I. Introducción

La Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social y el Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social fueron adoptados por jefes de Estado y de gobierno en marzo de 1995. Entre los compromisos expresados, el tercero se refiere a:

promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de nuestras políticas económicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para conseguir medios de vida seguros y sostenibles mediante el trabajo y el empleo productivos elegidos libremente. (El texto integral del tercer compromiso figura al final de este capítulo.)

Con ese fin, los firmantes:

daremos a la creación de empleo, la reducción del desempleo y la promoción de empleo apropiada y suficientemente remunerado un lugar central en las estrategias y políticas de los gobiernos, con pleno respeto de los derechos de los trabajadores, y con participación de los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones, prestando especial atención a los problemas de desempleo y subempleo estructural y a largo plazo de los jóvenes, las mujeres, las personas con discapacidad y los grupos e individuos en cualquier otra situación desfavorecida.

Otras obligaciones tienen por objeto permitir a la población conjugar el trabajo remunerado con sus responsabilidades familiares, promover la igualdad de trato entre el hombre y la mujer, y adoptar medidas concretas y efectivas contra la explotación de los trabajadores migrantes. Los firmantes se comprometieron a intercambiar experiencias sobre políticas y programas que hayan servido para aumentar el empleo y reducir el desempleo y también a:

[...] alcanzar el objetivo de velar por la existencia de buenos puestos de trabajo y salvaguardar los derechos e intereses básicos de los trabajadores y, con tal fin, promoveremos la observancia de los convenios pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo incluidos los que tratan de la prohibición del trabajo forzoso y el trabajo infantil, la libertad de asociación, el derecho de sindicación y de negociación colectiva y el principio de la no discriminación.

El tercer compromiso forma parte de un conjunto de diez compromisos, de los que los otros nueve también son pertinentes para la labor de la OIT. En especial, el segundo compromiso se ocupa de la erradicación de la pobreza, una preocupación constante de la OIT; el cuarto compromiso de la integración social, en la que el trabajo y el empleo desempeñan una función vital; el quinto compromiso se refiere a la igualdad y la equidad entre el hombre y la mujer, y el octavo compromiso a la necesidad de incluir objetivos de desarrollo social en los programas de ajuste estructural. Asimismo, otros compromisos se ocupan de la creación de un entorno que permita el desarrollo social, de las necesidades particulares de Africa, y de la aplicación y reforma. De esta manera, los compromisos en su conjunto proporcionan un marco de política social general, al que contribuyen los esfuerzos y las actividades de la OIT, y refuerzan una amplia gama de las actividades de la OIT.

El empleo es la esfera donde las capacidades y preocupaciones de la OIT son claramente centrales para los objetivos de la Cumbre. El mandato de la OIT es específico en el campo del empleo, y la Cumbre apoyó las actividades de ésta en favor de la promoción del empleo y fomentó su desarrollo. La Cumbre reforzó la función legítima de los interlocutores sociales en las estrategias de empleo, reconoció la contribución del enfoque normativo de la OIT en materia de política social e instó a todos los países a ratificar y aplicar las normas del trabajo básicas de la Organización. El tercer compromiso ha sido, por lo tanto, el principal punto de referencia de la labor de la OIT en el seguimiento de la Cumbre y es la cuestión principal del presente informe. El quinto compromiso sobre igualdad y equidad entre el hombre y la mujer, debe señalarse, abarca cuestiones que también se trataron en la Conferencia de Beijing, que es objeto de otras actividades de seguimiento de la OIT.

El empleo ha sido un campo de acción principal de la OIT durante muchos años. El principal instrumento normativo de la Organización en este área es el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), en el que se insta a los Estados Miembros a «formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido». Esto significa que haya trabajo para todas las personas disponibles que buscan trabajo, que dicho trabajo sea tan productivo como sea posible, y que haya libertad para escoger empleo y que cada trabajador tenga todas las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo esta formación y las facultades que posea, sin que se tengan en cuenta su raza, color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social. Además, se consultará sobre políticas del empleo a los representantes de las personas interesadas, sobre todo a los representantes de los empleadores y de los trabajadores con objeto de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones, y lograr su plena cooperación en la labor de formular y obtener apoyo para dichas políticas⁽¹⁾.

Este Convenio ha recibido hasta la fecha 90 ratificaciones, incluyendo a países de todos los continentes que disfrutan de condiciones económicas y sociales muy diversas, convirtiéndolo en un instrumento poderoso de aplicación general. El Convenio, que sitúa firmemente la política del empleo en el marco del crecimiento y desarrollo económicos, no impone a las autoridades públicas la obligación de proporcionar empleos, su obligación consiste en seleccionar políticas que se puede esperar de manera razonada que favorezcan el crecimiento del empleo. Por supuesto, los gobiernos serán responsables a nivel nacional de la elección de sus políticas. Asimismo, los países que ratifiquen el Convenio serán responsables ante el sistema de control de la OIT⁽²⁾.

La Recomendación que acompaña al Convenio (Recomendación núm. 169), fue actualizada en 1984. Dicha Recomendación ofrece una serie de indicaciones en cuanto a la forma y el contenido de las políticas de empleo. No obstante, mientras que los principios sobre los que se sustentan las políticas de empleo continúan siendo hoy en día tan válidos como siempre, la formulación de políticas ha variado enormemente con los años. Al tiempo que elaboraba políticas de empleo, la OIT ha establecido unos mecanismos importantes de cooperación y asesoramiento técnicos basados en la investigación aplicada. Se ha prestado apoyo a programas de empleo nacionales tanto globales como sectoriales, en los que han participado la sede de la OIT y los equipos multidisciplinarios. Se ofrecen indicaciones sobre esta labor en el cuerpo del presente informe.

El actual entorno mundial en constante cambio exige la continua renovación de los esfuerzos de la OIT. La política de empleo debe establecerse en una economía mundial cada vez más integrada, donde las oportunidades que se ofrecen a las empresas varían constantemente, lo que repercute en los empleos. A través de la liberalización del mercado, la mundialización ha creado nuevas oportunidades de crecimiento. No obstante, para que esta estrategia de crecimiento sea sostenida la participación en sus beneficios debe ser general de forma que el progreso social y económico se refuercen mutuamente. En este proceso, el empleo, y de forma más general el trabajo, es la variable clave. El Director General ya lo expresó en su Memoria a la Conferencia de 1999, «la finalidad primordial de la OIT es promover oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana». La esencia de esta finalidad reside en este vínculo entre el trabajo y las condiciones en que se realiza. Ciertamente, la finalidad de promover el trabajo decente reúne los cuatro objetivos estratégicos de la OIT, a saber, cumplir los principios y derechos fundamentales en el trabajo, crear mayores oportunidades de trabajo e ingresos para los hombres y las mujeres, extender la protección social, y promover el diálogo social.

Subrayar la calidad del empleo, además de su cantidad, es el punto en torno al cual gira toda estrategia de empleo verdaderamente global. Algunos aspectos de la calidad del empleo, como se verá en el próximo capítulo, reflejan las disposiciones de los instrumentos de la OIT y constituyen derechos en el trabajo. Otros tienen que ver con la realización y superación personales. En ambos casos, en un entorno institucional adecuado, la mejora de la calidad del empleo no debe representar una amenaza para los costos laborales ya que puede aportar una mayor productividad y ser al mismo tiempo un objetivo por sí solo. Hay que desarrollar instituciones y enfoques que conviertan el marco de política social de la promoción del empleo en un factor productivo, e incorporen finalidades sociales más amplias en la política económica. La política de empleo, así pues, debe aspirar no sólo a crear empleo sino también a promover un trabajo decente y productivo. En ese sentido, la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo representa un instrumento poderoso que permitirá impregnar al desarrollo de democracia y equidad. La protección social es también un complemento esencial para la creación de empleo, que sirve para hacer frente a las nuevas pautas de empleo y a la inseguridad de los ingresos. El diálogo social es un mecanismo poderoso para tratar todas estas cuestiones, que incumbe a la OIT promover. Estos objetivos reunidos proporcionan un marco integrado, que constituye la base necesaria para formular toda política de empleo.

El otro aspecto esencial de cualquier política de empleo global es la universalidad. Este concepto significa formular políticas que incluyan tanto a los hombres como a las mujeres y tengan en cuenta cómo se ha incorporado la desigualdad por cuestiones de sexo en el funcionamiento del mercado de trabajo e incluso en la opinión común de lo que se considera trabajo productivo. Además, significa aplicar políticas de empleo eficaces para los miembros de minorías desfavorecidas y trabajadores con discapacidades, así como para los trabajadores de las pequeñas empresas y el sector informal, y los trabajadores a domicilio y eventuales. Estos últimos tienen su importancia ya que los problemas de empleo que surgen en muchos países se dejan sentir menos en el desempleo abierto que en la baja productividad de dichas formas de trabajo.

Estas son las preocupaciones subyacentes de la contribución de la OIT al seguimiento de la Cumbre Social. Entre las modalidades anteriormente adoptadas por la OIT para su seguimiento figuraban:

i) la elaboración de informes periódicos sobre la situación del empleo en el mundo. Estos informes han adoptado la forma de Informes sobre el empleo en el mundo, de los que se han publicado tres informes;

ii) los servicios de asesoramiento técnico para ayudar a los gobiernos a dar seguimiento a los compromisos adquiridos en Copenhague y permitir a las organizaciones de empleadores y de trabajadores aumentar su contribución a la misma finalidad. Estos servicios han sido prestados, en gran medida, por los equipos multidisciplinarios y han adoptado formas muy diversas;

iii) las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional y la cooperación con los gobiernos y las organizaciones de trabajadores y de empleadores en todos los aspectos de la política de empleo (véase capítulo IV). En total, se han llevado a cabo o se han emprendido 14 evaluaciones. En una primera ronda, dentro del marco interorganismos compuesto por el Grupo de Trabajo sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles, establecido bajo los auspicios del Comité Administrativo de Coordinación de las Naciones Unida, la OIT se encargó de realizar evaluaciones en Chile, Hungría y Nepal. En una segunda ronda de evaluaciones de la política de empleo se han examinado las mismas cuestiones en otros países. Estas evaluaciones han proporcionado buena parte del material de referencia del presente informe.

La Consulta internacional sobre el seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social tiene por objeto: i) contribuir a un intercambio de experiencias de carácter nacional; ii) hacer un balance de lo que ha hecho la OIT para prestar asistencia a sus mandantes, y iii) evaluar, en vista de la coyuntura económica internacional y sus consecuencias sociales, si el cauce de las actividades que lleva a cabo la OIT y del asesoramiento que presta en relación con la política de empleo, tanto en el plano nacional como en el internacional, junto con otros organismos, es correcto y adecuado. El presente informe tiene la intención de contribuir a esa discusión. La Consulta también contribuirá a preparar la aportación de la OIT al período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre la aplicación de los resultados de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y el estudio de iniciativas ulteriores (Ginebra, junio de 2000). A fin de preparar la Consulta internacional, se han celebrado reuniones regionales tripartitas en la región de Asia y el Pacífico, en Europa central y oriental, en Africa y en cuatro países de Europa occidental⁽³⁾.

La estructura del presente informe es la siguiente: el capítulo II examina los progresos obtenidos en favor del pleno empleo a nivel mundial y regional, y presenta un examen de la calidad del empleo; el capítulo III debate un marco de políticas de empleo, en general una vez más sobre una base regional, pero también ofrece ejemplos de cómo se perciben las políticas de empleo a nivel nacional, y el capítulo IV examina el asesoramiento en materia de políticas que la OIT está ofreciendo a sus mandantes para conseguir el pleno empleo.

II. El empleo en el mundo

1. Introducció

Este capítulo examina la situación actual del empleo en el mundo y en particular los cambios registrados en el volumen de empleo, sobre todo desde la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en 1995 (los eventuales progresos del pleno empleo y los niveles de productividad), y la calidad del empleo. Este último concepto engloba nociones objetivas y subjetivas como la satisfacción laboral, la seguridad de los ingresos, las oportunidades de progresión profesional, la igualdad de oportunidades y de trato, y la participación en órganos representativos. Se esbozan también brevemente las tendencias de la distribución mundial de los ingresos, y la forma como esto incide en el proceso de mundialización. Asimismo, se abordan las cuestiones de género y su relación con el empleo, así como la problemática de los trabajadores migrantes.

Globalmente, la situación del empleo sigue siendo mediocre y, de hecho, ha empeorado en muchos países. Las principales tendencias regionales del empleo observadas desde la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social son las siguientes. En los Estados Unidos, el empleo ha seguido creciendo, mientras que se ha reducido el desempleo. En Europa occidental, ha aumentado la disparidad entre los países que han logrado reducir el desempleo y crear puestos de trabajo, por una parte, y los países continentales de mayor tamaño que no han logrado ni lo uno ni lo otro. Esta brecha es mucho más aguda en la región de Europa central y oriental, entre aquellos países que han logrado estabilizar sus economías y un cierto repunte del crecimiento (en los que el empleo debería aumentar paulatinamente), y aquellos en los que probablemente se registrarán nuevas reducciones de la producción y el consumo, lo que entrañará enormes privaciones para la población. En Asia oriental, y en particular en la India, la situación del empleo ha mejorado en cierta medida, si bien se dispone de pocas pruebas documentales para sustentar esta afirmación. En China, comienzan a ponerse de manifiesto las consecuencias que tiene para el empleo la aplicación de una política que, por una parte, favorece a las zonas urbanas y, por la otra, apunta a reducir la fuerza de trabajo empleada por las empresas públicas, lo que se ha traducido en la aparición de algunas tensiones. En el resto de Asia, especialmente en los países cuyas tasas de desempleo aumentaron en más de 100 por ciento entre 1996 y 1998, el panorama del empleo está determinado fundamentalmente por la persistencia de los problemas económicos del Japón y por las secuelas de la crisis financiera asiática. Estos factores no sólo han provocado una baja en el nivel de vida de algunas de las economías más vigorosas, sino que también han puesto en entredicho algunas ideas profundamente arraigadas sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y sobre el bienestar social, que dan preeminencia prácticamente absoluta al crecimiento acelerado de la producción. Sin embargo, el empleo en los países árabes y en muchos países africanos, por ejemplo, sólo puede empeorar si se mantiene el bajo nivel de los precios de muchos productos básicos, que, por cierto, tiende a disminuir aún más al contraerse la demanda de materias primas importadas, especialmente en Asia. A su vez, el deterioro de la relación de intercambio redunda en una reducción suplementaria de los ingresos reales, que supera ampliamente la disminución de la producción efectiva. Por último, América Latina parece estar atrapada por su propia dinámica, pues los resultados del mercado de trabajo son mediocres por lo que se refiere al desempleo y a la precarización de las condiciones de trabajo de quienes siguen empleados, lo que traduce la existencia de distintos enfoques de la legislación laboral y las repercusiones que la liberalización del mercado ha tenido en los sistemas de producción. Asimismo, América Latina ha recibido de lleno el impacto de la crisis mundial, por lo que su crecimiento en 1999 será probablemente negativo, después del 5 por ciento alcanzado en 1997.

Esta evolución pone de relieve algunas tendencias de la economía mundial, que al parecer están provocando una concentración creciente de los ingresos a escala mundial y la marginación de algunas regiones. Es posible que también estén agravando la desigualdad en la distribución del ingreso nacional, como lo indica en forma fehaciente la sección dedicada a América Latina y el Caribe, y causando un aumento de la pobreza. Por lo que se refiere al eventual empeoramiento de la distribución del ingreso a nivel nacional en todo el mundo, los datos disponibles son contradictorios. Esta evolución decepcionante contrasta con el relativo optimismo que existía en el período que precedió la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. En los últimos cinco años, ha habido pocas sorpresas agradables y más de alguna decepción por lo que se refiere a los resultados del empleo y del mercado de trabajo en las distintas regiones. Por ejemplo, contrariamente a lo previsto, la desregulación del mercado laboral de América Latina no ha impulsado el crecimiento del empleo; también han sido escasos los resultados de los intensos, aunque recientes, esfuerzos políticos dedicados a la solución del problema del desempleo en Europa occidental; el ajuste estructural efectuado en Africa no parece haber estimulado la actividad económica rural o urbana, y las transformaciones políticas e institucionales efectuadas en países como la Federación de Rusia y Ucrania no han sido ni sostenidas ni coherentes, ni tampoco han dado los resultados previstos. Por último, la crisis financiera de Asia se produjo en un momento en que los gobiernos nacionales y la comunidad internacional no estaban preparados para tal eventualidad, que sorprendió incluso a los observadores más experimentados.

Con posterioridad se ha prestado bastante atención a la importancia que reviste la prevención de nuevas crisis. Esta necesidad plantea diversas cuestiones, entre las que se destacan el intercambio de información de mejor calidad, especialmente sobre activos financieros, pasivos y obligaciones de los gobiernos y las principales empresas; el logro de una mejor gestión financiera mundial, y la disponibilidad de medios para lograr una respuesta política nacional e internacional más apropiada en caso de que amenace una crisis. En términos generales, la prevención de las crisis conlleva la aplicación de mejores políticas económicas y la consolidación de prácticas administrativas transparentes y responsables. Específicamente, dentro de la esfera de competencia de la OIT, la prevención de las crisis está relacionada con el funcionamiento adecuado de las instituciones sociales y laborales, de conformidad con el marco normativo de la OIT, así como con la preparación de medidas adecuadas de protección social.

2. Distribución mundial del ingreso, mundialización y pobreza

Las tendencias del empleo que se han señalado más arriba se están registrando en un contexto de concentración creciente de los ingresos a nivel mundial, y de hecho también contribuyen a este fenómeno. La teoría económica neoclásica prevé que, con el tiempo, se deben reducir las diferencias de ingresos dentro de una misma categoría profesional entre distintas partes del mundo (la llamada «convergencia»). También en este esquema, los países pobres deberían captar más recursos extranjeros procedentes de los países más ricos (que no podrían llegar a utilizar la totalidad de sus ahorros); además, al no necesitar invertir en nuevas investigaciones, los países pobres podrían limitarse simplemente a copiar técnicas y procedimientos y a ponerse al día en los campos pertinentes. Ahora bien, las investigaciones más innovadoras y las inversiones en nuevos procesos son en lo fundamental impulsadas por aquellos países que ya dominan las técnicas más avanzadas; de hecho, no se han registrado disminuciones de la productividad del capital en los países del Norte. Ello explica que los únicos esfuerzos de convergencia en la economía mundial, además de los desplegados por el grupo de los países más avanzados, vengan de los países de industrialización reciente y rápido crecimiento, en cuyas economías se está produciendo un rápido desplazamiento de mano de obra del sector agrícola a las actividades con mayor valor añadido.

Al no haber un proceso de convergencia significativo, la distribución del ingreso mundial se está haciendo cada vez más polarizada y desigual. La parte del ingreso total (calculada con arreglo al PIB por habitante) percibida por el 20 por ciento más acomodado de la población mundial aumentó de 69 a 83 por ciento en el período de 25 años que antecedió a 1990. Dada la enorme diferencia de ingresos que hay entre los países ricos y los países pobres, una tasa uniforme de aumento del ingreso por habitante tendrá por efecto incrementar aún más estas diferencias en términos absolutos. Por otra parte, la tasa de crecimiento demográfico de los países más pobres, superior a la tasa promedio mundial, implicará una disminución del porcentaje de la población mundial que vive en los países más ricos. Estas cifras pueden variar en cierta medida si se utilizan otras formas de medición, pero la tendencia es la misma.

De acuerdo con cálculos hechos por la UNCTAD y publicados en el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 1997, el 20 por ciento de la población mundial más pobre, es decir, cerca de 1.000 millones de personas, habitan fundamentalmente en las regiones de Africa subsahariana, la India y Bangladesh. Por cierto, si se toma en consideración la distribución del ingreso a nivel nacional, queda de manifiesto que las categorías más pobres de la población se encuentran en prácticamente todas las regiones del mundo. Empero, la extrema pobreza alcanza niveles excepcionalmente elevados en los países del Africa subsahariana, seguidos por los países de Asia meridional y, en menor medida, de China e Indonesia.

¿Qué ocurrirá con estas diferencias de ingreso a nivel internacional? En primer lugar, la baja de los precios de los productos básicos tendrá un efecto neto de reducción de los ingresos relativos en muchos de los países en desarrollo. La disminución de los precios de los productos básicos ha sido agravada por la reducción de la demanda en Asia; sin embargo, en lo que atañe, por ejemplo, al petróleo crudo, la disminución de los precios ha sido determinada en gran medida por el aumento de la oferta. A raíz de las dificultades que muchos países en desarrollo tienen para diversificarse y dejar de depender de los productos básicos, es probable que el exceso de oferta, a precios idénticos a los registrados en los últimos años, sea un fenómeno duradero. Tales dificultades son en parte inherentes al éxito inicial de las exportaciones de productos básicos y a los efectos de éstas en los tipos de cambio, lo que también en parte se tradujo en la incapacidad, o en algunos casos en la falta de voluntad, de tomar las medidas políticas y sociales necesarias para liberalizar y modernizar las economías que dependen de productos básicos. La baja de los precios de estos productos implica una mejora en la relación de intercambio de los países importadores netos. Desafortunadamente, en Africa ha ocurrido que los beneficios derivados de los precios relativamente más baratos de las importaciones de alimentos y combustible han quedado neutralizados por la disminución de los precios de los productos básicos destinados a la exportación. Pero el fenómeno de baja no afecta sólo a los precios de los productos básicos. Por ejemplo, también ha disminuido el precio en dólares de los artículos manufacturados que se destinan al mercado mundial, tendencia que ha alimentado el temor de que se produzca una deflación mundial. En el último tiempo, este efecto ha perjudicado sobre todo a los exportadores de productos manufacturados de Asia oriental. Por ejemplo, el precio unitario en dólares de las exportaciones de la República de Corea disminuyó en 20 por ciento de septiembre de 1997 a septiembre de 1998. En Tailandia, la baja de los precios ha sido menos importante, llegando a cerca de 10 por ciento (precios promedio de 1998 con respecto a los promedios de 1996). Estas disminuciones de precios han evitado que los países de Asia oriental tengan que aplicar devaluaciones importantes de los tipos de cambio (lo que tal vez aumenta las posibilidades de reembolso de su deuda exterior). En todo caso, las consecuencias de una u otra situación no perjudican la relación de intercambio de los países más ricos. Existe también la posibilidad de que esta relación se deteriore aún más si los países no pueden evitar las devaluaciones competitivas.

Debido a estos factores, pero también debido a que los países más ricos disponen de grandes volúmenes de capital -- que siguen incrementándose --, y a que en determinados sectores económicos resulta difícil competir con ellos fundamentalmente en razón de las abundantes competencias técnicas que han acumulado, la proporción de los ingresos mundiales percibidos por dichos países bien pudiera seguir aumentando. En principio, esto permite que los países más ricos se muestren más generosos para con el resto del mundo, ya que muchos otros siguen dependiendo de las corrientes de asistencia internacional para sufragar el gasto nacional y comprar las importaciones que necesitan. Con todo, es posible que en los países industrializados se agudicen las diferencias nacionales de ingreso, con el consiguiente aumento del gasto social y la reducción de los recursos disponibles que, de otra manera, podrían transferirse a los países más pobres.

En esta reseña general de la cuestión de la repartición mundial de los ingresos no hemos tomado en consideración las transformaciones, a menudo radicales, que se están produciendo en algunos países. La desigualdad de la distribución del ingreso suele ser agravada por factores como: la desregulación del mercado de trabajo y el debilitamiento de las medidas de protección del empleo; la intensificación de la competencia en los mercados de bienes provocada por la liberalización del comercio, que favorece la subcontratación y la segmentación de la población activa entre trabajadores esenciales y trabajadores periféricos; el aumento frecuente de la parte correspondiente a los ingresos de capital con respecto a los ingresos totales, y la disminución de la parte correspondiente a los impuestos sobre el capital en la composición de los ingresos fiscales. No obstante, los efectos de dichas transformaciones pueden contrarrestarse con una creación de empleo sustancial. La mundialización (y, en general, la liberalización) es el factor que ha desatado la mayoría de estos fenómenos. El aumento de las corrientes comerciales y la transferencia de nuevas tecnologías suelen contribuir a poner en una situación desventajosa a los trabajadores pocos calificados, al tiempo que benefician a los mejor calificados y formados. Por último, las operaciones de capital especulativo en un entorno de mercados financieros escasamente regulados crean las condiciones ideales para una recesión inducida por la crisis. La tarea que consiste en superar los elementos negativos de la mundialización, mediante la aplicación de medidas adecuadas en el mercado de trabajo y en el campo de la formación, o por medio de una reforma idónea de la estructura financiera internacional, tiene proporciones abrumadoras.

En el nivel nacional, siguen incrementándose las diferencias salariales, y a nivel mundial nada indica que se esté produciendo la convergencia de los niveles salariales en ningún nivel profesional determinado (o incluso entre los trabajadores no calificados), con la única excepción posible de las ocupaciones de mayor calificación, en las que se observa un cierto grado de movilidad geográfica. Esto no tiene nada de sorprendente, habida cuenta de la falta de libertad de desplazamiento de la mano de obra. A nivel nacional, habrá que fijar límites a la dispersión salarial dentro de una misma categoría profesional, ya sea mediante procesos de movilización social democrática o mediante la adopción, por vía legislativa, de disposiciones de protección social y de regulación de la política laboral. Las remuneraciones de la mano de obra no calificada de los países más ricos no se reducirán hasta el nivel que éstas tienen en los países más pobres. No obstante, los asalariados de los países de mayores ingresos se sienten amenazados por los niveles salariales inferiores que se practican en los países competidores de medianos ingresos, y por la consiguiente inseguridad del empleo que pudiera derivarse de tal competencia y del traslado de las empresas a otros países. Los trabajadores de los países de ingresos medios temen a su vez la competencia que ejercen los países de bajos ingresos en los mercados de países terceros, especialmente cuando estos trabajadores se desenvuelven en contextos en que ni la democracia ni la protección social están bien desarrolladas. Los temores de una reducción de los niveles salariales por efecto de la competencia tienen una base real sólo cuando el capital se orienta hacia inversiones en determinados países o regiones guiándose únicamente por consideraciones sobre la medida en que el pago de salarios reales de cuantía inferior a una mano de obra adecuadamente formada permitirá reducir los costos unitarios de mano de obra. Pero la mundialización no funciona así. Situaciones como la descrita sólo pueden darse de manera muy paulatina, puesto que los inversores obtienen determinadas ventajas cuando establecen vínculos de asociación estrechos con localidades en las que existen volúmenes de capital importantes, y que la integración de las empresas en agrupaciones con intereses afines tiene también efectos benéficos en lo que atañe a los ingresos y a las utilidades. La mayor parte de las inversiones extranjeras directas se efectúan entre países ricos. Con todo, hay que reconocer que las condiciones y prácticas que pueden disipar las inquietudes de los trabajadores de los países desarrollados, con respecto a la eventual competencia de los trabajadores de los países de ingresos medios, tal vez sean menos tranquilizadoras para los trabajadores de estos países con respecto a los trabajadores de países más pobres. Por este y por otros motivos, los países de ingresos medios no deberían tardar en examinar sus sistemas de seguridad de los ingresos. Al respecto, valga parafrasear a A. Wood cuando se imagina el futuro del comercio internacional: «Por ejemplo, el aumento de la exportación de productos manufacturados en las economías con alto índice de utilización de mano de obra en Asia meridional no tendrá por efecto un aumento de la desigualdad en los países del Norte, dado que éstos ya no compiten en el mercado de los productos manufacturados; en realidad, la desigualdad tenderá a agravarse en otros países en desarrollo⁽⁴⁾.

3. Las mujeres en la fuerza de trabajo mundial

Hasta ahora, los análisis se han ocupado de todos los trabajadores, tanto mujeres como hombres. En realidad, la proporción femenina de la fuerza de trabajo total está aumentando y se sitúa hoy en alrededor de 35 a 40 por ciento del total. Por lo general, las tasas de actividad de las trabajadoras han experimentado un considerable aumento, al tiempo que las de los trabajadores se han reducido en una pequeña medida. Aunque las trabajadoras y los trabajadores comparten una gran variedad de preocupaciones idénticas, las circunstancias de su actividad y a menudo la posición que ocupan en la fuerza de trabajo pueden ser sustancialmente diferentes, por lo que en muchas políticas para el mercado de trabajo se hace necesario reconocer explícitamente esta problemática de género. Una primera constatación es que la discriminación profesional según el sexo es un fenómeno de ámbito mundial. Tal discriminación reviste dos formas, una «horizontal», es decir, en lo que atañe a la repartición de las mujeres y los hombres en distintas ocupaciones (por ejemplo, las mujeres en el personal doméstico y los hombres como conductores de camión), y una discriminación «vertical», esto es, el hecho de que en una misma ocupación los miembros de un sexo tienen más probabilidades de alcanzar puestos superiores (por ejemplo, las mujeres predominan entre las ocupaciones de la producción y los hombres entre los supervisores y mandos medios). En realidad, cerca de la mitad de la fuerza de trabajo total está ocupada en profesiones marcadas por el «predominio de un género», con por lo menos 80 por ciento de trabajadores de un mismo sexo. Aun así, el rango de las ocupaciones abiertas al empleo femenino es mucho más reducido que el campo profesional al que pueden acceder los hombres. Las profesiones no agrícolas con predominio masculino son siete veces más numerosas que aquellas en que predomina la mujer. En el ámbito profesional y técnico, las mujeres suelen trabajar como enfermeras o maestras; su presencia es también dominante en los empleos de secretaría y oficina, así como en muchas profesiones del sector de servicios. Las ocupaciones «femeninas» suelen considerarse menos valiosas, y por consiguiente se les atribuyen remuneraciones más bajas, un rango inferior y menos posibilidades de progresión profesional que en las ocupaciones «masculinas». Las trabajadoras están mucho más expuestas a la competencia profesional de los trabajadores del otro sexo. También son mayores las probabilidades de que la mujer encuentre ocupación en pequeñas empresas y los hombres, en las de mayor tamaño.

Los niveles de discriminación profesional según el sexo difieren considerablemente según las regiones. En Asia se registra el nivel más moderado, mientras que en el Oriente Medio y Africa septentrional se observan los más elevados. El nivel de discriminación por sexo es también relativamente importante en otras regiones en desarrollo; en cambio, es moderado en los países miembros de la OCDE y en Europa central y oriental. En el ámbito europeo, prácticamente han desaparecido las diferencias que a este respecto había entre los países de economía de mercado y los países que tuvieron economías de dirección centralizada. En Asia, los problemas de género presentan un carácter algo diferente, y la discriminación vertical en una misma profesión es más importante que en otras regiones. Con todo, las probabilidades de convertirse en trabajadoras de sectores de producción de mercancías son mucho mayores para las mujeres de Asia y de otros países en desarrollo cuyo crecimiento industrial se ha orientado hacia la exportación. En la medida en que la discriminación profesional en los distintos países del mundo no es función del desarrollo socioeconómico, las diferencias entre países se explican sobre todo por el efecto de factores regionales. Hay, pues, fundados motivos para concluir que los factores sociales, culturales e históricos revisten una importancia primordial a la hora de determinar el grado de discriminación que existe en las profesiones en función del sexo del trabajador.

