procesos de formación, evaluación y certificación, generan un lenguaje común para empresarios, trabajadores y entidades ejecutoras de formación.

Bajo su coordinación se adelantan las actividades de identificación de las competencias mediante alguno de los sistemas existentes (Análisis Funcional, DACUM, AMOD, SCID). De esta forma se tiene la ventaja de establecer las competencias requeridas, directamente en las empresas pertenecientes al sector ocupacional de que se trate y se desarrolla su proceso de normalización.

A fin de establecer las competencias en forma adecuada, la representatividad sectorial garantiza una mayor participación de los empresarios y trabajadores en los análisis ocupacionales y en la definición de los contenidos de capacitación.

Un tercer nivel se encarga de la operación; en esta instancia se llevan a cabo tres funciones clave para el sistema: la formación, la evaluación de competencias y la certificación.

El nivel de operación cuenta con insumos, claramente definidos y avalados por los organismos sectoriales, tales como: normas de competencia, indicadores de eficiencia y calidad, metodologías de acreditación de calidad, criterios claros de certificación y un sistema de costos o precios que puede estar complementado con la presencia de subsidios para facilitar el acceso a los grupos con riesgo de exclusión.

Toma forma también en el nivel operativo, el concepto de certificación; al respecto, una de las decisiones importantes en el diseño del sistema se refiere a quién puede certificar y qué se certifica.(2) Generalmente, los sistemas de formación atribuyen un alto peso al reconocimiento de las competencias de los trabajadores; en ello radica el principal valor para los participantes, dado que un sistema claro de certificación de competencias facilita la movilidad laboral y en suma, la empleabilidad.

De hecho, no existe una única y mejor fórmula para la organización de un modelo institucional de formación. Lo común a todos ellos suele ser la búsqueda de una mejor calidad, cobertura y pertinencia; obviamente existen diversas modalidades para alcanzar tales ideales. Al observar la institucionalización que realizan los distintos países, muchas veces tomados como modelos inspiradores, se debe tener presente que tal institucionalidad es resultado de sus prácticas culturalmente asimiladas en el ámbito educativo y formativo.(3)

También es importante no perder de vista que las recientes reorganizaciones y preocupaciones por los sistemas de formación se derivan de diagnósticos nacionales que han revelado, usualmente, algunos de los siguientes aspectos:

proliferación de ofertas formativas de diferente calidad y poca coordinación entre sí mismas y con los objetivos nacionales;
inadecuada relación entre oferta formativa y necesidades de la economía, expresadas en la demanda por trabajadores capacitados;
pérdida o bajo nivel de competitividad de la economía, a menudo expresada en bajos niveles de capacitación y pobre desempeño de la productividad;
señales de agotamiento en los actuales sistemas formativos en uso.

La orientación hacia los resultados, que debe tener un sistema de formación, es tan crucial que la certificación debe permitir y alentar la conformación de mecanismos para demostrar las competencias de los trabajadores, sin importar el modo en que fueron adquiridas. De este modo se le da cabida a los procesos de autoaprendizaje, a la experiencia como generadora de competencias y a la flexibilización en las acciones de capacitación.

Los tres niveles anotados para un sistema de formación, funcionan coordinadamente y con objetivos y planes articulados. Su autonomía está dada en su ámbito de operación por la determinación participativa de las necesidades y acciones. En todo caso funcionan en ambientes donde se conocen y manejan claramente las reglas y donde la calidad, la pertinencia y el mejoramiento de las condiciones de acceso son parámetros en juego. En suma es un escenario en el que “todos tocan siguiendo la misma partitura”.(4)

 

 

 

1 Hassan, Abrar, Evolución de los mercados de trabajo y la política de educación y formación, CEDEFOP, Revista de Formación Profesional, 1994.
2 En todo caso, las formas institucionales que se adopten dependen de lo que cada país prefiera. Por ejemplo, en cuanto a la separación, o no, de la formación y de la certificación.
3 Esta parte se desarrolló con base en: “Cuatro afirmaciones sobre certificación. Todas falsas”, Boletín Cinterfor/OIT Nº153, 2002.
4 Irigoin, María; Vargas, Fernando, Competencia Laboral. Manual de conceptos, métodos y aplicaciones en el sector salud, Montevideo, OPS-Cinterfor/OIT, 2002.

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