› Gestión de la formación profesional

Castro,Claudio de Moura (1998) The Stubborn Trainers vs the Neoliberal Economists: Will Training Survive the Battle?. Washington, D.C.: s.e.

Este documento presenta una historia de la formación profesional en América Latina, desde los tiempos de la creación de las grandes instituciones nacionales de capacitación al estilo del SENAI brasileño hasta los tiempos presentes en que se está dando paso a la introducción de mecanismos de mercado que suplantan las estructuras jerárquicas de dichas instituciones.

El modelo de formación al estilo SENAI fue paradigmático durante los tiempos de la industrialización substitutiva de importaciones, que con distintos matices y ritmos los países latinoamericanos experimentaron desde el comienzo de la posguerra hasta mediados o fines de la década de los setenta. Todas las instituciones latinoamericanas, con excepción de los casos mexicano, argentino y uruguayo, son réplicas del SENAI o de un derivado temprano de éste, el SENA colombiano. Este modelo buscaba resolver los problemas que se presentaban por las carencias de oferta de fuerza de trabajo en un mercado que absorbía con avidez a todos los egresados del sistema educativo y de formación. El objetivo principal de las instituciones formadoras era entrenar cantidades crecientes de estudiantes, atendiendo en forma paralela las cuestiones vinculadas con la calidad de la formación impartida.

Los principales obstáculos que enfrentaban estas instituciones estaban dados por la falta de materiales pedagógicos y de insumos para la formación práctica, la necesidad de formar a los formadores y la necesidad de asegurar la existencia de fondos para solventar al sistema.

El financiamiento fue asegurado mediante el cobro de impuestos específicos sobre las nóminas salariales, por lo que los presupuestos eran abundantes y regulares. Esta seguridad financiera llevó a adoptar una perspectiva de planificación de largo plazo, al tiempo que la autonomía de que gozaban permitía a las instituciones formadoras mantener la independencia frente al mundo académico (prejuicioso, en general, contra las actividades manuales). Con este esquema se formaron varias generaciones de trabajadores bien entrenados que permitieron el desarrollo de los sectores modernos en el marco de la industrialización substitutiva de importaciones.

La fuerte asociación establecida entre este modelo de formación y las características particulares de la industrialización substitutiva, llevó a que la crisis de ese modelo industrializador representara al mismo tiempo la crisis del viejo modelo de capacitación de la fuerza laboral.

El estancamiento del empleo en el sector moderno puso en jaque al que era precisamente el principal demandante de los egresados de los sistemas de formación. Paralelamente, el crecimiento del sector informal y el autoempleo presentaron a las instituciones formadoras el desafío de superar diversas dificultades: el trabajo informal no es codificable como lo eran las antiguas ocupaciones, se trata de ocupaciones simples que no otorgan prestigio ni al capacitador ni al capacitado, al tiempo que los trabajadores informales, por no estar sindicalizados ni ejercer presión política, no pueden hacerse sentir en tanto demandantes de formación profesional.

Pero las instituciones no sólo no pudieron adaptarse al sector informal. También se han vuelto rígidas e inelásticas frente a desplazamientos en la demanda. Esto fue así en parte por la estabilidad financiera y la autonomía de que gozaban, lo que las llevó entre otras cosas a engrosar sus planteles burocrático–administrativos sin un mejoramiento paralelo de las prestaciones ofrecidas.

En este contexto comenzaron a arreciar las críticas desde diversos sectores, en particular en el sentido de que ofrecen una formación estrecha, poco relevante y súper–especializada en ocupaciones obsoletas. Las firmas por su parte, las acusan de no ofrecer una preparación práctica que ponga al egresado en condiciones de ser inmediatamente productivo.

Ha habido intentos (y fracasos) para implementar iniciativas dirigidas al sector informal, aunque siempre a pequeña escala. El SENA colombiano emprendió las iniciativas más innovadoras, volcándose a los sectores terciario e informal, atendiendo a trabajadores de regiones rurales y ofreciendo programas de incentivo a la participación municipal. Sin embargo, los resultados no están a la vista, a la vez que se desatendió al que representaba su sector–objetivo más representativo y respecto al cual se habían acumulado las experiencias más relevantes: el sector urbano industrial.