Valga señalar que, en los últimos dos decenios, la discriminación profesional por motivo de sexo se ha reducido en cierta medida. Ello obedece sobre todo a la creciente integración de hombres y mujeres en el empleo, más que a cualquier transformación de la estructura del mismo. Al parecer, el aumento de la oferta de empleo en las profesiones u oficios en que predomina la mujer no fue suficiente para absorber a todas las trabajadoras que se incorporaban a la mano de obra femenina, lo que obligó a muchas mujeres a buscar ocupación en profesiones menos tradicionales. Sin embargo, este fenómeno no se produjo en los países más grandes de Asia oriental y tampoco en la mayoría de los países del Oriente Medio y de Africa septentrional. La discriminación profesional por sexo ha aumentado en China, pero no ha experimentado variaciones en el Japón.

En términos generales, el desempleo es un riesgo algo mayor para las mujeres que para los hombres. En lo que concierne al tipo y la calidad de los empleos que se ofrecen a unas y a otros, las diferencias son muy marcadas puesto que muchas mujeres ocupan puestos de trabajo no calificado o semicalificado en los niveles inferiores del proceso de producción, y tienen escasas posibilidades de ascender en la escala profesional; en cambio, los mejores trabajos son ocupados por los hombres. En algunos países, esto ocurre incluso cuando las mujeres tienen en promedio un mejor nivel de enseñanza. Las mujeres tienen también menos posibilidades que los hombres de perfeccionar sus competencias profesionales, en parte debido a que suelen interrumpir sus actividades laborales para ocuparse del cuidado de sus hijos. Es urgente que las mujeres se incorporen en gran número a sectores profesionales no tradicionales, a fin de ampliar la variedad y mejorar la calidad de las ocupaciones mediocres a que tienen acceso. El primer paso en tal sentido consiste en impugnar los persistentes estereotipos sexuales que existen en relación con las supuestas actitudes, preferencias y capacidades de los hombres y las mujeres, a fin de eliminarlos de los sistemas de enseñanza y formación profesional.

Con el tiempo, las mujeres han ido extendiendo el terreno que ocupan en el campo laboral administrativo y de gestión, pero debido a las características del cauce profesional que siguen, su progresión hacia los puestos de dirección suele verse interrumpida (como quedó de manifiesto en los debates de la Reunión tripartita sobre el acceso de las mujeres a puestos de dirección, celebrada por la OIT en 1997). En los niveles de gestión inferiores, es habitual que las mujeres ocupen puestos en sectores no estratégicos. A estas desventajas iniciales se suele agregar el hecho de que las mujeres no son incorporadas a las redes, tanto oficiales como oficiosas, que hoy son esenciales para progresar en el escalafón de las empresas. Estas barreras explican el éxito relativo que las mujeres han tenido en la creación de sus propias empresas, pequeñas o medianas. Ahora bien, también en este caso las mujeres deben afrontar más obstáculos que los hombres al iniciar sus actividades empresariales o al tratar de ampliarlas.

4. Discriminación

Pese a los esfuerzos efectuados por los gobiernos para eliminar la discriminación y promover la igualdad de oportunidades y de trato, siguen estando muy difundidas las prácticas conducentes a la exclusión social, la marginación e incluso la persecución de determinados grupos de personas. Las causas fundamentales de la discriminación, en particular el miedo, la ignorancia, la intolerancia, las ideas políticas, la codicia y el deseo de dominación siguen teniendo consecuencias devastadoras en las personas y la sociedad. Las formas que adopta la discriminación, los motivos por los que se practica y se prohíbe y su repercusión en la sociedad están constantemente en proceso de cambio. Precisamente cuando parece que se elimina una forma de discriminación aparece otra que impide a algunos grupos de personas participar de manera plena en la vida económica y social. Para poner de relieve este problema, la prohibición de la discriminación se ha incluido en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, como uno de los principios y derechos fundamentales sobre los que todos los países deberían construir su sociedad y su economía.

Dentro de las esferas de competencia de la OIT, el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), establece las bases para tratar de este asunto. En este Convenio se define la discriminación como «cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social» (o cualquier otro motivo así designado a nivel nacional) «que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades sobre trato en el empleo y la ocupación». Esta definición incluye tanto la discriminación directa como indirecta y abarca el acceso a la formación, el empleo, la ocupación y las modalidades de empleo. Además de los motivos enumerados hasta ahora, otras normas internacionales del trabajo prevén la protección contra la discriminación basada en la afiliación sindical, la nacionalidad, la discapacidad, las responsabilidades familiares, el embarazo y la edad. A nivel nacional, hay una tendencia a ampliar los motivos por los que se prohíbe la discriminación en el empleo y la ocupación. Los motivos recientes más comunes son los relativos al estado de salud (VIH/SIDA), la orientación sexual, la discapacidad, las responsabilidades familiares, el embarazo, el estado civil y la edad.

Toda sociedad tiene alguna forma de discriminación contra la que luchar. La amplia serie de leyes, políticas e instituciones orientadas hacia ese fin atestiguan el compromiso general de hacer frente a este desafío. La mayoría de los países han adoptado disposiciones jurídicas para precaverse, al menos, de la discriminación por algunos de los motivos enumerados más arriba. Muchos han ido más lejos y han adoptado garantías de igualdad de oportunidades y de trato y procedimientos coercitivos, en particular para los trabajadores con una clara relación de empleo en empresas que exceden de un determinado tamaño. Ahora bien, la legislación y las políticas son insuficientes por sí solas para hacer frente a la magnitud de los problemas de discriminación, que muestran que es esencial adoptar un enfoque global con respecto a este asunto. Los países están tratando constantemente de encontrar la manera de aumentar el impacto de su legislación, extendiendo la cobertura a un número mayor de trabajadores, reforzando las sanciones y recursos, adaptando normas probatorias, adoptando medidas de acción positivas, emprendiendo programas de toma de conciencia por el público, formando a inspectores del trabajo y a los propios empleadores y trabajadores, y promoviendo la educación y el desarrollo de aptitudes. Dada la naturaleza insidiosa de algunas formas de discriminación, y lo difícil que pueden ser de comprobar y solucionar, la utilización de procedimientos correctivos se considera como un indicador positivo de progreso en la lucha contra la discriminación. En consecuencia, la falta de toma de conciencia de la discriminación y la inexistencia de quejas o de procedimientos correctivos en un determinado país constituyen la prueba de que no se ponen barreras a la discriminación.

La discriminación no afecta tan sólo al empleo asalariado, sino que puede plantearse en el acceso a la ocupación y en el empleo independiente. El acceso a la tierra y al crédito puede verse directamente restringido por medidas discriminatorias o bien indirectamente como consecuencia de la consideración de características resultantes de prácticas de discriminación anteriores (por ejemplo, el analfabetismo provocado por la exclusión de la educación). La discriminación en lo que se refiere a la remuneración puede presentarse en forma de diferencias en los salarios o las tasas salariales, pero con frecuencia se plantea en relación con las prestaciones complementarias, las gratificaciones, las subvenciones u otras formas de indemnización no monetarias, tales como la vivienda o la alimentación. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT ha puesto de relieve la relación existente entre la educación y el empleo y la capacidad de generar ingresos en su declaración según la cual «la generalización de la enseñanza obligatoria y gratuita del mismo nivel para todos, constituye uno de los puntos de partida fundamentales de toda política de igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación»⁽⁵⁾. A este respecto, los datos de la UNESCO sugieren que desde mediados del decenio de 1980 hasta mediados del decenio de 1990 esta condición previa básica se estaba satisfaciendo cada vez más (si bien en modo alguno de manera universal) en el mundo en desarrollo.

La discriminación por motivos de sexo o, dicho con otras palabras, la discriminación por cuestiones de género, se reconoce como la forma de discriminación más amplia y generalizada ya que trasciende todos los países y agrupaciones de personas. Si bien los hombres pueden sufrir, y de hecho sufren, de trato discriminatorio, las mujeres son por lo general las víctimas. La condición de mujer en una sociedad, el valor atribuido a las múltiples funciones que desempeña y la medida en que sufre de discriminación en el empleo y la ocupación están inextricablemente vinculados. Así, los obstáculos en lo que se refiere al acceso de las mujeres a la propiedad de la tierra o la falta de reconocimiento de su condición como jefes de familia pueden poner trabas a su capacidad de obtener ingresos, de iniciar un negocio o de recibir prestaciones médicas para sus familiares a cargo. Como ya se ha señalado, la división del trabajo en la sociedad en función del género y la segregación ocupacional basada en el género son factores importantes que contribuyen al trato desigual que reciben las mujeres en el mercado de trabajo. Las ocupaciones en que predominan las mujeres siguen estando menos valoradas, menos protegidas, menos organizadas y más sujetas a formas de explotación física, sexual y económica que las ocupaciones en que predominan los hombres.

En los últimos años, ha aumentado de manera apreciable la adopción de leyes y la jurisprudencia en los distintos países con arreglo a las cuales se exige el pago de una remuneración igual por un trabajo de igual valor de conformidad con el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) de la OIT. El concepto de «trabajo de igual valor» (en lugar del concepto más limitado de «igual trabajo») como punto de comparación entre los empleos tiene como finalidad incluir la discriminación que pueda derivarse de la existencia de diferentes categorías ocupacionales para hombres y mujeres.

Las mujeres sufren de múltiples formas de discriminación si forman parte de una minoría racial, étnica o religiosa o de una comunidad indígena. La Comisión de Expertos de la OIT ha observado que la discriminación vinculada a la religión es el aspecto más sensible de esa discriminación que se practica contra la mujer. Las dificultades derivadas de la discapacidad, el estado civil o la edad se ven con frecuencia exacerbadas por la discriminación basada en el género.

En los últimos años, la preocupación relacionada con la discriminación por motivos de opinión política se ha reducido como consecuencia del colapso general de los regímenes comunistas y de la tendencia hacia la democracia en muchos países. Ahora bien, otras formas de discriminación basadas en la raza, la ascendencia nacional o el origen étnico parece que están aumentando. Si bien no todos los grupos minoritarios sufren de trato discriminatorio, algunos de esos grupos se ven más afectados por esa práctica e incluso se convierten en objetivo específico de la misma. Estas formas de discriminación están con frecuencia tan impulsadas por prejuicios culturales y son tan insolubles que si quedaran sin resolver podrían incluso desembocar en la guerra, como ha sucedido últimamente en muchos casos. Las regiones en que las fronteras se han modificado de modo que diferentes nacionalidades queden agrupadas dentro de un mismo país a menudo contienen el mayor potencial para tales formas de discriminación. La preocupación creciente por los actos de intolerancia y de odio raciales queda demostrada por el número de leyes que se están adoptando para castigar esas prácticas.

Normalmente, no está claramente delimitado lo que constituye discriminación por motivos de raza, ascendencia nacional, grupo minoritario o color. Estos conceptos con frecuencia pueden superponerse. Pueden basarse en cómo las personas de que se trate consideran sus diferencias y en las actitudes resultantes. La discriminación por motivos de raza y de ascendencia nacional puede incluir también diferencias basadas en el clan o la tribu o cualesquiera grupos de personas o poblaciones definidos en virtud de características propias similares, tales como el idioma o la tradición cultural. La situación de los gitanos de los países de Europa central y oriental sirve de ejemplo sobre ese grupo que a menudo es objeto de discriminación en todos los aspectos de su vida social y económica. La discriminación contra los pueblos indígenas y tribales ha sido de índole tan extrema y diferente que la OIT adoptó un Convenio específico (núm. 169) con el objetivo de reconocer y proteger su derecho a la libre determinación y su identidad.

La protección contra la discriminación basada en la religión abarca a las personas que tienen una cierta creencia religiosa y que están adscritos a una cierta confesión, al igual que a las que no profesan una determinada fe. En la religión, la discriminación proviene sobre todo de la intolerancia manifestada hacia las personas de una determinada fe (o que no profesan ninguna). Si bien las consideraciones religiosas ocupan un lugar importante en la vida pública y social, en particular cuando una religión es la oficial, se debe cuidar de asegurar que esto no tenga consecuencias negativas en el empleo, en particular en el sector público. La prohibición de la discriminación religiosa debe proteger no sólo la creencia, sino también su manifestación. Así, la acción discriminatoria puede también consistir en desalentar la asistencia a ceremonias, en no permitir las celebraciones o en prohibir (o, a la inversa, en exigir) que se lleve cierto tipo de ropa no relacionada con el trabajo. En algunos países, el simple hecho de tener ciertas creencias religiosas, de nuevo con frecuencia vinculadas al origen étnico o a la ascendencia, legitima las formas de discriminación y reduce el acceso a algunos niveles de educación. La ascendencia nacional es también una característica evidente de la discriminación basada en el origen social, en especial en los casos en que los sistemas de castas todavía tienen repercusiones económicas y están asociados con diferentes empleos. La herencia de las deudas que deben ser canceladas por medio del trabajo en régimen de servidumbre por la casta más baja constituye el mayor de los males de ese sistema.

La discriminación contra los trabajadores discapacitados en lo que se refiere al acceso al trabajo y la formación está también extendida en algunas zonas debido en parte a consideraciones económicas. Ahora bien, una forma generalizada y efectiva de discriminación consiste en la creencia de que la segregación, por ejemplo en talleres de reempleo de discapacitados, es una forma de protección que aumenta los medios de garantizar el sustento a los discapacitados. La no discriminación requiere, no obstante, la integración de las personas con discapacidades en el empleo y la formación abiertos a todos. Ahora bien, la evolución de las personas, los cambios de actitud y la superación de los prejuicios y de la discriminación con el fin de que no se considere que las personas discapacitadas necesitan protección, sino que son personas con iguales derechos, constituye una tarea a largo plazo.

Entre las nuevas formas de discriminación que seguirán planteando dificultades a las autoridades figuran la situación de los trabajadores de edad avanzada en los países industrializados en donde la población de más edad se ve enfrentada a niveles de empleo estancados. Los empleadores no sólo pueden mostrar preferencia por los trabajadores más jóvenes y prescindir gradualmente de los trabajadores de edad, sino que la política gubernamental a menudo también fomenta esa práctica. En algunos países en desarrollo, la pandemia del VIH/SIDA plantea un desafío diario a quienes se enfrentan con prácticas discriminatorias a causa de su condición de seropositivos o de enfermos.

La discriminación por todos los motivos que se han discutido no tiene sentido en el sector empresarial. En el pasado, los empleadores a menudo recurrieron a esas prácticas como forma de reservar los «buenos empleos» para las personas del mismo grupo, independientemente de los requisitos del empleo o de los méritos. Esto limita el grupo de trabajadores que puede tener acceso a un puesto por lo que no se puede escoger a la persona más idónea para el desempeño del mismo. El hecho de no tener en cuenta los recursos humanos disponibles es una solución poco racional y probablemente contraproducente en un contexto empresarial. Este desconocimiento del desarrollo humano de una parte de la sociedad es probable que resulte a la larga políticamente costoso.

Dada la naturaleza y los efectos de gran alcance de la discriminación, resulta esencial aplicar un enfoque global. Las iniciativas legislativas deben ir complementadas de programas que conduzcan a la igualdad de acceso y a la potenciación del individuo en las esferas de la educación, el desarrollo de aptitudes y el empleo. En lo que se refiere a las mujeres, se requieren tales programas para aumentar su poder de negociación y facilitar la conciliación del trabajo con las responsabilidades familiares. En cuanto a las minorías y otros grupos que son víctimas de represión, delitos orquestados por el odio e intolerancia, la organización de campañas públicas que promuevan la comprensión basada en el respeto de la dignidad humana debe constituir la piedra angular para la erradicación de la discriminación en el empleo y la ocupación.

5. Panorama regional del empleo

i) Europa central y oriental

Es cada vez más evidente que esta región se está escindiendo en dos ámbitos muy diferentes. Algunos países de Europa central son hoy miembros de la OCDE y, lo que es más importante, aspiran a ingresar en la Unión Europea. No es seguro que estos pasos den como frutos ni la prosperidad económica ni el pleno empleo, pero por lo menos conducirán a una armonización de muchas condiciones de empleo y de otros aspectos relativos a la calidad del ambiente de trabajo. Sin embargo, varios integrantes de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y sobre todo la Federación de Rusia y Ucrania, se encuentran en una situación insostenible, de enorme inestabilidad económica. Desde 1995, la brecha entre estos dos grupos de países no ha dejado de ensancharse. Los resultados alcanzados en Europa central en materia de empleo son apenas satisfactorios; por ejemplo, el desempleo ha aumentado en la República Checa, y se teme que, al completarse el proceso de transformación estructural de estos países, el empleo llegue a niveles mucho más bajos. Por su parte, la situación de los países de Europa oriental, con una producción en el mejor de los casos estancada y con un gran pasivo de salarios impagos, no ha dado signos de recuperación desde 1995.

Bajo el sistema anterior, estos países tenían en común instituciones y mecanismos que se ocupaban de dar un trabajo a toda persona que lo quisiera, y que de hecho ejercían presión para que la mayoría de las personas de un grupo de edad determinado ocupase un empleo. El nivel de salarios era bajo, por lo que prácticamente todos los adultos se veían en la obligación de trabajar, y el régimen de seguridad social estaba estrechamente vinculado con el empleo. Aunque las empresas no tenían la obligación formal de contratar trabajadores, optaban deliberadamente por hacerlo pues el aumento de la plantilla confería más poder a los directores de las empresas. Si bien la enseñanza orientaba a las mujeres hacia la vida activa, en realidad éstas trabajaban para complementar los ingresos familiares, ya que un salario era insuficiente para asegurar su sustento. Con el tiempo, al adquirir una mejor educación (por regla general, mejor que la de los hombres), la mayoría de las mujeres llegaron a apreciar las satisfacciones de la vida profesional y la independencia económica relativa que se conseguía con ésta. La creación de guarderías infantiles alivió la carga de trabajo doméstico de las mujeres, pero aunque originalmente se había aspirado a «liberar» a la mujer de todas las tareas hogareñas, la oferta de otros servicios comunitarios fue prácticamente nula, por lo que además de trabajar profesionalmente, las mujeres siguieron ocupándose de las tareas domésticas y de los hijos.

Durante los años 1990, se produjeron cambios de durísimas consecuencias. El proceso de transición que se iniciaba provocó en la mayoría de estos países una contracción sustancial de la producción en un contexto de interacción negativa entre los factores económicos y los políticos. Se produjo entonces la desintegración de la URSS y el colapso del COMECON. Se liberalizaron los precios y el comercio exterior, se suprimió el sistema de planificación centralizada y, para contrarrestar el elevado nivel de la deuda exterior acumulada por algunos países, se inició una época de políticas de austeridad. La libertad de precios dio lugar a la inflación, agravada en muchos casos por una expansión excesiva de la masa monetaria. Al mismo tiempo, surgieron nuevas oportunidades en el sector de los servicios (que por lo general incrementó su parte del empleo total), en las actividades de empleo independiente (prácticamente inexistente en muchos países bajo el sistema anterior) y en las empresas de pequeño tamaño. La baja de la producción se hubiera traducido en una reducción del nivel de salarios incluso si se hubiese mantenido la homogeneidad de la distribución del ingreso. En la práctica, la situación ha empeorado en todos los niveles. En cierta medida, ello obedece a los cambios en el nivel de la remuneración del capital humano (en los países de la CEI, el sector de la exportación de productos básicos sigue ofreciendo los niveles salariales más elevados). Dicha baja es también, por una parte, consecuencia de una proliferación de actividades rentables y semilegales y, por otra parte, de la situación laboral cada vez más frágil de muchos trabajadores, y por ende de sus familiares. El nivel de las prestaciones sociales se ha deteriorado en todos los ámbitos, y las familias con hijos a cargo constituyen hoy una proporción exageradamente importante de los segmentos pobres de la población. En casi todos estos países, la tasa de participación de la fuerza de trabajo se ha reducido, sobre todo entre las mujeres, los jóvenes y los ancianos. El empleo ha disminuido, debido al aumento del desempleo y también al abandono de la vida activa por una parte de la fuerza de trabajo. El desempleo ha aumentado a partir de los niveles mínimos (cuando no inexistentes) registrados a fines de los años 1980; también ha aumentado el número de empleos secundarios.

Es evidente que, con arreglo a los patrones que rigen para las economías de mercado desarrolladas, los países de Europa central y oriental han estado muy lejos del pleno empleo incluso en el período transcurrido desde 1995. En principio, sólo Polonia y la República Checa han registrado un crecimiento real de los salarios en un período de varios años (en otros, el incremento de los salarios ha sido irregular o se ha producido únicamente después de un largo período de deterioro de los salarios reales); sólo Polonia y Hungría han logrado en principio reducir el desempleo declarado. En el caso de países en que aparentemente se registran tasas de desempleo reducidas (como ocurre en Ucrania), una vez tomadas en consideración las modalidades de trabajo a tiempo reducido, las situaciones de baja administrativa y otros mecanismos, se calculan tasas de desempleo «real» muchas veces superiores al desempleo aparente. Por último, a los trabajadores que se incorporan a una empresa se les suele ofrecer contratos por períodos fijos y de corta duración, situación que constituye la antítesis del «derecho al trabajo» de otra época.

En cuanto a los aspectos positivos del cambio, muchos países de Europa central y oriental han avanzado considerablemente en el establecimiento de regímenes de seguro de desempleo y en la formulación de políticas activas para el mercado de trabajo. Si bien ha desaparecido el denominado derecho al trabajo, los desempleados tienen ahora derecho a un apoyo financiero temporal y a los servicios de búsqueda de empleo. Por supuesto, la «realidad» de estos derechos es diversa. Las encuestas de la fuerza de trabajo realizadas en algunos países indican que en los servicios públicos de colocación se ha registrado un número de desempleados sin precedentes. Valga señalar que los esfuerzos que las autoridades despliegan para ayudar a los desempleados, especialmente en los países de Europa central, en términos de proporción del PIB gastada por persona desempleada, suelen ser comparables con los recursos invertidos por algunos países de Europa occidental.

El retraso en el pago de los salarios es un aspecto importante y absolutamente nefasto del desempleo en países como la Federación de Rusia y Ucrania (así como en Kazajstán, país en que la cuantía de los salarios impagos era equivalente al 40 por ciento del PIB a mediados de 1998, en Bulgaria e incluso en Croacia). El pago de los salarios devengados (sobre todo en cumplimiento del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95)) es un elemento esencial de toda relación de trabajo libremente establecida, por lo que el incumplimiento de esta obligación plantea necesariamente dudas en cuanto a la idoneidad de las políticas de empleo y al respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores en su conjunto.

ii) Asia

En el período que precedió a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, y de hecho hasta fecha reciente, algunos países asiáticos -- principalmente de la región oriental y sudoriental --, estaban avanzando en forma sostenida hacia el pleno empleo, si bien había otros que lograban difícilmente mantener los niveles adquiridos. En la República de Corea, Malasia, Singapur y Hong Kong, China, el crecimiento del empleo había superado sistemáticamente el crecimiento de la fuerza de trabajo, lo que había entrañado una disminución del desempleo. Se produjeron entonces penurias de fuerza de trabajo y la mayoría de estos países acogió a contingentes importantes de trabajadores migrantes extranjeros (que llegaron a constituir hasta el 20 por ciento de la mano de obra de Malasia y un porcentaje aún superior en Singapur). En el curso del decenio, la pobreza se redujo a niveles insignificantes. Sin embargo, en Indonesia y Filipinas, el crecimiento del empleo no tuvo el mismo ritmo de crecimiento de la fuerza de trabajo, lo que se tradujo en una tendencia de aumento del desempleo. Ambos países se convirtieron en exportadores netos de mano de obra. En la actualidad, trabajan en el extranjero unos 6 millones de filipinos (de los cuales probablemente más de la mitad son mujeres) y más de 2 millones de indonesios.

Sin embargo, las tendencias positivas del empleo asiático se han ensombrecido en el último tiempo. Así, la recesión se ha instalado en el Japón tras muchos años de fuerte crecimiento. Su economía registró una tasa inferior a 1 por ciento en 1997 y se prevé que registrará una tasa negativa de 2,5 por ciento en 1998. La tasa de desempleo del Japón aumentó de 3,4 por ciento en 1997 a 4,6 por ciento a comienzos de 1999. En la actualidad, hay indicios de una disminución del crecimiento de la producción en China y Viet Nam; por su parte, la India y Pakistán también afrontan dificultades económicas que se repercutirán negativamente en el mercado laboral.

Pero no cabe duda de que el trastorno más grave y de mayor alcance en las tendencias del empleo fue el provocado por la crisis asiática de fines de 1997, cuyas repercusiones se siguen manifestando en los países que resultaron más afectados. En 1998, el PIB de Indonesia disminuyó en 15 por ciento, provocando una serie de despidos masivos que según estimaciones de la OIT afectaron a entre 3,8 y 5,4 millones de trabajadores. Además, los trabajadores migrantes indonesios han comenzado a regresar a su país en gran número, procedentes sobre todo de Malasia. Se estima que la incidencia de la pobreza se ha duplicado con respecto al 11 por ciento registrado en 1997. En 1998, el PIB de Tailandia se redujo en 8 por ciento. Los efectos en el empleo se habían puesto de manifiesto ya a comienzos de 1998, previéndose una caída total de entre 7 y 8 por ciento de la fuerza de trabajo. La tasa del desempleo manifiesto pasó de 2,2 por ciento en febrero de 1997 a 4,8 por ciento en febrero de 1998. Los salarios reales perdieron cerca de 10 por ciento de su valor entre fines de 1997 y comienzos de 1998, y los ingresos en el sector del empleo independiente podrían haberse contraído en una proporción mucho mayor. En ambos países, la crisis parece haber afectado por igual a hombres y mujeres. En la República de Corea, entre 1997 y abril de 1998 se registró una pérdida de valor media de 12 por ciento del salario diario de los trabajadores de plantilla. En el mismo período, la tasa de desempleo de las mujeres aumentó de 2,3 por ciento a 5,8 por ciento, mientras que la de los hombres pasó de 2,8 a 8,1 por ciento. En general, el empleo se redujo en cerca de 5 por ciento para los trabajadores de ambos sexos, pero la disminución del número de empleos regulares fue mayor para las mujeres (cerca de 15 por ciento) que para los hombres (9 por ciento). Todo indica que se está produciendo una creciente informalización en el empleo, y un verdadero hacinamiento de trabajadores, especialmente mujeres, en el sector minorista, ya fuertemente dotado. Las condiciones de trabajo se han deteriorado considerablemente en Filipinas, país donde el desempleo declarado alcanzó probablemente el 11 por ciento a fines de 1998. Los salarios reales perdieron en promedio un 3 por ciento de su valor en 1998.

Asia meridional fue poco afectada por la crisis financiera de la región, por lo que desde 1995 el crecimiento del empleo ha tenido un ritmo en lo esencial comparable al crecimiento de la fuerza de trabajo, con la particularidad de que han crecido el empleo independiente y el empleo ocasional. La participación de las mujeres en estas modalidades de trabajo queda a menudo ocultada por el hecho de que se consideran como una prolongación de las tareas domésticas. En el sector moderno de la economía, se ha registrado una tendencia a la disminución del empleo regular asalariado y se han producido algunos despidos por reducción de plantilla. La parte correspondiente a la agricultura en el empleo total ha disminuido en una proporción mínima. El desempleo manifiesto se ha mantenido en niveles moderados, salvo en Sri Lanka, pero en cambio ha aumentado en forma notable el subempleo. La incidencia de la pobreza, si bien menor, sigue siendo elevada. La migración de trabajadores al extranjero se ha convertido en una característica importante del empleo de Bangladesh, Pakistán y Sri Lanka.

Históricamente, la situación de China se asemejaba a la de Europa central y oriental. Hasta 1978, las personas que buscaban un empleo eran asignadas a las comunidades de las zonas rurales o a unidades de trabajo. La asignación del lugar de destino se decidía en niveles burocráticos y tenía carácter obligatorio y por lo general permanente. Luego de que se puso fin a este sistema, las autoridades públicas de todos los niveles siguieron ejerciendo presión sobre las empresas en el sentido de que absorbieran la mano de obra disponible. Sólo a mediados de 1990, los directores de empresa lograron facultades efectivas para reducir las plantillas excedentes.

Desde 1995, siguiendo las tendencias anteriores de crecimiento económico acelerado, los salarios reales han aumentado en principio sustancialmente, pero también han aumentado las diferencias de remuneración, política que tiene por fin recompensar adecuadamente al capital humano. La pobreza ha seguido reduciéndose, aunque en los últimos años dicha tendencia ha sido más notable en las zonas urbanas que en las zonas rurales, lo que corresponde a una preferencia por las inversiones en el medio urbano. El éxodo del campo a la ciudad se ha mantenido a pesar de las campañas oficiales por ponerle freno, y muchos migrantes de las zonas rurales están empleados como trabajadores ocasionales en empresas urbanas, en condiciones relativamente desfavorables. La creación de nuevos puestos de trabajo ha pasado de las empresas aldeanas o de provincia al incipiente sector privado, y las presiones derivadas de la liberalización han dado lugar a una comercialización paulatina de la demanda de mano de obra, inclusive en el propio sector estatal, tendencia que ha tenido consecuencias a la vez positivas (introducción de una mayor flexibilidad en la utilización de la mano de obra) y negativas (creciente inseguridad del empleo). Las mujeres han sido perjudicadas por la disminución de los servicios colectivos a cargo de las empresas. Hay ahora más movilidad, rotación de personal y flexibilidad salarial y de las condiciones de empleo, así como un ámbito de acción más amplio para la empresa privada. Por otra parte, las autoridades prestan un apoyo mucho mayor a los trabajadores urbanos que a los trabajadores de zonas rurales.

En Asia occidental, el desempleo manifiesto ha aumentado desde la época de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Por cierto, los movimientos de migración de la mano de obra dentro de la región (principalmente trabajadores varones), que en el decenio de 1980 habían servido de válvula de seguridad, se estabilizaron incluso antes de la crisis del Golfo de 1990-1991. Entre mediados y fines de los años 1990, las tasas de desempleo estimadas han sido de 6 por ciento en Siria, 12 por ciento en Yemen, 17 por ciento en Jordania, 37 por ciento en Iraq y, según diversas fuentes, entre 18 y 51 por ciento en la orilla occidental y Gaza. Es posible que en algunos países la tasa de desempleo manifiesto oculte parte del empleo del sector informal. A comienzos de los años noventa, la tasa de desempleo en Irán era de 11 por ciento (después de haber llegado a 15 por ciento a mediados de los años 1980), pero el desempleo de las mujeres era tres veces superior al de los hombres. La edad de unos dos tercios de los desempleados se sitúa entre 15 y 24 años.

