Programas de capacitación y empleo de jóvenes en América Latina

 

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2. Algunas apreciaciones independientes sobre el modelo de intervención

No es sorprendente que en el contexto de los actuales debates sobre la formación profesional en América Latina, el modelo "Chile Joven" haya provocado una viva controversia, puesto que –como se ha dicho– éste presenta interesantes innovaciones no sólo en su organización operativa sino también en su fundamentación de políticas públicas, y encarna una radical propuesta de cambio en los fundamentos políticos e institucionales de los sistemas de oferta hasta ahora vigentes.

Dejando de lado la consideración de posiciones simplistas e ideológicas, que han abundado en este debate, a continuación nos parece conveniente reseñar algunos análisis de observadores independientes(1) altamente calificados, que han seguido con atención el surgimiento y la evolución del modelo, haciendo uso en algunos casos de la información aportada por las evaluaciones institucionales de los Programas reseñados.

Dimensiones en que impactan los programas

Jacinto y Gallart(2), investigadoras vinculadas a la Red Latinoamericana de Educación y Trabajo, se propusieron, entro otros objetivos, analizar los límites y alcances de las estrategias de evaluación empleadas en los programas de modelo Chile Joven y formular propuestas en torno a las metodologías y los interrogantes abordados en dichas evaluaciones.

Algunas de sus reflexiones finales se estructuran alrededor de las siguientes preguntas: ¿Cuál es la medida del éxito de estos programas; cuál es la medida de su calidad? Reconociendo que la respuesta no es simple, concluyen que: "Si se mira desde el ángulo del aumento de la eficiencia económica, evidentemente toda acción dirigida a una capacitación que se adecúe a las transformaciones productivas, hará una contribución al desarrollo y al mismo tiempo, aumentará la empleabilidad de los jóvenes." A partir de este reconocimiento, sin embargo, plantean dos inquietudes que vale la pena recoger. Una de ellas tiene que ver con la focalización de los programas, y otra con los efectos de largo plazo de este tipo de intervención, más allá de sus efectos inmediatos sobre el empleo de los jóvenes.

Con respecto al primer punto, y después de reconocer que..."Si se mira desde el ángulo del aporte a la equidad, parece adecuado focalizar un programa de capacitación en la población con mayores dificultades para insertarse en el mercado de trabajo ... Si bien no hay duda de que la focalización es bastante adecuada, estos programas parecen responder mejor a los jóvenes más integrados socialmente y con menores handicaps de entrada. Poblaciones más marginales necesitarían de políticas integrales con componentes formativos más amplios y mayor contención social. Por ello, es preciso mirar en el más largo plazo para asegurar el aporte a la empleabilidad y a la integración social".

Con respecto al segundo punto, plantean: "La preocupación por la exclusión social ha llevado a la revalorización de la ciudadanía como dimensión de las políticas sociales. Podrá objetarse que mirar los programas desde este punto de vista excede a sus objetivos y alcances. Pero la relación entre eficiencia económica, la equidad y la ciudadanía aparece cada vez más estrecha, y siendo la integración uno de los dilemas principales de las sociedades contemporáneas, cualquier intervención social, más aún si se dirige a jóvenes desempleados, debería tener en cuenta ese dilema. En este marco, el interrogante sobre el grado de éxito de estos programas se amplía. La evaluación debe incluir también elementos que permitan visualizar si este tipo de intervención es la mejor entre las alternativas posibles".

Finalmente, hacen hincapié en un aspecto positivo del modelo: "Tal vez el saldo más positivo de la evaluación de estos programas sea el reconocimiento que ha posibilitado de sus límites, llevando incipientemente a reconocer la necesidad de construir sistemas integrados de educación formal y capacitación laboral en el marco de la educación permanente. Estos sistemas, que implican la articulación de diversos actores públicos y privados y el fortalecimiento de nuevas institucionalidades, deberían posibilitar la conformación de trayectorias formativo-ocupacionales más acordes con las transformaciones del trabajo y con las necesidades de integración social de los jóvenes desempleados".

