EL LIBRO DEL MES
Marzo

Posthuma, A.C. coord.
Abertura e ajuste do mercado de trabalho no Brasil: políticas para conciliar os desafios de emprego e competitividade.  Brasilia: OIT / Ministerio de Trabajo y Empleo; San Pablo: Ed.34, 1999. 472p.

Este libro es un producto del proyecto de cooperación técnica "Modernización de las instituciones de Trabajo", desarrollado por la OIT y el Ministerio de Trabajo y Empleo de Brasil. El proyecto, iniciado en 1997, tenia como fin contribuir a la reforma de las instituciones del mercado de trabajo del Brasil.

Los análisis y recomendaciones que integran este volumen forman parte de una serie de Estudios de Políticas de Empleo Nacionales conducida por la OIT en todo el mundo. A lo largo de esta serie se ha puesto el énfasis en la importancia de ciertos principios básicos, que sirven como fundamento para un conjunto efectivo de políticas de empleo proactivas, entre éstos:

• La vuelta a niveles sustentables de crecimiento de la producción es una condición necesaria para la generación de empleos de buena calidad;
• La promoción del dialogo social entre los segmentos representativos de la sociedad es un mecanismo esencial para promover instituciones representativas y democráticas y para generar el debate necesario para alcanzar un consenso en torno a un conjunto de políticas de empleo, tanto como para obtener el apoyo necesario de la sociedad para la implementación exitosa de esas políticas;
• Es necesario combatir la exclusión a través de políticas destinadas a los más vulnerables de la fuerza de trabajo, incluyendo los jóvenes desfavorecidos, los trabajadores adultos desempleados con bajo nivel de educación formal y grupos que sufren discriminación basada en sexo, raza y edad, entre otros factores.

Ya en el prologo, escrito por Gerry Rodgers - Director del Equipo Técnico Multidisciplinario de Santiago de Chile cuando fuera escrito este libro – se subraya el hecho de que este libro procura contribuir a la elaboración e implementación de políticas que darán apoyo al crecimiento del empleo y al fortalecimiento de las iniciativas de generación de empleo e ingresos satisfactorios.

El primer capítulo comienza con un texto de Edward Amadeo (Ministro de Trabajo del Brasil en el momento de redactarlo), en el cual se presenta un análisis de la performance del mercado de trabajo brasileño durante la década pasada desde la perspectiva de las transformaciones en la oferta y la demanda de trabajo. Se demuestran varias tendencias positivas en los factores del lado de la oferta, por ejemplo la disminución de la tasa de crecimiento poblacional y el hecho de que los jóvenes estén retrasando su ingreso al mercado de trabajo. A pesar de esto, señala el autor, los niveles educativos de la fuerza de trabajo siguen siendo extremadamente bajos. Por su parte, los factores del lado de la demanda muestran la incapacidad del sector formal para absorber mano de obra. Aquí se argumenta que la hipótesis que toma la falta de dinamismo económico como el responsable por el alto desempleo y la informalidad es incompleta, y que se deben tener en cuenta características propias del funcionamiento del mercado de trabajo. Las principales iniciativas de políticas públicas que fueron desarrolladas por el Ministerio de Trabajo, nos dice Amadeo, pueden ser categorizadas en dos áreas principales: en primer lugar, el gobierno se concentró en aumentar la empleabilidad de los trabajadores, basándose en el ofrecimiento de crédito a pequeñas y microempresas, en la formación profesional de los trabajadores y en la fiscalización de los locales de trabajo, con el fin de proteger los derechos y la ciudadanía de los trabajadores; en segundo término, se realizaron esfuerzos para mejorar el funcionamiento de las instituciones de trabajo, por ejemplo, a través del estimulo a la negociación colectiva entre empresas y sindicatos.

Los dos siguientes textos de este capítulo constituyen una evaluación de las políticas económicas desarrolladas durante los años 90 y de sus impactos sobre el sector productivo. El trabajo de Coutinho, Baltar y Camargo sostiene que las políticas de estabilización macroeconómica han generado impactos negativos para el sector productivo del Brasil y para el empleo. Se argumenta que la sobrevalorización de la tasa de cambio (antes de la devaluación y la crisis cambiaria) había impedido la expansión competitiva de las exportaciones y facilitado el crecimiento rápido de las importaciones, lo cual enflaqueció la base industrial brasileña y desestimuló la generación de empleo en el sector formal. La reducción en el sector formal no necesariamente viene acompañada de un aumento, de la misma magnitud, en el desempleo, sino más bien por una expansión del empleo en el sector informal.