En la mayoría de estos países, la situación laboral de la mujer es muy diferente de la de los hombres, pero es posible que algunas de las estadísticas reflejen más bien prejuicios a la hora de comunicar los datos que la propia realidad. Los datos recabados por la OIT en Oriente Medio muestran que en prácticamente todos los países la proporción de mujeres entre 25 y 54 años registradas como «económicamente inactivas» (es decir, ni empleadas ni desempleadas, pero sin duda efectuando intensos trabajos de otra naturaleza) se sitúa entre 65 y 80 por ciento, proporción que debe compararse con las tasas de hombres inactivos, que nunca superaron el 5 por ciento. Esto ocurre a pesar de que la tasa de analfabetismo femenino adulto se ha reducido considerablemente, y que también se han reducido las diferencias entre el nivel de enseñanza de hombres y mujeres. Ello ha tenido como consecuencia que la aplastante mayoría de los hombres ocupan puestos de trabajo en profesiones y actividades en que predominan los varones.

En muchos países, las autoridades se muestran poco dispuestas a diversificar, delegar o descentralizar funciones, y, por diversas razones, el empleo del sector estatal suele ser muy elevado. Casi todos los países han aplicado alguna vez programas de apoyo estatal a la población en general, que revestían sobre todo la forma de subsidios de alimentación. Hasta hace poco, los ricos países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo Arabe habían garantizado a sus nacionales empleos en el sector público bien remunerados, pero esta práctica ha terminado con la aparición de dificultades de tesorería. Sin embargo, por lo general se ha protegido el empleo en las empresas públicas, lo que ha frenado el desarrollo del sector privado.

iii) Africa

Tras la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, los países de Africa del Norte, comparados con los de Asia occidental, se han dedicado más activamente a reestructurar sus economías, a diversificarse y a prepararse para una mayor liberalización del comercio, y al mismo tiempo han dado un mayor margen de acción a las actividades comerciales privadas. En Marruecos, esta tendencia permitió un aumento relativo de los salarios reales. Sin embargo, se tienen pocos conocimientos sobre la evolución de los niveles de pobreza. En Egipto, se estima que en las ciudades el gasto real por habitante disminuyó un 3 por ciento y en el campo disminuyó un 10 por ciento. Al parecer, el ingreso medio por trabajador registró una disminución mucho más importante, lo cual indica que otros miembros del hogar tuvieron que empezar a trabajar, con un salario medio inferior, a fin de mantener el nivel del consumo por habitante. Sin embargo, en estos dos países, por lo visto, la distribución de los ingresos no ha empeorado. Los datos de la OIT indican que en los últimos años los salarios reales del sector manufacturero de Egipto han disminuido.

En Egipto, la tasa de desempleo visible ha aumentado de manera constante desde finales de los años setenta y se estimaba en un 11 por ciento en 1995 (la proporción de mujeres duplicaba la de hombres). Esta proporción es del 18 por ciento en Marruecos (23 por ciento en el caso de las mujeres y 16 por ciento en el caso de los hombres), 15 por ciento en Túnez, 16 por ciento en el Norte de Sudán, 26 por ciento en Argelia (la proporción es igual entre los hombres y las mujeres).

Al igual que en Asia occidental, la situación de las mujeres que forman parte de la fuerza laboral es muy distinta a la de los hombres. En Marruecos, por ejemplo, las mujeres representan un 33 por ciento de la fuerza laboral total en las zonas urbanas, pero sólo el 18 por ciento en las zonas rurales. Sin embargo, las mujeres con un alto nivel de educación sí tienen una fuerte presencia en la fuerza laboral. Así, siempre en el caso de Marruecos, cerca de una tercera parte del personal científico y profesional de los centros urbanos se compone de mujeres. Las mujeres con un nivel más bajo de estudios son las que tienen menos oportunidades (y frecuentemente no se registran como desempleadas).

Las características de los países del Magreb que se han descrito no son típicas del conjunto de Africa. Obviamente, en ese continente existe una gran heterogeneidad y es peligroso hacer generalizaciones acerca de la evolución registrada en un gran número de distintos países después de la celebración de la Cumbre. La perspectiva general indica un bajo crecimiento económico a partir de un nivel de desarrollo bajo y una tasa de crecimiento de la población relativamente alta que necesariamente dan como resultado altos niveles de pobreza. Así, por ejemplo, en 17 países del Africa subsahariana sobre los cuales la OIT dispone de datos recientes, en promedio el 45 por ciento de la población vive con menos de un dólar de los Estados Unidos por día (en precios constantes de 1985). En Africa del Norte esta cifra oscila entre el 2 y el 4 por ciento. Los pocos datos de que se dispone sobre los salarios muestran en general una disminución de los niveles de los salarios y un estancamiento en Sudáfrica, en donde el empleo asalariado también ha disminuido. (Los salarios de las mujeres suelen representar entre el 60 y el 70 por ciento de los salarios de los hombres.) Estos indicadores de la pobreza denotan las dificultades con que tropiezan las mujeres, quienes a menudo tienen que complementar los ingresos familiares con empleos pocos remunerados, y que les permitan ganar dinero para pagar la educación de los niños, que el Estado ha dejado de sufragar de manera apropiada. La proporción de mujeres en la fuerza laboral ha aumentado, por ejemplo, un 7 por ciento en las zonas urbanas de Kenya en los diez últimos años. Evidentemente, en el continente también se registran buenos resultados: con frecuencia se citan los casos de Botswana y Uganda, así como el de Mauricio, y se ha registrado un crecimiento en el Africa occidental de lengua francesa tras la devaluación del franco CFA. De hecho, de 48 países del Africa subsahariana, 37 registraron un crecimiento económico positivo en 1994-1997. Sin embargo, la experiencia indica que raras veces se trata de un crecimiento sostenido y que es obvio que no basta para modificar la estructura económica y permitir una mayor industrialización y estabilidad de los empleos. En la mayoría de los países, una altísima proporción de la fuerza laboral se concentra en el sector de la agricultura: entre el 70 y el 80 por ciento; en algunos países incluso se registra una disminución del porcentaje de trabajadores en el sector de la industria. Sin embargo, la urbanización de la sociedad está muy avanzada en varios países, entre ellos Kenya, Sudáfrica y Zimbabwe.

Desde 1995, el Africa urbana ha continuado el proceso inicial de informalización de la economía, y las mujeres predominan en las actividades de menor productividad tal como ocurre en la mayoría de las actividades de la agricultura familiar. Sin embargo, la dicotomía entre las actividades del sector formal y del sector informal y los mercados laborales explica cada vez menos la heterogeneidad de las relaciones de empleo y la movilidad intersectorial. El empleo asalariado regular en las grandes empresas ha disminuido, continuando un proceso que se inició a groso modo a finales de los años ochenta. El empleo en las empresas públicas ha disminuido, a menudo con la privatización, pero la administración pública en ocasiones ha actuado con lentitud para recortarlo. El desempleo a menudo es muy alto, pero sigue siendo un fenómeno urbano. En muchos casos, las tasas de desempleo son sumamente bajas, y se indica que alcanzan el 0,5 por ciento en Ghana y en la República Centroafricana. Se indica que el desempleo urbano se eleva al 33 por ciento en Mauritania (y en Sudáfrica), pero en términos generales oscila entre el 10 y el 20 por ciento. En unos cuantos países se ha observado en años recientes una tendencia decreciente en el empleo visible, ya sea porque las personas que buscan trabajo se incorporan directamente en el sector informal (en el que por lo menos dos terceras partes terminan encontrando trabajo) o por los repuntes cíclicos de la actividad económica. Al igual que en muchas otras regiones, en los últimos años, tras la desreglamentación se ha generalizado rápidamente el recurso a los contratos de trabajo temporales. En Mauritania y en Malí, la proporción entre trabajadores temporales y permanentes es de 2:3, en Senegal de 1:4 y en Benin de 1:2. Los trabajadores temporales reciben una remuneración mucho más baja y, como es de suponer, su situación en el empleo es mucho más precaria que la de otros trabajadores de la empresa. Esto ha influido en la disminución de los salarios de las zonas urbanas y ha reducido la diferencia entre los ingresos de las zonas rurales y las zonas urbanas. Entre tanto, el sector informal, que concentra una proporción creciente de los ingresos urbanos, se ha orientado más hacia los servicios, y cuenta una proporción mayor de mujeres. Sin embargo, sigue siendo un sector basado en las empresas familiares y en Níger, por ejemplo, menos del 10 por ciento de los trabajadores del sector informal reciben una remuneración. La proporción de pequeñas empresas que emplean mano de obra asalariada es reducida y en muchos casos está disminuyendo (representaba el 18 por ciento del empleo del sector informal pero se redujo al 13 por ciento en Burkina Faso y al 10 por ciento en Malí, respectivamente, en los años anteriores a 1995). Así, la disminución del empleo asalariado en Africa no se limita al sector formal. Es evidente que el sector informal está desempeñando un papel necesario en la absorción de la mano de obra, pero su capacidad para mejorar las condiciones de trabajo, y para hacer inversiones y desarrollarse, es muy limitada.

iv) América Latina y el Caribe

Al finalizar el siglo XX, América Latina y el Caribe constituyen una región predominantemente urbana; en muy pocos países la mayoría de la población vive en zonas rurales y, en el conjunto de la región, cerca del 80 por ciento de la fuerza laboral es urbana. Además, la mayoría de los trabajadores de casi todos los países son asalariados, y no trabajadores independientes. En los años noventa la composición sectorial del empleo ha proseguido la evolución que inició en años anteriores y los sectores productores de mercancías han seguido perdiendo terreno en materia de empleo, sobre todo los de la agricultura y las manufacturas. En 1997, la productividad media de la mano de obra del sector agrícola de la región era casi igual a la del sector de los servicios, y la primera iba en aumento y la segunda disminuía; mientras tanto, la productividad de la mano de obra en el sector industrial ha crecido con mucha rapidez, aumentando la diferencia que la separaba del nivel medio de toda la economía.

Las tasas de participación de las mujeres en la población económicamente activa han aumentado considerablemente: de 1980 a 1995, dichas tasas (calculadas dividiendo la fuerza de trabajo de todas las edades entre el total de la población comprendida entre los 15 y los 64 años) pasaron a ser del 35 al 44,5 por ciento, y la proporción de mujeres en el total de la fuerza de trabajo se elevó del 27 al 33 por ciento. (Las tasas de participación de los hombres registraron una disminución muy ligera.) Las tasas correspondientes a las mujeres tienden a asociarse de manera positiva con la educación, el hecho de ser solteras (sobre todo las que son jefas del hogar), y con el hecho de que tienen familias pequeñas, en el caso de las mujeres casadas. Con el transcurso del tiempo ha tendido a aumentar la participación de las mujeres de todas las categorías de grupos familiares y de todas las categorías educativas. Las tasas de mujeres casadas que trabajan parecen haber aumentado mucho, y todas ellas reflejan al parecer un proceso de mejoramiento de la situación social.

Un fenómeno reciente en la región es que el desempleo suele ser más alto en la quintila de familias urbanas con ingresos más bajos; con la excepción de México, que registra en conjunto tasas muy bajas, oscila entre el 17 por ciento en el Brasil y más del 40 por ciento en Venezuela, y en la quintila superior oscila entre el 1 y el 3 por ciento. En los últimos años también se ha recalcado cada vez más la preocupación por cuestiones tales como el desempleo de los jóvenes y el desempleo de los trabajadores menos educados. Los trabajadores mayores son cada vez más víctimas del desempleo visible durante los períodos de recesión.

Como en todas partes, se observa una tendencia hacia el trabajo temporal y en régimen de tiempo parcial, aunque no se conoce con exactitud la magnitud de este fenómeno. Muchos comparten la opinión de que en un principio, el rápido crecimiento del trabajo temporal fue en parte una respuesta a la rígida legislación sobre seguridad en el empleo, que hacía muy difícil despedir a los trabajadores permanentes. Posteriormente, las modificaciones legislativas introducidas a principios de los años noventa pueden haber facilitado en parte este aumento, pero para esa época, en los hechos ya habían ocurrido muchas cosas. En la práctica ha habido una tendencia generalizada a ignorar u obviar la legislación laboral. Ello ha dado como resultado un aumento de la proporción de trabajadores de todos los sectores de la economía que no cuentan con contratos de trabajo formales ni con una protección legislativa. Este fenómeno se puede observar, por ejemplo, en Argentina y Brasil.

Durante décadas, América Latina se vio afectada por aumentos de la desigualdad de los ingresos que con frecuencia coincidieron con períodos de recesión y de reformas económicas. Cuando las reformas coincidían con un período de recesión, usualmente la recuperación no siempre iba acompañada de desigualdades equivalentes a las que prevalecían antes de la recesión. El principal enfoque utilizado para explicar las desigualdades recalca la gran diferencia que separa los salarios de los trabajadores capacitados de los salarios de los trabajadores menos capacitados (o con menos educación). Sin embargo, a pesar de que desde 1995 los salarios reales han tendido a aumentar lentamente tras tocar fondo en 1991, esta evolución se ha caracterizado por un aumento importante de las diferencias entre los salarios de los trabajadores manuales y de los trabajadores de oficina, sobre todo en Perú (más del 30 por ciento), Colombia y México. Esta diferencia tal vez coincida con un aumento de las diferencias de los salarios entre hombres y mujeres. Una cuidadosa investigación parece indicar que los cambios de la demanda son la causa más directa de la modificación de las diferenciales de los salarios, debido en parte a que los cambios de la oferta de calificaciones son muy graduales. Es posible que la intensificación de los intercambios comerciales, que constituye un rasgo cada vez más característico del período posterior a 1995, haya tendido a aumentar las diferenciales de la remuneración según el nivel de educación al aumentar la demanda de mano de obra calificada: o de otro modo, la disponibilidad de una mayor cantidad de bienes de capital importados aumenta los beneficios de la mano de obra calificada. Por otra parte, el predominio cada vez mayor de las grandes empresas en la producción de manufacturas de exportación impide que se creen más empleos de lo que cabría esperar. Las diferencias entre los salarios suelen ser muy grandes según el tamaño de la empresa, de modo que si esta tendencia se acentúa se corre el riesgo de que las diferenciales de los salarios aumenten aún más.

Las dimensiones del sector informal constituyen un indicador de la incapacidad de la economía para crear empleos con una remuneración razonable. Las cifras de la OIT muestran que la parte que representa este sector aumentó del 52 por ciento en 1990 al 57 por ciento en 1996, lo cual implica que la gran mayoría de los nuevos empleos que se crearon se deben a este sector. En casi todos los países el crecimiento más rápido del empleo remunerado se registró en el sector de las microempresas, que según la definición de la OIT, forman parte del sector informal. Este es el sector en el que más se requiere un mejoramiento y protección de las condiciones de trabajo. También es el que más requiere de un enfoque desglosado que permita comprender su dinámica. La concepción que se tiene del mismo y su estructura no parecen ser las mismas en América Latina y en Africa.

En los países del Caribe se dan situaciones muy variadas, aunque el desempleo suele ser de dos cifras, a pesar de que se ha registrado una tendencia a la baja durante los años posteriores a la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. En esos países se ha hecho mucho menos hincapié en el comportamiento del sector informal que en la selección del marco de política macroeconómica más apropiado para las estructuras económicas sumamente abiertas de estos países. Algunos de ellos (Jamaica, Haití) se enfrentan a un grave problema de inflación y están tratando de solucionarlo en parte a través de un tipo de cambio nominal fijo. Sin embargo, esto ha ido acompañado de una apreciación del tipo de cambio real y un crecimiento insignificante del empleo y de la producción. En cambio, en la República Dominicana se ha registrado un fuerte aumento de las exportaciones y de la producción y una disminución del tipo de cambio real unida a índices bajos de inflación de los precios. Sin embargo, el crecimiento de las exportaciones se ha vinculado con malas condiciones de trabajo. Trinidad y Tabago se encuentra en una situación macroeconómica bastante similar. En Barbados, el crecimiento de la producción ha disminuido y los precios de consumo son prácticamente estables, gracias a que se mantiene un tipo de cambio fijo y a que los salarios y los precios se determinan mediante negociación (véase el capítulo 3). La disminución del desempleo en un contexto en el que se registra un bajo crecimiento de la producción, como parece haber ocurrido en Jamaica, suele indicar un aumento de la proporción de las actividades del sector informal y una disminución de los salarios.

v) Europa occidental y América del Norte

Una característica importante del mercado laboral de Europa occidental, que se ha acentuado después de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, es la incapacidad de varios países para crear nuevos empleos, a pesar de los altos niveles de desempleo que registran. Esto se aplica en particular a los países más grandes de Europa continental, ya que en los países más pequeños se ha registrado un ligero crecimiento del empleo. De hecho, ha habido un crecimiento muy importante en Irlanda, Noruega y los Países Bajos. Algunos de estos aumentos fueron un repunte después de un período en el que se perdieron empleos; otros no (Irlanda, Países Bajos), y los resultados insatisfactorios de Francia e Italia, de hecho formaban parte de una evolución iniciada antes. Como puede observarse, el comportamiento de los distintos países es cada vez más divergente, y pone en entredicho la existencia de un «modelo europeo» único frente al «modelo de los Estados Unidos». Estos datos ocultan algunos cambios de tendencia masivos dentro de ciertos grupos de edad o de los grupos de uno u otro sexo. Por ejemplo, la proporción de hombres de 25-54 años de edad con un empleo disminuyó durante el período de 1985-1997 un 12 por ciento en España y Suecia y un 5-7 por ciento en Austria, Francia, Alemania e Italia. (La tasa correspondiente de los hombres con pocas calificaciones suele representar sólo un 85 por ciento de la media.) Las tasas de empleo de los hombres de 55-64 años de edad disminuyeron en muchos países en más de un 10 por ciento. Las de las mujeres de 25-54 años de edad aumentaron un 4-7 por ciento en Alemania, Francia e Italia, un 23 por ciento en Irlanda, 18 por ciento en los Países Bajos, un 13 por ciento en España y un 10 por ciento en el Reino Unido. Generalmente, las diferencias más pequeñas entre los salarios de los hombres y de las mujeres se registran en los países escandinavos, a pesar de que existe cierto grado de segregación en materia de ocupación, razón por la cual un número relativamente grande de mujeres trabajan en ocupaciones predominantemente femeninas.

Desde 1995 las tasas de desempleo han sido extremadamente altas en España, y se sitúan alrededor del 12 por ciento en Alemania, Bélgica, Finlandia, Francia e Italia. En los demás países oscilan entre un 5 y un 7 por ciento. Sin embargo, las tasas elevadas de varios países grandes elevan la media europea. El hecho de que los hombres tengan menos probabilidades de ser contratados, no significa que estén desempleados; muchos ya no forman parte de la fuerza laboral. Del mismo modo, el hecho de que un número mucho mayor de mujeres busque empleo no significa que sean responsables de las altas tasas de desempleo. Como se indica en El empleo en el mundo 1998-1999, en los países europeos en los que aumentó el desempleo, la tasa de actividad (parte porcentual que representa en el total de la población el número de trabajadores con empleo más el número de desempleados) casi no aumentó durante un largo período, ya que la tasa de empleo disminuyó.

El gran número de personas que permaneció sin empleo durante un largo período es motivo de gran preocupación. Como se ve más adelante, la Comisión Europea se ocupa de este problema en una de sus directrices en materia de empleo. En 1997, la tasa de desempleo a largo plazo (más de 12 meses) de la fuerza de trabajo total oscilaba entre más de un 11 por ciento en España y menos de un 1 por ciento en Noruega. En términos generales, oscilaba entre un 2,5 y un 5 por ciento. El desempleo a largo plazo sólo ha disminuido en el grupo de países que registra un crecimiento del empleo relativamente rápido. Los índices de desempleo han aumentado en los países en los que el empleo no registra un crecimiento sostenido. El índice de desempleo a largo plazo y su evolución refleja en parte la experiencia que tiene el país en «hacer malabarismos» con los programas del mercado laboral y la sustitución de cortos períodos de desempleo (en los que puede haber un número mayor de personas desempleadas) por períodos largos.

Cabe señalar que incluso en Europa occidental, que es una región bastante homogénea, las cifras del empleo no dan una perspectiva global. Una tasa de crecimiento del empleo relativamente baja puede tener el efecto positivo de no distorsionar la distribución de los salarios y los ingresos. Sin embargo, es poco probable que un bajo crecimiento del empleo ayude a los grupos más desfavorecidos.

La evolución en Europa puede compararse fácilmente con la de América del Norte. Tanto en los Estados Unidos como en el Canadá (y en Australia también) el empleo ha crecido más rápidamente que la fuerza laboral, aunque el desempleo sigue siendo ligeramente superior en el Canadá (y en Australia) que en los Estados Unidos, en donde bajó a 4,3 por ciento. Además, la tasa de empleo de los hombres en Estados Unidos es superior a la de cualquier otro país de la UE, salvo Dinamarca, y la de las mujeres es superior a la de cualquier país, excepto Dinamarca y Suecia. Todo ello constituye una prueba a priori de que los Estados Unidos se acercan más al pleno empleo que muchos países europeos, aunque ha habido un fuerte repunte de la demanda de mano de obra en varios de estos países en los últimos años, tras la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. En El empleo en el mundo 1998-1999 se explica de qué manera los Estados Unidos han creado a la vez empleos relativamente bien remunerados y empleos con una remuneración relativamente baja (y pocos empleos de la categoría intermedia de ingresos). De esa manera, la distribución de los salarios en cierta medida se hace más desigual. Sin embargo, la desigualdad de los salarios está relacionada en gran parte con los niveles de educación y de formación y no con una división creciente según el sexo o el grupo étnico. Ahora bien, durante mucho tiempo el ingreso medio real de los trabajadores del sector de la producción estuvo estancado (y en 1997 apenas volvió a situarse al nivel de 1989). Evidentemente, debido al alto nivel de crecimiento del empleo, combinado con un crecimiento sostenido (aunque no siempre espectacular) de la producción, el aumento de la productividad de la mano de obra ha sido bajo.

Gran parte del aumento registrado en el empleo en Europa en los últimos años se debe al empleo en régimen de tiempo parcial; en 1997, cerca del 18 por ciento de todos los asalariados de la UE estaban trabajando en régimen de tiempo parcial y casi una cuarta parte de ellos hubiera preferido un trabajo a tiempo completo. La mayoría de los trabajadores en régimen de tiempo parcial son mujeres: más del 80 por ciento. (El trabajo temporal (a tiempo completo o a tiempo parcial) representaba alrededor del 12 por ciento, y en el 40 por ciento de los casos esta situación era involuntaria.) En muchos países tanto de América del Norte como de Europa occidental cuando el empleo total aumentó, también aumentó el promedio de horas de trabajo, y viceversa, lo cual confirma el carácter cíclico del crecimiento del empleo. Sin embargo, esta constatación es demasiado vaga para determinar si las horas y los empleos son intercambiables y si es posible reducir las horas de trabajo y aumentar el empleo. En el período posterior a 1995, algunos países (Dinamarca) han intentado limitar el número de horas trabajadas ya sea desalentando las horas extraordinarias o adoptando una semana de trabajo más corta (como en el caso de Francia en la actualidad). En Noruega, el número de horas trabajadas también ha disminuido considerablemente. En los casos en que un crecimiento más rápido del empleo permite que los trabajadores dejen el trabajo a corto plazo involuntario, el aumento del número medio de horas de trabajo se considera una buena noticia aunque, en términos generales, la sociedad prefiera contar con una semana de trabajo más corta (véase el capítulo 3).

La amplia cobertura que brindan los sistemas de seguridad social de Europa y América del Norte es una característica del funcionamiento del mercado laboral que no existe en las regiones en desarrollo. Cabe señalar que después de la Cumbre Mundial se ha hecho hincapié en «activar» las prestaciones de seguridad social y en alentar a los beneficiarios de la ayuda social a buscar empleo. La «ayuda social para trabajar» es un lema que a veces ha justificado la utilización de medidas estrictas para alentar la reintegración de algunos grupos en la fuerza laboral.

6. Trabajadores migrantes

Los trabajadores constituyen un problema real, aunque no de carácter regional, razón por la cual se examina por separado. En 1995, la OIT estimaba que entre 80 y 97 millones de personas residían legal o ilegalmente en un país distinto al suyo. Sin embargo, este número incluye tanto a los trabajadores migrantes como a sus familias, con lo cual probablemente entre un 2 y un 3 por ciento de la fuerza de trabajo mundial está constituida por migrantes. En los lugares en los que se acepta que los trabajadores migrantes se establezcan de manera permanente, los hijos que tienen en ese lugar en algunos casos son nacionales del país de inmigración y en otros pueden adoptar la nacionalidad de dicho país. Aun cuando tienen la nacionalidad pueden ser víctimas de discriminación por razones de raza, origen étnico y ascendencia, como se explica en una sección anterior. Después de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, las corrientes de trabajadores migrantes registraron una gran desorganización en Asia, en donde en un primer momento se ampliaron y ulteriormente, tras la crisis, se invirtieron. Sin embargo, las corrientes de emigración siguen siendo un fenómeno común en Europa central y oriental, en los Estados árabes y las corrientes inmigratorias lo son en el mundo árabe, sobre todo en varios Estados del Golfo. Hay corrientes migratorias de trabajadores en Africa y corrientes inmigratorias de América Latina y el Caribe hacia América del Norte, y ninguna de ellas es fácil de cuantificar.

Muchos países en transición y países en desarrollo se quejan de la pérdida de sus científicos y de su mano de obra con calificaciones similares debido a la migración, pero no pueden impedirlo. Los intentos para limitar su movilidad nunca han tenido mucho éxito. Por otra parte, la migración y las remesas de los migrantes han desempeñado un importante papel en el crecimiento de algunos países y los responsables de las políticas de varios países de ingresos bajos y medianos han promovido la emigración de mano de obra. Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional, en 1995 las remesas de los migrantes de todo el mundo se elevaron a 70.000 millones de dólares, valor que las sitúa casi al mismo nivel que el comercio de petróleo.

Los procesos de migración son raramente ordenados. Una gran parte de la migración internacional es ilegal (quizás una tercera parte del total o tal vez cerca del 1 por ciento de la fuerza de trabajo mundial). En épocas de bonanza, algunos países que carecen de suficiente mano de obra en algunos segmentos del mercado pueden hacer la vista gorda ante la migración ilegal, para luego adoptar la actitud contraria. En muchos países, la legislación prevé sanciones contra los empleadores que contratan a trabajadores indocumentados pero su grado de cumplimiento varía mucho. Se han hecho intentos de establecer cierto tipo de control mediante amnistías, pero en muchos casos ha sido difícil aplicarlas. Muchos migrantes indocumentados, de hecho entran en el país de emigración legalmente, pero se quedan después del vencimiento de su visado o violan las condiciones para obtenerlo, usualmente por el hecho de trabajar.

La migración ilegal se da casi siempre en condiciones de abuso por lo que se refiere a la remuneración, a las condiciones de seguridad y salud, el envío de los ingresos y a la mayoría de los aspectos de las relaciones laborales. Los trabajadores clandestinos que buscan un empleo pueden estimar que, aun en esas condiciones, el empleo es aceptable y para algunos empleadores puede resultar provechoso darles trabajo. Ofrecer trabajo en condiciones abusivas es, obviamente, ilegal y todos los países tienen la obligación de detectarlo y suprimirlo. Si bien los trabajadores clandestinos que han entrado ilegalmente en un país sin duda estiman que no tienen derechos, en los instrumentos de la OIT se indica que incluso ellos tienen derecho a elevar protestas ante los tribunales del trabajo contra sus condiciones de trabajo y, por ejemplo, para exigir una compensación por los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. Dicho esto, a menudo corren el riesgo de ser deportados antes de que se vea su caso. Sin embargo, el hecho de ser ilegales no puede ser un impedimento para que se les prive de la remuneración que deberían recibir; del mismo modo, el hecho de ser deportados por haber entrado ilegalmente (o de trabajar en contravención del permiso que recibieron originalmente) tampoco debe impedir que se les reconozca el derecho a la seguridad social que tendrían que haber acumulado.

Después de la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en ningún momento ha disminuido la creciente demanda de mano de obra migrante femenina sin calificaciones que se dedica a tareas del hogar, o a trabajar a cambio de un salario bajo en industrias que requieren mucha mano de obra o en empleos socialmente indeseables, incluidos los de la industria del sexo. La migración de trabajadoras jóvenes ha aumentado en los últimos años, sobre todo la procedente del sudeste de Asia y de Europa central y oriental, lo cual está causando preocupación. Las mujeres se concentran en ocupaciones y sectores vulnerables al abuso y a la explotación por parte de los empleadores y de otras personas. Muchas de las ocupaciones del servicio doméstico se caracterizan por una baja remuneración y malas condiciones de trabajo y en algunos casos por abusos físicos. Esta situación ha llevado a los principales países de emigración a establecer una estricta supervisión del reclutamiento y en ocasiones a impedir el reclutamiento para empleos que pueden ser una fachada para explotarlas sexualmente. Estos países hacen lo posible para seguir las condiciones de empleo imperantes en el país de inmigración.

Si bien para los migrantes individuales la migración temporal termina siendo con frecuencia más prolongada de lo previsto inicialmente, las políticas de los Estados de inmigración suelen insistir en el retorno de los migrantes a sus países de origen. Muchas de las migraciones por motivos laborales en Asia y Africa del Norte se han caracterizado por la circulación de la mano de obra. Las políticas del mercado laboral para promover la reintegración de los migrantes que vuelven son poco frecuentes. Los migrantes suelen tener dificultades para encontrar un empleo que corresponda a las calificaciones que adquirieron en el extranjero. El aporte que pudieran hacer al desarrollo de su país queda pues disminuido, en los casos en que no se pierde.

En la mayoría de los países industrializados de inmigración la discriminación con que se enfrentan los migrantes perpetúa su marginación. La discriminación en el mundo del trabajo es generalizada y persistente. Se ha observado que aproximadamente uno de cada tres solicitantes de un empleo que son descendientes de inmigrantes son excluidos de los procedimientos de solicitud de empleo por motivos de discriminación. La situación de muchos migrantes se caracteriza por un círculo vicioso de discriminación, desempleo y pobreza, bajo nivel educativo y un empeoramiento del estigma que pesa sobre ellos.