Sobre la necesidad de enfoque integrales

En otro trabajo(3)  su autor resalta que el modelo Chile Joven "... para su adecuado desarrollo, requiere de un contexto socioeconómico e institucional consistente con los principios que lo fundamentan y que aporte legitimidad a la convocatoria de los múltiples actores involucrados; debe estar integrado en una política coherente de desarrollo de recursos humanos y de lucha contra la pobreza; y debe contar con una administración competente, capaz de dar coherencia, continuidad e integralidad a su estrategia de intervención y de realizar sistemáticamente las tareas de seguimiento y ajuste permanentes que son necesarias para evitar su caída en la rutina y la rigidez". En otras palabras, alerta sobre el peligro de que el modelo se convierta en una intervención del tipo "one shot" que han resultado ineficaces en otros contextos, como lo demuestra Grubb para el caso norteamericano(4).

Por ello, insiste el autor, "es esencial tener en cuenta que la plena aplicación del modelo supone un cambio fundamental en el marco institucional de la educación técnica y la capacitación laboral, expresado en la concurrencia de una pluralidad de ejecutores calificados y que este requisito no se logra por generación espontánea sino que debe ser estimulado y apoyado a través de intensos y sistemáticos esfuerzos de promoción/difusión y de fortalecimiento institucional, los que deberían ser orientados con especial atención a las ONG y las organizaciones sociales y educativas cercanas a la población objetivo y comprometidas con procesos integrales y continuados de desarrollo ..."

"Si se ignora la necesidad de controlar y ‘administrar’ la ausencia absoluta o relativa de una o varias de estas condiciones, situación que es propia de nuestras sociedades en proceso de desarrollo, se podría caer en el peligro de una difusión mecánica y simplista del modelo, presionada por el atractivo que el mismo pueda tener como recurso para acceder a financiación internacional o como instrumento de interpretaciones populistas de la compensación social requerida por las políticas de ajuste estructural. En este escenario, el modelo se convertiría en una moda programática más, de las tantas que han llegado y pasado sin que la experiencia de su aplicación contribuya ni a mejorar el conocimiento ni a la superación efectiva de los apremiantes problemas del desempleo estructural que padecen enormes contingentes de jóvenes pobres de la región".

La preocupación por los aspectos institucionales del modelo, expresada por Ramírez, se fundamenta a su vez en otro trabajo del mismo autor(5)   que llama la atención sobre el carácter estructural del problema del desempleo juvenil en contextos de pobreza, caracterizado por la existencia de brechas fundamentales entre las competencias requeridas por los mercados de trabajo y las disponibles por este tipo de población, lo que a su vez exige –para su superación– una intervención integral, intensiva y sostenida en el tiempo, que sólo puede ser asegurada por sistemas educativos y de formación profesional estables, integrados y sólidamente anclados en sus relaciones con la sociedad civil y los sectores empresariales, especialmente en el nivel local.

Acerca de inserción laboral e inserción social

Otro analista(6), vinculado a una prestigiosa ONG chilena especializada en procesos de investigación y acción en el terreno educativo que ha participado como ejecutora en el programa Chile Joven, y que a título individual ha tenido responsabilidades en evaluaciones externas de algunos componentes del mismo programa o de programas análogos, parte de una tesis fundamental: "los procesos de formación para el trabajo de jóvenes vulnerables deben responder a desafíos múltiples, que no se agotan en la obtención de un puesto de trabajo o un empleo. Creemos que comprometen también aspectos de formación general que les aseguren una inserción social más amplia de la cual dependen sus posibilidades de ejercer sus derechos ciudadanos y de contribuir al desarrollo cultural de la sociedad a la que pertenecen". Complementa su tesis con una afirmación cuestionadora, que refuerza las inquietudes sobre el impacto de largo plazo del modelo: "Pienso ... que en el caso de este tipo de jóvenes, la mayoría de las veces la inserción laboral no opera como sinónimo de inserción social".

En el mismo trabajo, Milos aborda un tema de gran importancia y que también había sido planteado directa o indirectamente por los autores anteriormente citados: " existen aún debilidades en la oferta de formación por parte de los privados, que se expresan en desajustes entre la formación técnica y la formación social y personal".