Por su parte, el texto de Bonelli presenta los resultados de una investigación llevada a cabo por la Confederación Nacional de la Industria (CNI) y por el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) sobre Modernización y Capacitación de Recursos Humanos. En esta investigación se realizaron entrevistas en cerca de 500 grandes compañías entre 1996 y 1997. Las entrevistas revelan las tendencias, entre las compañías, hacia la reestructuración productiva y las prácticas de gestión de recursos humanos, e indican también en qué áreas las empresas necesitan de apoyo para continuar con su trayectoria de modernización. El proceso de modernización trae importantes consecuencias para el trabajo, a medida que la liberalización económica y la integración regional han llevado a una reducción en el empleo industrial y que la implantación intensiva de diversas técnicas y métodos contribuirá aún mas para la reducción de los puestos de trabajo industriales. A esto habría que agregar que las nuevas tendencias producen también un desajuste entre las demandas en materia de habilidades y conocimientos del sector formal y el perfil del trabajador, obligando a algunas empresas a realizar importantes esfuerzos en el campo de la capacitación de la mano de obra.

La segunda parte de este libro, Mercado de trabajo brasileño en los años 90, se concentra fundamentalmente en las transformaciones de la calidad del empleo y en el aumento de la exclusión del mercado laboral que sufre una proporción importante de la fuerza de trabajo. El primer trabajo de esta capítulo, escrito por Reinecke, examina la calidad del empleo y los términos y condiciones de las relaciones de trabajo en aquel país. Concentrándose en la medición de la calidad de empleo, el autor concluye que en un contexto de disminución del empleo en el sector formal protegido y de un avance hacia el empleo informal y no protegido, es importante desarrollar medidas con el objetivo de mejorar la calidad del empleo para esa mayoría de trabajadores que no cuentan con los beneficios y la protección de la seguridad social inherente al empleo formal.

El segundo texto, de Maria Elena Valenzuela, aborda la temática de la discriminación en el mercado de trabajo desde la perspectiva de género y raza. Es esta una cuestión problemática, ya que engloba no solo las formas claramente visibles de segmentación del trabajo, sino también características y retratos más sutilmente construidos de las características que son atribuidas a determinados grupos. Los datos manejados por Valenzuela revelan que los trabajadores de sexo femenino y de raza negra sistemáticamente sufren una inserción en el mercado de trabajo más precaria, una peor movilidad ocupacional e ingresos más bajos, hecho que solo puede explicarse a partir de la discriminación. El trabajo contiene propuestas de políticas publicas, basadas en la experiencia internacional en el área de programas de acción afirmativa, con el objetivo de revertir esa situación y crear condiciones más igualitarias de empleo para todos los segmentos de la fuerza de trabajo.

El último texto de esta sección, escrito por Lavinas, identifica una paradoja aparente en la evolución del mercado de trabajo durante los años 90. Al tiempo que el empleo femenino creció, en comparación con las tendencias históricas, el aumento del desempleo femenino es patente, superando en nivel de desempleo de los hombres. Por un lado este fenómeno se explica por el aumento de la participación de las mujeres en el mercado laboral, pero este hecho también tiene un importante componente de discriminación. Mientras que el empleo masculino se concentra proporcionalmente mas en el sector de la industria, las mujeres han encontrado su fuente laboral principalmente en el sector servicios. Este sector ha crecido considerablemente durante la década de los 90, pero frecuentemente ofrece trabajos inestables, con menos protección y con ingresos más bajos.

Esta realidad plantea un desafío para el sistema público de empleo. Mientras procura aumentar la empleabilidad de los trabajadores y lograr su inserción en el mercado de trabajo, no puede pasar por alto la necesidad de superar las desigualdades existentes, para lo cual debe orientar sus iniciativas a la promoción de la igualdad de género en el mercado de trabajo y a la mejora de los ingresos y la movilidad laboral de las mujeres.

