No en muchas ocasiones la OIT se ha vinculado tan de cerca con la ejecución de proyectos relacionados con la gestión del talento humano; la experiencia a la que se refiere esta evaluación es una de esas. En las líneas que siguen se presenta un resumen de las características del proyecto con el ánimo de ofrecer un breve panorama de esta experiencia y sus logros.

Por supuesto la riqueza técnica y vivencial de un arduo trabajo de 45 meses no puede condensarse, en toda su magnitud, en poco espacio. Se trata de iniciar la lectura de la evaluación teniendo una idea lo más cercana posible de lo que el proyecto enfrentó e intentó resolver, de cómo lo abordó y de qué enseñanzas quedaron. Este es un resumen de la evaluación con alto sabor de los productos obtenidos y de la experiencia desarrollada.

Al efecto se describirán las características del proyecto y su ámbito institucional; luego se abordarán los elementos propios de su diseño formal; se continuará mostrando el esquema de trabajo, la estructura del Sistema Integrado de Remuneraciones y por último se plantearán los enfoques innovadores de esta experiencia.

Una compleja institución pública ante el reto de modernizar la gestión de su talento humano

En Montevideo vive casi el 50% de la población de la República Oriental del Uruguay; su población redondea 1.344.839 habitantes (Censo 1996, Instituto Nacional de Estadísticas) en un país con poco más de 3 millones de pobladores.

La Intendencia Municipal (IMM) constituye el gobierno local de esta capital. Los servicios que presta la IMM a la ciudad son de una altísima variedad; sus funcionarios atienden, entre otras, las áreas de salud, educación, cultura, control vehicular, saneamiento, recolección de deshechos y mantenimiento vial. Además, las actividades de la IMM en áreas como Casinos, Teatros, Museos, Orquesta Filarmónica y Banda Sinfónica y escuelas de música y arte dramático son desarrolladas también por funcionarios municipales.

El número de funcionarios de la IMM actualmente es de 9.650; sin embargo, al comienzo de la década del 90 era de más de 12.500. La característica de ente público no eximió a la IMM de un esfuerzo por mejorar la competitividad de sus recursos humanos y por cualificar sus sistemas de gestión.

Obviamente, ante la cantidad de diversos servicios, las ocupaciones también plantean un alto grado de heterogeneidad y multiplicidad. La gama ocupacional recorre un espectro que va desde el nivel de menor calificación encargado de labores de recolección y limpieza hasta el flamante director de la Orquesta Filarmónica de Montevideo y desde el médico destacado en un servicio de salud hasta el guarda de tránsito; por mencionar solo algunos contrastes.

También como ente público, las remuneraciones y descripciones de los cargos están consagradas en normas de carácter legal que van desde los Decretos de aprobación por la Junta Departamental hasta las Resoluciones en cabeza del Intendente Municipal.

La IMM ha venido implementando una estrategia de descentralización geográfica de las actividades la cual implica necesariamente un mejor aprovisionamiento de competencias laborales para sus funcionarios con el fin de acercar mejores servicios a la comunidad.

Los funcionarios de la IMM mantienen una activa filiación sindical que se refleja en la existencia de tres organizaciones: La Asociación de Empleados y Obreros Municipales ADEOM; la Asociación de Empleados Profesionales ADEP (del área de Casinos) y la Asociación de Funcionarios de los Casinos y Hoteles, AFACH.

Este escenario no dejó escapar del interés de la administración la idea de mejorar la gestión de su talento humano. Pero, ¿cuáles eran los rasgos más significativos en la materia?

El problema a resolver: una jungla de clasificaciones, remuneraciones, ocupaciones y sus normativas

A lo largo del tiempo, al igual como ocurrió en muchas organizaciones públicas y privadas durante los años previos a la década de los 80, las escalas salariales, las descripciones ocupacionales y la provisión de cargos fueron haciéndose cada vez más complejas y desestructuradas.

El crecimiento de los servicios a brindar, la tradicional estabilidad, las formas de ingreso y la administración del personal se encontraron en una verdadera jungla que se expresaba en la existencia de más 400 diferentes profesiones agrupadas en 19 grandes grupos ocupacionales y 111 grados salariales.

Los nombres de los diferentes puestos de trabajo en muchos casos no representaban las realidades del desempeño laboral diario. De igual forma las remuneraciones fueron diferenciándose sectorizadamente, con lo cual se creaba una "intrincada estructura paralela de intereses y retribuciones" con un fuerte arraigo en la cultura institucional.

