› Gestión de la formación profesional

Gallart, María A. (1998) La articulación entre el sector público y la empresa privada en la formación profesional de América Latina. Santiago de Chile: CEPAL-GTZ (documento desarrollado en el marco del Proyecto "Políticas para mejorar la calidad, eficiencia y relevancia de la formación técnica y profesional en América Latina y el Caribe").

Este documento tiene por objetivo plantear las diversas formas de articular la acción del Estado y de las organizaciones privadas para dar respuesta a las demandas en el ámbito de la formación profesional en la Región. Centra su mirada en el sector público como regulador, financiador y en algunos casos proveedor de la formación profesional, y en las empresas productivas privadas como demandantes de los resultados de esa capacitación. Aborda exclusivamente la formación profesional (FP) como capacitación no formal o paraformal, sin incluir la educación técnica (que en la Región forma parte de la educación secundaria formal).

El trabajo toma como punto de partida las siguientes preguntas: 1) la formación debe dejarse librada al juego del mercado entre una oferta privada de formación y una demanda de capacitación también privada por parte de los trabajadores y de las empresas, de manera que esa relación fije el precio y el tipo de formación a impartirse, o 2) el Estado debe cumplir funciones con una responsabilidad indelegable en orden a obtener una maximización de la productividad social y la equidad en cada país?.

Para comenzar a dar respuesta a las mismas, presenta en un primer apartado la evolución de los cambios contextuales y su influencia en el modelo de formación profesional de la Región. Las instituciones de FP se van creando en la Región a partir de los años cuarenta, en estrecha relación con el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones. El objetivo fundamental es entonces proveer obreros calificados para estas industrias; el Estado tiene un papel explícito en la prosecución de este objetivo a través de la creación de las instituciones de FP, cuya articulación con el sistema educativo formal es, por otra parte, mínima. Los empresarios y los sindicatos participan en este proceso, básicamente a través de su inclusión en los organismos de gobierno de la FP.

Este modelo de FP se financia, en la mayoría de los casos, en base a contribuciones directas provenientes de un porcentaje de las nóminas salariales. Ofrece una formación profesional elaborada a partir de calificaciones acotadas y estrechas, adecuadas para el modelo productivo taylorista-fordista. La crisis económica de los años ochenta, unida a las nuevas tendencias productivas enmarcadas en la globalización económica y en las nuevas pautas de competitividad ponen en jaque este modelo de formación, no sólo por problemas de desfinanciamiento sino también por cuestionamientos a la inadecuación de la formación impartida.

Se plantea entonces la necesidad de pasar de un modelo de formación profesional definida desde la oferta a un modelo de formación que otorga un rol central a la demanda que parte del sector productivo. El nuevo paradigma, apoyado por instituciones multilaterales de crédito, preconiza la reducción o desmantelamiento de las instituciones de FP monopólicas y la creación de un mercado de formación en el que el Estado tenga el rol de administrar subsidios a la demanda empresarial o a los usuarios pertenecientes a grupos objetivo definidos, y en el que las instituciones de capacitación compitan con sus servicios.

La implementación de este nuevo modelo de FP ha dado como consecuencia que, a fines de los años noventa, se presente en la Región un panorama muy variado de formas institucionales. Por una parte se registra el desarrollo de mercados de formación y la modalidad de contratación de cursos de formación entre el Estado e instituciones privadas o públicas, a través de concursos públicos, con mecanismos que exigen adecuación a las demandas del sector productivo, como en los casos de Chile y México. En otro extremo, se observa la continuidad de muchas instituciones de FP que siguen siendo instituciones públicas autónomas con adecuaciones parciales a las nuevas circunstancias. En una actitud intermedia se encuentran aquellas que han concretado importantes cambios en la relación con el Estado y con las empresas.

Seguidamente, el trabajo pasa revista a cuatro estudios de caso de procesos de transformación de la formación profesional, realizados en el marco del proyecto CEPAL-GTZ. En primer lugar, se presentan los desarrollo recientes del SENAI de Brasil, en cuyo seno los Centros Nacionales de Tecnología plantean un modelo alternativo que posee los méritos de crear un sistema de incentivos internos para actualizar una organización de larga trayectoria institucional y gran tamaño, y de buscar nuevas formas de adecuarse a las demandas de la clientela industrial. En segundo lugar se pasa revista al caso chileno de subvención a la demanda, en la que las organizaciones empresariales y las instituciones de capacitación tienen un rol clave para la asignación de los fondos públicos por medio del mercado de capacitación, y se analizan específicamente los organismos intermediarios entre la oferta y la demanda de capacitación (OTIR). En tercer lugar se presenta el caso de México, que nunca tuvo una institución de FP pero que ha implementado desde la Secretaría de Trabajo políticas activas de empleo con un componente fundamental de capacitación, resultando de singular importancia pues centra su respuesta en la posibilidad de instrumentar un sistema nacional de competencias laborales que opere como guía de la formación. Finalmente, se analiza el caso del INFOTEP de República Dominicana, una de las instituciones de FP más jóvenes, que intenta evitar los peligros de la institucionalización rígida a través de una participación activa de los empresarios, una focalización clara y la inclusión del sistema dual.

Los estudios presentados muestran muy variadas formas de articulación entre el Estado y el sector privado, lo cual impide formular generalizaciones. Sin embargo, estos estudios de caso permiten extraer un conjunto de temas centrales que son desarrollados en el tercer apartado del texto.