La tercera parte de esta publicación aborda el tema de las reformas en la legislación laboral y de las políticas públicas en el Brasil, tanto a nivel nacional como local. Es así que en el primer texto de este capítulo, escrito por Cacciamali, se sostiene que el crecimiento del empleo atípico y de las formas precarias de trabajo se debe principalmente a que la legislación laboral existente no previó la emergencia de este tipo de actividades y porque la misma se ha enflaquecido por prácticas de los gobiernos y del sector empresarial que procuran reducir los costos del trabajo y flexibilizar el uso de la mano de obra. La autora afirma que por insistir en la flexibilización del mercado de trabajo, en lugar de buscar soluciones políticamente negociadas, se ha estimulado la emergencia de formas de ocupación precarias e informales y la solución privada para el uso de la mano de obra.

El siguiente trabajo, escrito por de Ferreira da Silva, Terraza, Proni y Pochmann, constituye un análisis sobre la reducción de la jornada laboral, utilizando para esto ejemplos nacionales e internacionales. Se pretenden demostrar, en primer lugar, que la reducción de la jornada es una tendencia general entre los países y, en segundo término, que esta acción puede ser considerada una forma de mejorar la calidad del trabajo y de estimular la creación de nuevos puestos de trabajo. Los autores notan que los distintos acuerdos y convenciones – ya sea vía la negociación del periodo del contrato de trabajo, ya sea a través de la limitación del uso de horas extras- no han sido efectivas para la reducción de la jornada de trabajo en el caso brasileño. Se incluyen también las propuestas actualmente debatidas en aquel país, incluyendo una reseña de varias propuestas sindicales.

Finalmente, el texto de dos Santos y Pochmann "Encargos sociales no Brasil: debate e propostas recentes de flexibilização", se inserta en el debate sobre la reducción de los aportes sociales de los empleadores. Se sostiene que la discusión sobre este tema, en el Brasil, se polarizó en términos ideológicos y en algunos casos fue simplificada, con autores sugiriendo diversas metodologías para el cálculo de los aportes sociales. Mientras que hay autores que utilizan el llamado abordaje jurídico-contable, contabilizando todos los costos legales adicionales al recibo de sueldo del trabajador, los autores defienden un abordaje que utiliza metodologías que incluyen solamente elementos que no son directamente recibidos por el trabajador como remuneración individual a su trabajo, como la contribución para el Instituto Nacional de Seguridad Social, para el Seguro de Accidentes de Trabajo, etc. Los autores subrayan la necesidad de estimular la discusión sobre la formación de salarios y sobre las metodologías para calcular los costos de la mano de obra, de forma de poder definir con mayor precisión el alcance de los aportes sociales de los empleadores.

La cuarta parte del libro, Nuevas iniciativas en políticas públicas de empleo, comienza con un texto de Teixeira y Azeredo, en el cual se analiza la evolución y avances en el camino del establecimiento del sistema público de empleo del Brasil. Se tratan las principales iniciativas financiadas por el FAT (Fondo de Amparo al Trabajador) – el seguro de desempleo, la intermediación de mano de obra, la formación profesional y los programas de generación de empleo e ingresos. El trabajo hace hincapié en el carácter incipiente de este sistema, así como en la naturaleza altamente innovadora de las transformaciones implicadas, tanto cualitativa como cuantitativamente. Además de analizar los pros y los contras de cada uno de los programas e iniciativas que componen el sistema público de empleo, se subraya el hecho de que la integración entre estos elementos, esencial para la operación del sistema en su conjunto, plantea problemas adicionales, ya que deficiencias en un solo elemento limitan el funcionamiento de todos los demás.