Otras características de la situación inicial eran:

• En cantidad, el número de funcionarios hacia 1990 rondaba los 12.500, ese número se situó en 11.120 hacia 1995 y ahora esta por el orden de 9.650.
• La importancia del número de funcionarios se revela en el hecho de que cerca del 50% del presupuesto total se dedica al pago de las retribuciones.
• La legislación sobre aspectos relacionados con el personal llegó a abarcar más de 125 Decretos diferentes de la Junta Departamental.
• La administración de los salarios, en presencia de por lo menos 68 distintos factores de salario variable, se tornaba un factor de complicado manejo por la inexistencia de una estructura informatizada.
• La ausencia de mecanismos, más allá de la antigüedad, para estimular la eficiencia o relacionar el desempeño con la retribución y las posibilidades de promoción.
• La imposibilidad de adelantar acciones de formación y desarrollo de los recursos humanos para mejorar su eficiencia. Los ascensos se basaban fundamentalmente en la antigüedad y la experiencia fuera de la IMM prácticamente no se tomaba en cuenta.
• La intrincada y desestructurada conformación de las bases remunerativas que con el tiempo podía estar favoreciendo la prevalencia de inequidades al interior de la organización y desfavoreciendo la motivación del personal.
• Inexistencia de elementos motivadores para el personal, quienes no podían visualizar sus posibilidades de carrera en la organización

En suma, el diagnóstico elaborado por el proyecto se concentró en tres aspectos fundamentales: en primer lugar la estructura de las ocupaciones sus categorías, grados y funcionarios. En segundo lugar la estructura retributiva conformada por los sueldos y los factores variables de la remuneración. En tercer lugar la carrera funcional con lo referido a ingreso, ascenso y normas para concursos, promociones y calificaciones.

El esfuerzo por mejorar la eficiencia pasaba necesariamente por establecer mejores formas de gestionar y remunerar el aporte de los trabajadores; de ahí la importancia de disponer de una estrategia de gestión asociada a mecanismos como la clara definición de los perfiles de los cargos y la adopción de mecanismos institucionalizados para el ingreso, promoción, ascenso y calificación del personal.

La respuesta diseñada: el proyecto

Después de una primera fase desarrollada durante 1994 en la cual se estableció claramente la magnitud del problema a resolver y se completó el diseño del "Sistema de Carreras y Remuneraciones -SIR", fundamentado en un enfoque innovador y en el consenso con las autoridades municipales.

El Proyecto, iniciado en abril de 1996, se orientó esencialmente a la elaboración de estrategias alternativas para la implantación del SIR así como al desarrollo de una nueva normativa para la carrera funcional. Estas acciones estuvieron inscritas en un escenario caracterizado por las complejidades técnicas, económicas, jurídicas y sociales que resultaron de su enfoque participativo y enmarcadas en las naturales restricciones presupuestales y rigideces propias del sector público.

La modernización como una base de equidad y mejoramiento de la productividad en la IMM

Las autoridades de la IMM estaban convencidas de la necesidad de mejorar los sistemas de gestión de sus funcionarios. Ya en noviembre de 1996 se leía en una nota de prensa (La República) el interés por mejorar la gestión: "a partir del primero de abril (de 1997) los funcionarios sabrán que hay una carrera funcional que depende de ellos, los ascensos serán por méritos y se espera que se estimule el rendimiento". En otra nota de prensa del mismo diario se leía: "la Intendencia tenía decenas de escalafones paralelos, no sólo por carreras, sino también por Departamentos. Esto era fuente de injusticias por diferentes remuneraciones a igual trabajo y por dificultades para ascender"

La estrategia: Un esquema intensivo en diálogo y trabajo en equipo

El proyecto mantuvo siempre la visión estratégica del diálogo como base para lograr resultados aplicables. En este contexto se plantearon varias premisas mantenidas a lo largo de la ejecución:

• La preservación de la estabilidad y los derechos de los funcionarios
• Un sistema único en el que tuvieran cabida todas las situaciones ocupacionales
• El mantenimiento de una posición retributiva a los funcionarios igual o mayor a la pre-existente y conservando los niveles jerárquicos
• Cambios básicos (incorporación en la nueva estructura) efectuados en primer lugar y definición de períodos de transición para mejorar la viabilidad "social" de los demas cambios

Fue organizado un equipo de trabajo en el cual la OIT, aportó dos consultores y la IMM organizó un equipo interno con una coordinadora. Además la IMM previó un funcionario de enlace entre el equipo y las autoridades de la dirección. En la práctica se conformó el equipo del Convenio IMM/OIT que trabajó durante el proyecto con un alto grado de cohesión.

