Programas de capacitación y empleo de jóvenes en América Latina

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4.  Balance de las estrategias y programas para jóvenes y poblaciones desfavorecidas en las IFP en las décadas de los sesenta a ochenta

Si bien la focalización en el tema del desempleo juvenil es un fenómeno relativamente reciente dentro de las políticas sociales en América Latina, existe en la región un copioso bagaje de experiencias en las que la capacitación laboral ha sido aplicada como instrumento en estrategias de lucha contra el desempleo, de integración de grupos marginales de población, de apoyo a sectores informales de la economía, etc. Pero es necesario también reconocer que este es un terreno donde han prevalecido acercamientos empíricos y voluntaristas y en el que en general se carece de evaluaciones sistemáticas que arrojen resultados generalizables.

Como punto de partida, hay que señalar un problema de fondo en la mayor parte de esas experiencias: la tendencia a enfrentar la cuestión de la capacitación laboral para poblaciones pobres con un enfoque de voluntarismo político o filantrópico, sobre la base de la alta - y muchas veces ingenua - valoración social de este instrumento. Esta actitud genera ofertas de capacitación débilmente estructuradas, sin adecuada fundamentación pedagógica, con precario respaldo logístico, sin preocuparse seriamente por su focalización, su pertinencia con respecto al mercado, ni sobre la eficiencia y eficacia del esfuerzo.

Habría que preguntarse si detrás de esta tendencia no se esconde el viejo prejuicio de que la educación vocacional, cualquiera que sea su calidad, es el medio adecuado para la educación de las clases pobres, porque ellas no pueden tener otro tipo de aspiraciones.

Específicamente, esta actitud se expresa en los siguientes problemas:

• La tendencia de las instituciones de educación técnica y de formación profesional a convertirse en servicios orientados desde la oferta, a partir de la necesidad de dar uso a sus capacidades instaladas, es reproducida en el caso de los programas dirigidos a poblaciones pobres, agravada por el hecho de que a estos se suele asignar los equipamientos más obsoletos y deteriorados y los recursos técnico-pedagógicos más improvisados. Ello conduce a una capacitación muy distante de los requerimientos de los sectores productivos, aún los informales, que con frecuencia disponen de tecnologías más avanzadas. Lo anterior en gran medida es determinado por el alejamiento de la realidad de los sectores productivos entre las instituciones y los funcionarios que ejecutan la capacitación.
• Se tiende a sobrevalorar el sector informal como salida ocupacional para los egresados de la capacitación laboral. Se desconoce que una de las características esenciales del sector informal es su facilidad de acceso, por que requiere baja calificación laboral y poca dotación de capital, y que es precisamente ese hecho el que conduce a una intensa competencia interna cuyo resultado es mantener los ingresos y la calidad del empleo en niveles de gran precariedad. En consecuencia, una capacitación que por su baja calidad y/o su desarticulación con otros servicios complementarios termina de hecho reproduciendo el autoempleo informal, es un esfuerzo redundante y un despilfarro de recursos.

Si bien en teoría todas las experiencias proclaman su articulación con servicios que complementen su acción para el logro de resultados concretos de empleo o autoempleo, como son los de información sobre mercado de trabajo, colocación, crédito, asesoría administrativa y asistencia técnica, etc. (o por lo menos reconocen esa necesidad), en la práctica son pocos los casos en que se produce una confluencia coherente y orgánica de estos con la capacitación laboral.

La desarticulación de la capacitación laboral con sus servicios complementarios no sólo es imputable a la inexistencia o ineficiencia de los mismos. También es dificultada por fallas en la focalización y caracterización de la población objetivo, que dificultan el diseño y canalización de mecanismos adecuados para grupos específicos de población.

Se registra una casi completa desarticulación de los programas de capacitación laboral analizados con los sistemas formales de educación técnica o formación profesional, lo que impide la vinculación de los egresados a cadenas de formación continuada que son en última instancia el medio para superar las barreras de la marginalidad.

Otro campo en donde hay pocas respuestas prácticas a pesar del reconocimiento generalizado a su necesidad, es el de la integración de la capacitación en destrezas específicas laborales con la formación de competencias sociales y la atención remedial a las carencias de educación básica, aspectos estos fundamentales para el acceso al empleo/autoempleo y el desempeño en el mismo.

Sea por las fallas en focalización, por el interés de aumentar coberturas por razones políticas, o por limitaciones de recursos, se registra en la mayor parte de las experiencias analizadas una tendencia a realizar intervenciones puntuales y de corta duración, que dificultan la articulación de la capacitación con los servicios complementarios, y que impiden la profundización y consolidación de aprendizajes en los usuarios.

5.  El surgimiento del modelo ‘Chile Joven’

Desde principios de esta década, fuertemente impulsado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se ha extendido rápidamente por diversos países de América Latina un tipo de programas de capacitación laboral dirigida a jóvenes que se encuentran en situación de desempleo estructural y alto riesgo social, cuyo modelo se experimentó y sistematizó inicialmente en Chile durante la segunda mitad de la década de los ochenta bajo la denominación de "Chile Joven".

El contexto institucional bajo el cual se diseñó y operó inicialmente "Chile Joven" (en adelante CHJ), fue el de los programas que, bajo la forma de Fondos de Inversión Social (FIS), surgieron como mecanismos de compensación a los duros efectos sociales de las políticas de ajuste estructural y de apertura al comercio de las economías de la región, con sus correspondientes procesos de reorganización de los servicios sociales estatales, que se han adelantado en los años setenta (para el caso de Chile) y posteriormente durante los ochenta y principios de los noventa en la gran mayoría de países de la región.

El modelo CHJ está específicamente dirigido a poblaciones juveniles en situación de riesgo social y/o de desempleo estructural. Como se verá en el cuerpo de este documento, esa focalización explícita es una de las características que en su conjunto conforman un modelo muy elaborado y sistemático, especialmente si se le compara con experiencias anteriores adelantadas en la región, en las que la capacitación laboral también se colocaba al servicio de proyectos de lucha contra la pobreza, pero generalmente con estrategias de intervención pobremente sustentadas y por lo tanto difíciles de evaluar en su eficiencia y su efectividad.

Desde el principio, tanto en Chile como en cada país donde el modelo ha sido implantado, este ha provocado agudas reacciones y controversias entre los diversos agentes involucrados, no sólo en el ámbito de las instituciones del "establecimiento" tradicional de la capacitación laboral sino también en el de nuevos actores institucionales tales como las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Pero, a pesar de muchas posiciones escépticas - algunas incluso muy críticas - la actitud general ante el modelo es de gran expectativa ante sus rasgos innovadores y su sofisticado diseño operativo e institucional.

Son comprensibles la expectativa y las controversias generadas, y no sólo por el hecho de que apunta a uno de los problemas medulares del desarrollo social de muchos países y concretamente de la región latinoamericana: la inserción laboral de poblaciones jóvenes que no cuentan con las competencias requeridas por los sistemas productivos modernos, especialmente en contextos de alto desempleo.

Pero, además, las implicaciones del modelo son muchas: no sólo en el terreno concreto de la práctica de la capacitación laboral sino especialmente en el de su arreglo institucional y - por supuesto - en el de sus articulaciones con las políticas sociales. Ello lo convierte en un interesante objeto de análisis y sin duda su difusión provocará profundos impactos en la conceptualización y la práctica de la capacitación laboral en América Latina. Por otra parte, el modelo ha experimentado una evolución en el país donde surgió y donde por tanto su aplicación práctica ha sido más prolongada, además de que ha sufrido adaptaciones en los demás países donde se ha implantado, si bien en ellos aún la aplicación es muy reciente.

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