En un estudio general de la OIT acerca de los instrumentos relativos a la migración por motivos de empleo (Convenio núm. 97 y Recomendación núm. 86 y Convenio núm. 143 y Recomendación núm. 151) se constató que el trato que reciben los trabajadores migrantes legales plantea un número muy limitado de problemas. Puede tratarse de no nacionales contratados para llevar a cabo un trabajo específico o por un empleador específico y su permiso de residencia puede ser de duración determinada. Por el contrario, pueden estar vinculados a un empleo específico o por un período de dos o más años y luego tienen la posibilidad de buscar otro trabajo. Habida cuenta de estas restricciones de las actividades que los trabajadores migrantes pueden efectuar, la diferencia de trato que pueden recibir en relación con los nacionales no parece plantear un problema de alcance general. Las limitaciones que se aplican a su elección para ocupar cargos sindicales constituyen una excepción. Aparte de estas limitaciones es necesario aclarar dos puntos. El primero de ellos es que los trabajadores migrantes con permiso de establecimiento en el país de inmigración, y que no son reclutados para efectuar un trabajo específico, con toda probabilidad terminan haciendo los trabajos que los súbditos nacionales no quieren hacer, y para los cuales pueden estar demasiado calificados. Estos empleos son poco remunerados, y los trabajadores inmigrantes, por el hecho de serlo, pueden encontrar dificultades para recibir una formación y para ser seleccionados para ocupar otros puestos. Las migrantes pueden tener dificultades particulares. En segundo lugar, incluso los migrantes que han sido aceptados por un período predeterminado tienen derecho a un trato igual y a igualdad de oportunidades y deben tener el derecho de ejercer la libertad sindical. Sin embargo, en términos generales, muchos de los derechos que tienen sólo se reconocen después de un período determinado de residencia en el país, requisito que no pueden cumplir los trabajadores migrantes que tienen un empleo de duración determinada.

Durante mucho tiempo se ha debatido mucho si los beneficios de la migración internacional compensan o no sus costos. Es evidente que la migración llevada a cabo de manera ordenada, cuando hay empleos y una remuneración razonable, es beneficiosa para los empleadores y para cada migrante. Cuando no se reúne esta condición un tanto vaga, es probable que los trabajadores migrantes sean objeto de agravios y de explotación. Sin embargo, pueden añadir un elemento innovador y creativo a la fuerza laboral nacional. Ahora bien, es sumamente difícil determinar la pérdida que representa para los países en desarrollo la migración de sus trabajadores altamente calificados.

7. Calidad del empleo

En la Memoria del Director General a la reunión de 1999 de la Conferencia Internacional del Trabajo, titulada Trabajo Decente, se señala que el objetivo de la OIT es algo más que la creación de empleos, a saber, la creación de empleos de calidad aceptable. Se señaló que el concepto de calidad del trabajo tiene muchos significados que se refieren a distintas formas de trabajo y de condiciones de trabajo así como a los sentimientos de valía y satisfacción. Gran parte de la contribución de la OIT al desarrollo de la política social global ha consistido en la negociación de parámetros que puedan aplicarse a los conceptos de relaciones en el trabajo aceptables y justas. El cimiento de los esfuerzos que realiza la OIT en este ámbito es un consenso sólido en torno a principios y derechos mínimos aceptables en todo el mundo. Estos se han plasmado en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de 1998, que incluyen la libertad sindical y el derecho de organizarse y de negociación colectiva, la liberación del trabajo forzoso, la liberación del trabajo infantil, y la igualdad de oportunidades -- la igualdad de remuneración para los hombres y las mujeres por un trabajo de igual valor y la eliminación de la discriminación en los ámbitos relacionados con el trabajo, lo cual incluye la formación, el adelanto y la remuneración. El principal fracaso de muchos sistemas económicos es que deniegan a la mujer empleos de calidad al pagarles una remuneración inferior y darles menos ascensos en comparación con los hombres, como ya se señaló anteriormente.

La calidad del empleo tiene varios aspectos, incluidos la seguridad y la salud en el lugar de trabajo, la calidad del entorno de trabajo, la posibilidad de creatividad y de desarrollo personal en el trabajo, el grado de protección contra los riesgos y los imprevistos, la estabilidad y la seguridad de la propia relación de trabajo y del ingreso, y el grado de protección jurídica y la posibilidad de recurso en caso de abuso. En la presente sección no se busca abarcar todos estos aspectos, sino examinar los aspectos económicos y jurídicos de tres factores particularmente importantes de la calidad del empleo: la seguridad del ingreso (considerado como una combinación de la seguridad en el empleo y el derecho al pago de una indemnización en caso de pérdida del empleo); oportunidades para desarrollar y utilizar las calificaciones; y el ejercicio del derecho de afiliarse a organizaciones basadas en la participación. Este último factor no sólo es un indicador de la calidad de la situación del propio empleo, sino un elemento clave de medición para introducir mejoras en las condiciones objetivas del empleo. Para anticipar el examen que viene a continuación, es evidente que para un número muy grande de trabajadores la «calidad del empleo» es algo por lo que aún hay que luchar. En un capítulo ulterior se examinará cómo se les puede prestar ayuda.

La presente sección no está ordenada por regiones, ya que en términos generales los problemas planteados no son propios de ninguna región específica. También existe el riesgo de establecer comparaciones regionales injustas sobre cuestiones que no pueden medirse con facilidad o de manera adecuada. Sin embargo, hay ciertas normas de trabajo universales respecto de las cuales se pueden hacer declaraciones globales con toda legitimidad.

i) Seguridad del ingreso

Para la mayoría de los trabajadores la inseguridad del ingreso consta de tres elementos: las condiciones de la empresa, la seguridad del empleo y los mecanismos de compensación del ingreso. Para un gran número de personas dedicadas a la agricultura en explotaciones familiares y trabajadores independientes, sobre todo en el sector informal, no hay seguridad en el empleo, sino diferentes condiciones que rigen la utilización y el control de los activos que generan ingresos. Así, la única manera de compensar la pérdida de sus ingresos es recurriendo a sus ahorros o diversificando las fuentes del ingreso familiar. En estos casos, lograr cierta estabilidad o una mejora constante de las condiciones de la empresa es el único medio para mejorar el bienestar de esos trabajadores y de sus familias. La historia reciente de la economía de América Latina, por ejemplo, muestra claramente que cuando la economía se resfría el sector informal se enferma de neumonía. Cada vez más trabajadores tratan de ganarse la vida en ese sector y desaparece una parte importante de su mercado (las ventas a trabajadores asalariados regulares). También los agricultores tienen probabilidades de verse afectados por una demanda insuficiente, aunque en su caso pueden intervenir procesos diferentes. Por esta razón, los gobiernos tienen ante todo la obligación de dirigir las economías de manera que se eviten perturbaciones importantes.

La actividad legislativa (dejando a un lado el papel global que desempeña el gobierno para promover patrones equitativos de crecimiento) puede afectar la seguridad en el trabajo de los trabajadores y la naturaleza de la compensación del ingreso. Si bien algunas formas de legislación destinadas a proteger a los trabajadores contra los despidos pueden dar como único resultado una reducción de la contratación, en un entorno apropiado, esa protección del empleo puede tener efectos benéficos. Puede reducir la rotación de la mano de obra, mejorar el empeño de los trabajadores con la empresa y alentar la adquisición de calificaciones. La legislación puede crear una serie de obstáculos o formular una serie de alternativas para evitar los despidos que deberían examinarse primero cuando la situación del comercio empeora. En el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), se estipula que cuando se considera terminar la relación de trabajo por razones económicas, los representantes de los trabajadores deberían tener la oportunidad de celebrar consultas acerca de las medidas posibles para reducir al mínimo el número de relaciones de trabajo terminadas y mitigar los efectos adversos sobre los trabajadores interesados. En los planes de despidos de muchas grandes empresas europeas estas medidas pueden incluir: una investigación de las posibilidades de transferirlos dentro de la empresa, el trabajo temporal (que suele estar subvencionado), el trabajo a corto plazo, la readaptación profesional y la asistencia para empezar a trabajar como independiente. Sin embargo estas medidas sólo pueden ser eficaces cuando ya se cuenta con las instituciones y las prácticas necesarias y cuando no hay perspectivas de una bancarrota inmediata de la empresa.

En muchos países, no sólo hacen falta una legislación apropiada para la protección del empleo y normas justas en materia de despidos, sino también una legislación con un enfoque más sofisticado de los sistemas de compensación de los ingresos. Muchos países en desarrollo han tenido durante mucho tiempo sistemas de ahorro obligatorio para los trabajadores, aunque no suelen estar destinados a las empresas muy pequeñas. Sin embargo, los programas de cajas de pensiones constituyen más bien una alternativa a la pensión de jubilación que un apoyo a los ingresos en caso de pérdida del empleo. Cuando son utilizados prematuramente dejan de ser una fuente de ingreso para la jubilación. El próximo paso probable suele ser la introducción de un seguro de desempleo. Esto es posible en períodos normales en que hay pocas probabilidades de quedarse desempleado. Esta era precisamente la situación de muchos países de Asia oriental antes de la crisis financiera asiática, cuando el compromiso de los trabajadores con la empresa era fuerte y el desempleo bajo. Debido a esta situación, muchos trabajadores no estimaron necesario financiar la redistribución horizontal del ingreso entre trabajadores que llevaba implícita la introducción de prestaciones de desempleo basadas en el principio de un seguro.

La crisis asiática se produjo después de una o dos décadas durante las cuales las fuentes de ingresos de los hogares de los trabajadores se hicieron menos diversificadas y se registró una mayor especialización de los trabajadores a la vez que un aumento de los ingresos. En una situación como ésta, fue cada vez más necesario contar con sistemas de compensación de los ingresos, pero no se reparó en esta necesidad. Sin embargo, se consideraba que los trabajadores asiáticos eran afortunados por haber tenido esa oportunidad. En todo el mundo, muchos trabajadores están manteniendo una relación cada vez más vaga con la empresa que los emplea realmente. Algunos, de hecho, son subcontratados para distribuir el volumen de trabajo de la empresa o para evitar obligaciones contractuales. Otros, incluso en países más ricos, tienen una relación que no difiere de la de los trabajadores ocasionales que esperan obtener un día de trabajo. El empleo temporal, ha aumentado en muchos países, como también ha aumentado el empleo independiente poco remunerado y el empleo en pequeñas y medianas empresas y en microempresas, lo cual concuerda con la disminución del empleo en empresas grandes, e incluso en la administración pública. Sin duda es exagerado afirmar que las condiciones de trabajo, la seguridad del ingreso, etc., son siempre inferiores en el sector informal. Los trabajadores, más en el caso de los hombres que en el de las mujeres, se pasan del sector formal al sector informal. En períodos de recesión, es mucho más probable que los trabajadores del sector formal se vean afectados por un desempleo visible y por la falta total de ingresos, tal como lo muestran los datos de Asia oriental. Por un lado, todo ello no hace más que subrayar la necesidad de hacer un esfuerzo mayor para mejorar la seguridad del ingreso, incluida la seguridad de la relación de trabajo y la aplicación de niveles suficientes de salarios mínimos y una mejor compensación del ingreso en caso de pérdida del empleo, en todos los países. Por otro lado, llama la atención sobre la necesidad de contar con programas de asistencia social para ayudar sobre todo a las personas que tienen a cargo los trabajadores independientes, los cuales no tienen una relación de trabajo y no pueden exigir un salario mínimo. Se trata pues de temas complejos y técnicos relacionados con el logro de la flexibilidad en el mercado del trabajo y los beneficios de la seguridad en el empleo y de la prioridad que se dé a la financiación de los programas sociales, todo lo cual requiere un sesudo examen en todos los países.

ii) Oportunidades para mejorar las calificaciones

Un elemento esencial de la calidad del empleo es la satisfacción profesional en el trabajo. Esto requiere en parte cierto control del entorno de trabajo y de las decisiones laborales, y esto a su vez puede estar vinculado con la afiliación a una organización de participación. Ahora bien, también es importante tener la oportunidad de dominar nuevas técnicas y utilizar nuevas tecnologías y contribuir de manera provechosa mediante la utilización de nuevas formas de organización del trabajo. Para lograr este objetivo, la formación y la readaptación profesional son sumamente importantes. Además, esto hace que los sistemas de organización del trabajo en los que predominan los trabajadores calificados sean menos jerárquicos y funcionen en mayor medida mediante el trabajo en equipos. Se aplican consideraciones similares a los trabajadores independientes, cuyo sustento puede depender no sólo del dominio de técnicas nuevas, sino también de la acumulación o solicitud de préstamos para comprar equipo nuevo y aprovechar las fuentes de información disponible. Por supuesto, muchos de los trabajadores independientes no tienen estas posibilidades y la OIT ha tenido un papel muy activo en numerosos proyectos y programas piloto para darles esas oportunidades.

Es poco frecuente que los trabajadores asalariados tengan la oportunidad de tomar una decisión individual para mejorar sus calificaciones y de llevarla a cabo, y menos aún la oportunidad de cambiar de método de organización del trabajo. En general, en la práctica, suele ser el empleador quien adopta esas decisiones, y comúnmente se sospecha que al hacerlo la calidad del empleo suele quedar relegada a un segundo plano respecto de lo que convendría realizar para satisfacer las expectativas sociales y privadas, debido a que el «fracaso del mercado» da como resultado una inversión insuficiente en la formación. Este argumento se basa en los medios que permiten que los beneficios de la formación sean compartidos por el trabajador y el empleador y se basa también en la renuencia de éstos a pagar por la formación si el trabajador se va inmediatamente. Este argumento es complicado porque da por sentado que hay ciertas formas de mercado laboral y esas premisas pueden no ser ciertas. Sin embargo, es válido en la mayoría de los sistemas institucionales, salvo en los casos obvios en que está muy generalizado el método basado en los aprendizajes, la certificación de las calificaciones es práctica común y los diferenciales de los salarios se establecen mediante negociación colectiva. Sin embargo, como se examina en El empleo en el mundo 1998-1999, el desarrollo de una «cultura de la formación» y la certificación apropiada del nivel de calificaciones deberían alentar a los empleadores a prestar más atención a la formación de su mano de obra, mientras que cabe esperar que la certificación generalizada de las calificaciones contribuya también a superar la discriminación en la contratación.

Otra razón por la que no se hacen suficientes inversiones en la formación es la creencia de que entrar «por la puerta chica» a la competencia mundial (esto es, mantener los salarios bajos recurriendo ya sea a los subcontratistas o instaurando un clima de inseguridad en el empleo, por ejemplo, con amenazas de deslocalizar la empresa) es más rentable que entrar «por la puerta grande» (con un alto nivel de productividad y de salarios). Se trata en cierto modo de una falsa dicotomía, ya que en todo momento las empresas compiten en el mismo mercado, pero se desenvuelven en muchos niveles distintos de tecnología y productividad de la mano de obra. Sin embargo, con frecuencia se expresan temores de que la introducción de nuevas tecnologías pueda dividir el mercado laboral en dos segmentos de alta y baja calidad. En el segmento de baja calidad los requisitos en materia de calificaciones son menos exigentes y la organización del trabajo es más estricta. Sin embargo, es necesario reconocer los costos que supone para los empleadores elegir una vía que produzca esa segmentación. Entre éstos cabe citar la falta de empeño, lo cual se aprecia a menudo por la gran rotación del personal, y la poca fiabilidad del servicio a los clientes o la baja calidad de la producción. Además, los trabajadores cuyos conocimientos adquiridos no son puestos a prueba con regularidad en el trabajo, sobre todo las mujeres que vuelven a desempeñar un tipo de trabajo para que el se requieren menos competencias de las que tienen, se ven frustrados desde el punto de vista personal y constituyen una inversión social desaprovechada.

No hay maneras sencillas de mejorar la calidad del empleo, entendiéndose por esto el sentido de satisfacción profesional del trabajador y la idea de que contribuye a mejorar las prácticas del trabajo en todos los niveles. Las estrategias de formación y el fomento de las buenas prácticas y la organización del trabajo mediante la constitución de equipos son importantes, así como una sólida educación básica, pero también lo es un verdadero respeto de los derechos humanos y democráticos.

iii) Las organizaciones de trabajadores y de empleadores

Las condiciones en las que los grupos de trabajadores asalariados, campesinos o artesanos independientes, o los propios empleadores pueden unirse para promover y defender sus intereses colectivos tienen una influencia enorme en el bienestar en el trabajo. De hecho, la libertad sindical de jure y de facto permite que los trabajadores aúnen sus fuerzas para negociar sus condiciones de trabajo y de vida como un órgano colectivo; tradicionalmente se ha considerado que esa agrupación es una manera fundamental de establecer un equilibrio en la relación entre los trabajadores y los empleadores. En teoría, las organizaciones se aseguran de que todos los trabajadores tengan voz en lo que se refiere a su vida laboral. Las organizaciones, cuando están agrupadas en federaciones o en confederaciones en un nivel más alto o más amplio, pueden ser un instrumento poderoso para cambiar los aspectos y las opiniones básicas de la sociedad civil. Las medidas activas para desalentar esas organizaciones y la agrupación de las mismas en federaciones de más alto nivel, el hecho de poner trabas para su funcionamiento o de quitarles independencia asimilándolas a una estructura de poder totalitario, constituyen medios para reducir la calidad del trabajo.

Sin embargo, actualmente en algunos países siguen existiendo situaciones extremas, pues en ellos las organizaciones están totalmente prohibidas, so pena de cárcel o de expulsión. Sin embargo, es más frecuente que en la legislación laboral se establezcan distinciones entre grupos específicos de trabajadores (y que se excluyan también algunos grupos): para los trabajadores que no pueden establecer organizaciones según lo dispuesto por la ley, esta situación equivale a una prohibición. Esta exclusión suscita una preocupación particular cuando se refiere a los trabajadores procedentes de los segmentos más pobres y desfavorecidos de la población. La imposición de limitaciones al establecimiento de organizaciones también puede deberse a condiciones relacionadas con la nacionalidad, el sexo, la opinión o la afiliación política. Por ejemplo, las restricciones basadas en la nacionalidad pueden limitar considerablemente el que los trabajadores migrantes desempeñen un papel activo en la defensa de sus intereses, sobre todo en sectores en los que constituyen la principal fuente de mano de obra. Por esta razón, los trabajadores no nacionales se encuentran en una situación muy precaria si cualquiera de sus actividades para fomentar la asociación indispone a las autoridades.

En otros países, no se impugna el derecho de organización, pero los trabajadores y los empleadores no pueden constituir las organizaciones que estimen convenientes debido a las restricciones impuestas, que pueden ir de la limitación de sus actividades (es decir que las organizaciones sólo pueden desenvolverse en un entorno restringido y no pueden organizarse libremente fuera del mismo) hasta la prohibición de recurrir a medios legítimos (por ejemplo, el hecho de que las organizaciones puedan ejercer presiones para fomentar los intereses de sus miembros, tales como el derecho de huelga).

Varios países imponen reglas para la constitución de organizaciones de trabajadores que están relacionadas, entre otras cosas, con las formalidades que se han de cumplir cuando se crea una organización, o con la composición, el reconocimiento o la representatividad de las organizaciones. Si bien el derecho de constituir organizaciones no implica una libertad absoluta, en ocasiones los requisitos son tan estrictos o complejos que equivalen a una prohibición para que los trabajadores o los empleadores constituyan las organizaciones que estimen convenientes o una concesión a las autoridades de facultades discrecionales para rechazar la constitución de organizaciones. Es cierto que la proliferación excesiva de sindicatos puede debilitar el movimiento sindical y perjudicar en última instancia los intereses de los trabajadores; sin embargo, es necesario encontrar un equilibrio justo entre, por un lado, la constitución de organizaciones fuertes capaces de comprometerse en una labor a largo plazo en favor del empleo, y, por otro lado, la libre voluntad de los trabajadores y de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes sin previa autorización.

Otro tema conexo es el conflicto entre el monopolio sindical y la diversidad sindical. De hecho, hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical establecido por ley y una agrupación voluntaria de trabajadores que desean reforzar su posición de negociación al actuar de manera colectiva. La dificultad se plantea únicamente cuando la legislación prevé, directa o indirectamente, que sólo puede establecerse un sindicato para una categoría determinada de trabajadores. Si bien en algunos países se sigue prescribiendo de manera explícita un monopolio sindical, en algunos de ellos se han hecho algunos progresos, sobre todo en Europa oriental y central así como en Africa, en donde hasta hace muy poco tiempo se denegaba a las organizaciones de trabajadores y de empleadores el pluralismo sindical.

De acuerdo con las normas de la OIT, las organizaciones, una vez constituidas, tienen derecho a redactar sus estatutos y a elegir a sus representantes con plena independencia. Las disposiciones legislativas que regulan en detalle el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores y de empleadores constituyen un serio riesgo de injerencia por parte de las autoridades públicas. En varios países -- a menudo debido a que el Estado sigue siendo el interlocutor dominante en la dirección del mercado laboral -- las organizaciones se ven afectadas por la falta de relaciones verdaderamente independientes de las autoridades y no representan necesariamente de manera adecuada los intereses de los grupos interesados.

Además, las organizaciones también tienen el derecho de organizar sus actividades y formular sus programas de acción. A este respecto, pueden recurrir a todos los medios legítimos para fomentar y defender los intereses de sus miembros. Salvo en muy contadas excepciones, relacionadas por ejemplo con el servicio público o los servicios esenciales, el derecho de huelga constituye uno de los medios de acción de las organizaciones de trabajadores. Sin embargo, las autoridades públicas pueden interferir de varias maneras en las actividades de las organizaciones y socavar así su existencia o su razón de ser. Como puede observarse, en el caso más específico del derecho de huelga, algunos países de todas las regiones imponen restricciones de orden general; algunas de ellas se refieren fundamentalmente al mantenimiento de los servicios esenciales, aunque en algunos casos se interpretan de manera amplia para incluir, por ejemplo, el transporte metropolitano, los servicios postales o incluso las tiendas de departamentos y los parques de atracciones. Muchos países también se reservan un derecho de arbitraje obligatorio antes de la huelga o durante la misma, y después del arbitraje consideran ilegal cualquier tipo de huelga.

También es necesario evaluar la importancia de la libertad sindical a la luz del énfasis cada vez mayor que se da a los derechos individuales frente a los derechos colectivos en el ámbito del empleo. Por supuesto, nadie puede negar que el derecho del individuo ha supuesto grandes ventajas para los trabajadores y ha contribuido a que se garanticen ventajas importantes para los individuos en varios países. Sin embargo, los progresos en este campo no deberían distraer la atención de la necesidad de un mecanismo de negociación colectiva, que, de tener éxito, en muchos casos puede garantizar los derechos fundamentales de manera más rápida mediante la inclusión de un convenio colectivo. En el proceso de privatización de las grandes empresas e instituciones estatales, la contratación individual puede conducir a la fragmentación de la unidad de negociación y propiciar un debilitamiento de los derechos de los trabajadores.

Por último, el ejercicio de la libertad sindical incluye la premisa de que todos los individuos que participan en actividades sindicales deben gozar de una protección adecuada contra actos de discriminación antisindical. Sin embargo, el grado de protección que dan las autoridades contra estos actos varía mucho de un caso a otro; hay datos sobre todos los países -- con niveles de ingresos muy dispares -- que señalan actos de hostigamiento contra aquellos que tratan de organizar a los trabajadores.

Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen un papel vital que desempeñar para cambiar el mundo. Nada puede ocupar el lugar de organizaciones de trabajadores y de empleadores libres e independientes. Sin embargo, es necesario revisar sus estrategias respectivas para que puedan defender mejor los intereses de sus miembros y tomar plenamente en consideración la transformación actual que afecta la composición de la fuerza de trabajo y la naturaleza del propio mercado laboral. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores son interlocutores indispensables en el desarrollo económico y en la promoción y el avance de la justicia social.

III. Un marco para las políticas de pleno empleo

1. Introducción

En el capítulo anterior se aborda el déficit importante de empleo pleno y productivo que existe en todo el mundo. Este déficit no puede medirse con precisión, pero está claro que existe en tres planos: i) el de las personas que quieren trabajar o trabajar horarios más prolongados, pero no tienen oportunidades para hacerlo; ii) el de las personas que tienen un trabajo precario, inseguro, insatisfactorio, que se lleva a cabo en condiciones abusivas y a cambio de una remuneración baja; y iii) el de las personas cuyo potencial de trabajo se ve reducido por la discriminación y las restricciones a la libertad sindical y al ejercicio de las libertades democráticas. En otras palabras, una baja tasa de desempleo no es necesariamente un indicador fiable, y de hecho, es un indicador incompleto, del pleno empleo. En primer lugar, un bajo nivel de desempleo puede ocultar un gran número de trabajadores desmotivados, y en ese caso, la tasa de empleo (en relación con la población) es un indicador numérico más exacto para medir la situación del empleo y del desempleo. En segundo lugar, un bajo nivel de desempleo no significa que no puede haber malas condiciones de trabajo, un bajo nivel de productividad y un estancamiento de los salarios. Evidentemente, lo ideal sería que se obtuvieran mejoras en estos ámbitos; ahora bien, a partir de una situación como ésta, sin duda cabe esperar cambios positivos. En todos los países la situación del empleo plantea problemas de distinto tipo, y es poco probable que se llegue a un acuerdo universal para establecer una clasificación jerárquica de las necesidades que hay en este campo y del orden en que deberían atenderse. Cabría esperar cierta sinergia en el proceso de superar los obstáculos para el pleno empleo en los tres planos antes mencionados, pero no hay ninguna garantía de que esta sinergia se va a producir. Por esta razón, para alcanzar el pleno empleo en esos tres planos normalmente se requiere la intervención directa del gobierno. En algunos países es muy fácil determinar en cuál de esos planos se dista de tener un pleno empleo y se necesitan más medidas prioritarias. Sin embargo, algunos países tienen problemas en esos tres planos, y además padecen de una pobreza generalizada.

Esta diversidad de situaciones significa que en general sólo puede prescribirse un marco amplio de políticas para lograr el pleno empleo, mientras que la prescripción de políticas específicas depende de las circunstancias. A pesar de ello, se puede formular un mensaje básico de política económica para el pleno empleo que fundamente el asesoramiento político de la OIT. Antes de abordar este mensaje trataremos un tema importante: el gobierno y la selección de las políticas. A continuación hay una sección sobre el mensaje económico básico seguida de varias secciones dedicadas a distintas regiones, que incluyen los elementos de la perspectiva general que mejor describen sus circunstancias particulares. A continuación del examen sobre las regiones se dan ejemplos de varias políticas nacionales adoptadas para alcanzar el pleno empleo, incluidas las Directrices para el Empleo de 1999 de la Unión Europea. En la sección final se examinan algunas de las razones por las que estas políticas y programas no han tenido pleno éxito.

2. Gobierno

La capacidad de las economías nacionales para desarrollarse con éxito y generar más empleos productivos parece ser función principalmente de la relación entre los beneficios que aportan las actividades productivas frente a los de las actividades depredatorias. Desde el punto de vista estadístico, la mayor parte de las diferencias entre los resultados económicos obtenidos en distintos países puede explicarse por factores tales como las inversiones en maquinaria y edificios, las inversiones en «capital humano» y por variables de política, tales como el grado de apertura del comercio y un bajo nivel de inflación. Sin embargo, la mayoría de estos factores están vinculados desde un punto de vista conceptual y empírico a la administración gubernamental y a otras instituciones sociales. Un hecho muy importante es que los incentivos para acumular el capital humano y físico dependen de la seguridad de los derechos de propiedad y de la legislación en materia de contratos, mientras que la selección de políticas comerciales, monetarias y de otro tipo adecuadas depende de la estricta aplicación de la ley y de si se aplican procesos de política transparentes y con responsabilidades bien definidas. Los jefes del ejecutivo con frecuencia pueden tener interés en adoptar políticas ineficaces que crean rentas que pueden utilizar para recompensar a circunscripciones clave, a expensas de los resultados económicos nacionales a largo plazo. Sin embargo, en los casos en los que los jefes del ejecutivo se ven limitados por un órgano legislativo o judicial eficaz e independiente, o por instituciones no gubernamentales, les resultará mucho más difícil actuar de esta manera.

La responsabilidad por las políticas adoptadas es tanto mayor cuanto que la sociedad civil es saludable y cuenta con medios de comunicación de masa independientes, con una amplia participación en la política, y con muchas y diversas asociaciones de iniciativa privada, lo cual incluye, obviamente, las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La estricta aplicación de la ley es fundamental para que la política gubernamental se rija por criterios previsibles y la aplicación de la política tenga legitimidad. La OIT contribuye a establecer un conjunto apropiado de procedimientos de consulta y aplicación en la esfera social a través de su enfoque basado en las normas laborales, y estos procedimientos apoyan el proceso de democratización. La estricta aplicación de la ley también implica un sistema formalizado y legítimo de sucesión política, que reduzca las posibilidades de que se produzcan conflictos destructivos por la sucesión en el poder. Con frecuencia también se asocia la aplicación estricta de la ley con la seguridad de los derechos de la propiedad y con una aplicación fiable e imparcial de los contratos.

Sin embargo, a veces se considera que la seguridad de los derechos de la propiedad y la aplicación eficaz de los contratos beneficia principalmente a los ricos, ya que los pobres tienen poca propiedad que proteger. Del mismo modo, los acuerdos contractuales se consideran a menudo como el resultado injusto de una desigualdad en el poder de negociación. A pesar de ello, hay muchas razones para prever que un buen gobierno es progresivo y no regresivo. Las instituciones para promover la seguridad de los derechos de la propiedad y la aplicación de los contratos pueden tener fuertes efectos igualitarios y permitir que los particulares que poseen propiedades pequeñas y que no cuentan con conexiones políticas inviertan en capital humano y en pequeñas empresas. Los procedimientos justos y transparentes en materia de propiedad, contratos y los reglamentos gubernamentales que rigen las actividades comerciales facilitan la integración de los empresarios y los trabajadores del sector informal en el sector formal, y promueven la acumulación de capital físico y humano. Hace falta un derecho contractual sólido para que puedan surgir mercados financieros bien desarrollados, que son igualmente importantes tanto para los prestatarios pobres y medianos como para los acomodados (quienes pueden obtener más fácilmente fuentes alternativas de crédito). Por otra parte, los pobres suelen estar menos organizados políticamente que otros grupos, en particular en los países con bajos niveles de alfabetización y en los que las comunicaciones son muy costosas. En los casos en que el disfrute de los derechos individuales depende de las conexiones políticas y no de la estricta aplicación de la ley, los pobres tienden a sufrir más que otros grupos. Por lo tanto es probable que las instituciones que mejor garantizan los derechos de la propiedad y la aplicación de los contratos sean exactamente las mismas que mejoran el bienestar de los pobres. Es indudable que las burocracias ineficientes en las que no se asumen las responsabilidades constituyen una carga que suele recaer de manera desproporcionada sobre los pobres. A este respecto, cabe señalar que las pruebas estadísticas que establecen una relación entre las diferencias en la distribución de los ingresos y un índice que mide a la vez las libertades civiles y los derechos de la propiedad respaldan la idea de que éstos constituyen un beneficio relativo para los pobres.

El buen gobierno no puede imponerse desde arriba, pues se desarrolla en el contexto de una floreciente vida asociativa, una confianza y un sentido del deber cívico generalizados. La reforma de un gobierno poco eficiente no consiste, pues, meramente en introducir cambios en los procedimientos gubernamentales, sino también en apoyar el desarrollo de una organización eficaz y responsable de los trabajadores y de los empleadores.