En otras palabras, Milos –con la legitimidad que le confiere el hecho de pertenecer a una de las más serias ONG oferentes de capacitación en Chile–, coloca sobre la mesa el tema de la calidad en la oferta formativa, que es precisamente el punto que discute el siguiente autor.

¿Focalización versus calidad?

En un reciente trabajo(7), los autores, funcionarios del Banco Interamericano de Desarrollo, presentan un análisis comparativo de tres programas de capacitación de jóvenes socialmente desaventajados en América Latina: Chile Joven, el Proyecto Joven (Argentina), que aplica el mismo modelo institucional del primero, y el PLANFOR, o Plan Nacional de Educación Profesional de Brasil.

El trabajo destaca que los tres programas tienen el mismo objetivo y la misma focalización poblacional, pero que presentan radicales diferencias en su estrategia institucional: los dos primeros son ejecutados por oferentes privados seleccionados mediante mecanismos de mercado, mientras que en el caso del PLANFOR buena parte de la ejecución recae en las IFP (fundamentalmente SENAI en el sector industrial y SENAC en lo relativo a servicios), en este caso actuando como contratistas del Ministerio de Trabajo del Brasil, que a su vez lo financia con recursos federales (el Fundo de Amparo ao Trabalhador, FAT).

A partir de la constatación, con base en datos relativamente confiables tomados de las evaluaciones realizadas sobre los tres programas, que muestran resultados equivalentes en términos de la empleabilidad alcanzada por sus egresados, el documento de Castro y Verdisco compara los proyectos en términos de la calidad de la formación ofrecida y de los mecanismos de focalización utilizados, concluyendo, en síntesis, que los dos proyectos "joven" son fuertes en su focalización, pero débiles en su calidad, mientras que los cursos patrocinados por PLANFOR tienden a ser de buena calidad pero débiles en su focalización.

Las fortalezas de focalización del modelo "joven" son atribuidas por los autores a los mecanismos de mercado y de incentivos que fundamentan su estructura institucional, y que les exigen un enfoque demand driven mientras que las debilidades de PLANFOR en este mismo frente se explican por la subsistencia de fuertes rezagos del enfoque supply driven que afectan al conjunto de instituciones del modelo IFP latinoamericano.

Por otra parte, las fortalezas en calidad de los cursos ofrecidos por PLANFOR se atribuyen al importante bagaje de recursos técnicos y pedagógicos de las IFP brasileñas, incluyendo una fuerte conciencia de los valores fundamentales de la formación, mientras que las debilidades de los oferentes privados del modelo "joven" son explicadas por los mismos mecanismos de mercado, que fuerzan una actitud más inmediatista y oportunista(8) en la selección de cursos, contenidos y en la movilización de recursos formativos por parte de oferentes que deben controlar cuidadosamente sus costos fijos, para asegurar la flexibilidad de respuesta y la rentabilidad privada de su inversión.

Finalmente, los autores concluyen que ambos modelos tienen mucho que aprender mutuamente, con lo que implícitamente se está afirmando que sus respectivos esquemas políticos y organizacionales deberían ser insumos en la construcción de una nueva institucionalidad de formación profesional en América Latina.

Programas y contexto económico y de empleo en que son aplicados

Al tomar como principal modalidad la capacitación vinculada con la inserción en empleos asalariados a nivel de empresas del sector formal, surge la necesidad de plantear la viabilidad a gran escala de esta estrategia. Un aspecto a considerar entonces respecto de la concepción de estas líneas de acción es el de su relación con las tendencias de los mercados de trabajo.

En efecto, si bien el problema de la (in)adecuación de las calificaciones de los jóvenes a la demanda de las empresas es señalada como causa fundamental del mayor padecimiento en este sector en materia de desempleo, la mayoría de los países de la región muestran un panorama en cuanto a demanda de trabajadores que no permite suponer que la mera resolución del aspecto de la calificación genere condiciones suficientes para el abatimiento del desempleo entre los jóvenes.

