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Agüero, Víctor y Guillermo Labarca; PrimAmérica Consultores (1998) Fondo de capacitación y entrenamiento: sugerencias y modelo operativo. Santiago de Chile: CEPAL-GTZ (documento desarrollado en el marco del Proyecto "Políticas para mejorar la calidad, eficiencia y la relevancia del entrenamiento profesional en América Latina y el Caribe").

Este documento está compuesto por dos contribuciones, ambas orientadas a la resolución de uno de los que han demostrado ser los puntos débiles de las políticas públicas y las estrategias empresariales de capacitación laboral: la provisión y administración eficiente de un flujo regular y permanente de fondos de financiamiento para la capacitación.

Como es sabido, la necesidad de que existan programas de capacitación originados en la iniciativa estatal se funda en las fallas que caracterizan al "mercado de capacitación", principalmente la incapacidad por parte de las empresas para apropiarse de todos los beneficios que se derivan de una mayor y mejor capacitación de su personal. Por ello, las empresas tienden a comprometer en la formación de la mano de obra recursos menores a los que, en función de sus retornos, serían socialmente óptimos.

La primera contribución, de Agüero y Labarca, aborda este tipo de cuestiones y propone la implementación de un sistema de administración privada de fondos individuales de capacitación. Los autores señalan que diversas razones han contribuido a que los recursos destinados a la capacitación en la Región sean limitados e ineficientemente utilizados. En primer lugar, se menciona la falta de convergencia entre oferta y demanda por capacitación, fundamentalmente debido al desvío de la oferta con respecto a los requerimientos reales del sector productivo y las fallas en el proceso de detección de necesidades. En segundo lugar, los costos directos de la capacitación resultan elevados en relación a las posibilidades que muchas empresas tienen de apropiarse de las ganancias de productividad asociadas a la capacitación, favoreciendo estrategias de capacitación "limitadas" (mínimo necesario para que el trabajador tome parte del proceso productivo) o de "rapiña" de recursos humanos. En tercer lugar, los costos de transacción del mercado de capacitación, entendidos como los costos en tiempo y dinero necesarios para que se dé el "encuentro" entre oferta y demanda o la adaptación imperfecta de la una a la otra, son un sobrecosto que se añade a los costos directos.

Por otra parte, las estrategias de capacitación empresaria, así como los planes de formación "universales" promovidos por el estado, no toman en consideración el ciclo vital de los individuos, en el sentido de atender a los requerimientos específicos derivados de la obsolescencia de su formación general debida al cambio tecnológico y a los procesos de reestructuración productiva y organizativa. Asimismo, el trabajador es reacio a invertir recursos propios (medidos en dinero o tiempo) en un tipo de formación que lo convierta en un "activo específico" de una empresa, acotando sus posibilidades de empleabilidad.

La propuesta de implementación de un sistema de capitalización de aportes individuales, siguiendo el modelo de las administradoras de fondos de retiro y pensión que se han establecido en diversos países de la Región, busca ser una solución dirigida específicamente a los problemas mencionados. El sistema consistiría en la capitalización de los aportes que el trabajador haría (de entre 1 y 2% de su salario), más aportes voluntarios del empleador y aportes eventuales del estado para aumentar el fondo individual en los primeros 5 a 10 años de empleo del trabajador. Posteriormente, con una periodicidad a determinar, el trabajador efectuaría retiros con el único fin de financiar cursos de capacitación en instituciones reconocidas por un organismo regulador estatal.

Más allá de las características específicas de esta propuesta, puede verse que, por su concepción, este tipo de soluciones atendería directamente a los problemas mencionados anteriormente. En primer lugar, quedaría asegurada la disponibilidad de fondos, evitando depender de medidas de carácter excepcional (como son las exenciones impositivas, subsidios o asignación de fondos específicos) o estrategias empresarias sometidas a vaivenes coyunturales, en un contexto de mercados imperfectos. Por otra parte, al ser los fondos propiedad del individuo, iría en su interés velar por un aprovechamiento eficiente, al tiempo que estaría en la posición de canalizar sus recursos a la formación que considere adecuada a su situación específica, atendiendo a la actualización de su formación general o negociando con el empleador algún tipo de capacitación específica. En este último sentido, la implementación del sistema supondría un cambio importante en las relaciones trabajador-empleador, al poner en manos del primero un activo, que podría constituir una herramienta de negociación a los efectos de acordar la incorporación (o la continuidad) del trabajador a una firma. Por ello, los autores proponen la inclusión de la capacitación en las negociaciones colectivas, en tanto ámbito de discusión adecuado entre trabajadores y empleadores.

La segunda contribución, de PrimAmérica Consultores, consiste en una propuesta de operacionalización de un modelo de administración de fondos individuales de capacitación. Sin abordar cuestiones de fundamentación, ya tratadas en el trabajo de Agüero y Labarca, este trabajo se divide en cuatro capítulos, de los cuales los dos primeros desarrollan los aspectos operativos de la organización del sistema. Así, se identifican las funciones operativas que tendrían las administradoras del sistema (administración de las cuentas individuales, inversión de los fondos y administración de la capacitación) y de la entidad de control (aprobación de cursos y fiscalización del sistema, entre otras); se detallan los tipos de administradoras posibles (administradoras especializadas o integradas a entidades existentes -entidades bancarias, financieras, administradoras de fondos de pensión u otras entidades existentes vinculadas al mercado de la capacitación, como las Organizaciones Intermedias Técnicas de Capacitación, en Chile) y de competencia entre ellas (libre entrada de administradoras o ingreso restringido por licitación).

Aunque se reconocen las diferencias entre los países de la Región, las que exigirán una adaptación a las condiciones locales, el trabajo propone crear entidades especializadas, que subcontraten servicios tales como recaudación y pago de beneficios e inversión de los fondos, a fin de permitir una mayor eficiencia y reducción de costos operativos. Se propone la libre entrada de competidores, aunque con una exigencia de un capital mínimo que imponga un costo a la mala gestión. La fiscalización de los cursos y del manejo de los fondos debe correr por cuenta de un organismo estatal creado a tal efecto. El aporte debería ser del 1% sobre el salario, al que se sumaría un aporte del estado del 0,5% durante los primeros 5 años. Los retiros, por su parte, se efectuarían con una periodicidad trianual.

En el segundo capítulo se propone el marco de regulación de las inversiones que garantice la seguridad de los aportes, así como la transacción y custodia de los valores. Por último, el trabajo se cierra en sus dos capítulos finales con una estimación del monto total acumulado en Chile para un período de diez años (que llegan a representar como máximo un 2% del PBI) y con una comparación entre los costos operativos estimados de las entidades a crear y los costos conocidos de las administradoras de fondos de pensión existentes en varios países de América Latina, llegándose a la conclusión de que, por la menor complejidad y diversidad de las tareas a realizar, los costos son siempre menores para las primeras.

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