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Mertens, L. (1997) La descentralización y el sector privado en la trayectoria de la formación profesional en México. Santiago de Chile: CEPAL-GTZ (documento desarrollado en el marco del Proyecto "Políticas para mejorar la calidad, eficiencia y relevancia del entrenamiento profesional en América Latina y el Caribe").

Este documento presenta un interesante recorrido por la historia del sistema de formación profesional y de capacitación para el trabajo en México, desde los años sesenta hasta el presente. Este recorrido está orientado por el intento de exponer las formas en que se ha buscado llevar a la práctica el consenso existente en cuanto a la necesidad de vincular la formación profesional con el mundo del trabajo, y de descentralizar el proceso de toma de decisiones acerca de qué formación profesional impartir y de qué modo hacerlo.

De las dos secciones que componen el documento, la primera presenta, para cada década, los principios que fundamentaron la implementación del sistema de formación profesional. Es en función de estos principios que el autor caracteriza las distintas formas de interrelación entre los sectores públicos y privado y las experiencias de descentralización. La segunda parte retoma la evolución del sistema, pero exponiendo en detalle las características de los diversos programas que han sido la expresión concreta de aquellos principios. El documento se basa en una serie de entrevistas con actores clave y en la revisión de material bibliográfico especializado, en particular publicaciones de CINTERFOR que han sido el reflejo, en diversos momentos, del estado de la formación profesional, en este caso, en México.

En los años sesenta el contexto de crecimiento económico y, en particular, el industrial, hicieron sentir la falta de mano de obra con la calificación suficiente como para sumarse al empleo urbano-industrial. Frente a esta carencia, la oferta de educación técnica y capacitación por parte del Ministerio de Educación estuvo orientada a generar grandes volúmenes de mano de obra con una mínima calificación. En tales condiciones de calificación masiva, no se notó la falta de mecanismos de vinculación entre la oferta educativa y las necesidades de mediano y largo plazo de la demanda. Antes bien, el ARMO (Adiestramiento Rápido de Mano de Obra) fue diseñado como un mecanismo de reacción orientado a la formación en temas específicos de trabajadores ya empleados, en un esquema en el que los supervisores actúan como instructores dentro de la propia empresa. Esta política incluyó la capacitación de los supervisores en materias como seguridad, organización del trabajo o relaciones humanas.

La participación del sector privado se da a través de comités consultivos, sin que llegue a tener responsabilidades en la gestión, aunque a través de mecanismos no formales los empleadores llegan a participar activamente en la implementación de las acciones de capacitación, en particular las que tienen lugar en la propia empresa. Si bien el número de trabajadores alcanzados puede considerarse bajo (0,5% del empleo en el sector secundario, cada año), el modelo significó un importante paso adelante en la medida en que reformuló el devenir de la formación profesional en México, basada hasta entonces en los "contratos de aprendizaje" para nuevos obreros. La evidencia indicaba que estos contratos se prestaban para el aprovechamiento de mano de obra barata, antes que para sus verdaderos fines de capacitación.

El panorama de la formación profesional se modifica durante los años setenta, cuando se decide crear un verdadero sistema nacional de capacitación que integre una oferta educativa mejorada junto al trabajo de comisiones bipartitas (compuestas por trabajadores y empleadores en partes iguales) encargadas de vigilar la instrumentación del sistema a nivel de las empresas. Se crea el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP), con el objetivo de formar técnicos, reforzando así la oferta educativa. A pesar de que sigue prevaleciendo el "modelo de la oferta", en el sentido de que no se ha estrechado mayormente la vinculación con el sector productivo, éste tiene ahora una mayor participación en los órganos directivos y de consulta.

Es en esta década cuando comienza a instalarse la preocupación por la desvinculación subsistente entre la oferta y la demanda. En particular se hace evidente la necesidad de complementar las políticas de empleo a nivel nacional y las prácticas de formación profesional, así como planificar la oferta en función de la demanda proyectada a mediano plazo. Este cambio de concepción supone la necesidad de adaptar la formación a las condiciones reales del trabajo, así como entender a la formación profesional como parte inseparable de la relación laboral y como factor de desarrollo de la productividad empresarial y nacional. Sin embargo, y por oposición a ello, subsiste una visión paternalista del papel jugado por el estado: las regulaciones deben estar encaminadas a proteger el derecho a la capacitación del obrero frente al empleador, como si éste no fuera consciente de que la capacitación forma parte de una estrategia de competitividad de la empresa.

