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Jacinto, Claudia y María Antonia Gallart (1998) La evaluación de los programas de capacitación de jóvenes desempleados: Una ilustración en los países del Cono Sur. París: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación-IIEP

Este trabajo se propone abordar la cuestión de la pertinencia de los criterios de evaluación implementados en los programas de capacitación focalizados en poblaciones específicas, que se han multiplicado en América Latina en años recientes. En particular, basándose en las experiencias de los programas de capacitación de Argentina, Chile y Uruguay, se analizan las cuestiones conceptuales y prácticas que hacen al seguimiento de los resultados de los programas y que permiten el aprovechamiento de la experiencia para la corrección de los propios programas o el mejor diseño de programas futuros.

El trabajo forma parte del proyecto de investigación sobre "Estrategias alternativas de educación para los grupos desfavorecidos", del IIPE, cuyo objetivo último consiste en "favorecer el diálogo político y técnico y reforzar las capacidades nacionales para concebir e implementar programas para los desfavorecidos". La definición de población "desfavorecida" se ha restringido a los jóvenes que no han tenido acceso al sistema educativo formal –o lo tuvieron sólo en forma fragmentaria, siendo excluidos prematuramente–, por ser quienes presentan los peores indicadores de inserción precaria en el mercado laboral.

De los tres capítulos que componen el trabajo, el primero consiste en una panorámica de los diversos enfoques conceptuales que pueden utilizarse para evaluar los programas de capacitación: evaluación simultánea con la ejecución de las actividades y evaluación ex post de cumplimiento de metas. La evaluación simultánea e interna, asociada con la evaluación de proceso, tiene una importante dimensión formativa, en la medida en que supone el involucramiento de los formadores y los formados en un proceso que retroalimenta al programa durante su misma ejecución. La evaluación ex post, en cambio, se funda básicamente en el seguimiento de los egresados, ya sea en los diferenciales de inserción laboral o, en sentido más amplio, en la evaluación de la dimensión psicosocial de los individuos capacitados.

El segundo capítulo está dedicado a la descripción de los programas de capacitación que se vienen implementando en la última década y que han ocupado el lugar de los anteriores sistemas nacionales de formación profesional. La característica fundamental de estos programas consiste en que el Estado financia y coordina programas que son ejecutados directamente por prestadores, que pueden ser instituciones públicas o privadas, existentes o creadas especialmente para la ejecución del programa. De este modo se busca establecer un diseño menos burocratizado y más flexible que el de las antiguas estructuras estables. Los programas tienen una duración definida y están dirigidos a cubrir nichos específicos de formación en un nivel de semi-calificación. Un componente esencial de los programas lo constituyen las pasantías en unidades productivas, de modo de asegurar la vinculación entre la oferta de formación y las demandas de los empleadores.

En este mismo capítulo se desarrolla el análisis más sustantivo de las características que tienen y deben tener los mecanismos de evaluación. La importancia de los criterios de evaluación radica en dos aspectos: en primer lugar, la implementación de los mismos exige que se definan con precisión los objetivos perseguidos por el programa; en segundo lugar, el seguimiento del logro de las metas permite retroalimentar al proceso de ejecución, de modo de afinar su alcance y asegurar su pertinencia.

Las autoras señalan que resulta fundamental asegurar la adecuación Recursos-Objetivos y la eficiencia en la relación Recursos-Resultados. Como los Recursos se ponen en juego por medio de Dispositivos institucionales, es necesario asegurar asimismo la coherencia entre los Dispositivos y los Objetivos, de modo de no pedirle a los programas lo que estos no están en condiciones de dar.

Como ejemplo, se menciona lo inapropiado que resultaría esperar que los programas de capacitación generen puestos de trabajo. En cambio, sí resulta apropiado esperar que los programas mejoren la "insertabilidad" de los jóvenes, en puestos que existen pero se encuentran vacantes. Para ello, los dispositivos a implementar son básicamente dos:

1. una capacitación técnica que provea al joven de habilidades específicas (asociadas a alguna demanda concreta de una empresa) y genéricas (actitud frente al trabajo, conocimientos generales);
2. un mecanismo de difusión de información para poner en contacto al demandante (la empresa) y al joven capacitado.

El objetivo de los programas consiste en establecer un efecto de discriminación positiva en favor de los jóvenes desempleados, en busca de la equidad perdida por las dificultades de inserción en el mercado laboral.