El equipo de trabajo gestionó de un modo técnicamente autónomo las diferentes soluciones a los problemas detectados. Estaba en capacidad de elaborar los productos, diseñar las normas jurídicas para su aprobación, estimar los impactos económicos directos e indirectos y negociar en las diferentes instancias para llegar a poner en marcha las respuestas.

El factor negociación era encarado en equipo. La coordinadora del proyecto, los consultores de la OIT y el enlace institucional designado por la IMM prepararon la documentación y ambientaron las presentaciones para discusión. La activa participación de la consultoría de la OIT en relación con las presentaciones del SIR ante los funcionarios y diferentes instancias fue destacada por la IMM.

El SIR, un proyecto intensivo en negociación y diálogo

Los niveles de negociación y diálogo se dieron en, por lo menos, las siguientes instancias:

• Entre el equipo del proyecto y las autoridades municipales. Prácticamente con todos los Directores de Departamento, quienes debían convertirse en "gerentes de recursos humanos del área a su cargo" en palabras del Director del Departamento de Recursos Humanos y Materiales.
• Entre el equipo del proyecto y el sindicato. Una vez obtenido el consenso a nivel directivo de la IMM se ventilaban todas las propuestas con el gremio de los trabajadores. Este punto demostró ser el más sensible en el proyecto pero a la vez, el que más enseñanzas derivó, por la decidida vocación de negociación y diálogo. De hecho aún el sindicato mantiene reservas con varias de las propuestas.
• Entre el equipo del proyecto y el poder legislativo. A donde llegaban finalmente las propuestas en la forma de proyectos de Decreto. De nuevo en esta instancia solían concurrir los representantes sindicales y se re-analizaban temas que se habían discutido en la instancia anterior. De hecho en este nivel se incorporaban los directivos de recursos humanos de la IMM y se verificaba la extraordinaria necesidad de compatibilizar los criterios técnicos y políticos de la modernización.

 En suma se pueden resumir cinco grandes áreas objetivo desarrolladas (cuadro 1) que, por su complejidad, representaron los más significativos esfuerzos de diagnóstico, diseño y elaboración de productos. Se incluye en la columna de la derecha los principales procesos que facilitaron su apoyo a la obtención de los productos.

El Sistema Integrado de Remuneraciones -SIR

El sistema diseñado tiene dos grandes componentes. El primero está conformado por una estructura de seis escalafones o grupos ocupacionales y 22 grados salariales. Ello le da una amplia flexibilidad y permite una visualización coherente de la ubicación de cualquier puesto en la estructura, sus posibilidades de movilidad laboral y los diferentes grados salariales por los que puede transitar un funcionario. Fue definido un escalafón para los niveles de Jefatura, Dirección media y Dirección superior a los cuales se puede acceder ahora desde cualquiera de los cinco escalafones restantes.

La estructura se resume en una matriz cuyas columnas son los seis escalafones y cuyas filas son los 22 niveles salariales (ver gráfico ilustrativo en la página siguiente). El segundo componente del SIR está constituido por las prescripciones propias de la movilidad de los funcionarios al interior de la estructura; cubre las modalidades de ingreso, ascenso y promoción a lo largo de la carrera funcional.

Los seis escalafones están a su vez integrados con 22 subescalafones o carreras genéricas. A vía de ejemplo, en el escalafón "Obrero" están los subescalafones: Auxiliar, Oficial Práctico, Oficial y Técnico. El escalafón administrativo está conformado por dos carreras genéricas: Administrativo y Analista Administrativo.

Al interior de los subescalafones se ubican los puestos de trabajo; así, dentro del subescalafón "Oficial" se encuentran los puestos: Afilador de herramientas, Cocinero, Conductor de automotores, tapicero, etc. Dentro de cada subescalafón se desarrollan los diferentes niveles de carrera.

La movilidad dentro de cada carrera genérica se puede dar mediante promoción de carrera o ascenso de estructura. Se prevé la movilidad horizontal entre diferentes carreras en todo caso fundamentado en criterios de capacitación, experiencia calificada y resultados.