Los dos siguientes textos, de Tomei el primero y de Posthuma el segundo, analizan y evalúan las características, cobertura e impacto de los programas Proger y Planfor respectivamente. El Proger (Programa de Geração de Emprego e Renda) fue creado por el Ministerio de Trabajo en 1994. Se observa aquí el carácter innovador del mismo, en términos de su perfil descentralizado, multisectorial e interinstitucional de funcionamiento. Sin embargo, la autora constata un conflicto entre los objetivos del programa, por un lado combatir la pobreza y estabilizar el empleo, apoyar al pequeño comercio y a las actividades de servicios personales, y por otro crear nuevos puestos de trabajo, centrándose en microempresas productoras de bienes. El conflicto viene dado, según Tomei, por el hecho de que a esa dualidad de objetivos no corresponden estrategias, materiales de orientación e instrumentos metodológicos específicos para necesidades diferentes. Se subraya la necesidad de que el Codefat (Consejo Deliberativo del Fondo de Amparo al Trabajador) adopte un papel más decisivo en las directrices del programa, que la estructura institucional de los municipios sea fortalecida y que los procedimientos de préstamos bancarios se tornen menos rígida.

El texto de Posthuma sobre el Planfor (Plan Nacional de Cualificación del Trabajador), en primer término evidencia la ambición de dicho programa: articular la capacidad institucional disponible en el Brasil para poder ofrecer formación profesional para el 20% de la PEA por año. A pesar de sus pocos años de operación, esta iniciativa ha ganado reconocimiento por haber estimulado innovaciones radicales en la institucionalidad de la formación profesional, así como también en la estructura y contenido de la acción formativa. Este plan pasa actualmente por una fase de consolidación, perfeccionamiento y reevaluación de lo actuado hasta el momento. Se afirma que el elevamiento de la eficiencia y eficacia del programa, supone una mejoría de las metodologías para monitorear los cursos y las actividades, una evaluación crítica de los criterios por los cuales son efectuadas las contrataciones de servicios formativos a terceros y un uso riguroso de instrumentos de seguimiento ocupacional de los trabajadores que recibieron capacitación.

Los dos últimos trabajos de esta sección ponen el acento en las políticas de empleo a nivel de municipio. El texto de Urani aborda la experiencia de la Secretaria de Trabajo del Municipio de Río de Janeiro, la primera de este tipo creada para actuar a nivel municipal. Los programas desarrollados por esta secretaria pueden, grosso modo, ser categorizados en iniciativas horizontales y verticales. Las primeras se estructuran en cuatro ejes principales: el incremento de la escolaridad de los trabajadores; la mejoría de los puestos de trabajo; la educación para el trabajo; y el aumento de la calidad de las relaciones laborales. Por su parte, las políticas verticales articulan elementos que componen las políticas horizontales, pero buscan beneficiar a determinados grupos socio-económicos, particularmente aquellos que presentan dificultades en la inserción y/o permanencia en el mercado de trabajo. El desafío que propone el autor es la estructuración de una nueva institucionalidad, marcada por la participación de la sociedad civil, por el control social y por el carácter suprapartidario de la formulación e implementación de políticas públicas.

En el trabajo que analiza el caso de Creará, se contextualizan las especificidades del mercado de trabajo de esta región, por ejemplo, la persistencia de un nivel determinado de desempleo aún en un contexto de aumento de puestos de trabajo, sugiriendo una elasticidad, en Ceará, más elevada de lo esperado. El texto también explora las características de las políticas de empleo en Ceará, tales como la intermediación de mano de obra, el seguro de desempleo, la formación profesional y el papel activo que ha desempeñado el Estado en cuanto a inversiones y a la promoción del empleo. Los autores de este trabajo cuestionan, sin embargo, la sustentabilidad de este modelo de desarrollo cimentado sobre ventajas comparativas, como mano de obra barata y poco calificada, que a pesar de haber generado puestos de trabajo, no tuvo reflejos significativos sobre la reducción del desempleo y de las ocupaciones precarias.

La última parte de este libro la componen una serie de consideraciones y perspectivas de futuro desarrolladas por la OIT, que contribuyen a la elaboración de políticas públicas de empleo. Estas consideraciones surgen de los estudios presentados en este libro y de la experiencia de la OIT en el campo de las políticas de empleo generada en otros países.

 

 

Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (OIT/Cinterfor)
Avda. Uruguay 1238 - Montevideo - Uruguay - Tel: (5982) 908 6023 - 902 0557 - 908 0545 - Fax: (5982) 902 1305
  webmaster@cinterfor.org.uy

Copyright © 1996-2008 Organización Internacional del Trabajo (OIT) - Descargo de responsabilidad