3. El mensaje básico de la política económica para el pleno empleo

Todo marco de política económica para el pleno empleo que se formule deberá ser sólo de carácter general y, además, deberá basarse en las cuestiones de gobierno antes examinadas. El énfasis que se ha de dar a cualquier medida de política particular, y a la manera en que se combinan distintas medidas de política, depende de la situación particular de cada país. Y, cualesquiera que sean las políticas prescritas, deben ser compatibles con la equidad y la justicia social y deben aplicarse con transparencia. El peso que suponen la reforma y los programas de ajuste debe ser compartido de manera equitativa, lo cual puede ser incluso una condición previa para que reciban apoyo. Es necesario prestar una atención especial a la parte más vulnerable de la población activa. Las decisiones que implican repercusiones económicas y dificultades para segmentos particulares de la sociedad deben estar basadas en el consenso más amplio posible.

En términos generales, la clave de una absorción sostenida del desempleo en cualquier economía consiste, en primer lugar, en mantener una fuerte demanda de mano de obra mediante un aumento de la producción y un ajuste continuo de las estructuras económicas. Es necesario un ajuste constante para garantizar o mejorar la eficacia de la respuesta a las presiones internas y externas y recentrar la mano de obra en actividades con un mayor valor añadido, en las que puede ser más productiva. En general, el ajuste es respaldado por un contexto de normativas públicas favorable al comercio privado. La obtención de un alto nivel de eficiencia y de crecimiento económico exige un nivel de calificaciones agregado cada vez mayor así como un volumen mayor de capital y una utilización más eficaz del mismo. Además, a cualquier nivel dado de demanda, el grado de utilización de la mano de obra dependerá de las presiones de la oferta de mano de obra resultantes del crecimiento de la población y de la migración así como de la voluntad y la necesidad de buscar trabajo.

Se han recalcado dos preceptos básicos que se han de seguir para lograr que una economía se oriente hacia el pleno empleo. El primero de ellos es que ha quedado demostrada la eficacia que tienen las siguientes medidas en la promoción del empleo: la obtención de un crecimiento económico en el que se hace un buen uso de los recursos de que disponen los pobres (a saber, el trabajo); la inversión en capital humano; la supresión de las distorsiones que ejercen discriminaciones contra los pobres y los desempleados y la concentración de las intervenciones en favor de los grupos vulnerables y extremadamente pobres. Una intervención bien centrada en sus fines también mitigará los efectos negativos que tienen las medidas de estabilización sobre el bienestar. Todas estas medidas surten efecto, pero se exponen de manera un poco esquematizada, ya que en todos los casos hacen falta algunas políticas que no ayudan a los pobres de manera directa. El segundo precepto es que toda estrategia de pleno empleo debe basarse en un marco macroeconómico sano. Para ello, deben reducirse los desequilibrios insostenibles de la cuenta corriente o la acumulación de la deuda externa y deben alcanzarse tasas de inflación bajas. Esto requiere un ajuste continuo de las políticas, un tipo de cambio realista, disciplina fiscal y moderación en la determinación de los salarios (los aumentos de los salarios deben estar acordes con la productividad de la mano de obra). Sin embargo, en un período de deflación mundial estas pautas no bastan necesariamente para la elaboración de políticas y tal vez sea necesario estimular la demanda, llegando incluso hasta crear expectativas de inflación, además de aplicar la política aceptada que consiste en equilibrar los presupuestos durante el conjunto del ciclo comercial. Existe una interacción entre esas dos prescripciones en la medida en que en ambos casos se requiere un buen gobierno y un proceso transparente de formulación de políticas y cierto grado de movilización central de los recursos (que, de por sí, puede contribuir a alcanzar cierta equidad). Ambas prescripciones también requieren una interacción positiva de la política fiscal y monetaria del gobierno con la acumulación de capital del sector privado. Cuando esta interacción no es satisfactoria y lo que se consigue es desalentar la inversión privada, el crecimiento de la producción y del empleo se interrumpe y es necesario un período de estabilización para corregir los desequilibrios resultantes.

En términos de políticas sectoriales, si bien el principio de la liberalización del comercio tiene aceptación universal, hay mucha renuencia a considerarlo como el único factor que determina la estrategia de un país en sus sectores de bienes comerciables o a basar esta estrategia únicamente en las fuerzas y en los precios del mercado. Con frecuencia se estima que los precios del mercado no aportan suficiente información para definir la ventaja comparativa dinámica de un país. Además, las industrias de exportación con un alto coeficiente de mano de obra que prosperan en los países en desarrollo con la liberalización del comercio a menudo se consideran como un primer paso hacia el desarrollo tecnológico que les permitirá ponerse al nivel de los países avanzados. De hecho, varios países que registran un crecimiento rápido han promovido (generalmente ejerciendo un control gubernamental sobre el crédito) nuevos productos y procesos en empresas tanto privadas como públicas, lo cual constituye una decisión mucho más radical que la que dictaban las fuerzas del mercado.

El sector agrícola se enfrenta a cuestiones más o menos similares. La supresión de todas las distorsiones de los precios y los incentivos del sector agrícola, junto con los paquetes de medidas de apoyo, puede constituir la base de una política sectorial. Los intentos por aumentar la productividad se centran, en primer lugar, en el régimen de propiedad o de arriendo, en segundo lugar, en un suministro regular y suficiente de agua, y en tercer lugar, en el suministro de insumos de la calidad habitual o mejorados. Los gobiernos están renuentes a dejar todas estas cuestiones en manos del sector privado, sobre todo porque tratan de proteger los intereses de los productores agrícolas pequeños y marginales, y la eficiencia con la que el sector público se ocupa del suministro o de la comercialización de insumos suele ser un factor determinante en la productividad y los ingresos del sector rural.

Al abordar las políticas sectoriales, y de hecho las políticas económicas en general, es necesario tener debidamente en cuenta la importancia de las consideraciones en materia de empleo. Desde la perspectiva de la OIT, las cuestiones económicas, sociales y de empleo no pueden ser abordadas por separado. En términos de metodología puede que esto no resulte muy fácil de lograr, pero la idea de base es clara: los costos del desempleo no se pueden medir de manera apropiada con el costo de las prestaciones de desempleo o de los programas de readaptación profesional y hay que dar un valor separado al empleo como tal. Es necesario, por lo menos, explicar las repercusiones que tiene para el empleo la selección de distintas opciones de política.

Es necesario prestar una atención particular al sector informal urbano. Como se señala anteriormente, este sector es sumamente variado, incluye muchos trabajadores independientes, trabajadores a domicilio, empresas muy pequeñas (microempresas), algunas de las cuales son subcontratistas de empresas más grandes, y empresas más pequeñas con muy pocos trabajadores. Algunas actividades del sector informal se realizan básicamente con fines de supervivencia, mientras que otras ofrecen más posibilidades de expansión. El nivel de ingresos de los trabajadores del sector informal depende del nivel general de la demanda nacional, ya que en general no se trata de un sector dedicado directamente a las exportaciones. La competencia suele ser fuerte, los horarios prolongados, el trabajo poco seguro y no está sujeto a ninguna reglamentación. Sus resultados dependen también del desarrollo de la agricultura, pues absorbe muchos migrantes procedentes de las zonas rurales. Las políticas para mejorar el bienestar de los trabajadores de este sector suelen beneficiarlos sólo de manera indirecta, por ejemplo, mediante la creación de mejores empleos en otros lugares. Sin embargo, los agentes del sector informal pueden beneficiarse de programas especiales para adquirir insumos, conceder créditos e impartir formación a fin de que todos salgan beneficiados con la aplicación de normas más estrictas en materia de seguridad y salud, de una mejor utilización de las sustancias químicas, etc.

Un tema relacionado con el presente punto es la eficiencia de las instituciones (generalmente del sector público) que se encargan, por ejemplo, del suministro de insumos, la concesión de créditos a pequeñas empresas, la canalización de las prestaciones hacia los grupos pobres y vulnerables y la administración de programas activos y pasivos para el mercado del trabajo. A algunos países más pobres les puede resultar muy difícil administrar bien esos programas, porque éstos dependen de la capacidad de los gobiernos para movilizar recursos. Obviamente, los donantes pueden ayudar, y de hecho ayudan, pero los resultados que pueden obtenerse son limitados. En este ámbito, la transparencia (el hecho de aplicar directrices claras) y la atribución de responsabilidades (el hecho de alentar una interacción fundamental con grupos de clientes) son sumamente importantes.

Una de las políticas del mercado laboral más aplicadas en la actualidad está relacionada con la formación. Los altos niveles de desempleo entre los jóvenes y el aumento del desempleo entre los trabajadores calificados en los países en desarrollo denotan sistemas de educación y de formación deficientes. Los sistemas de formación suelen tener muchos defectos, y uno de ellos es que no se hace suficiente hincapié en la formación de los trabajadores independientes. Sin embargo, un buen sistema de formación combinado con una buena educación general mejora el nivel de capacitación de los trabajadores de un país. Al mismo tiempo, las instituciones del mercado laboral deben hacer que se reconozcan estas calificaciones y que se les dé su debida importancia en los procedimientos de contratación.

En muchos países en desarrollo, las políticas y reformas del mercado del trabajo adoptadas en fechas recientes se centran sobre todo en la promoción de la desreglamentación, y se basan principalmente en la postura según la cual una intervención gubernamental excesiva en los mercados laborales (por ejemplo, mediante reglamentaciones sobre la seguridad en el empleo, una dependencia demasiado grande respecto de la legislación sobre el salario mínimo y prestaciones de desempleo altas) obstaculiza el ajuste y la reestructuración de la economía. Es un hecho que en cualquier país, el pleno empleo exige flexibilidad en todos los niveles para responder a los nuevos retos que puedan plantearse. Sin embargo, la flexibilidad puede alcanzarse por medios negativos, como la creación de un clima de inseguridad, o por medios positivos, como el establecimiento de una relación de cooperación y colaboración entre los trabajadores y la dirección, y ese diálogo social puede ser centralizado o descentralizado. Hay una forma de flexibilidad funcional que consiste en permitir que los trabajadores asuman distintas tareas. Evidentemente, esto requiere formación y readaptación profesional. Existen otras formas de flexibilidad (en relación con las horas trabajadas o los salarios) que pueden negociarse entre los interlocutores que parezcan más apropiados. Un punto muy importante que hay que señalar es que el logro de la flexibilidad en el mercado laboral debe considerarse en el contexto global de las reformas económicas y del crecimiento, y en relación con las condiciones laborales específicas de una economía. No hay una creencia general de que el mero hecho de introducir flexibilidad en estos ámbitos crea más empleos en otra fase ulterior. Lo que hace falta es que las empresas y los sectores también aumenten sus capacidades y competitividad, lo cual dará lugar a la creación de empleos, y requerirá la ayuda de algunas formas específicas de flexibilidad.

En general, habría que hacer hincapié en el papel que puede desempeñar el diálogo social en el diseño y la aplicación de las políticas económicas. En la empresa, el diálogo social puede aumentar la productividad mediante la adopción de mejores métodos de organización del trabajo, no sólo por el hecho de que aumentar el número de participantes aumenta la información disponible. Este argumento es válido en los planos sectorial y nacional. Además, cuando el nivel de los salarios nominales es importante en términos macroeconómicos -- por ejemplo, si el tipo de cambio se mantiene constante para estabilizar los precios -- el diálogo social puede influir en la relación entre los salarios nominales y los salarios reales (véase el recuadro sobre Barbados). Sin embargo, el diálogo social no es otra cosa más que la transposición en el ámbito de las relaciones de trabajo de los principios generales de la democracia y la discusión. Como se desprende de sus principios, el diálogo social no siempre da necesariamente lugar a las mejores decisiones, pero proporciona probablemente el mejor entorno para adoptar decisiones.

Para terminar, es necesario abordar el tema de los costos salariales y no salariales de la mano de obra. Parece acertado afirmar que considerados en períodos largos estos costos son intercambiables debido a la presión de las fuerzas del mercado y a que no se obtienen ventajas competitivas al reducir el elemento no salarial. A más corto plazo, quizás unos pocos años, tal vez esto no sea cierto. Sin embargo, la aplicación de un nivel alto de impuestos sobre la nómina para financiar la seguridad social tiene desventajas. La aplicación de impuestos elevados puede fomentar la actividad económica subterránea y reducir así la base impositiva. La cobertura parcial puede desalentar la expansión de las empresas en un momento determinado. Las otras formas de imposición para recaudar ingresos de todas las fuentes pueden ser preferibles desde el punto de vista de la creación de empleos, pero la principal ventaja del impuesto sobre la nómina es la facilidad de la recaudación.

El impuesto sobre la nómina reembolsable (es decir, los empleos subvencionados) o el impuesto sobre la nómina reducido se ha convertido en el método común para alentar el empleo de grupos difíciles de colocar. Evidentemente, como ocurre con otras medidas de ese tipo, deben evitarse la inercia y los efectos de sustitución. Del mismo modo, los empleos creados de este modo deberían regirse por los términos y condiciones normales. Dicho esto, sobran motivos para apoyar la concesión de subsidios a los empleos en la medida en que los beneficios que supone el hecho de alcanzar el pleno empleo son marginalmente superiores al valor de la producción de los trabajadores marginales. Sin embargo, el problema consiste en encontrar un medio de recabar los recursos necesarios para subvencionar los empleos que cause menos distorsiones, de manera que las fuerzas del mercado y la iniciativa de los particulares sigan creando el mayor número de empleos posible. Ahora bien, aunque esta idea es debatible, los recursos recabados para los empleos subvencionados pueden utilizarse en lugar de ello para financiar un programa universal destinado a mejorar las calificaciones. Esto podría aumentar la calidad y ulteriormente la cantidad de empleos.

Generalmente se estima que el crecimiento sostenido de la producción permite en gran medida superar los problemas de los empleos mal remunerados y escasos. Sin embargo, estos problemas pueden ser muy persistentes y pueden anular los efectos indirectos del crecimiento. Además, a pesar de que la aplicación de profundas y a veces drásticas reformas económicas crea situaciones difíciles en materia de ingresos y empleo, muchos países siguen teniendo grandes dificultades para obtener resultados macroeconómicos satisfactorios. Esto plantea el problema del respeto de la autonomía nacional por lo que se refiere a la política económica y del empleo. La primera cuestión que se plantea en este caso es el endeudamiento, principalmente de los países con bajos ingresos (y la necesidad de fomentar la iniciativa relativa a los países pobres altamente endeudados) y también el de otros países que tienen dificultades para movilizar los recursos nacionales necesarios para pagar el servicio de la deuda. Una segunda cuestión la constituyen las corrientes de capital especulativo a corto plazo, y los medios para detectarlos y a la vez alentarlos para que se establezcan por períodos más largos. A este respecto, se han formulado varias propuestas de acción nacional e internacional. En todo caso, las opiniones coinciden en que los países que exportan capital tienen la obligación de reglamentar con más cuidado las actividades de algunos agentes financieros privados (esto incluye los fondos especulativos). La tercera cuestión es la de las inversiones extranjeras directas. Todos los países buscan atraer estas inversiones porque crean empleos y aportan otros beneficios. Sin embargo, la movilidad de algunas formas de capital dificulta su imposición fiscal (esta movilidad puede ser la causa de que se impongan cargas fiscales sobre el ingreso personal y el consumo), al mismo tiempo que muchos países que podrían beneficiarse verdaderamente de las inversiones extranjeras no pueden crear y mantener una infraestructura física adecuada, que constituye un factor determinante en la decisión de las empresas de establecerse en un lugar determinado.

Este mensaje básico de política económica para lograr el pleno empleo es incompleto si no se tienen en cuenta algunas opiniones y expectativas básicas de la sociedad. A este respecto, no se pecaría de dirigismo excesivo ni se iría contra los principios de la OIT si se considera, por ejemplo, que las políticas que elevan la productividad de los trabajadores y reducen las horas de trabajo son preferibles a las que producen los resultados inversos, y que en general la reducción de las horas de trabajo debe verse como algo positivo. Del mismo modo, el pluriempleo, cuando no forma parte de una estrategia de diversificación de los ingresos para aumentar la seguridad de los ingresos, es socialmente indeseable, en la medida en que demuestra sobre todo la baja productividad del trabajo disponible.

En el capítulo anterior se hace referencia a numerosas condiciones de trabajo que son claramente indeseables y contrarias a las disposiciones de los convenios fundamentales de la OIT. Estos convenios deben aplicarse plenamente. Hay otros instrumentos de la OIT que tratan sobre este tema, entre ellos, el Convenio sobre el trabajo a tiempo parcial, 1994 (núm. 175) y el Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177). Ambos Convenios han sido diseñados para garantizar a los grupos de trabajadores a los que están destinados un trato lo más parecido posible al trato que se da a los trabajadores regulares a tiempo completo.

Otra importante cuestión se refiere a las relaciones de género y la formación de familias. Las políticas de empleo deben tener en cuenta los cambios de la sociedad, al igual que otras políticas gubernamentales que afectan la formación de familias y la atención infantil. En el capítulo anterior se explica de qué manera en muchas regiones está aumentando la participación de las mujeres en la fuerza de trabajo. Sin embargo, por razones de política, es importante determinar si este aumento se debe a la igualdad de trato en el mercado del trabajo o a un aumento de la diferenciación y segmentación, o si se debe (lo cual es muy probable) a un peor trato. Por supuesto, la evolución general de la estructura de la economía, en la que ha aumentado la parte correspondiente al sector de los servicios, en algunos casos ha creado empleos más agradables, pero la flexibilidad que esto conlleva se ha hecho con frecuencia a expensas de la mujer. Del mismo modo, el trabajo en régimen de tiempo parcial tiene muchas ventajas, y este régimen ha sido adoptado con entusiasmo por muchos países que anteriormente contaban con un número relativamente bajo de mujeres en el mercado del trabajo. Sin embargo, es probable que el trabajo en régimen de tiempo parcial produzca una mayor segregación de género y esto a su vez reduzca las oportunidades de formación y de adelanto de la mujer. Por otra parte, como cabe suponer, los propios sistemas de formación y de educación no suelen ser neutros en materia de género. Además, muchos de los problemas que se plantean a este respecto afectan la igualdad y la desigualdad de trato en el conjunto del mercado laboral.

4. Problemas regionales

i) Europa central y oriental

En esta región es necesario abordar con urgencia varias cuestiones. Evidentemente, es muy importante que todos los países alcancen una estabilidad económica global y un equilibrio macroeconómico y que reduzcan su vulnerabilidad a los choques externos. Además, si bien el proceso de transición ha marcado un cambio de rumbo en la formación profesional algo rígida de la enseñanza secundaria para orientarla hacia un tipo de educación general más flexible, las calificaciones de la población se ajustan cada vez menos al mercado laboral. Además, si bien algunos países han empezado a adoptar las medidas necesarias, en muchos casos hay que mejorar los sistemas de seguridad social. Las cotizaciones son altas, y afectan negativamente la demanda de trabajadores, mientras que las prestaciones no llegan a toda la población necesitada, y una gran parte de ésta se ve obligada a aceptar empleos en condiciones abusivas.

Un elemento que merece atención es el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas. Muchas de ellas se han creado en Europa central (por ejemplo, una por cada 16 personas en Hungría), pero algunas fueron creadas con el único fin de que sus dueños gocen de facilidades fiscales. Hay muchas menos empresas de este tipo en los países de la CEI, aunque se piensa que muchas de ellas son semilegales. No todas las empresas de este tipo buscan desarrollarse, muchas de las personas involucradas preferirían contar con un empleo asalariado que les proporcione un sueldo suficiente. Sin embargo, a pesar de la promoción oficial, las pequeñas empresas tropiezan con varias dificultades, entre ellas la aplicación de una reglamentación innecesaria. En este contexto, cabe recordar los efectos de distorsión que tienen las altas cotizaciones a la seguridad social a través de los impuestos sobre la nómina. Cuando los empleadores de empresas pequeñas tienen que hacer frente a un diferencial del 50 por ciento entre los salarios y los costos laborales, existe una fuerte tentación de evadir el pago de sus cotizaciones, a menudo con la complicidad de sus trabajadores.

En esta región se plantean dos problemas muy importantes que afectan la situación del empleo, en distintos grados, según los países. Estos problemas son: dotar al gobierno central de un presupuesto sostenible y reconstituir un gran número de empresas grandes. Huelga decir que la corrupción constituye un factor adicional en ambos casos. El equilibrio presupuestario suele depender de los ingresos fiscales recaudados entre las empresas, y de los ahorros que pueden hacerse en el gasto social. No hay duda de que es posible y hay que mejorar la recaudación fiscal, incluida la de las pequeñas empresas, y definir mejor los gastos sociales. Sin embargo, esto puede querer decir únicamente el retiro de las prestaciones que reciben las personas necesitadas, y no las personas muy necesitadas. Sin embargo, el principio de instituir contribuciones privadas obligatorias a los programas de pensiones parece haber ganado aceptación general y debería aliviar algunas de las presiones fiscales de los gobiernos.

En los países de la CEI, las empresas grandes, en particular, todavía no desempeñan un papel activo en la economía de mercado. La privatización mediante la venta pública de acciones en gran escala, que algunos describen como la entrega de los activos de baja calidad a un gran número de accionistas pobres (quienes con frecuencia las pierden frente a los directivos y los accionistas más acomodados), mientras que los activos de alta calidad se concentran en manos de los «más ágiles y mejor conectados», no ha dado lugar a la creación de empresas competitivas. De hecho, Polonia, que en general ha tenido buenos resultados hasta el momento en materia de crecimiento y de empleo, ha evitado hasta ahora privatizaciones a gran escala y cerca de tres cuartas partes de las empresas grandes aún siguen siendo propiedad del Estado. Sin duda, la aplicación plena de una legislación sobre bancarrota revitalizaría esas empresas en toda la región, pero posiblemente -- sobre todo en Ucrania -- a costa de un desempleo importante. Los países de Europa central, principalmente, se encuentran en la actualidad en una situación que tal vez les permita soportar los costos sociales de la reducción de las prestaciones sociales o del cierre de empresas. Por lo menos tienen perspectivas de entrar a formar parte de la UE. Por otro lado, no es seguro que exista un consenso social suficiente para respaldar las medidas de reforma, y es necesario establecer una relación de confianza entre el gobierno y los gobernados.

ii) Asia

El principal factor que impulsó el progreso continuo hacia el pleno empleo en gran parte de Asia oriental y sudoriental fue el rápido crecimiento económico. En lo que atañe al ritmo de crecimiento, las estrategias de apertura al extranjero obtuvieron muchos mejores resultados que las estrategias de sustitución de las importaciones. Sin embargo, el rápido crecimiento no fue siempre suficiente para crear puestos de trabajo. La tasa de crecimiento de China fue superior a la de Tailandia y la de Indonesia fue ligeramente inferior; sin embargo, sólo Tailandia realizó importantes progresos hacia el pleno empleo probablemente debido a que en los demás países existía desde antes un volumen superior de subempleo. Las menores tasas de crecimiento de los países de Asia meridional no han sido nada desdeñables desde una perspectiva mundial. Muchos datos de fuentes no confirmadas indican que la situación del empleo mejoró pero no se dispone de datos concluyentes.

Las diferencias entre estas experiencias en materia de empleo se deben principalmente a las diversas políticas laborales aplicadas. En las economías en transición y en Asia meridional y, sobre todo, en Asia occidental, estas políticas parecen haber generado rigidices muy importantes en el mercado de trabajo organizado. En particular, los países de Asia meridional tampoco consiguieron promover una formación amplia de los recursos humanos. Las economías en transición registraron mejores resultados que Asia meridional en lo que atañe a la educación y la formación, pero los métodos burocráticos de asignación de la mano de obra y la responsabilidad de las empresas para prestar servicios sociales a sus trabajadores limitó enormemente la movilidad de la mano de obra. En Asia oriental y sudoriental las disposiciones laborales no obstaculizaron la redistribución de la mano de obra y en la década de 1980 los salarios aumentaron en consonancia con la productividad. Lo que es más importante, los países invirtieron acertadamente en educación y formación. Sin embargo, hubo importantes lagunas en lo que respecta a la libertad sindical, a menudo relacionadas con la ausencia de responsabilidad del gobierno en general.

Por ende, la experiencia hasta 1997 invita a que se tomen al menos en parte como modelos las estrategias de crecimiento de Asia oriental. Sin embargo, la crisis a la que se enfrentan estos países desde mediados de 1997 plantea sin duda importantes cuestiones. Los aspectos criticables se refieren al período previo a la crisis -- en términos generales, al excesivo optimismo, con el convencimiento de que cualquier nivel de déficit de la cuenta corriente en la balanza de pagos podía ser sostenido, y a la reglamentación insuficiente de las finanzas y la banca -- y al tratamiento de la crisis, en términos generales, al hecho de que los responsables de la formulación de políticas no estaban preparados para analizar y dar respuestas adecuadas. Esto se debió en parte a que no se habían creado las instituciones necesarias para analizar la política de forma crítica y promover la representación democrática de los diferentes intereses sociales. Asimismo, el modelo no tuvo en cuenta otros factores tales como el establecimiento de importantes redes de seguridad que podrían haber ayudado a sostener la demanda de consumo y a prevenir la tensión social. En la medida en que la flexibilidad en el período previo a 1997 suponía una estrategia de «no intervención» del gobierno, está claro que se llevó demasiado lejos y entrañó el abandono de las instituciones civiles necesarias para un buen gobierno.

Con la crisis, se adoptaron medidas para introducir prácticas de trabajo flexibles en las empresas a fin de limitar las reducciones de personal pero estas medidas no parecen haber obtenido buenos resultados. De hecho, se pusieron de relieve deficiencias en el marco del diálogo social. Se realizaron algunas correcciones y, a menudo, el diálogo a nivel nacional trató posteriormente de la mejora de la eficacia del mercado de trabajo; al mismo tiempo, se otorgó igual importancia al diálogo sobre la necesidad de estabilidad social y protección del trabajador.

La crisis asiática ha obligado a que se preste mayor atención a la eficacia de los sistemas de formación; se están aprendiendo algunas lecciones de Singapur en donde se ha proclamado la coordinación de las diversas entidades que se ocupan de elaborar y aplicar políticas y programas de desarrollo de los recursos humanos. A la inversa, existe la opinión generalizada, por ejemplo, en Indonesia y Tailandia, de que los bajos niveles de educación y las escasas calificaciones están retardando su desarrollo industrial. En Asia meridional, la reforma del sistema de educación y de formación siguió un proceso continuo aunque lento. No obstante, el ritmo acelerado del ajuste estructural para responder a los retos de la mundialización añadió un elemento de urgencia. Sin embargo, en Bangladesh, la India y Pakistán menos del 10 por ciento de los nuevos candidatos al empleo poseen algún tipo de formación institucional. Se tiene que abordar seriamente la cuestión de ampliar el acceso a la educación, especialmente a la educación secundaria, a fin de responder a las demandas sociales y a los requisitos de una economía en vías de industrialización. Asimismo, un criterio prioritario es incrementar el acceso de las mujeres a la educación y la formación con miras a capacitarlas para que puedan aportar la contribución que les corresponde al crecimiento y desarrollo nacionales.

En gran parte de Asia sudoriental y en China se está haciendo hincapié en la reflación. Se prevén mayores déficit presupuestarios en todos los países. El temor justificado de que esto causaría una crisis inmediata en la balanza de pagos se ve atenuado precisamente porque el estancamiento en gran parte de Asia sudoriental ha dado lugar a una reducción de las importaciones y a un incremento de las exportaciones, aunque no en mucho y, como se señaló anteriormente, a precios más bajos en dólares de los Estados Unidos. En China, las restricciones comerciales impedirán que el codiciado incremento de la demanda interna se extienda a las exportaciones. La reflación incrementará la carga de la deuda de los gobiernos, lo que evidentemente entrañará consecuencias negativas en el futuro. Sin embargo, al principio de la crisis de la deuda se hizo excesivo hincapié en este peligro. Las reglas simples sobre formulación de políticas económicas tienen excepciones y el mercado, abandonado a su suerte, llevó a la contracción de la producción y del empleo y no a su expansión.

La capital importancia de mejorar la formación y las calificaciones y de promover el diálogo social se pone también de manifiesto en Asia occidental. En muchos países de Asia occidental es necesario descentralizar la adopción de decisiones, dar una mayor participación al sector privado y fortalecer el pluralismo político y la competitividad internacional.

iii) Africa

Los elementos del conjunto de medidas que parecen aplicarse más específicamente a Africa tienen que ver con el gobierno en general y el establecimiento de la sociedad civil. Si bien en Africa subsahariana el número de países con gobiernos electos ha aumentado, desde 1990, de 5 a 24, muchos ciudadanos se sienten impotentes para cambiar la forma en que funcionan sus gobiernos. Cuando se celebran elecciones libres, éstas se acogen con entusiasmo. Como ya se señaló, un problema conexo y muy extendido son los niños que abandonan la enseñanza primaria, cuyo número va en aumento en algunos países de Africa. La incapacidad de los gobiernos de recaudar ingresos y financiar la enseñanza primaria de cualquier calidad supone que, de una forma u otra, las familias tienen que pagar la escolaridad, lo que a menudo está fuera de sus posibilidades. Sin embargo, una población joven al menos medianamente formada es una condición esencial previa para el desarrollo de una sociedad civil que funcione correctamente y para encaminarse hacia una situación de responsabilidad plena del gobierno. Un elemento esencial es el establecimiento de asociaciones de trabajadores y de empleadores independientes que puedan articular sus propias opiniones sobre las cuestiones económicas y sociales que les afectan.

Una esfera que reviste especial interés para las consultas tripartitas es la adopción de programas de ajuste y de reforma económica. Estos programas tienen por objetivo establecer un marco normativo que favorezca la inversión privada y, mediante la modificación de los precios internos relativos y la eliminación de los aranceles y subvenciones, determinar de forma más clara la ventaja comparativa de los países. El que posteriormente se produzcan inversiones es una cuestión empírica. (El Compromiso núm. 8 de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social se refería a que estos programas deberían incluir objetivos de desarrollo social.) En general, los cambios en la política económica no han dado lugar, de hecho, a un incremento de las inversiones en la industria manufacturera y esto se puede explicar por varias razones. Una razón evidente es la inestabilidad política así como el frecuente bajo nivel de recursos humanos y de capacitaciones. Sin embargo, también cabe preguntarse si los supuestos básicos en los que se basaron los programas de ajuste eran realistas. La industria nacional que existe en muchos países no parece capaz de producir a un precio y calidad que pueda competir en los mercados mundiales o en un mercado nacional liberalizado. Las empresas necesitan ayuda para recuperar el mercado interno y también necesitan ayuda, en el caso de que las economías de escala sean importantes, para extenderse a mercados definidos en acuerdos de integración regional. Será necesario algún tipo de apoyo público. Evidentemente, es importante lograr un tipo de cambio realista pero la ventaja que ofrece la devaluación es limitada. Un problema, incluso si se acepta la necesidad de que la industria reciba apoyo oficial, es mantener el apoyo transparente. Esto resulta difícil en países que son muy pequeños o en aquellos en que la élite dirigente está muy integrada socialmente en el mundo empresarial. Sin lugar a dudas, el proceso de privatización de las empresas estatales da a menudo pie al favoritismo.