• Una estructura relacional que incluye todas las ocupaciones de la IMM
• Una escala única de 22 grados salariales
• La ubicación del personal en la escala de acuerdo con la evaluación de sus ocupaciones
• Un diseño uniforme de los distintos escalones de la carrera funcional
• Un escalafón propio para la dirección
• Posibilidad de acceso a la conducción para un mayor número de aspirantes
• Una gestión de carreras y remuneraciones adecuada a las necesidades presentes y futuras de la IMM

La estructura ocupacional y las características de la movilidad de los funcionarios, tienen sentido en un marco institucional adecuado. De ahí que, otro de los productos importantes del proyecto fue la elaboración de un diseño organizacional y de funciones para la IMM. El análisis de las áreas y diferentes servicios dio como resultado una propuesta de estructura que a la vez redefinió los niveles de conducción, cualitativa y cuantitativamente y que fue analizada y consensuada por las más altas autoridades políticas de todos los departamentos en la IMM.

El redimensionamiento del nivel de dirección institucional y la incorporación de elementos innovadores y no tradicionales para el logro de un diseño más flexible y dinámico para la IMM contempló de hecho, una nueva concepción del papel de la gestión de recursos humanos. En la propuesta se prevé que el área juegue un rol prospectivo que permita integrar las nuevas necesidades de servicios demandados a la intendencia con un recurso humano calificado y competente para resolverlas. De hecho se advierte un elevamiento en las competencias requeridas a los funcionarios.

En el área de informática es bien plausible esta característica. Son cerca de 130 funcionarios que trabajan en una organización que depende cada vez más de procesos informatizados. También el proyecto se ocupó de elaborar una propuesta para su organización, estructura ocupacional y retributiva, así como su movilidad; propuesta que fue aprobada por la Administración y puesta en marcha. Organizar esta área había significado un tema de crucial importancia para la IMM.

La IMM tendrá que afrontar un constante esfuerzo de actualización de los perfiles y contenidos de las ocupaciones requeridas así como la implementación de programas de capacitación que faciliten a los funcionarios las competencias necesarias para un desempeño eficiente.

El producto obtenido es un muy buen ejemplo de un proceso de modernización de la gestión pública. En lo metodológico, por las características sólidas y de versatilidad de un sistema sencillo para una realidad ocupacional compleja, fue reconocida en diferentes ámbitos y despierta el interés en otras organizaciones. En la gestión, por la adopción de mecanismos y procesos más ágiles y que se han compatibilizado con la enorme inversión en infraestructura informática que ha hecho la intendencia.

Se ejemplificó un caso de modernización de la gestión pública que pasa por lo técnico y respeta la equidad y los derechos de los trabajadores. Fortalece además los aspectos propios de la eficiencia en el desempeño y la capacitación como elemento motivador y de estímulo a la movilidad.

En el relacionamiento laboral se verificó un intenso proceso de negociación al que confluyeron las instancias sindicales y las instancias políticas de aprobación normativa. Esta presencia activa de los actores en un evento de modernización de un ente público constituye un hecho innovador.

En la gestión de lo público mostró buenos resultados porque se basó en parámetros claros y se inscribió en criterios de eficiencia y viabilidad financiera.

Permitió a la OIT adentrarse en una experiencia real de modernización institucional en la que participaron actores desde la dirección de la IMM y desde los organismos de los trabajadores.

Los funcionarios municipales han sido incorporados al SIR en un proceso gradual que abarcó los años 1997 a 1999. La estructura ha sido adoptada y las normas y decretos que consagran el sistema de movilidad laboral han sido promulgados. Quedan, a la fecha de la evaluación, por poner en marcha las reglamentaciones sobre calificaciones y concursos donde persisten reservas del sindicato. La adopción de la nueva estructura y su impacto en el número de cargos de dirección significarán la aplicación plena de los productos desarrollados; en este punto también la negociación con el sindicato es crucial.

El impacto final del reordeamiento, la nueva estructura orgánica, las definiciones de los perfiles y las posibilidades de movilidad basada en méritos será percibido más adelante, quizá a más de un año. Primero, cuando hayan sido totalmente implementadas las soluciones técnicas aportadas por el proyecto y, segundo, cuando la renovación permitida motive a los funcionarios a mejorar sus perfiles e inicie el funcionamiento de los mecanismos de calificación, concurso, ascenso y promoción.

La IMM tiene ante si una herramienta para la gestión del talento humano, que implicó cambios estructurales, normativos y organizacionales. Ahora su completa aplicación mediante la puesta en marcha de las normas aprobadas es necesaria como garantía de sustentabilidad. Será necesaria la pronta modernización del área de personal para darle mantenimiento al SIR, un sistema de alta dinámica. La capacitación será importante en lo sucesivo como mecanismo para activar la movilidad del personal.