Los propios responsables del Programa Chile Joven señalan al contexto de crecimiento que exhibe la economía chilena como un factor clave en el logro de los éxitos adjudicados al Programa. Si se consideran las metas cuantitativas que se plantean los proyectos considerados, la capacidad de absorción efectiva de los jóvenes por parte de las empresas instaladas resulta al menos cuestionable, visto el patrón de crecimiento sin creación de empleo.

Si bien la efectivización de las experiencias de práctica laboral puede ser interpretada como un indicador del éxito en la evaluación que se haga, resulta necesario relativizarlo. La propia modalidad de intervención puede generar resultados "ilusorios" en lo inmediato, en tanto los empresarios respondan a la misma considerando la posibilidad de acceder mediante los proyectos a mano de obra subsidiada, generando un efecto meramente coyuntural, que se agota con la vinculación de los beneficiarios al programa. Según Messina (1995), en relación al caso chileno la única evidencia sería la del cumplimiento de una experiencia laboral temporaria por parte de los beneficiarios. Así, el efectivo impacto ocupacional del programa no podría ser cabalmente evaluado, tanto en términos de la calidad del empleo logrado como de que el mismo sea un efecto de la capacitación brindada.

Cabe relativizar parte de las observaciones enumeradas a partir de un adecuado recorte de los objetivos de los programas. Muchos de estos presuntos déficit son señalados partiendo de exigir a los programas respuestas que exceden sus alcances. En efecto, las insuficiencias detectadas constituyen más bien un alerta acerca de la necesidad de políticas complementarias, más que una crítica a la eficacia de los programas. Lo que se pretende es llamar la atención acerca de la necesaria referencia de los análisis a los impactos razonablemente esperables de estas acciones, y por ende a las limitaciones de los programas. Ciertamente, esto no reduce la importancia de enmarcar la consideración de los mismos en un cuadro más global, donde se incluya la consideración de todo el conjunto de políticas, sus logros y sus déficit.

 

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(1) Entendemos por "observadores independientes" a personas que no tienen responsabilidades administrativas directas en la administración de los Programas reseñados, aunque –como en algunos casos – hayan estado vinculados a instituciones que han jugado un papel administrativo, cofinanciador o ejecutor en alguno o algunos de los Programas reseñados.
(2) Jacinto, C. y Gallart, M.A. La evaluación de programas de capacitación de jóvenes desfavorecidos. Informe de consultoría realizado para el Instituto Internacional de Planeamiento Educativo, IIPE/UNESCO. CENEP, Buenos Aires, Noviembre de 1997.
(3) Ramírez, J., "Los programas de capacitación laboral del modelo Chile Joven en América Latina: Una agenda para el seguimiento" en Jacinto, C. y Gallart, M.A. (Coord.) Por una segunda oportunidad. La formación de jóvenes excluidos de la educación formal. Cinterfor/OIT - Red Latinoamericana de Educación y Trabajo, Montevideo, 1998.
(4) Grubb, W.N , Evaluating job training programmes in the United States: Evidence and Explanations. Training Policy Studies No. 17, ILO. Geneva, 1995.
(5) Ramírez Guerrero, J., "La Formación de transición, modelo conceptual para una estrategia de intervención contra el desempleo juvenil de tipo estructural". En Cinterfor/OIT: Juventud,Educación y Empleo. Montevideo, 1998.
(6) Milos, P., Lo público y lo privado en la formación para el trabajo de jóvenes en riesgo de exclusión: el caso de programas públicos de capacitación en Chile. Ponencia presentada en el Seminario "Lo Público y lo Privado en la Formación para el Trabajo". Misión de Educación Técnica, tecnológica y Formación Profesional y Programa de Formación para el Trabajo. Bogotá, Octubre 21/22 de 1998.
(7) Castro, C. y Verdisco, A., Training unemployed youth in Latin America: Same old sad story? Documento presentado en la Mesa Redonda "The integration of youth into working life", organizada por el IIPE y realizada dentro del II Congreso Internacional sobre Educación Técnica y Vocacional, Seul, Corea, 26-30 de Abril de 1999.
(8)El término "oportunista" no aparece en el documento reseñado. Obedece a una interpretación del autor del presente Informe, y se utiliza sin pretenciones valorativas.

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