Un problema fundamental en muchos países africanos es la baja productividad en la agricultura. Los programas de ajuste estructural tenían por objetivo hacer que los alimentos importados resultaran relativamente caros y así promover el cultivo extensivo de productos sustitutivos nacionales. Sin duda esto se ha producido en alguna medida, pero la capacidad de los productores locales de beneficiarse de los incentivos que se proporcionan a través de los precios es limitada por una serie de razones. Entre ellas, cabe citar la baja fertilidad de la tierra, ya que el crecimiento de la población desplaza los cultivos a suelos de peor calidad, los malos transportes y carreteras, ya que el presupuesto para el mantenimiento de carreteras es insignificante, los insumos caros y la falta de servicios de extensión. Muchos cultivadores africanos son mujeres, lo que puede representar un obstáculo adicional para recibir ayuda destinada a mejorar sus técnicas de cultivo; un incremento de la productividad agrícola contribuiría a mejorar la condición de estas mujeres.

Además, se plantea el problema de incrementar la capacidad de las microempresas y de los trabajadores por cuenta propia en el sector informal. Se ha hablado mucho de la necesidad de que las autoridades adopten un sistema normativo flexible para tratar el sector informal, aunque existen normas del trabajo que deben respetarse en lo que atañe a las condiciones de trabajo. Además, al menos ciertas partes del sector pueden permitirse pagar algunos derechos y gastos. Un elemento para mejorar los resultados del sector es, de nuevo, la educación del jefe de la empresa. Normalmente, los que tienen una mejor educación obtienen mejores resultados. Probablemente es mejor que la ayuda oficial se destine a consolidar las empresas que ya existen, mediante el establecimiento de fondos de inversión, y no a promover la creación de nuevas empresas. Fortalecer los sistemas tradicionales de aprendizaje, mediante la introducción de algún elemento institucional o de educación general y una posible certificación pudiera también contribuir a mejorar la calidad del producto.

iv) América Latina y el Caribe

Una estrategia de empleo bien concebida que se ajuste a las condiciones reinantes en esta región tiene que garantizar que los sectores de las pequeñas y medianas empresas y de las microempresas (y dentro de ellas, las actividades en que se emplea relativamente mucha mano de obra) así como las empresas más grandes hacen una contribución apropiada al empleo. Asimismo, debería incrementar la oferta de calificaciones en consonancia con el rápido crecimiento del empleo remunerativo y desarrollar un mercado de trabajo que funcione lo más eficazmente posible. Para que las pequeñas y medianas empresas y las microempresas generen una proporción elevada de empleos, todas las esferas políticas, incluidas las macroeconómicas, deben prestarles mucha más atención que en el pasado. Por ejemplo, para que las actividades de exportación sean actividades de alto coeficiente de mano de obra y tengan una incidencia positiva considerable en los mercados de trabajo, normalmente es necesario que cuenten con la participación de las pequeñas empresas en la industria y los servicios y las pequeñas explotaciones en la agricultura. Los importantes progresos que se han realizado en las últimas décadas en el ámbito de la educación, junto con la importante experiencia industrial, indican que la oferta de competencias empresariales es satisfactoria o mejor que antes. Si se complementan adecuadamente con servicios prestados colectivamente, estas ventajas proporcionan un marco prometedor para la expansión de las pequeñas empresas.

En lo que respecta a la oferta de calificaciones es necesario seguir dos líneas de acción diferenciadas. En primer lugar, las políticas de formación deberían reflejar en dónde se generará el empleo neto, esto es, las pequeñas y medianas empresas y las microempresas. En segundo lugar, en términos generales, el problema de las calificaciones consiste en incrementar el nivel medio de éstas y disminuir las diferencias en su distribución. Algunas de las consecuencias son claras, como por ejemplo la necesidad de una mayor formación en el ámbito de la tecnología de la información, una educación de mejor calidad en todos los niveles, esfuerzos especiales encaminados a incrementar el capital humano de aquellos que se encuentran en el nivel más bajo de la pirámide socioeconómica, etc. Todo esto requiere la adopción de una política cuidadosamente elaborada, dado que la adquisición de calificaciones por los niños de familias pobres exige necesariamente importantes subvenciones. Sería conveniente que en muchas de las actividades de las pequeñas y medianas empresas hubiera un elevado nivel de participación directa de éstas en la formación (impartida por las propias empresas o mediante subcontratación) pero no sería realista esperar que esto se produzca por sí solo a un nivel próximo al adecuado; en el caso de las microempresas ese nivel sería incluso inferior. La formación destinada a estos sectores debe considerarse en general como un bien público y debe estar principalmente financiada por el Estado (aunque el Estado no imparta necesariamente dicha formación).

La política de empleo también debe abordar la cuestión de si las instituciones (legislación, prácticas, etc.) que afectan al funcionamiento del mercado de trabajo se ajustan a las circunstancias vigentes. Algunos elementos de los códigos tradicionales del trabajo en muchos países de América Latina han contribuido a la ineficacia económica. En muchas medidas de reforma figura la idea de desplazar, del empleador a los propios trabajadores o al Estado, parte o toda la responsabilidad de proteger al trabajador de imprevistos tales como problemas de salud o bajos ingresos de jubilación. En varios países, se han puesto en marcha sistemas de asistencia o de seguro de desempleo, en parte con la esperanza de que compensarán la reducción de ingresos que entraña la pérdida del empleo y, por consiguiente, de alguna forma sustituirán las políticas precedentes que desalentaban totalmente la terminación de la relación de trabajo. La mayoría de los elementos de las medidas típicas de reforma del mercado de trabajo tienen una importante lógica económica y merecen una consideración política. Sin embargo, en general, existen pocas pruebas empíricas sobre la magnitud y, a veces, incluso sobre la dirección de sus posibles efectos. Existen tantas posibilidades de que reduzcan el empleo como de que lo aumenten. No hay motivos para esperar que las reformas mejorarán el funcionamiento del mercado de trabajo de forma significativa (hasta el punto de convertirse en un elemento fundamental en un conjunto de políticas drásticas para promover el empleo y la eficacia).

Probablemente las pequeñas y medianas empresas son las que necesitan más flexibilidad en la gestión de sus respectivas fuerzas de trabajo (y, por consiguiente, las que pueden resultar más perjudicadas por unas normas de despido excesivamente rígidas). El límite entre la no aplicación y la aplicación estricta de los diversos elementos de la legislación del trabajo suele situarse en algún punto entre lo que normalmente se denominan pequeñas empresas (esto es, empresas que cuentan entre 5 y 25 trabajadores) y el nivel superior de la categoría de las medianas empresas (esto es, empresas de 100 trabajadores).

Los impuestos sobre la nómina han tendido a ser elevados en la mayoría de los países de América Latina en comparación con los países miembros de la OCDE. La cobertura es parcial (las microempresas y las empresas más pequeñas hasta un tamaño que oscila de un país a otro no están cubiertas) y dicha cobertura puede tener por efecto crear o incrementar una diferencia en el costo de la mano de obra entre empresas más grandes y empresas más pequeñas. Una cuestión relacionada con los efectos del impuesto sobre la nómina es saber hasta qué punto se utilizan con eficacia sus recaudaciones. En América Latina se ha criticado considerablemente la eficacia de las pensiones y de los servicios de salud que se sufragan con estos impuestos de la seguridad social. Muchos trabajadores no consideran en absoluto que el valor de éstos corresponda, peso por peso, a los ingresos salariales.

En el Caribe, estas cuestiones revisten también importancia pero en menor grado que en la propia América Latina. Muchos países del Caribe todavía no han encontrado una solución macroeconómica estable que combine el crecimiento y la estabilidad de los precios, lo que constituye una condición previa para la creación de empleo.

v) Europa occidental y América del Norte

En Europa occidental y en América del Norte se puede observar un déficit de pleno empleo en varios planos y no se limita necesariamente al desempleo declarado. Actualmente la discriminación por motivos de raza es muy elevada y las tasas de desempleo entre algunos grupos étnicos minoritarios, especialmente en el caso de los jóvenes varones, son a menudo aterradoras. A menudo, estas personas se encuentran entre los desempleados de larga duración al igual que otros trabajadores con escasa formación o con un bajo nivel de calificaciones. Los programas para asistir a los desempleados de larga duración y a los jóvenes desempleados se están extendiendo actualmente y constituyen un importante elemento de la política de empleo de la Unión Europea, que se trata más adelante con mayor detalle. Una cuestión menos dramática tiene que ver con los efectos secundarios de algunos elementos de muchos sistemas de la seguridad social. A menudo, estos sistemas presentan prejuicios sexistas intrínsecos que restringen las oportunidades de empleo de las mujeres. Corregir muchas de estas cuestiones exige una forma muy precisa de intervención pública a un nivel bien definido, que algunas veces reviste la forma de modificaciones en la seguridad social y los impuestos.

Se han observado algunas diferencias entre América del Norte y Europa occidental, aunque se debe tener presente la diversidad incluso dentro de la Unión Europea. Una importante diferencia, que no es meramente coyuntural, es que la zona monetaria del euro tiene un superávit en cuenta corriente de aproximadamente un 1,5 por ciento del PIB combinado (principios de 1999) mientras que los Estados Unidos registran un déficit en cuenta corriente de aproximadamente un 3 por ciento del PIB. Sin embargo, a finales de 1998, el crecimiento de la producción, que se situó en torno a un 4 y a un 2,7 por ciento respectivamente, no fue tan diferente. Dada la débil situación de la economía mundial los Estados Unidos están ejerciendo su función de «gastador de última instancia» y esto fue de capital importancia para el mundo en general al menos a lo largo de 1998. Además de indicar algo que es totalmente cierto, a saber, que los Estados Unidos pueden financiar un déficit en cuenta corriente mucho más fácilmente que la Unión Europea, estos datos indican que en esta última región se comprime innecesariamente la demanda de consumo cuando se podría beneficiar de una expansión, y al menos en este sentido los principales países de la Unión Europea tienen una ventaja respecto de los Estados Unidos porque están más orientados a las exportaciones y a la manufactura, lo que puede explicar en parte los diferentes resultados en materia de empleo entre estas dos zonas. A este respecto, la Comisión Europea señaló que las diferencias en el empleo entre Europa y los Estados Unidos se encuentran en el sector de los servicios. La diferencia en las tasas de empleo es especialmente pronunciada en los servicios comunitarios, los servicios prestados a las empresas y la distribución, y en hoteles y restaurantes. Las diferencias entre los Estados miembros con altas y bajas tasas de empleo se encuentran esencialmente en los mismos sectores. En Alemania, Francia e Italia el crecimiento en estos sectores ha sido inferior a la media⁽⁶⁾. Aquí intervienen tanto la intensidad relativa de la demanda de los consumidores como diversas formas de reglamentación del trabajo y del mercado de productos.

Los países de Europa occidental que no han podido crear empleo se enfrentan esencialmente a dos problemas a la hora de absorber el desempleo en un período razonable: por un lado, garantizar una tasa de crecimiento del empleo total más rápida y sostenida y, por otro, adaptarse, probablemente, a una tasa de crecimiento inferior de la productividad laboral. En algunos importantes países del continente, si se sigue registrando una tasa elevada de crecimiento de la productividad laboral (digamos un 3 por ciento anual), absorber a los desempleados en un período de diez años (y prever una asignación para aquellos que deseen posteriormente integrarse o reintegrarse a la fuerza de trabajo) podría requerir una tasa de crecimiento del producto interior bruto de aproximadamente el 5 por ciento o más. Por el contrario, si consideramos una tasa más probable de crecimiento del producto de un 2,5 por ciento anual supondría que el crecimiento de la productividad en, por ejemplo, un período de diez años en el que se alcance el pleno empleo apenas podría exceder de un 1 por ciento, cifra incluso inferior a la registrada en los Estados Unidos en los últimos años. Dada la situación económica mundial actual (mediados de 1999), la cuestión de incrementar el PIB se reduce de hecho a incrementar los gastos de consumo, ya sea mediante una flexibilidad incluso mayor de las condiciones monetarias o mediante aumentos salariales y reducciones fiscales. El problema de los aumentos salariales en una economía con un alto crecimiento de la productividad laboral es que la productividad laboral puede incluso incrementarse y el nivel de absorción del desempleo disminuir. Es necesario incrementar primero el empleo y después mantener la demanda de los consumidores mediante reducciones fiscales y la flexibilidad monetaria.

Sin embargo, la forma más sencilla de lograr un menor crecimiento de la productividad (lo que se consiguió en los Países Bajos) es incrementar la parte correspondiente a las actividades de baja productividad dentro del total. Además, la única forma de impedir que dicha estrategia dé lugar a un incremento de la dispersión salarial es a través de una moderación salarial global. Todo esto plantea una serie de problemas. Los países han creado mecanismos que mantienen un alto crecimiento de la productividad, entre ellos, determinadas formas de organización del trabajo tales como el trabajo en equipo, programas de desarrollo de las calificaciones profesionales y expectativas respecto de los resultados de las negociaciones en materia de salarios. Por supuesto, hay una reticencia natural a aceptar un crecimiento bajo de la productividad durante un decenio. Una forma de esquivar el problema, que se ha adoptado en cierta medida en Francia, es mediante el empleo subvencionado de una u otra forma que actualmente representa en Francia el 10 por ciento del empleo total (hasta el 25 por ciento para el grupo de edad entre 16 y 24 años). Sin embargo, esto resulta costoso y a la larga puede ser desmoralizador, entre otras razones porque no ofrece oportunidades de promoción. A medio y largo plazo no cabe duda de que la solución se encuentra en la mejora generalizada de las capacitaciones profesionales y en la práctica desaparición de segmentos de la fuerza de trabajo con escasa formación. Sin embargo, la opción de ampliar los servicios no es una solución si su lógica se basa en incrementar la desigualdad salarial y la segmentación en el mercado laboral.

En los Estados Unidos los problemas que se plantean son diferentes. La congelación de los salarios entre los trabajadores de la producción ha sido la norma incluso cuando los niveles de crecimiento de la producción eran muy elevados. Esto ha dado lugar a que más trabajadores ingresaran en la fuerza de trabajo para sostener los ingresos familiares, a menudo trabajadores con un nivel relativamente bajo de calificaciones profesionales, y el reto que tiene que afrontar la política de formación es inmenso. Sería conveniente que aumentaran los niveles de productividad para todos los trabajadores, lo que requiere una mayor formación e inversión. Los Estados Unidos tienen que determinar aquellos aspectos de la experiencia institucional de Europa occidental que contribuyan a incrementar las calificaciones de los trabajadores, el compromiso y el sentido de seguridad, y al mismo tiempo sean compatibles con el rápido ritmo en que se crean nuevas empress y con un rápido crecimiento.

Gráfico 1. Demanda relativa de mano de obra y presiones salariales en un grupo seleccionado de países miembros de la OCDE, 1992-1997

5. Respuestas nacionales

Hasta aquí el presente capítulo ha examinado una política macroeconómica general encaminada a conseguir el pleno empleo y ha analizado los principales obstáculos que se interponen a la consecución de dicho objetivo en las diversas regiones. En este apartado se examina brevemente cómo se tratan los problemas a nivel nacional, esto es, las políticas que se aplican para responder a la obligación contraída en virtud del Compromiso núm. 3 y se toman ejemplos de países en las diferentes regiones. La información procede de declaraciones gubernamentales realizadas en la Conferencia Internacional del Trabajo de 1998, de las memorias presentadas por los gobiernos en relación con la aplicación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) y de las oficinas exteriores de la OIT.

i) Africa y Estados Arabes

República Democrática del Congo.Deberíamos concentrarnos en lograr el pleno empleo productivo y libremente elegido, y en establecer programas de empleo intensivo tanto en el sector formal como en el sector informal. Mediante el fortalecimiento de nuestra capacidad nacional de recursos humanos, podemos lograr las condiciones necesarias para conservar y crear nuevos puestos de trabajo con miras a alcanzar el desarrollo social.

Mauritania.El Gobierno adoptó una nueva política de empleo principalmente encaminada a combatir el desempleo y sus repercusiones sociales. El principal objetivo de esta política es crear puestos de trabajo, especialmente en los sectores que requieren la utilización de mucha mano de obra como por ejemplo la industria pesquera, la agricultura, obras públicas y la industria siderúrgica. La política ya ha comenzado a dar resultados concretos y positivos que redundan en beneficio de todos los grupos sociales y destacan especialmente en los esfuerzos por combatir el analfabetismo, ampliar la educación, reforzar el seguro médico, crear puestos de trabajo y reducir la criminalidad.

Camerún.Las pequeñas y medianas empresas (PYMES) están generando la mayor parte de los puestos de trabajo en nuestro país. Por consiguiente, tenemos un programa prioritario para las PYMES.

Tanzanía.El Gobierno ha adoptado reformas en la política de empleo con miras a incrementar el empleo y las actividades generadoras de ingresos. Las políticas tienen por objetivo promover las microempresas y las pequeñas empresas, haciendo especial hincapié en el empleo independiente de los jóvenes, las mujeres, los trabajadores despedidos y las personas discapacitadas, la mayor parte de los cuales se concentran en el sector informal.

Etiopía.La estrategia general del Gobierno en materia de empleo consiste en promover el crecimiento en la agricultura mediante mejoras de la productividad y de los ingresos de los pequeños agricultores. Se espera que esto cree grandes mercados internos, especialmente para las pequeñas y medianas empresas.

ii) América Latina y el Caribe

Panamá.Cabe señalar que, en tanto que país en desarrollo, la prioridad nacional de Panamá seguirá siendo crear puestos de trabajo productivos a gran escala. Así, el plan económico introducido en 1994 tiene por objetivo beneficiarse al máximo de un comercio exterior más libre, de la expansión e inversiones extranjeras, sin menoscabo alguno de los derechos de los trabajadores.

Granada.A fin de reducir las cifras de desempleo, el Gobierno ha emprendido con éxito una serie de programas desde que asumió el poder hace tres años: a) el programa de formación en el empleo, en el que se ha brindado la oportunidad a cientos de jóvenes de aprender nuevas calificaciones profesionales y posteriormente encontrar puestos de trabajo; b) el programa de microempresas, gracias al cual cientos de granadinos han podido establecer y dirigir sus propias empresas; c) incentivos a la industria de la construcción.

Argentina.Actualmente, nuestro planteamiento del problema se basa en nuestra firme convicción de que debería haber una compatibilidad entre las cuestiones sociales y económicas. Nuestro Gobierno introducirá cambios transcendentales en la esfera laboral. El principal aspecto entrañará la consolidación del empleo estable, la actualización de las relaciones laborales, la reducción de los costos, la promoción de la calidad del empleo, la formación de la fuerza de trabajo basada en el concepto de empleabilidad y la creación de más y mejores puestos de trabajo.

Bolivia.En Bolivia, la cuestión del empleo tiene que ver no sólo con las empresas sino también con los individuos; el 44 por ciento de nuestra fuerza de trabajo son trabajadores por cuenta propia y, por consiguiente, no dependen de una empresa y no están amparados por la legislación. Por esta razón, estamos aplicando un programa de microempresas que se centra en el aspecto social frente al aspecto económico.

iii) Asia

Nepal.Se han comenzado a introducir reformas políticas y se han iniciado diversas actividades programadas para capacitar a los segmentos vulnerables de la población, tales como mujeres, niños y grupos desfavorecidos, e integrarlos en la corriente principal del proceso de desarrollo nacional.

Mongolia.Actualmente Mongolia se encuentra en el proceso de transición de un sistema económico de planificación centralizada a una economía de mercado y de unas relaciones laborales con base en la propiedad estatal a un sistema de propiedad privada. Esto se ha logrado gracias a la introducción de reformas radicales macroeconómicas de ajuste estructural y a una política de liberalización. En este período de transición, Mongolia se enfrenta a numerosos obstáculos, en particular a dificultades económicas y financieras, a diferencias entre las nuevas y viejas ideas y a una falta de buen gobierno y de diálogo social.

China.El Gobierno ha adoptado medidas para mitigar la presión del empleo entre las que cabe citar: situar la promoción del empleo entre los objetivos de desarrollo económico y social; formular nuevas políticas para promover el desarrollo del sector no estatal, que podría absorber a los trabajadores despedidos de las empresas estatales; fortalecer el programa nacional de reempleo; mejorar los servicios del empleo; iniciar un programa nacional trienal para la readaptación profesional de 30 millones de desempleados y de trabajadores despedidos.

Filipinas.El Gobierno está promoviendo las pequeñas y medianas industrias en las zonas rurales, las industrias con alto coeficiente de mano de obra, las actividades rurales no agrícolas y la adopción de métodos que requieren la utilización de mucha mano de obra en proyectos de infraestructura. La Cumbre Nacional del Empleo se celebró en 1995.

iv) Europa central y oriental

Eslovenia.La estrategia de mercado de trabajo y la política de empleo se dirigen a aquellos grupos que tienen más dificultades en encontrar trabajo, tales como las personas desempleadas con escasos estudios, los jóvenes y el grupo de edad de más de 40 años. Una educación insuficiente es uno de los principales obstáculos que se interponen a la reintegración de los desempleados en el mercado de trabajo.

República Checa.La nueva política de empleo. Este concepto debería basarse principalmente en las directrices de empleo elaboradas recientemente por la Comisión Europea, y especialmente en la idea de incrementar el número de trabajadores y la empleabilidad, desarrollar un espíritu de empresa y promover la capacidad de adaptación de los trabajadores y de sus empleadores a las condiciones cambiantes del mercado de trabajo.

Ucrania.Todas las personas en edad de trabajar tienen derecho a la asistencia prestada por el Servicio estatal del empleo de acuerdo con su situación en el mercado de trabajo, calificaciones profesionales, aptitudes y educación.

Unión Europea.Los países de la Unión Europea han acordado elaborar planes nacionales de acción para el empleo siguiendo una serie de directrices convenidas. Actualmente (1999), existen 20 directrices que deberían aplicarse en un contexto de políticas económicas y de reformas estructurales adecuadas y de respeto por el pacto de estabilidad y crecimiento. Algunas de las directrices establecen objetivos cuantitativos (que han de lograrse en un período de cinco años). Así, se debería brindar a los jóvenes desempleados una nueva oportunidad (formación, empleo subvencionado, etc.) en un período de seis meses y a los adultos desempleados en un período de 12 meses. Cada año un 20 por ciento de los desempleados deberían recibir formación. Sólo otra directriz propone un objetivo numérico, en concreto, un objetivo nacional para reducir gradualmente la presión fiscal en los costos laborales respecto de los trabajadores que poseen relativamente escasas calificaciones. Todas las directrices se refieren a alguno de los siguientes cuatro factores fundamentales: mejorar la empleabilidad (principalmente la formación pero también vencer la discriminación), fomentar el espíritu empresarial (en particular, ayudar a las pequeñas empresas y promover el empleo independiente), fomentar la capacidad de adaptación de las empresas y de sus empleados (logrando disposiciones de trabajo flexibles mediante el diálogo social), y fortalecer la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres (reduciendo las diferencias por motivos de género y promoviendo políticas que favorecen a la familia).

Al comentar sobre la primera ronda de planes nacionales de acción elaborada por los miembros de la Unión Europea, la Comisión Europea señaló el compromiso universal de aplicar una política de empleo activa, mejorar los niveles de conocimientos y capacitaciones y aumentar la participación de los interlocutores sociales. Sin embargo, la Comisión lamentó que normalmente los países prestaban mucha más atención a los dos primeros factores fundamentales que a los dos últimos, que requieren ya sea la participación de los interlocutores sociales o un mayor plazo de tiempo para llevarse a cabo. A menudo, los planes eran vagos o consistían en una lista de iniciativas sin un orden de prioridades y sin especificar el período en que deberían aplicarse. Apenas se facilitó información sobre las consecuencias presupuestarias de los programas propuestos. Asimismo, muchos planes se centraron más en ayudar a aquellos que estaban ya desempleados que en prevenir que los trabajadores caigan en el desempleo. Por último, los planes no especificaban indicadores estadísticos que podían sustentar la evaluación de los progresos y del éxito de los resultados.

v) Europa occidental y América del Norte

Estados Unidos.Nos engañamos si creemos que podemos suprimir simultáneamente las redes de seguridad social, permitir la libre circulación de capital y los intercambios comerciales sin restricciones y asegurar a aquellos que han perdido sus puestos de trabajo que el crecimiento resultante compensará con creces cualquier pérdida temporal. En este contexto, tenemos que hacer hincapié en tres aspectos: en primer lugar, invertir en la educación y calificaciones, en donde es necesario realizar importantes inversiones públicas; en segundo lugar, centrarse en promover el desarrollo de las empresas; en tercer lugar, ofrecer a los empleados una participación en la empresa.

6. Deficiencias de los planes nacionales para la consecución del pleno empleo

Muchas de las deficiencias señaladas por la Comisión Europea en relación con los planes nacionales de acción europeos tienen una importancia más amplia. Lamentablemente, es bastante corriente que en los países de cualquier nivel de desarrollo se creen nuevas instituciones para la promoción del empleo y se elaboren nuevas iniciativas sin llevar a cabo una evaluación de los resultados obtenidos en el pasado para así intentar rectificar los errores y sin contar con suficientes fondos presupuestarios. Asimismo, es bastante corriente que las políticas y programas sean incompatibles y transmitan mensajes confusos a los hogares. Un ejemplo son las trampas de la pobreza para los desempleados con pocas calificaciones que buscan trabajo, y muchos aspectos de los sistemas fiscales y de la seguridad social no favorecen el objetivo de la igualdad de género a que están comprometidos los países ni la creación de empleo.

Las directrices de empleo de la Comisión Europea no hacen mención explícita de los equilibrios macroeconómicos. En 1997, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, al comentar sobre la aplicación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), consideró que la formulación de políticas macroeconómicas era en muchos aspectos el elemento más decisivo para la aplicación del Convenio. En efecto, era fundamental que los objetivos de la política del empleo se tomaran en cuenta al formular y aplicar políticas. La Comisión expresó su esperanza de que se realizarían mayores esfuerzos en esta dirección, en particular para evaluar los efectos sobre el empleo de dichas políticas, y que las organizaciones de empleadores y de trabajadores prestaran su asistencia mediante la transmisión de sus propias evaluaciones⁽⁷⁾. Sin lugar a dudas, con demasiada frecuencia, las repercusiones sobre el empleo de la elección de la política macroeconómica se pasan por alto o se consideran de forma demasiado optimista. Intelectualmente, es mucho esperar que se pueda llegar a un acuerdo sobre las técnicas adecuadas para predecir las consecuencias sobre el empleo de la elección de la política económica, por lo que generalmente se proponen unas cuantas normas simples. Sin embargo, como se señaló anteriormente, las normas simples no son siempre las mejores y lo que es necesario es revisar las hipótesis en las que se basan.

Sin embargo, un problema corriente es que se eligen los modelos económicos y las normas pero no se aplican de forma coherente. Convenir en un conjunto de reformas macroeconómicas entraña necesariamente costos y consecuencias políticas, pero incluso cuando se hace frente a esto las medidas pueden resultar ineficaces si no se adoptan al mismo tiempo disposiciones por el lado de la oferta. Algunas de estas medidas, como por ejemplo programas de desarrollo de las calificaciones profesionales, no son políticamente atractivas y requieren un largo período de gestación. Promover respuestas centradas en la oferta en el sector agrícola es también una tarea que puede llevar muchos años y puede requerir que se introduzcan modificaciones en las relaciones respecto de la tenencia de tierras, que probablemente provocarán una fuerte oposición.

Por último, una de las razones que explican la falta de consecución del pleno empleo es que el colectivo que lo promueve es demasiado difuso. A menudo, cuando muchas personas tienen algo que ganar pero unos cuantos intereses especiales tienen mucho que perder, son estos últimos los que prevalecen. Para superar estas dificultades y mejorar el diálogo social los grupos bien informados tendrían que plantear y tratar periódicamente las cuestiones en instituciones eficaces y representativas.

IV. Eliminación de los obstáculos al pleno empleo: principios, actividades y asesoramiento en materia de políticas de la OIT

1. Introducción

El presente capítulo pasa revista al asesoramiento que la OIT ofrece a sus mandantes sobre la manera de obtener pleno empleo y examina algunas de las principales actividades de la OIT en la esfera del empleo, teniendo en cuenta las cuestiones planteadas en el capítulo III. Dicho asesoramiento abarca las recomendaciones formuladas en la práctica a los mandantes y los preceptos básicos inscritos en los convenios de la OIT. Con objeto de proporcionar este asesoramiento, la Oficina se guía asimismo por las recomendaciones de la OIT, las resoluciones de la Conferencia y los documentos discutidos y ampliamente adoptados por el Consejo de Administración y sus comisiones, incluida la Comisión de Empleo y Política Social, así como por los convenios de la OIT. No obstante, quedan muchas cuestiones pertinentes para la promoción del empleo sobre las que estas fuentes no proporcionan orientación precisa, sobre todo en lo tocante a ciertos aspectos de la política económica mundial y el gobierno, con sus corolarios de transparencia y responsabilidad. No obstante, la OIT debe enviar a sus mandantes un mensaje claro y coherente en materia de política, que esté integrado en el del sistema de las Naciones Unidas en general. Se trata de una finalidad importante de la OIT en el seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social.

Al preparar este mensaje en materia de política, la OIT está respondiendo también al llamamiento realizado en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de los 15 (febrero de 1999), donde se pidió a la OIT que iniciase una estrategia de empleo general que no sólo tuviese en cuenta las consecuencias sociales de la crisis financiera en Asia y sus repercusiones, sino que además estimulase la creación de empleo en todos los países en desarrollo.

La ayuda de la OIT a sus mandantes se ofrece a través de diversos medios de acción que consisten, entre otros, en reunir y divulgar los conocimientos obtenidos gracias a prácticas eficaces en el terreno del trabajo y el empleo, propugnar la adopción de políticas y programas que impulsen los principios y valores de la OIT, contribuir al establecimiento de un consenso y una convicción tripartitos en torno a políticas y programas que convengan a las necesidades de los mandantes y, por supuesto, cumplir sus responsabilidades en materia normativa. Asimismo, la OIT colabora estrechamente con otros organismos del sistema de las Naciones Unidas para promover los valores de la Organización.

Además, la OIT continúa guiándose por la Declaración de Filadelfia. En el contexto actual, debería tomarse nota de dos puntos de la Declaración. En el primero, incumbe a la OIT «examinar y considerar [...] cualquier programa o medida internacional de carácter económico y financiero», teniendo en cuenta el objetivo fundamental de lograr las condiciones que permitan a todos los seres humanos tener derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual. En el segundo, se insta a la OIT a que colabore plenamente con los organismos internacionales encargados de la tarea de aumentar la producción, evitar las fluctuaciones económicas y promover el desarrollo y un comercio mundial de volumen estable. Así, tanto la función de asociación de la OIT con otros organismos internacionales como su función independiente de «examinar y considerar [...] cualquier programa o medida internacional de carácter económico y financiero» han estado presentes durante más de 55 años.

