› Gestión de la formación profesional

Middleton, John; Adrian Ziderman y Arvil Van Adams (1993) Skills for Productivity. Vocational education and training in Developing Countries. New York: Oxford University Press (Published for the World Bank). (Año 6 N°2, Diciembre 1995, p.3)

La publicación aborda el tema de las políticas públicas para la educación vocacional y la capacitación de los trabajadores en países en desarrollo. A partir de reconocer que la cuestión principal es cuándo y porqué los gobiernos deberían financiar o proveer formación profesional (FP), plantea tres preguntas que deberían responderse: qué nos enseñan las investigaciones y experiencias; qué indican sus análisis para la implementación de políticas públicas; y cómo llevar a cabo los procesos de reforma, siempre que se acepte que sean necesarios. A partir de esto, los autores discuten una serie de cuestiones de gran relevancia para la temática.

A partir del examen de las investigaciones y los estudios de evaluación disponibles, identifican varios factores que afectan la relación costo-efectividad de los diversos tipos de capacitación. El análisis muestra que la capacitación puede incrementar la productividad y flexibilidad de los trabajadores, y por lo tanto contribuir al crecimiento económico y el bienestar individual. Pero esto sólo ocurre cuando las habilidades de los trabajadores pueden ser usadas en un empleo, es decir, cuando la estructura económica ofrece puestos de trabajo que demandan estas habilidades. Esto demuestra también que la FP no es efectiva cuando se pretende utilizarla, en forma generalizada, para estimular el crecimiento industrial, reducir el desempleo juvenil, o mejorar la equidad social.

Estos mismos análisis muestran que, luego de muchos años de críticas a la educación técnica y a la FP por supuestas deficiencias en la relación costo/efectividad, hoy se reconoce que cuando hay puestos de trabajo disponibles, y cuando hay correlación entre estos trabajos y la educación técnica y la FP, éstas pueden generar mayor productividad, salarios e inversiones que la educación general. Sin embargo, no debe olvidarse que la educación general resulta indispensable para garantizar el dominio de habilidades básicas, tales como la lecto-escritura y la matemática elemental, indispensables para el desempeño laboral actual.

Esto muestra la importancia de superar interpretaciones lineales acerca de la efectividad de la educación técnica y la FP, señalando la necesidad de incorporar dimensiones tales como las condiciones del mercado de trabajo, la calidad de la educación y formación impartida por las distintas instituciones, y la adecuación de la formación a las demandas reales.

Al mismo tiempo, los autores destacan también la importancia de reconocer las diferencias del empleo y las habilidades necesarias en el sector moderno y en el sector informal urbano y rural, y su relación con la formación profesional. Los trabajadores del sector moderno deben adaptarse a un alto grado de especialización y división del trabajo, y a tecnologías y procesos productivos complejos. La FP para este sector debe asegurar, además de las habilidades básicas de lecto-escritura y matemática elemental, la formación para puestos específicos y el dominio de tecnologías y procesos muy complejos y modernos. Esto plantea un desafío difícil de enfrentar a las instituciones de FP, especialmente a las públicas que ofrecen cursos masivos.

El empleo en el sector informal, tanto urbano como rural, presenta una menor división del trabajo, un menor desarrollo tecnológico, y un uso más intensivo de la mano de obra. Las categorías ocupacionales propias del sector moderno no son muy útiles en este sector, y lo mismo sucede con la formación profesional orientada al sector moderno. El sector informal requiere otro tipo de habilidades además de las tecnológicas específicas del tipo de actividad que se desarrolla, tales como capacidad de movilizar capital, de organizar la producción, y de encontrar mercados para lo que se produce. La FP para estos sectores, por lo tanto, debe brindar también estas capacidades.

Estas constataciones remiten a dos cuestiones. Una es la necesidad de reconocer que los distintos sectores económicos usan diversos factores productivos y de distinta forma, por lo que la FP es más efectiva cuando incorpora estas especificidades a sus programas. La otra es que esta necesidad de que la FP reconozca las especificidades del aparato productivo la hace muy compleja y la diferencia de la educación general, mostrando asimismo las dificultades que enfrenta la oferta a gran escala de programas de formación.