El SENAI, por su parte, cambió poco, aunque esto se debió más a la distinta realidad económica brasileña que a la falta de dinamismo por parte del SENAI. La industria brasileña siguió demandando trabajadores calificados, aunque a un menor ritmo por la imposición de la automatización y la aplicación de tecnologías más complejas. El SENAI se ajustó precisamente aumentando la sofisticación tecnológica de su oferta de capacitación, llegando a ofrecer cursos que se encuentran en la frontera internacional de las tecnologías más modernas.

El modelo de reforma más radical que comenzó a aplicarse en la década presente, consistió en la introducción de mecanismos de incentivos económicos en áreas que tradicionalmente han sido ámbitos de estructuras jerárquicas dominadas por políticas gubernamentales.

Según el nuevo esquema el estado se transforma en un comprador de servicios de formación, siendo un agente financiero que establece reglas, selecciona las mejores ofertas y controla la calidad del servicio ofrecido. En efecto, la tendencia actual en América Latina consiste en promover la constitución de mercados de servicios que tradicionalmente han sido provistos por el sector público, separando explícitamente la provisión de fondos de la ejecución de los cursos. En este contexto, múltiples oferentes públicos y privados compiten por ganar los contratos de capacitación.

El caso más radical es el del INACAP chileno, al cual se le retiraron los fondos y se le encomendó vender servicios de capacitación a empresas que gozaban de excenciones impositivas, para tal fin.

El Proyecto Joven de Argentina es un programa paradigmático de este nuevo modelo. Con fondos del BID, el Ministerio de Trabajo contrató servicios de formación con instituciones públicas o privadas que pudieran acreditar idoneidad para asumir la responsabilidad de llevar adelante cursos de capacitación, y que contaran con el compromiso expreso de alguna firma de contratar a los egresados por un período al menos tan largo como el plazo de duración de la capacitación. A pesar de que se lo considera un proyecto exitoso en su tipo, este programa no logró, sin embargo, demostrar haber alcanzado niveles satisfactorios en lo que respecta a la calidad de los cursos ofrecidos (problema que aqueja en general a todos los modelos de este tipo).

Por otra parte, los esquemas de contratación presentan otras debilidades que llevar a ser cautos en cuanto a sus potencialidades. En primer lugar, la contratación funciona mejor en cursos cortos, que no demanden equipamiento complejo y costoso, ni grandes grupos de docentes experimentados. En particular, la contratación demuestra ser inefectiva cuando se trata de exhibir registros de continuidad de largo plazo.

La contratación es, además, sólo una parte del complejo proceso de formación. Hacen falta buenos mecanismos de identificación de la demanda, para superar el quietismo y la rigidez de las antiguas instituciones de formación, así como prácticas adecuadas de evaluación y certificación. Esta última cuestión no era importante cuando una institución única (y respetada) monopolizaba la oferta de cursos de formación.

Otra cuestión destacada por el autor es que los miembros de las antiguas instituciones de formación son los depositarios de una larga experiencia que se corre el riesgo de perder. Precisamente, son estos profesionales los que mantienen la perspectiva de largo plazo que no tienen las actuales instituciones privadas.

Las instituciones de formación deben volverse sensibles a las demandas del aparato productivo, aunque una mayor sensibilidad frente a las demandas del mercado no es la única solución posible. El involucramiento de un mayor número de actores (ministerios de trabajo y educación, instituciones educativas privadas, iniciativas a nivel local y comunitario, etc.) es un primer paso para lidiar con una realidad más compleja. Las instituciones empresarias, por su parte, deben ser incorporadas o tenidas en cuenta en el manejo y administración de las instituciones públicas de formación. Por último, se sugiere modificar la estructura de incentivos que enfrentan las instituciones formadoras, supeditando la obtención de fondos a la exhibición de logros concretos, tal como podría serlo la experiencia puesta en marcha en Chile, de reembolsar a la institución los costos de formación de aquellos graduados que tienen éxito en insertarse al aparato productivo.

La conclusión del trabajo es que los sistemas modernos de formación son por naturaleza complejos y no pueden encararse por una vía única tal como lo es la contratación o la privatización. Es preciso establecer una multiplicidad de esquemas organizativos y financieros de modo de poder lidiar con toda la complejidad de las cuestiones asociadas a los requerimientos de las industrias modernas.

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