En los próximos años, la OIT concentrará más su labor normativa y técnica en torno a los ocho programas InFocus, cuyo objetivo es aumentar y reforzar las capacidades de la Organización en áreas clave de su mandato. Aunque la mayoría de los programas tienen relación con cuestiones de política de empleo, tres en especial se ocupan directamente de este campo, los titulados: «Intensificación del empleo mediante la creación de pequeñas empresas», «Inversión en conocimientos teóricos y prácticos, y empleabilidad» y «Reconstrucción, e inversiones que creen un gran número de puestos de trabajo». Todos los programas InFocus incluyen referencias intersectoriales sobre igualdad entre los sexos y desarrollo, y tienen por objeto aumentar las bases de conocimientos de la Organización y, sobre estas bases, renovar y ampliar los servicios de promoción, cooperación y asesoramiento técnicos.

Los programas InFocus se han creado a su vez en torno al marco de los cuatro pilares u objetivos estratégicos de la OIT: la promoción de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, la creación de mayores oportunidades de empleo para las mujeres y los hombres, el desarrollo de niveles apropiados de protección social, y el fomento del diálogo social a través del tripartismo. Estos son los componentes necesarios para crear empleos decentes en un entorno de cooperación y de igualdad de oportunidades.

En este capítulo a continuación se examinan las directrices del asesoramiento de la OIT en el contexto mundial de la creación de empleo, y posteriormente se centra en el contenido y modalidades específicos de la cooperación de la OIT con las instituciones financieras internacionales. La sección 4 pasa revista a las medidas tomadas por la OIT para dar curso al seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y la sección 5 examina el asesoramiento de la OIT en una serie de esferas relacionadas con el empleo. La sección 6 ofrece algunas sugerencias sobre el camino a seguir.

2. Contexto mundial

En las Conclusiones para lograr el pleno empleo en un contexto mundial: la responsabilidad de los gobiernos, los empleadores y los sindicatos, adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1966, figura una exposición general de las recomendaciones de la OIT para lograr el pleno empleo en todo el mundo. Entre otras cosas, se ofrecen directrices para mejorar el entorno mundial y lograr así el pleno empleo. La Resolución comienza insistiendo en que los países deberían «someterse a normas comunes en materia de mantenimiento de políticas comerciales y económicas abiertas y apartarse de políticas que les confieran una ventaja competitiva injusta». Continúa señalando que el cumplimiento universal de las normas de trabajo fundamentales podría reducir las medidas proteccionistas que adopten los países por miedo a la pérdida de empleos. Este punto de vista se aclara mejor con la adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998. La Declaración pone de manifiesto que el camino a seguir no reside en la utilización de normas del trabajo con fines comerciales proteccionistas. Por el contrario, las normas del trabajo se consideran instrumentos de gran utilidad para conseguir un desarrollo social estable. En ese sentido, la ratificación y plena aplicación de los convenios fundamentales del trabajo por una serie de países de Asia oriental tras la crisis financiera asiática demuestran la confianza existen en el valor práctico de estos instrumentos como medio para fortalecer las instituciones sociales que incorporan principios sociales en el crecimiento económico.

Las Conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1996 también ofrecen otras directrices, como por ejemplo, la necesidad de contar con disposiciones eficaces para superar los problemas relacionados con una creciente mundialización de los mercados financieros, así como el rápido aumento de las corrientes financieras volátiles a corto plazo que desestabilizan el crecimiento económico y el empleo, la conveniencia de estudiar medios de desalentar la especulación y promover las inversiones productivas, y la necesidad de incrementar la ayuda internacional a los países menos desarrollados (la mayoría de ellos en el Africa subsahariana) para invertir la tendencia de marginación de los mismos, aligerar el peso de la deuda externa y conseguir la ansiada reducción de las desigualdades internacionales y de la pobreza mundial. Todo ello debería ajustarse al compromiso contraído en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de buscar soluciones eficaces, orientadas al desarrollo y duraderas al problema de la deuda externa, incluidos la anulación de la deuda u otras medidas de alivio de la misma. Asimismo, una mejor cooperación económica internacional y la aplicación de políticas estructurales y macroeconómicas orientadas a estimular el crecimiento de las principales economías industriales constituiría un impulso considerable a la producción mundial y fomentaría un desarrollo económico y social sostenido, incluso en las economías en transición y en desarrollo.

La promoción eficaz de las inversiones productivas es un elemento clave para el desarrollo. Los medios para promover las inversiones productivas en las pequeñas y medianas empresas y en la infraestructura a través de métodos que generan muchos empleos han sido objeto de análisis de informes de la OIT y, como se verá más adelante, de diversas recomendaciones. La Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social también establece directrices sobre la forma de promover las inversiones productivas a través del desarrollo de políticas apropiadas a las inversiones extranjeras directas. De manera más general, se suele aceptar que la inversión para la elaboración de bienes es competencia del sector privado y que éste invertirá cuando crea obtener beneficios razonables en un plazo de tiempo razonable. Las cuestiones de gobierno examinadas en el capítulo III son pertinentes para estimular la inversión privada, como lo es la cuestión del ahorro interno, que el sector público tiene el privilegio de hacer suya, para financiar sus gastos de consumo e inversión. No obstante, la interacción de la inversión del sector público y el privado es compleja, ya que el primero puede estimular de manera importante al segundo y contribuir a atraer inversiones extranjeras directas. La inversión del sector público en infraestructura o en servicios sociales es, por lo general, esencial para crear condiciones que permitan nuevas inversiones privadas y crecimiento en general. En muchos países, la creciente demanda de servicios de salud y educación, por ejemplo, está sometiendo a excesiva tensión la capacidad del sector público para proporcionar las nuevas competencias que se requieren. A menudo, se buscan formas imaginativas de atraer al sector privado, no necesariamente para que administre las instalaciones sino para que las construyan o contribuyan a su gestión, siempre que exista cierto control y garantía por parte del sector público. En principio, ello debería reducir los costos de gestión y la necesidad del sector público de obtener financiación. El arrendamiento del equipo al sector privado también es una solución posible. Todas estas posibilidades de hacer participar al sector privado en inversiones que corresponden tradicionalmente a áreas del sector público merecen sean examinadas con detenimiento.

Aunque desalentar la especulación de corrientes financieras sea positivo en sí mismo, no corresponde a la imagen invertida de promover las inversiones productivas. Poner obstáculos en el camino de los flujos de especulación no transformará a los especuladores en inversores a largo plazo, además en todo momento hay que procurar evitar medidas que aumenten el costo de los empréstitos nacionales. No obstante, los países de origen de los capitales pueden ciertamente supervisar mejor algunas de sus instituciones financieras. La multiplicación excesiva de instituciones financieras provoca efectos de contagio al vender insumos a cualquier precio en un país cuando sus apuestas en otro país han fallado. Por su parte, los países receptores de préstamos pueden recurrir a diversos tipos de control de capital durante períodos de tiempo diferentes. Todo control trae aparejado un riesgo de distribución inadecuada de los recursos y de disminución del ritmo de los ajustes estructurales, pero no obstante, puede ser positivo, habida cuenta de los posibles efectos negativos de los flujos volátiles del capital a corto plazo. La OIT debería examinar y considerar la forma de desalentar la especulación.

Por regla general, las cuestiones de política mundial han sido tratadas en los informes sobre el empleo en el mundo de la OIT, en vez de constituir áreas de asesoramiento de políticas consensuales de la OIT. Estos han supuesto una ayuda analítica para las cuestiones relacionadas con la combinación de medidas de política necesarias para impulsar la creación de empleo, sobre todo en países con altos niveles de desempleo. Asimismo, han servido para llamar a la atención los posibles peligros inherentes a la deflación mundial. A nivel mundial, el mensaje de su análisis pone de manifiesto que la OIT debe cooperar con otros organismos para proponer medios de reducir al máximo los riesgos de recesión interna provocados por todo tipo de fuerzas mundiales y para adoptar todas las medidas posibles a nivel internacional que permitan restablecer la confianza y promover el nivel de crecimiento duradero más elevado posible.

Dejando a un lado el plano mundial, resulta cada vez más necesario tener en cuenta las políticas que se están adoptando a nivel regional. En este nivel, se pueden adoptar más medidas que a nivel mundial para eliminar las prácticas laborales desleales en relación con el comercio mediante la armonización de la legislación relativa a las condiciones laborales y el establecimiento de un procedimiento de solución de conflictos cuyo punto de referencia sean las normas internacionales. En ese nivel, también se pueden adoptar medidas para coordinar todo tipo de procedimiento económico a fin de estabilizar las condiciones comerciales regionales. Quizás también resulte un nivel apropiado para armonizar las prácticas de asistencia a la reconversión comercial de los trabajadores desplazados.

Los acuerdos de integración regionales son de naturaleza muy variada, sobre todo en lo que respecta al grado de soberanía introducido. La Unión Europea, incluso sin unión económica y monetaria, es quien va más lejos a la hora de adoptar medidas comunes, sobre todo en relación con el mercado único, y recaudar fondos para su redistribución interna. De esta forma, la política regional de la UE permite ciertas transferencias fiscales a áreas con altos niveles de desempleo. Como ya se indica en el capítulo anterior, la UE también ha adoptado directrices comunes en materia de política de empleo, así como un mecanismo de presentación de informes basado en planes de acción nacionales. Esta iniciativa no depende necesariamente de un enfoque común a cuestiones relacionadas con el comercio y la industria, ni sigue la lógica de la unión, sino que se deriva del reconocimiento de una voluntad conjunta de resolver un problema que afecta de forma bastante similar a todos los países miembros. Un enfoque de política común es en sí mismo un instrumento de integración. Como tal, este mecanismo puede aplicarse a otras asociaciones de países con estructuras económicas bastante similares, sobre todo allí donde se considere que los aspectos sociales de la integración regional no han recibido suficiente atención.

3. Cooperación con instituciones financieras internacionales

De conformidad con la Declaración de Filadelfia, incumbe a la OIT la responsabilidad constante y natural de colaborar con los organismos del sistema de las Naciones Unidas. En los últimos años, la OIT y las instituciones financieras internacionales han aumentado su colaboración en el análisis de un marco común de entendimiento sobre cuestiones de empleo. Es evidente que las instituciones de Bretton Woods se han vuelto más receptivas a la necesidad de incluir a la sociedad civil y a los interlocutores sociales en las consultas que realizan sobre los programas de ajuste estructural que financian. Además, la universalidad de los principios de la OIT se reconoce cada vez más a nivel político mundial, lo que supone una condición necesaria para su plena integración en el mensaje social universal de las Naciones Unidas. De esta manera, en la Conferencia de Ministros de Trabajo del Grupo de los Ocho (G8), reunida en febrero de 1999, se tomó nota de que la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo era un instrumento clave para mejorar la vida de los trabajadores en todo el mundo. Asimismo, en esta reunión se acogió con agrado la creciente cooperación surgida entre la OIT y las instituciones financieras internacionales para promover el empleo, las redes de seguridad social, la protección social adecuada, las normas fundamentales del trabajo y unas instituciones del mercado laboral eficaces. No obstante, a pesar de dichos pronunciamientos, todavía no ha surgido un marco común en torno al que se aborden cuestiones de política de empleo y, de manera más general, se integren preocupaciones de tipo social y económico. Los diversos organismos que se ocupan de estas cuestiones, se centran específicamente en preocupaciones puramente sectoriales, de forma que no hay una perspectiva que permita alcanzar un acuerdo sobre la importancia que ha de concederse a lograr objetivos de políticas diferentes. El pleno empleo se acepta como un objetivo de política importante, pero las ventajas reales o imaginarias de este u otros objetivos se valoran de forma diferente. Es necesario seguir trabajando para reunir todas estas perspectivas diferentes, ya que no puede haber respuestas sectoriales a problemas mundiales.

La OIT continúa trabajando activamente por representar ºla validez de los principios de la OIT ante las instituciones de Bretton Woods, a fin de que se considere a las organizaciones de trabajadores y de empleadores como un componente importante de la sociedad civil con el derecho intrínseco a ser consultado en materia de formación de políticas y como un grupo al que afectan los cambios de política económica, que tiene su propio punto de vista válido sobre la forma en que deberían introducirse estos cambios y, en especial, sobre cuán necesarios son (según las líneas trazadas en el Convenio núm. 122). Cuando surja un marco de política social y económica común a las Naciones Unidas, el diálogo social será un componente clave para su aplicación.

Las instituciones financieras internacionales desean vivamente que el desarrollo económico se vea acompañado de un ejercicio del poder transparente y responsable. Asimismo, empiezan a ser cada vez más conscientes de los beneficios que puede aportar el consenso tripartito sobre cuestiones del mercado laboral a la hora de proponer reformas, sobre todo en los países con sectores industriales bien desarrollados. De ahí que la crisis asiática llevase al FMI a fomentar el diálogo tripartito y la adopción de nuevas leyes sobre protección laboral y reconocimiento de los sindicatos en la República de Corea, y el pleno reconocimiento de la libertad sindical en Indonesia.

Se han realizado diversas propuestas para aumentar la contribución tripartita en el asesoramiento en materia de políticas ofrecido por las instituciones de Bretton Woods. En el plano nacional, es necesario mejorar la capacidad y competencia de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Para lograrlo, la OIT deberá incrementar sus actividades, mientras que los gobiernos nacionales deberán comprometerse compartir información con los interlocutores sociales y demostrar que valoran su contribución al debate. En el plano mundial, la OIT está compartiendo plataformas de forma cada vez más frecuente (por ejemplo, las reuniones del G8) con las instituciones de Bretton Woods. Otro paso en adelante sea probablemente la participación periódica de la OIT en las reuniones del Comité Provisional y del Comité para el Desarrollo.

4. Evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional y otras medidas de asistencia al seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social

Un medio a través del que la OIT ofrece asesoramiento en materia de políticas de empleo -- y que ha cobrado más importancia desde la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social -- son las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional. El objetivo de estas evaluaciones es facilitar apoyo a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la aplicación de políticas y programas que creen pleno empleo y respeten plenamente los derechos de los trabajadores, por lo tanto, en los que se traten también cuestiones relativas al trabajo infantil y a las diferencias por cuestión de sexo. Así pues, el objetivo de estas evaluaciones es ayudar a los gobiernos a concretar el compromiso adoptado durante la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de promover el objetivo del pleno empleo y la calidad del mismo por medio de la adecuada selección de las correspondientes políticas económicas y sociales, y de la creación de instituciones eficaces y del marco jurídico más conveniente. Los equipos de la OIT que realizan las evaluaciones colaboran con los gobiernos y los interlocutores sociales analizando la naturaleza de la situación del trabajo y el empleo en cada país y señalando los principales problemas que deben resolverse. Esta actividad supone también determinar cuáles son las características socioeconómicas de los grupos más vulnerables y desfavorecidos. En una segunda fase, los equipos ayudan a las autoridades nacionales a evaluar la repercusión de las políticas y los programas sobre creación de empleo existentes y sobre la calidad de éste; en dicha fase, se puede proponer la adopción de políticas y programas nuevos o la mejora de los ya existentes. Los representantes naturales de los interlocutores sociales deben participar en la formulación de estas nuevas propuestas. A veces, también se realizan propuestas para mejorar los sistemas de supervisión y evaluación del empleo, sobre todo el desarrollo de mecanismos de recopilación de datos. Todas las evaluaciones terminan asimismo con la celebración de una conferencia nacional tripartita cuya finalidad es presentar y reforzar los compromisos de las autoridades públicas en pro del pleno empleo, así como garantizar el apoyo de los interlocutores sociales a las nuevas iniciativas acordadas.

En una primera etapa, en el bienio 1996-1997, se llevaron a cabo evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional en Chile, Nepal y Hungría con el apoyo principalmente del equipo multidisciplinario de la OIT correspondiente. En el bienio actual, se han realizado evaluaciones en ciertos países en desarrollo como Barbados, Brasil, Côte d'Ivoire, Kenya, Pakistán y Tailandia, en Europa oriental, en Ucrania, y en Europa occidental, en un marco comparativo y sin un elemento de cooperación técnica explícito, en Austria, Dinamarca, Irlanda y los Países Bajos. En esos últimos cuatro países, las evaluaciones siguieron la pauta común de aumentar al máximo la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Asimismo, se organizaron para compartir sus experiencias, haciendo hincapié en la forma en que el diálogo social había contribuido a que los cuatro países obtuviesen unos resultados en general favorables en materia de empleo. La Comisión de Empleo y Política Social ha informado periódicamente al Consejo de Administración sobre los progresos obtenidos en estas evaluaciones.

Las prioridades y el énfasis de las evaluaciones varían según los países en función de cómo perciben el problema del empleo y sus soluciones. Es posible que las organizaciones de trabajadores y de empleadores tengan diferentes prioridades, que las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional respetan. No obstante, una primera medida consiste en subrayar la función central del empleo en la formulación de políticas y examinar hasta qué punto se han identificado los objetivos del empleo en la legislación pertinente y las políticas gubernamentales declaradas, y de qué medios se dispone para incorporar estos objetivos en la elaboración de políticas a nivel nacional y local.

A pesar del carácter individual de las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional, éstas examinan una serie de cuestiones y políticas fundamentales comunes. No sólo son elementos y preocupaciones en materia de política comunes a los países o a ciertos grupos de países, sino que se espera que los marcos individuales de políticas reflejen también el objetivo de los valores universales, como por ejemplo, la toma de decisiones democráticas y la salvaguardia de los derechos básicos de los trabajadores.

Entre las cuestiones de política que se examinan en las evaluaciones figuran: las políticas macroeconómicas y sectoriales; las políticas del mercado laboral, sobre todo en lo que respecta a la regulación y la protección social; la función del diálogo social; la promoción de una distribución del trabajo y los ingresos socialmente adecuada; las políticas de desarrollo de recursos humanos y la empleabilidad de la fuerza de trabajo; las políticas y los programas de apoyo al sector informal; los programas de empleo especiales, sobre todo las obras públicas que emplean mano de obra abundante y demás programas de generación de ingresos; la eliminación de la discriminación por cuestión de sexo y del trabajo infantil; y la promoción de las pequeñas y medianas empresas.

A raíz de la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, muchos países han organizado sus propias cumbres nacionales, como por ejemplo, Etiopía, Fiji, Sri Lanka y Zimbabwe. En general, en las cumbres nacionales se examinaron todos los compromisos de la Declaración de Copenhague y no sólo el compromiso tercero. En esos casos, la OIT participó generalmente presidiendo o copresidiendo el comité encargado de las cuestiones sociales y de empleo. En Zambia, la OIT desempeñó un papel importante en el programa nacional sobre el empleo y los modos de vida sostenibles. Otros países, como por ejemplo, Kenya, Filipinas y la República Unida de Tanzanía, decidieron celebrar a renglón seguido seminarios o cumbres nacionales sobre políticas de empleo, en los que la OIT desempeñó un papel importante y que posteriormente dieron lugar a que la OIT recibiese otras solicitudes de asistencia. Entre los ejemplos recientes de cumbres sobre empleo cabe destacar la Conférence nationale sur l'Emploi en Túnez (1998), las Assises nationales de l'Emploi en Marruecos (1998), los Etats Généraux de l'Emploi en Mauritania (1997), así como una mesa redonda sobre estrategia y programas de creación de empleo y mitigación de la pobreza celebrada en Egipto (1998).

Un aspecto importante de la estrategia de empleo de la OIT que ha cobrado fuerza desde que se celebrase la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social es el apoyo prestado a la aplicación de los convenios fundamentales. Este apoyo se aplica específicamente a programas como el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), el Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer, el programa Empleos para Africa y algunos programas plurinacionales como el relativo a los trabajadores a domicilio. Muchas de las actividades del IPEC y del Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer son de carácter promocional, ya que se ocupan de informar a estos grupos de sus derechos y a asistir a los gobiernos en la revisión de las leyes. Además, estos programas dependen en gran medida del apoyo local, como es natural y apropiado. Por ello, el IPEC ha participado en algunas de las principales iniciativas tomadas para evitar que los niños trabajan en ciertas ramas de industria, como por ejemplo, la del vestido en Bangladesh y las de las alfombras y los balones de fútbol en Pakistán. Estas actividades han dado lugar a cambios positivos en las comunidades involucradas, ya que las familias han demostrado su deseo de evitar que sus hijos trabajan, y de esa forma puedan asistir a la escuela.

El Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer ha llevado a cabo, entre sus actividades en pro de la eliminación de la discriminación por cuestión de sexo, intervenciones precisas para ayudar a las trabajadoras de las industrias de las zonas fronterizas de México a mejorar sus condiciones laborales y aumentar su nivel de participación en los sindicatos. En Africa, este Programa ha hecho hincapié en que las mujeres de las zonas rurales y el sector informal se movilicen en grupos y creen sus propias redes y estructuras de apoyo que les permitan acceder más fácilmente a la formación técnica, los microcréditos y el apoyo comercial. Una de las actividades principales del programa ha consistido en ayudar a los países a adoptar planes de acción prioritarios en los que se señalen las áreas de investigación y recopilación de datos, las reformas legislativas necesarias, y el campo de aplicación de la promoción del empleo en sectores específicos y de las medidas de protección social. Se han adoptado planes de este tipo en Côte d'Ivoire, India, Sri Lanka, República Unida de Tanzanía y Zimbabwe. En apoyo de la igualdad de sexos, la Oficina de Actividades para los Trabajadores de la OIT ofrece una serie de servicios y proyectos de formación y asesoría para aumentar la participación de las mujeres en los sindicatos. La Oficina de Actividades para los Empleadores anima a las organizaciones de empleadores y sus empresas miembros a elaborar, adoptar y aplicar políticas de igualdad de oportunidades en el lugar de trabajo. Organiza, asimismo, cursos de formación para animar a las mujeres a participar en las actividades de las empresas como empleadas y como futuras empresarias de sus propios negocios.

El programa Empleos para Africa destaca las oportunidades de potenciar el empleo y reducir la pobreza a través del crecimiento originado por las inversiones. El programa se dedica a construir redes (por ahora en diez países del Africa subsahariana), compuestas por gobiernos, trabajadores y empleadores y demás agentes de la sociedad civil, que den lugar al establecimiento de planes de acción nacionales. Proporciona formación, utiliza la investigación nacional y las calificaciones de asesoría y ayuda a los mandantes a mejorar sus capacidades en disciplinas esenciales como la economía laboral, la estadística y la recopilación y el análisis de datos. Los planes de acción nacionales abarcan una amplia gama de actividades generadoras de ingresos que se examinan en la siguiente sección.

5. Principios de la OIT y políticas nacionales

En calidad de organización universal, la OIT debe basar su asesoramiento en materia de política a los países en un conjunto de principios comunes, aunque los instrumentos de la OIT a menudo subrayen la necesidad de prestar atención a los niveles de desarrollo y a las circunstancias especiales de cada país. Esta sección se centrará, por lo tanto, en las áreas de política de empleo que entran de lleno en las competencias de la OIT. Entre éstas figuran las calificaciones y aptitudes de los trabajadores; la creación de empleo en las pequeñas y medianas empresas, y en el sector informal; la flexibilidad del mercado laboral y la protección y la seguridad en el empleo; la determinación de los salarios; las obras públicas con alto coeficiente de empleos; el empleo juvenil, y los programas para grupos específicos y la supervisión de la asistencia a grupos vulnerables. Todas estas áreas abarcan cuestiones relacionadas con las diferencias de sexo, la igualdad de oportunidades, la libertad sindical y la no discriminación. Asimismo, todas ellas tienen un elemento intrínseco de diálogo social que puede contribuir a, por lo menos, formular políticas en cualquiera de estas áreas. Como se verá posteriormente, la negociación colectiva, en particular, está estrechamente unida a las cuestiones relacionadas con la flexibilidad del mercado laboral y la determinación de los salarios. Una última sección examina cuestiones que tienen que ver con la forma de compaginar el trabajo y la vida familiar.

i) Calificaciones y aptitudes de los trabajadores

Los principios de la OIT consagrados a la mejora de las calificaciones y aptitudes de los trabajadores figuran en el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142), y en la Recomendación núm. 150 que lo complementa. El Convenio núm. 142 restablece el principio de la igualdad de oportunidades y la no discriminación en la formación. Este principio es de singular importancia ya que, por un lado, las mujeres reciben, por lo general, menos formación que los hombres y, por otro, los trabajadores migrantes y los que proceden de minorías étnicas son contratados y permanecen realizando trabajos de baja productividad. La Recomendación núm. 150 sugiere además que los países adopten un sistema de formación profesional y lo utilicen para ayudar a los grupos de población desfavorecidos económica o socialmente. Quienes se incorporen a la fuerza de trabajo deberían recibir una educación general coordinada con una formación práctica, una formación básica sobre calificaciones comunes a diversas ocupaciones, y una especialización que les prepare para un empleo ya existente. Los empleadores deberían establecer programas para seguir formando a todos sus trabajadores. Dicha formación profesional continuada podría recibir apoyo financiero público. El trabajo que reúna ciertas normas de calidad podría conducir a una cualificación que también debería tener en cuenta la experiencia laboral en la ocupación. Las normas deberían examinarse periódicamente y extender su aplicación hasta que se incluyan todas las principales ocupaciones y todos los niveles de calificación y responsabilidad.

La Recomendación se adoptó en 1975 y probablemente se propondrá su revisión después de la discusión de la Conferencia Internacional del Trabajo del año 2000. En ella, se presta poca atención a las actuales preocupaciones que se discutieron en el Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999 sobre la necesidad de que quienes imparten la formación estén próximos al mercado laboral y de que se preste mayor atención a la eficacia de la formación ofrecida. No obstante, en ella no se asume ni se rechaza la noción de que los sistemas de formación deberían estar financiados con fondos públicos, sólo se señala que los empleadores pueden ser reacios a ofrecer formación complementaria y se sugiere que la parte de los costos incurridos sea financiada con fondos públicos. Una alternativa podría ser imponer un gravamen de formación a los empleadores que no ofrezcan un tipo específico de formación, gravamen que será reembolsado en función de la formación que ofrezcan. La Recomendación se inclina claramente a favor de la certificación universal, que ciertamente parece ser una condición previa para establecer una cultura de la formación, y la plena utilización de las cualificaciones adquiridas para contratar a nuevos trabajadores. Por último, reconoce las ventajas de tener en cuenta la experiencia laboral para evaluar los niveles de calificaciones adquiridas, idea que podría ser de gran importancia en los países en desarrollo, y que volvió a formularse en el Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999.

En la actualidad, se está haciendo más hincapié en una formación asociada, como medio para aclarar en cierta medida la función que corresponde a los gobiernos, los empleadores y los trabajadores, respectivamente. Los gobiernos son menos que antes quienes proporcionan formación directamente y más quienes racionalizan y elaboran de consuno políticas de formación, tomando una perspectiva a largo plazo. Los empleadores proporcionan información sobre las necesidades de calificaciones, supervisan la provisión de formación y, consecuencia inevitable, la financian en gran parte. Las organizaciones de trabajadores contribuyen a la formulación de las políticas de formación y se hallan en buena situación para aconsejar sobre la efectividad de los programas de formación.

Una cuestión que está surgiendo en el terreno de la formación tiene que ver con la dificultad de ajustar los sistemas de formación a la cada vez mayor segmentación del mercado laboral entre trabajadores permanente y periféricos. Otras cuestiones más viejas tienen que ver con encontrar las medidas apropiadas para aumentar el nivel de formación que se ofrece en las empresas más pequeñas y el nivel que reciben las mujeres (especialmente cuando sus carreras se han visto interrumpidas por sus responsabilidades familiares). La mejora de la formación y el empleo de grupos minoritarios es otra cuestión importante que hay que abordar, como es la formación de los trabajadores y operarios del sector informal.

Como se ve en la discusión de las Directrices para el Empleo de la Unión Europea, la formación empieza a ser un elemento importante de cualquier política activa de mercado laboral destinada especialmente al desempleo a largo plazo. La OIT siempre ha subrayado la necesidad de establecer la igualdad de oportunidades y la financiación de formación para grupos desfavorecidos y los pobres en general, de manera que puedan competir por los empleos disponibles en igualdad de condiciones.

Un nuevo elemento para la OIT es el desarrollo del programa InFocus: inversión en conocimientos teóricos y prácticos, y empleabilidad. En este programa se han señalado tres retos: fomentar una mayor inversión en calificaciones, aumentar el nivel de las calificaciones de los grupos vulnerables y lograr que todos los trabajadores del sector informal sean más calificados. Todo ello, junto con la posible revisión de la Recomendación núm. 150, relanzará las actividades de este área.

ii) Creación de empleo en las pequeñas y medianas empresas, y en el sector informal

La Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189) establece la forma en que la OIT enfoca el asesoramiento en materia de política en este área. Se basa en cinco principios: a) igualdad de oportunidades para todas las empresas de cualquier tipo o tamaño en esferas como el acceso al crédito y a los mercados de capital, a los mercados de bienes, a la información y a las calificaciones técnicas y la aplicación de un régimen tributario equitativo; b) participación no discriminatoria de la legislación del trabajo; c) aplicación de las normas internacionales del trabajo relativas al trabajo infantil; d) promoción de mecanismos tripartitos de revisión de políticas sobre las pequeñas empresas y la participación tripartita en programas que desarrollen servicios empresariales, y e) promoción del sector informal con miras a su integración en el sector estructurado. Los países deberían examinar si la protección social se extiende a los trabajadores de las pequeñas empresas y si su cumplimiento está garantizado en cuestión de asistencia médica, enfermedad, desempleo, vejez, accidentes de trabajo y prestaciones familiares, por maternidad, por invalidez y al supérstite. Los países deberían comprobar que la legislación social y laboral cumpla con las necesidades de las pequeñas y medianas empresas y garantice unas condiciones de trabajo y una protección adecuadas para los trabajadores. Posteriormente, los países deberían tomar medidas para desarrollar el espíritu empresarial y fomentar una actitud positiva hacia la asunción de riesgos y la enseñanza permanente de trabajadores y empresarios. Debería establecerse una infraestructura de servicios eficaz que contribuya al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas.

La Recomendación núm. 189 es tanto actual como global, y se ha establecido un programa mundial (Programa Internacional para la Pequeñas Empresa, ISEP) para aplicarla. En el marco del ISEP, las pequeñas empresas dedican a las microempresas del sector formal y del informal, así como a las medianas empresas. A nivel de políticas, se han aportado contribuciones para desarrollar una cultura de consultas y promover un enfoque de participación y los mecanismos necesarios para revisar las políticas y los marcos jurídicos y reglamentarios. Se han desplegado esfuerzos especiales para incluir las cuestiones de género en todas las actividades del ISEP y así incrementar el apoyo a las mujeres empresarias. A fin de obtener un alto nivel de eficacia en función del costo, repercusión y sostenibilidad, la Recomendación ha sido aplicada en general con la colaboración de intermediarios locales, cuya capacidad para proporcionar servicios de desarrollo empresarial y formular, aplicar o examinar políticas se ha visto por lo tanto acrecentada.