Entre los grandes temas abordados se encuentran los siguientes:

1. Las formas de financiación. Comprende el financiamiento a instituciones oficiales, contratación de servicios de capacitación, subsidios de capacitación a las empresas, becas a los trabajadores, y subsidios a centros de capacitación corporativos.
2. La articulación entre formación general (educación general y formación profesional polivalente) y formación específica (aquella que sirve para un puesto de trabajo determinado). Esta cuestión es fundamental para distinguir entre la formación que interesa directamente a los intereses privados y la que reditúa a la sociedad en general.
3. El gerenciamiento privado o público de la formación. Esta cuestión es clave en los procesos de descentralización y subcontratación de los programas.
4. La provisión de los servicios de apoyo a la formación de mediano y largo plazo. Incluye el desarrollo curricular, la elaboración de material didáctico, la formación de formadores, los sistemas de acreditación de cursos y validación de competencias. Estas tareas superan las posibilidades de una multiplicidad de pequeñas y medianas instituciones de capacitación; se deben, por lo tanto, proveer instancias más amplias que las lleven a cabo.

Si la intervención del Estado está dirigida a asegurar una formación que garantice las externalidades que favorecen al total de la sociedad en términos de productividad y equidad, esto implica que debe cubrir los gastos necesarios para una formación de base para toda la población, y realizar la inversión necesaria para impedir la asignación inadecuada de recursos en la formación profesional. La empresa privada tiene un rol irreemplazable en brindar la formación en el trabajo ("on the job training"), definir los nichos ocupacionales y los perfiles de competencias necesarios para el desempeño adecuado de dichas ocupaciones. Queda un espacio gris entre lo que es claramente responsabilidad del Estado y lo que es indiscutiblemente tarea de las empresas. La formación profesional general y específica está situada en ese espacio gris. La articulación de los esfuerzos del sector público y el privado en responder a los desafíos de la formación profesional es fundamental. En la perspectiva de un proceso de cambio continuo, esta articulación debe tener mecanismos de actualización constante e institucionalización adecuada.

Las tendencias generales que se manifiestan en la Región son, en cuanto al Estado, el énfasis en mantener el protagonismo del Estado en la financiación y regulación de la formación profesional, más allá de la modificación de las formas de realizarlo; y la tendencia a descentralizar la ejecución, independizando la responsabilidad por la implementación de los cursos de las autoridades centrales. En cuanto a las empresas, se considera a la formación profesional como parte de un proceso más amplio que incremente la productividad y la competitividad de las unidades productivas. En cuanto a los trabajadores, el acento se pone en aumentar las competencias de empleabilidad de aquellos que se encuentran en riesgo de desocupación prolongada y de quienes no cuentan con los medios para adquirir en el mercado las competencias tecnológicas clave, necesarias en el sector productivo. Los demás actores sociales de la formación, en particular los sindicatos y las ONGs que trabajan en sectores de pobreza campesinos y urbanos, tienen también un rol clave en definir y ejecutar las políticas de capacitación.

Las dificultades para controlar la calidad y pertinencia de los cursos implementados son señaladas como problema, no sólo en la formación profesional planificada centralmente sino también en los casos de descentralización y subcontratación de los cursos. El control de la calidad, ya sea que se lleve a cabo por mecanismos de seguimiento de egresados, o por evaluación de la satisfacción de los usuarios (particularmente las empresas), es necesario y practicado en muy pocos países e instituciones. El Estado tiene también aquí un rol fundamental.

A partir de lo planteado a lo largo del documento, se plantean también algunas pautas para el futuro: 1) La articulación institucional tiene que ver con la historia de la formación profesional en cada país, el trasplante es siempre difícil. La idea es proseguir y promover las iniciativas exitosas que aparecen en cada país, y reforzar las instancias institucionales que puedan cubrir los déficits señalados. 2) Para responder a las demandas cambiantes de un mercado de trabajo moderno es importante evaluar las ventajas y carencias de la actual articulación entre el Estado y el sector privado desde el punto de vista de: a) la posibilidad de que las personas puedan estructurar carreras profesionales en una sucesión de ocupaciones calificantes; en otras palabras, la formación profesional no es la yuxtaposición de cursos sin secuencia lógica para los capacitados, sino que debe permitir itinerarios ocupacionales que respondan a las demandas cambiantes; b) el apoyo a la competitividad de las empresas en general -con especial énfasis en las pequeñas- y del país en particular; c) la focalización en los grupos de trabajadores en riesgo de exclusión, por un lado, y por el otro, en las ocupaciones importantes para el desarrollo del sector productivo, y cuya capacitación no es cubierta por el mercado; d) se debe asegurar la evaluación de la calidad de la formación y sus resultados, como también la relación entre ellos y sus costos.

Los instrumentos con que cuenta el Estado para implementar estas políticas y activar su relación con el sector privado son: a) los incentivos, en particular franquicias tributarias y acceso a la financiación; b) la regulación de las actividades de formación y de colaboración entre empresas e instituciones formadoras, fijando las reglas de juego que aseguren el cumplimiento de lo señalado en el párrafo anterior; c) el fortalecimiento institucional de las organizaciones existentes, promoviendo el cumplimiento de las funciones aún no cubiertas y manteniendo el apoyo a las que actualmente se realizan bien; d) en aquellos casos en que se concluya que la situación actual es negativa, se puede plantear el cambio del sistema actual de capacitación; este es el caso de la reforma llevada a cabo en Chile con la creación del SENCE.

La responsabilidad del Estado en la promoción y regulación de la formación profesional es una de las conclusiones de este artículo; la otra es la necesidad de participación activa de los otros sectores (empresas, sindicatos, ONGs) en la implementación de las políticas de formación, tanto en lo referente a la definición de las competencias laborales como en la relación entre la formación teórica y práctica. Si bien las formas concretas de implementar la articulación entre ellas son específicas a la historia e instituciones de cada país, se espera que las ideas esbozadas en este artículo puedan brindar algunas pistas sobre su desarrollo futuro.

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