En los ‘80, en un contexto de crisis, estancamiento del empleo, apertura comercial y desregulación económica, se pone fin al modelo regulacionista–inductivo que había imperado hasta entonces. Entre las principales falencias de este modelo, además de la ya mencionada inexistencia de un vínculo formal y substancial entre la oferta y la demanda, se encontraba la de haber dejado desatendidas a importantes capas de la población económicamente activa, en particular el sector informal urbano, los desempleados y el campesinado, así como trabajadores de pequeñas y medianas empresas. La nueva línea directriz puede resumirse como "invertir en formación pensando en el futuro", previendo y dando solución a los desequilibrios en el mercado de trabajo. Los programas de formación pasan a depender del Ministerio de Trabajo, que toma así un papel protagónico. Se abandona la línea de acción de grandes políticas a nivel nacional y se la sustituye por políticas sectoriales y regionales de nivel microeconómico.

Estos principios se concretaron en dos programas de atención focalizada en grupos específicos: el Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados (PROBECAT) y el de Calidad Integral y Modernización (CIMO), ambos parte de la iniciativa global, financiada por el Banco Mundial, Proyecto de Capacitación de Mano de Obra. Estos programas tienen en común que no ofrecen directamente planes de capacitación, sino que actúan como nexo entre la oferta (pública o privada) y las demandas del sector productivo, con especial atención a necesidades específicas.

El PROBECAT, operado descentralizadamente a nivel de cada estado, parte del supuesto de que existe una demanda potencial de mano de obra, que puede satisfacerse a partir de la capacitación, en cursos de tres meses, de trabajadores desempleados o con dificultades de inserción laboral. Esta capacitación se hace en base a la oferta de formación de los entes públicos o en combinación con planes de capacitación en las empresas. En este último caso, el programa financia la beca del estudiante (que debe presentar alguna característica que lo margine del mercado) y la empresa financia los servicios del instructor y los materiales. Superada la crisis de los años ochenta, el programa ha demostrado su utilidad para seguir atendiendo a los que no se benefician de los períodos de crecimiento y son los primeros afectados cuando recrudece la crisis (desde 1995 PROBECAT atendió a 500 mil trabajadores por año).

El CIMO, por su parte, no tiene como objetivo al trabajador individual sino a la empresa (micro, pequeña o mediana) y a todos los aspectos que inciden en la mejora de su productividad, entre ellos acceso a conocimientos tecnológicos, reformas organizativas, acceso a información sobre mercados y capacitación del personal. A partir de un esquema de intermediación entre la empresa y la oferta privada de capacitación, CIMO ha atendido a 157 mil empresas entre los años 1988 y 1994, a través de 54 Unidades Promotoras de Capacitación que operan descentralizadamente en todo el país.

Sin embargo, a partir de la implementación de estos dos programas, y el consiguiente mayor involucramiento entre la administración pública y el sector privado productivo, se hizo evidente la que sería la principal necesidad del sistema de formación en los noventa: adecuar la lógica de funcionamiento de los entes estatales de regulación y fiscalización a los principios de acción que guían la actividad empresarial. En otras palabras, hacer compatibles el principio de centralización en la planificación y el de descentralización en la implementación y gestión.

Así, el Proyecto de Modernización de los Mercados de Trabajo, con financiamiento parcial del Banco Mundial y del BID, se propuso la renovación integrada de todo el sistema de formación sobre la base de un sistema de normas de competencia y certificación laboral. La existencia de un sistema de formación fundado sobre clasificaciones ocupacionales obsoletas, así como la falta de criterios de evaluación y acreditación son fallas del sistema anterior que se espera superar con el nuevo diseño. El Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (CONOCER) fue creado en 1995 bajo la órbita de los ministerios de Trabajo y Educación, teniendo como meta alcanzar, hacia fines de 1997, la instalación de 13 comités de normalización y más de 100 normas técnicas nacionales, establecidas a partir de un conjunto de reglas preestablecidas.

Finalmente, el autor concluye con la necesidad de encontrar el equilibrio entre el modelo ofertista de formación escolar con una currícula rígida (modelo inductivo), y la descentralización extrema de la capacitación en la empresa (modelo deductivo). Para ello, el marco normativo centralmente establecido debe ser lo suficientemente flexible como para permitir la atención de necesidades locales específicas, fomentando la formación permanente del personal técnico local.

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