Dado este objetivo, el criterio de evaluación resultante consiste en el seguimiento de la inserción laboral del joven capacitado, siendo de esperar que obtenga un mejor empleo que aquellos que no han recibido esa formación, medido básicamente por el diferencial de salarios –reflejo, a su vez, del diferencial de productividades entre el trabajador que recibió la capacitación y el que no–, y por las condiciones de formalidad del empleo conseguido.

De mayor dificultad resulta la evaluación de otro de los objetivos de estos programas, cual es la elevación de la autoestima de los implicados.

La evaluación de proceso permite medir la focalización del proyecto y las dificultades de ejecución permitiendo el aprendizaje y la retroalimentación del proyecto en sus sucesivas etapas. Esta evaluación registra básicamente datos de cobertura (respecto a la población objetivo), el perfil de los beneficiarios y la focalización (cuidar de no atraer a quienes no forman la población objetivo), descripción de la formación impartida, capacidad de retención de alumnos y costos del programa.

Con relación al perfil de los beneficiarios es preciso tener presente que la población objetivo, tal como es generalmente definida –"jóvenes sin calificación"–, es altamente heterogénea, por lo que resulta fundamental describir las subpoblaciones que la componen y evaluar los diferenciales de rendimiento entre ellas. En este sentido debe atenderse el hecho de que en general existe un proceso de selección al interior de la población objetivo, que lleva a que los beneficiarios sean los que se encuentran en una situación más favorable dentro de la población desfavorecida.

El análisis por sector económico permite comparar el alcance diferencial entre los sectores. Así, en Chile, se comprueba que la estructura sectorial de la población alcanzada no difiere de la tradicional estructura del empleo, lo que revela que los sectores más innovadores no están haciendo un aprovechamiento especial de la oferta de capacitación. Esto es indicativo de que los sectores más dinámicos son reacios a absorber mano de obra proveniente de los sectores sociales más desfavorecidos. Por otra parte, la consideración del tamaño de las empresas involucradas permite evaluar el diferente comportamiento entre ellas. Así, se verificaría que las Pymes tienen una tendencia a utilizar los programas de pasantías como forma de proveerse de mano de obra barata y temporal, antes que como mecanismo de formación de trabajadores.

En cualquier caso, todos estos son ejemplos de cómo la evaluación de los resultados de los programas puede contribuir a mejorar la oferta futura.

La evaluación ex post supone la medición del impacto del proyecto, a través de encuestas de seguimiento que pretenden medir la empleabilidad de los jóvenes capacitados y el impacto psico-social. Este último incluye el importante componente de la autoestima de los jóvenes, crucial para asegurar su futuro desempeño, al punto que se verifica que una cantidad apreciable de jóvenes regresa a la educación formal, después de haber participado en algún programa de capacitación. Lamentablemente no suelen existir articulaciones entre ambos tipos de formación, de modo de evitar duplicaciones e incongruencias que retarden el aprendizaje.

El seguimiento suele hacerse de acuerdo a un diseño cuasi-experimental, con un grupo de control –que no ha participado del programa de capacitación y que permita evaluar los progresos del grupo "experimental".

La evaluación ex post también incluye la recolección de información y elaboración de indicadores de rendimiento de las instituciones, tales como reclutamiento y retención. La recolección de la información está a cargo de la propia institución capacitadora, excepto en lo que respecta a la calidad técnico-pedagógica.

Una carencia que las autoras constatan en los diseños actuales consiste en la falta de consideración de indicadores agregados que permitan caracterizar la evolución de la oferta de capacitación, en particular si se tiene en cuenta que uno de los objetivos de los programas consiste en favorecer la institucionalización de un sistema conformado por múltiples entidades que actúen como oferentes de capacitación. La escasa evaluación que se hace de los diferenciales de rendimiento entre instituciones, y la falta de estudios respecto a la relación entre la institución capacitadora y la empresa que provee el lugar para la pasantía, contribuyen a agravar aquella carencia. Otro aspecto descuidado es el del proceso de aprendizaje que tiene lugar dentro de las empresas con relación a la administración del trabajo y su capacitación.

Finalmente, el tercer capítulo propone algunas cuestiones pendientes respecto a la "evaluación de la evaluación", tales como quién hace la evaluación (la institución estatal, expertos independientes, los propios implicados), quién la financia, cuáles son los límites del diseño cuasi-experimental (por la dificultad de controlar todas las variables), cómo articular la capacitación con otros actores, cómo legitimar institucionalmente a los programas, etc.

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