Los autores abordan también el tratamiento de las opciones de políticas públicas, rediscutiendo, entre otras cuestiones, los roles del Estado y del sector privado en la oferta de formación. Al respecto señalan que el rol del Estado en la educación técnica y en la FP puede ser más efectivo a través de un planeamiento dinámico, que propicie la capacitación ofrecida por agentes privados y empleadores, y mejore la eficiencia y adecuación de los programas públicos de capacitación.

Varias cuestiones relevantes son planteadas en relación a estas cuestiones. Una de ellas es el reconocimiento de que sólo el Estado puede asegurar cubrir las necesidades a largo plazo de la economía y la sociedad; pero al mismo tiempo el sector privado puede ofrecer capacitación de una forma muy eficiente, en especial cuando se trata de formación específica para determinados sectores. Ambos aspectos definen el ámbito de actuación del Estado como oferente directo de FP.

Otra cuestión importante es el reconocimiento del rol esencial del Estado en la coordinación de la oferta de formación, y en el desarrollo de tareas tales como asegurar la calidad mediante tests y certificaciones, desarrollo curricular, asistencia y transmisión de know-how a las unidades ejecutoras de la formación, reconocimiento de las demandas efectivas de capacitación y difusión de la oferta disponible. El Estado tiene un rol muy importante también en brindar apoyo para la consolidación del sector privado de formación profesional, a través de servicios complementarios tales como los precitados.

En síntesis, se destaca la importancia de contar con un marco de políticas consolidado que tienda a mejorar la relación costo/efectividad de la formación. En este marco deberían considerarse cuestiones tales como asegurar una educación general universal y de calidad; buscar una integración real entre las políticas económicas y las de formación; detectar las demandas de habilidades presentes en el mercado para orientar mejor la formación; y establecer autoridades que implementen las políticas de formación.

Otra de las cuestiones abordadas se relaciona con las instituciones que ofrecen FP. Al respecto señalan la importancia de que éstas sean eficientes, para lo que es necesario que cuenten con autonomía, personal especializado, e inversión en gerenciamiento y capacitación de su personal. Estas necesidades de la formación profesional hacen que sea difícil ofrecerla conjuntamente con la educación general.

También es importante tener en cuenta que lograr este perfil institucional requiere de tiempo y apoyos sostenidos, dando oportunidad a las instituciones intervinientes para adecuarse a las nuevas exigencias.

Al abordar las cuestiones vinculadas con la equidad, los autores abordan críticamente el planteo generalizado de que la FP juega un rol importante para ofrecer oportunidades a grupos desaventajados: jóvenes desempleados o con dificultades para la educación académica, lo que justificaría expandir la oferta de FP. Señalan que este planteo tiene limitaciones: en primer lugar las provenientes del mercado de trabajo, ya que si no hay puestos de trabajo disponibles, la formación acaba siendo un gasto mal realizado; en segundo lugar, también argumentan que el subsidio generalizado a la educación técnica y a la formación profesional, lo mismo que a la superior, encubre una situación inequitativa, ya que quienes pueden acceder a estos niveles ya han tenido mejores oportunidades que los demás, en los niveles inferiores de educación.

Esto lleva a advertir que, si lo que se busca es mejorar la equidad, la provisión y/o financiación de cursos por el Estado no se justificaría. En cambio, la introducción de beneficios selectivos, tales como becas, para los individuos más afectados por la inequidad parece ser lo más recomendable, junto con la implementación de medidas que aseguren la equidad en el acceso a la educación básica.

Esto se vincula también con la cuestión de la FP para sectores de pobreza, o para otros grupos de minorías, como es el caso de las mujeres. Al respecto, se señala que los pobres tienen también desventajas por el bajo nivel de educación y la falta de familiaridad con el mundo del trabajo productivo. La formación técnica, por lo tanto, debe ser complementada con formación en habilidades básicas de lecto-escritura y matemática elemental, organización comunitaria, y afirmación de la autoestima. A menudo, el objetivo más importante es asistir a los individuos para que se vean en una actividad que genere sus propios ingresos, y a identificar y dar los primeros pasos para alcanzar estos objetivos. Asimismo, advierten que para estos grupos también debe asegurarse una oferta de FP de calidad, y adecuada a los puestos de trabajo disponibles.

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