El ISEP se basa en la integración sistemática y eficaz de las cuestiones relacionadas con las normas -- especialmente aquellas que tienen que ver con la dimensión cualitativa del entorno de trabajo -- en los programas de fomento de la empresa. Este enfoque se ha promocionado a través de actividades destinadas a extender la cobertura de la protección social a los trabajadores del sector informal de la República Unida de Tanzanía y de Uganda, así como a través de un proyecto conjunto con el IPEC en Turquía para explorar hasta qué medida el aumento de los ingresos de las familias a través de la asistencia recibida para iniciar empresas reducirá la motivación de los padres a enviar a sus hijos a realizar trabajos peligrosos. El ISEP está explorando con el programa ONUSIDA un enfoque innovador para reducir la tasa de mortalidad provocada por el VIH y el SIDA entre los operarios de las pequeñas empresas.

En la Recomendación no se menciona la necesidad de prestar asistencia al sector informal para que llegue a formar parte del sector organizado y se señala que los requisitos administrativos impuestos a las pequeñas empresas pueden ser especialmente perjudiciales. No obstante, la reducción de dichos requisitos no debería perjudicar el nivel de las condiciones de empleo. En ese sentido, la política de la OIT continúa enfrentándose al dilema planteado en la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169): «los Miembros deberían tener en cuenta la posibilidad de que la integración del sector no estructurado en el sector estructurado reduzca la capacidad de aquel de absorber mano de obra y generar ingresos. Sin embargo, deberían tratar de extender progresivamente medidas de reglamentación al sector no estructurado».

La intensificación del empleo mediante la creación de pequeñas empresas es un programa InFocus que prestará una serie de servicios integrados. El programa diferirá en cierta forma de las actividades de la OIT existentes. Se concederá más importancia a las cuestiones relacionadas con los valores fundamentales de la OIT y, sobre todo, a la calidad del empleo, las cuestiones de género y la capacidad de los que trabajan en pequeñas empresas de representar mejor sus propios intereses. Tratará de establecer alianzas estratégicas con instituciones clave a nivel mundial y regional, y se centrará más en las lecciones aprendidas de experiencias anteriores sobre el desarrollo de la pequeña empresa. La gestión de los conocimientos será más explícita e intensa.

iii) Flexibilidad del mercado laboral, protección y seguridad en el empleo

En los últimos años, se han producido muchos cambios en la estructura del empleo debido en gran parte a las presiones competitivas mundiales. Las Conclusiones adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo de 1996 incluyen entre dichos cambios estructurales «nuevas formas de empleo flexible, una mayor rotación de puestos de trabajo y hacia jornadas de trabajo más breves y flexibles. Por lo tanto, son necesarias nuevas políticas para garantizar la seguridad en el empleo, la protección social y la flexibilidad del mercado laboral... Así, se pondrá más énfasis en la mejora de la seguridad de encontrar un empleo, ampliando las posibilidades de formación y de reciclaje a lo largo de la vida activa...». en las Conclusiones también se menciona la necesidad de «combinar la seguridad y la flexibilidad en el empleo al utilizar la mano de obra recurriendo, entre otros medios, a la negociación colectiva sobre la reorganización del trabajo y las inversiones en las calificaciones adecuadas».

Una forma de garantizar la «empleabilidad» es la formación y readaptación profesionales, a ser posible, sin que el trabajador deba atravesar por períodos de desempleo, es decir, haciendo hincapié en el mejoramiento de las calificaciones dentro de la empresa, como se ha discutido anteriormente. Cuando el desempleo sea inevitable, debería evitarse el desempleo a largo plazo, siendo probable que la política de la OIT coincida con la expresada en las directrices sobre política de empleo de la Comisión Europea. Uno de los aspectos de la seguridad laboral es la terminación de la relación de trabajo. El Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158) permite específicamente excluir de sus disposiciones a los trabajadores contratados por un período de tiempo o una tarea específicos y a los trabajadores ocasionales. La Recomendación núm. 166 que lo complementa trata de restringir el uso de estas cláusulas sugiriendo que la renovación de un contrato durante un período de tiempo específico debe considerarse un contrato de duración indeterminada. En la política de la OIT se denota cierta duda acerca de si es aceptable conseguir una flexibilidad del mercado laboral a través de una serie de contratos basados en el tiempo o el empleo. Asimismo, como se mencionó anteriormente, ni los trabajadores a tiempo parcial ni los trabajadores a domicilio deberían recibir un trato diferente del que se concede a los trabajadores de planta a tiempo completo en lo que respecta a la seguridad en el empleo.

Hay que señalar que algunos trabajadores son más vulnerables a los despidos injustos por ejemplo, por motivos relacionados con el sexo, el origen étnico o la actividad sindical. En el Convenio núm. 158 se prohíbe específicamente dar por terminada la relación de trabajo por dichos motivos. No obstante, es más probable que las trabajadoras realicen trabajos no protegidos, como por ejemplo la mayoría del trabajo doméstico, que dejan poco lugar a obtener reparación en caso de despido injusto.

La función del diálogo social y de búsqueda de flexibilidad a través de la negociación colectiva se menciona específicamente en las conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1996. La negociación colectiva, en ese sentido, puede ofrecer las mejores posibilidades de negociar sobre flexibilidad en cuestiones relacionadas con las horas trabajadas, ya sea semanal, mensual o anualmente, y con la organización del trabajo, aunque con frecuencia haya que adoptar cambios legislativos con anterioridad. No obstante, la mención de la negociación colectiva no debería considerarse en contraposición a los contratos negociados individualmente en los que se especifican las condiciones de empleo. La política de la OIT parte de la base de que la legislación y la negociación colectiva desempeñan una función importante que garantiza que ningún trabajador tiene la obligación de aceptar alguna o todas las condiciones de empleo.

Otra cuestión se refiere a que algunos empleados participan en relaciones de trabajo sin ningún tipo de contrato de empleo, en la frontera entre la independencia (es decir, el trabajador independiente que presta servicios) y una relación de empleo. Esta situación puede incluso producirse en actividades de creación de empleos del sector público. Según la política de la OIT, en general, toda relación de empleo debería regularizarse si se considera que existe.

Con objeto de ofrecer asesoramiento sobre flexibilidad del mercado laboral, el informe para la reunión de Bangkok (enero de 1999) sobre seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social señala que existen dos retos principales para las políticas en lo que respecta a la flexibilidad del mercado laboral. El primer reto tiene que ver con el establecimiento de los mecanismos adecuados para mantener mercados laborales flexibles. El análisis presentado sugiere que el establecimiento de mecanismos eficaces de diálogo social es la mejor forma de garantizar la flexibilidad del mercado laboral. En ese sentido, existen cuestiones importantes que hay que abordar, como por ejemplo, cómo encontrar el equilibrio adecuado entre instituciones de consulta tripartita y sistemas de negociación colectiva bipartitos o buscar las bases para elegir entre sistemas de negociación colectiva centralizados y descentralizados. Además, en algunos países de la región, sobre todo en Asia oriental y sudoriental y en las economías en transición, existe la necesidad de promover organizaciones de trabajadores y de empleadores independientes y eficaces, ya que sin tales organizaciones no puede haber un diálogo social verdadero.

El segundo reto consiste en combinar la flexibilidad del mercado laboral con la seguridad de los medios de vida de los trabajadores. Si no se quiere que la flexibilidad del mercado laboral genere inseguridad de empleo para los trabajadores en particular y desempleo a largo plazo en general, deben establecerse instituciones del mercado laboral apropiadas para ayudar a los trabajadores a adquirir nuevas calificaciones y a buscar empleos.

De manera más general, en la reunión de Budapest sobre seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en ciertos países en transición se señaló que el campo de acción de las cuestiones económicas y sociales abordadas a través del diálogo social sigue siendo limitado. Para que el diálogo social sea plenamente eficaz, las negociaciones tripartitas nacionales deberían combinarse con la negociación colectiva a nivel sectorial, regional y de empresa. Además, para que el tripartismo funcione bien se necesita no sólo una voluntad política para comprometerse en un diálogo de fondo, sino también unos interlocutores sociales independientes, representativos y competentes.

iv) Determinación de los salarios

Una función importante de la negociación colectiva es, por supuesto, la determinación de los salarios. Para los interlocutores sociales, incluidos los gobiernos, las cuestiones salariales son una consideración cotidiana clave. Tales cuestiones representan la mayor parte del costo laboral, que en general aumenta en relación con la productividad a medida que se alcanza el objetivo del pleno empleo. Son una variable macroeconómica que afecta a la competitividad internacional, pero también son una variable social fundamental. El comportamiento de los salarios puede afectar al empleo al modificar la competitividad internacional y, a través de la intervención de los salarios, a la demanda nacional. No es sorprendente que la determinación de los salarios sea un área difícil sobre la que conseguir un consenso tripartito, de forma que la OIT no ha tratado de elaborar una recomendación sobre determinación de niveles salariales, a parte del Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131). En este Convenio, figura, por supuesto, el derecho a la igualdad de remuneración entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor; otro aspecto de la política de la OIT en relación con los salarios es que las políticas públicas no pueden revisar los salarios negociados libremente.

La Comisión sobre el Empleo del Consejo de Administración de la OIT (posteriormente, Comisión de Empleo y Política Social) alcanzó un consenso sobre una amplia gama de cuestiones publicadas en el documento de la OIT: Política salarial: salarios, costos no laborales y su relación con el empleo en condiciones de reajuste estructural (Wages policy: Wages, non-labour costs and their relation to employment under conditions of structural adjustment) de 1992. De los puntos que surgieron en esa época y que recibieron un acuerdo general cabe destacar los siguientes: los salarios mínimos desempeñan una función importante a la hora de proveer redes de seguridad para proteger a los grupos con ingresos más bajos; las presiones para aumentar los salarios podrían moderarse si se prestase mayor atención a la provisión y canalización de servicios sociales prestados por el Estado; las diferencias salariales desempeñan una función importante, ya que facilitan una mayor movilidad laboral entre las empresas subcontratistas y en expansión y las ramas de industria; debe realizarse con prudencia la alteración de las diferencias salariales dentro de una empresa, y la aplicación y el éxito de los resultados relacionados con los salarios han aumentado cuando se han unido a una mayor participación de los trabajadores en la gestión.

Algunos de estos puntos deben examinarse junto con el punto presentado en la sección anterior sobre flexibilidad del mercado laboral, en especial el que indica que las diferencias salariales dentro de una empresa no afecten únicamente al trabajador y el empleador, sino a todos los trabajadores ya que la «equidad» de trato es una preocupación de todos. La inclusión de la noción de un «salario social», es decir, una complementariedad entre los pagos del empleador a un trabajador y los servicios proporcionados por el Estado de que se benefician los trabajadores y sus familiares a cargo, es importante. De manera explícita, abre el camino a acuerdos tripartitos nacionales (ya que la provisión de servicios sociales no hace distinciones entre ramas de industria u ocupaciones). Tiene también una dimensión de género si los servicios prestados son, por ejemplo, guarderías infantiles. Dichos acuerdos, que a menudo incluyen restricciones del salario nominal como parte de un acuerdo más amplio, han sido un elemento importante en las políticas de empleo de algunos países que han logrado crear más oportunidades de empleo.

La idea de que los salarios son un costo conduce naturalmente a examinar formas adecuadas de reducir el costo salarial para los empleadores, al tiempo que se protege el nivel de vida de los trabajadores y de sus familias. Los subsidios salariales, en la forma que sea, podrían desempeñar manifiestamente una función en la política de empleo, por ejemplo, ayudando a incorporarse de nuevo al empleo a grupos específicos. Los planes de tales características plantean, por supuesto, una serie de problemas a menudo relacionados con la continuidad de los empleos que se han subvencionado en un principio. Otras cuestiones tienen que ver con las cargas y los efectos de sustitución. Una alternativa podría consistir en complementar los pagos salariales con otras transferencias a los trabajadores y sus familias. La aplicación exacta de estos programas no ha sido analizada en toda su extensión por la OIT, pero en los países donde el empleo está creciendo de forma lenta es probable que tengan una importancia considerable en el futuro.

En la Reunión regional de Budapest se puso de manifiesto que en esta región los gobiernos y los interlocutores sociales deben dar máxima prioridad a la solución del problema del impago de los salarios. En la evaluación de la política de empleo en el plano nacional de la OIT para Hungría se señalaba que toda política destinada a mantener los salarios reales y a garantizar un salario mínimo adecuado podría tener efectos positivos en el consumo y, de esta forma, aumentar la inversión y la producción. Asimismo, un aumento progresivo del salario mínimo al nivel de subsistencia mínimo no parecía que tuviese efectos negativos en la inflación.

v) Obras públicas con alto coeficiente de empleos

En la Recomendación núm. 169 se sugiere que los países deberían llevar a cabo programas especiales de obras públicas que sean «económica y socialmente viables». Estos programas podrían comprender proyectos de infraestructura rural y urbana. Los países contratarían mano de obra voluntaria para realizar estos proyectos y proporcionar condiciones de empleo conformes a la legislación nacional que rige el acceso al empleo, las horas de trabajo, la remuneración, las vacaciones pagadas, la seguridad y la salud en el trabajo, y la compensación por accidentes de trabajo. En la Recomendación no se abordaba la cuestión de a quién beneficiará las obras de infraestructura (ni si los beneficiarios deberían contribuir financieramente), pero se hacía referencia a la construcción de instalaciones para satisfacer necesidades esenciales y aumentar las inversiones productivas en sectores como la energía y las telecomunicaciones. Ello implica que la nueva infraestructura serviría para el bienestar general. De hecho, la infraestructura creada a través de dichos planes sigue estando, en gran medida, en manos del sector público. En algunos casos, se ha movilizado a las comunidades de zonas o colonias remotas que han sido descuidadas por el gobierno para realizar obras, aunque siempre respetando el contenido de los instrumentos de la OIT en materia de trabajo forzoso -- sobre todo el Convenio núm. 105.

De hecho, la naturaleza de las obras con alto coeficiente de empleos cambió su naturaleza durante el decenio de 1980 pasando de las obras de emergencia a la inversión basada en el empleo eficaz en función de los costos. Como se describe en el documento del Consejo de Administración (GB.273/ESP/4/1), el enfoque de la OIT ha puesto de manifiesto la utilización predominante de recursos locales, el fomento de la empresa para la ejecución de obras públicas por el sector privado, la creación de la capacidad necesaria entre los funcionarios públicos para la preparación y la gestión de los contratos, y la introducción de las normas del trabajo pertinentes en los contratos para proteger a los trabajadores en un entorno competitivo. Al poner en marcha obras de infraestructura basadas en la comunidad, los contratos que definen los derechos y las responsabilidades de todas las partes involucradas han demostrado ser más eficaces que los sistemas de salarios convencionales o los planes de autoayuda sin remunerar. En este área de la promoción del empleo, ha surgido un enfoque claro de la OIT que está en consonancia con los principios establecidos por la misma.

Las actividades de la OIT en este terreno han tendido en general a aconsejar el establecimiento de un entorno político y comercial que favorezca las técnicas de alto coeficiente de empleos. De esta forma, en muchos países de la Comunidad Financiera Africana (CFA), donde la devaluación modificó los precios relativos de la mano de obra y de los bienes de capital importados, la OIT ha participado activamente en el establecimiento de unidades de políticas en los ministerios de planificación para promover el uso de métodos de construcción con alto coeficiente de mano de obra. No obstante, la OIT también ha analizado la posibilidad de utilizar métodos de alto coeficiente de empleos para apoyar la reconstrucción de Centroamérica tras los daños causados por los huracanes. Además, durante varios años se ofreció apoyo a Camboya para la aplicación de programas con alto coeficiente de empleos que permitiesen ofrecer medios de subsistencia a la población rural pobre, a los soldados desmovilizados y a los refugiados que regresaban a sus hogares en proyectos de construcción y saneamiento. La experiencia de la OIT en este campo están siendo utilizada en la actualidad para aumentar los programas con alto coeficiente de mano de obra en Indonesia y en el componente basado en la mano de obra de los programas de construcción de carreteras y saneamiento de los sistemas de riego de las zonas rurales en Tailandia.

Un nuevo enfoque para la OIT es el programa InFocus sobre reconstrucción, e inversiones que creen un gran número de puestos de trabajo. Este enfoque generará unos conocimientos prácticos de la OIT en este área y posteriormente desarrollará formas de intervención apropiadas a cada situación. El programa InFocus está destinado en general a fomentar objetivos de desarrollo a más largo plazo, sobre todo la igualdad entre los sexos, la seguridad de los seres humanos y las oportunidades de obtener un trabajo decente, y pondrá especial hincapié en la respuesta de la OIT a las situaciones de crisis.

vi) Empleo juvenil

La política sobre empleo juvenil debe en primer lugar respetar los instrumentos de la OIT en materia de trabajo infantil. El Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) fija la edad de admisión al empleo en la edad en que cesa la obligación escolar, o en todo caso, a 15 años, y cuando el país esté insuficientemente desarrollado, a 14 años. No obstante, los niños entre 13 y 15 años pueden realizar trabajos ligeros que no perjudiquen su salud ni interfieran en la asistencia a la escuela. Los trabajos que puedan resultar peligrosos para la salud, la seguridad o la moralidad de la persona no pueden realizarse bajo ninguna circunstancia ni en ningún país hasta la edad de 18 años. Habida cuenta de que dichas formas de trabajo infantil siguen existiendo, en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1999 se adoptó el nuevo Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) que complementa el Convenio núm. 138. El problema del trabajo infantil y, por supuesto, el del trabajo forzoso, únicamente se solucionarán mediante la adopción de políticas estables de pleno empleo en la línea prevista en el Convenio núm. 122.

Aparte del respeto que merecen los instrumentos de la OIT en materia de trabajo infantil, cabe preguntarse cuál es el asesoramiento de la OIT en materia de política de empleo juvenil. Un primer punto de aplicabilidad general debe ser que los períodos prolongados o repetidos de desempleo repercuten negativamente en los empleos posteriores de los jóvenes trabajadores. En la Resolución sobre el empleo juvenil adoptada por la Conferencia en 1998 se subrayó la necesidad de mejorar la calidad y pertinencia de la educación y la formación previa del empleo a fin de ayudar a los jóvenes a encontrar un empleo. Asimismo, se pide que se adopten acuerdos laborales flexibles que permitan compaginar el trabajo con la formación. La Resolución no llega tan lejos como la parte III de la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), donde se precisa claramente que hay que: «establecer programas especiales con el fin de emplear a los jóvenes, de manera voluntaria, en la ejecución de proyectos comunitarios [...] aunque debería darse prioridad a la incorporación de los jóvenes en empleo regulares». En dicha parte se hace referencia a la Recomendación sobre los programas especiales para los jóvenes, 1970 (núm. 136) y, por consiguiente, se pone de manifiesto de manera implícita que debería darse a los participantes «una remuneración en efectivo y ofrecérseles oportunidades e incentivos para acumular algunos ahorros». No queda claro cómo todo esto encaja en los muchos -- no siempre voluntarios -- planes de creación de empleo destinados actualmente a la juventud.

En la Resolución también se hace referencia a eliminar, en la medida que sea posible y deseable, los obstáculos a la contratación de los jóvenes, al tiempo que se mantiene la protección del empleo. En ese sentido, cabe señalar que en el Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131) no se hace referencia a ninguna excepción a la práctica de fijar salarios mínimos que se aplique explícitamente a los jóvenes. No obstante, su redacción es lo suficientemente general como para permitir la posibilidad de adoptar enfoques alternativos en este área, de manera que algunos países cuentan con disposiciones específicas relativas a la fijación de salarios mínimos bajos, o no, para los jóvenes. Un elemento importante de la promoción del empleo juvenil es ayudar a los jóvenes, ya sean hombres o mujeres, a encontrar su primer empleo y a obtener una experiencia laboral útil. Una forma de conseguirlo es mediante empleos de valor social, financiados públicamente y aceptados de forma voluntaria. De manera más general, los estudios de la OIT han señalado que el desempleo juvenil en un país en particular es probable que represente un múltiplo bastante constante del desempleo adulto de corto a medio plazo. En ese sentido, la creación de empleos también beneficiará por lo general a los jóvenes que buscan empleo.

vii) Programas para grupos específicos y supervisión de la situación de grupos vulnerables

La prestación de asistencia a grupos vulnerables de trabajadores es inherente a la mayoría de las actividades descritas hasta ahora, por ejemplo, en la realización de obras públicas, en la mejora de las empresas del sector informal, en la provisión de ciertos tipos de formación o en la canalización de programas de empleo para jóvenes desfavorecidos. Los programas también pueden ir dirigidos a los migrantes o las minorías étnicas. En todo caso, debe destacarse la importancia de respetar el principio de la igualdad de oportunidades y de no discriminación y ofrecer un contenido concreto al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). En la evaluación de la política de empleo realizada por la OIT en Brasil, se ofrece una buena exposición general sobre la forma de ayudar a los trabajadores vulnerables y examinar las causas que provocan su vulnerabilidad.

En la evaluación se señala que es necesario disponer de políticas para promover una mayor igualdad entre grupos de trabajadores. Deberían adoptarse medidas para evitar la discriminación en el acceso al empleo a través del asesoramiento, la orientación de la carrera, los servicios intermediarios de mano de obra y la formación a grupos que sufren discriminación. Una mayor transparencia de los procedimientos de fijación de salarios puede combatir la discriminación salarial. El desarrollo de políticas internas de recursos humanos en las empresas puede utilizarse para promover prácticas de contratación no discriminatorias. Los sindicatos pueden desempeñar una función clave a la hora de señalar las prácticas discriminatorias en los lugares de trabajo y exigir que se promueva la igualdad de oportunidades en las negociaciones. Es importante destacar la importancia de las medidas jurídicas, como por ejemplo, la legislación antidiscriminación y las normas destinadas a defender una mayor equidad para los trabajadores, ya que una gran proporción de trabajadores que pertenecen a grupos discriminados son también trabajadores no sindicados.

En la evaluación se indica también que aumentar la empleabilidad de grupos vulnerables debería implicar algo más que aumentar las cifras del empleo de las minorías o los grupos discriminados. Este proceso también debería señalar y analizar las prácticas y condiciones sociales que dan lugar a que se reproduzca la exclusión, a la integración precaria y desigual, y a la movilidad profesional limitada. Debería establecerse un sistema de supervisión y evaluación que incluyese: i) establecer objetivos destinados a reducir las desigualdades; ii) evaluar los progresos obtenidos en la reducción de desigualdades y promover la integración profesional; iii) establecer una serie de indicadores básicos a fin de supervisar el progreso obtenido en la reducción de desigualdades en el mercado laboral a través de un sistema de empleo público. Estos datos permitirán supervisar los resultados y mostrarán dónde se encuentran las dificultades y necesidades. La multiplicidad de formas en que se traduce la discriminación del mercado laboral requiere la adopción de respuestas diferentes. La incorporación de nuevos indicadores del empleo debería incluir elementos que permitan medir las desigualdades salariales, la discriminación profesional, y en particular las prácticas discriminatorias en materia de promoción profesional y otras formas de exclusión del mercado laboral. Estos indicadores deberían desglosarse, por ejemplo, por sexo, raza o discapacidad. Reconocer la discriminación como un fenómeno social constituye el primer paso para aplicar políticas antidiscriminatorias. Dichos instrumentos de políticas, no obstante, deberían acompañarse de los esfuerzos de los gobiernos por mejorar la calidad de ciertos servicios, como por ejemplo, la educación básica, la vivienda y la salud, que fomentarían la introducción de los cambios estructurales necesarios para abordar las causas principales de la integración desigual en el mercado laboral.

viii) Compaginación del trabajo con la vida familiar

En este informe se han señalado hasta ahora una serie de puntos relacionados con la distribución del empleo por sexos, que son pertinentes para elaborar políticas y compaginar las demandas de trabajo con la vida familiar. En primer lugar, en muchas partes del mundo hay más mujeres trabajadoras que hombres. En segundo lugar, en los países en transición se ha producido una disminución de la participación de las mujeres en la fuerza laboral y, debido a los cambios que han sufrido las empresas anteriormente propiedad del Estado, hay menos guarderías e instalaciones comunales. En tercer lugar, en algunos de los países más pobres las mujeres trabajan durante jornadas más largas a fin de compensar la incapacidad del Estado para pagar la educación de sus hijos, y en algunos de los países más ricos, las mujeres, en especial con menos calificaciones, trabajan durante jornadas más largas en parte debido a que sus salarios se han congelado o reducido y en parte debido a que sus compañeros están desempleados o también están ganando menos que antes. Por último, y por supuesto, en algunos casos todos los miembros de la familia en edad de trabajar están desempleados, lo que acarrea consecuencias graves para los ingresos familiares y la protección infantil.

Con objeto de enfocar la política a seguir en este área, hay que tener en cuenta tres elementos. El primero, que ya se discutió en el capítulo II, se refiere a la igualdad de oportunidad, la igualdad de remuneración por un trabajo de igual valor y la eliminación de cualquier forma de discriminación por cuestión de sexo. El hombre y la mujer deberían competir y colaborar en el trabajo en igualdad de condiciones. El segundo elemento figura en el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156). Las «responsabilidades familiares» se refieren a las responsabilidades para con los hijos a cargo u otros miembros inmediatos de la familia cuando dichas responsabilidades «limiten sus posibilidades [la de los trabajadores] de prepararse para la actividad económica y de ingresar, participar y progresar en ella». Las políticas nacionales deberían permitir a las personas con responsabilidades familiares que deseen trabajar, que puedan hacerlo sin por ello causar ningún conflicto. En el Convenio se hace referencia al desarrollo y promoción de servicios y «medios de asistencia a la infancia y de asistencia familiar». Los gobiernos también deberían tomar medidas que permitan a los trabajadores reintegrarse a la fuerza de trabajo tras una ausencia debida a las responsabilidades familiares. Más precisión se ofrecía en la Recomendación núm. 165 que complementa al Convenio, en donde se prestaba atención especial a los trabajadores a tiempo parcial, temporeros y a domicilio.

El Convenio se aprobó en una época en la que había muchas mujeres trabajando pero antes de que se produjesen los altos y persistentes niveles de desempleo de muchos países industrializados. En el Convenio se presupone básicamente la existencia de una familia y, por lo tanto, la posibilidad de que haya niños a cargo, y se centra la atención en combinar una mayor actividad laboral fuera del hogar con el cuidado de las personas a cargo. Es evidente que la provisión de guarderías infantiles a precios razonables debe ser un elemento importante como lo es, por supuesto, la mayor compartición de las tareas domésticas entre ambos sexos.

El tercer elemento que hay que considerar, no obstante, es que las actuales circunstancias en cierta medida no favorecen la formación de familias, dan lugar a más hogares uniparentales y también están poniendo en peligro el bienestar de los niños debido a la prevalencia del desempleo múltiple en el seno de las familias. Una mejor canalización de las prestaciones de seguridad social y un mejor entendimiento de la dinámica de la formación de las familias pueden desempeñar una función positiva en este área, al igual que unas perspectivas de empleo mejores en general y un aumento importante de los salarios para los trabajadores menos calificados. No obstante, la introducción de cambios en estas condiciones sociales no está necesariamente muy relacionada con una mejor actuación profesional. Un examen profundizado del empleo y de los aspectos relacionados con el desempleo de esta cuestión sería deseable.

6. Principios de la OIT y pleno empleo: el camino a seguir

En el futuro, la OIT continuará haciendo hincapié en una serie de principios; sobre todo, los incluidos en la Declaración de 1998, a saber, la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva, la abolición del trabajo forzoso, la eliminación del trabajo infantil y la no discriminación. Cuando éstos se apliquen apropiadamente, contribuirán a un desarrollo armonioso, a la prevención de las crisis económicas, a la mitigación del sufrimiento social, a la creación de empleos decentes y a la integración de las preocupaciones sociales en la economía. La OIT continuará haciendo hincapié en la abolición de todas las formas de trabajo infantil señaladas y condenadas en los convenios pertinentes, en especial las peores formas. Asimismo, subrayará los esfuerzos especiales que hay que desplegar para hacer el mayor hincapié posible en la contratación, formación y promoción de las mujeres y en su representación dentro de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y, a través de políticas del mercado laboral, asegurar que la segregación por cuestiones de sexo no es un paso previo al trato discriminatorio.

El principal fundamento de la visión de la OIT sobre el camino a seguir, que debe formar parte integrante de la contribución de la OIT a la sesión especial de la Asamblea General en junio del año 2000, debe combinar la libertad sindical, la promoción del diálogo social y la integración de cuestiones sociales y laborales en igualdad de condiciones con el logro del crecimiento de la producción. Las modalidades por las que esta visión puede convertirse en una política práctica deben seguir desarrollándose y, por esta razón, la OIT confía en el asesoramiento de sus mandantes. El diálogo social, al nivel que sea e independientemente de lo limitada o amplia que sea la serie de cuestiones objeto de examen debe basarse en el principio de la libertad sindical.

En el plano mundial, la OIT continuará promoviendo sus valores y principios como base para la adaptación de las economías nacionales e instituciones y prácticas nacionales al cambio mundial, al tiempo que contribuirá en los esfuerzos mundiales por ajustar el proceso de mundialización a las realidades de las necesidades humanas. Ello requiere reconocer al mismo tiempo los beneficios que pueden aportar las fuerzas de un mercado competitivo a la hora de liberar creatividad e innovación, y la necesidad de regulación y participación democrática que impidan la explotación y garanticen la igualdad de oportunidades. La OIT colaborará con el sistema de las Naciones Unidas para desarrollar enfoques mundiales, integrados y coherentes para los problemas mundiales basándose en principios y prácticas aceptados universalmente, que promuevan un crecimiento estable socialmente y respondan a los valores y las necesidades de las personas en cualquier parte del mundo.

Temas de discusión

La Consulta Internacional tal vez estime oportuno examinar las siguientes cuestiones en su debate.

1. ¿Cuál debería ser la contribución específica de la OIT a una estrategia global de las Naciones Unidas basada plenamente en principios de la OIT, que haga hincapié en los valores sociales del mismo modo que en el aumento de la oferta de bienes y servicios, que respete la capacidad creativa de las fuerzas del mercado, que promueva aumentos más rápidos de los ingresos y el alivio de la pobreza en los países pobres y permita que haya igualdad de oportunidades?

2. En la acción de la OIT para promover esa estrategia, ¿qué equilibrio debe haber entre la adquisición y la divulgación de conocimientos sobre: las prácticas óptimas de creación de empleos, la defensa de los valores de la OIT plasmados en normas nacionales y mundiales, y el asesoramiento técnico y apoyo que presta de manera coordinada a todos los mandantes el sistema de las Naciones Unidas?

Asimismo, los participantes tal vez deseen examinar las siguientes cuestiones más precisas a la luz de su experiencia y sus políticas:

1. Las calificaciones y las capacidades de los trabajadores:

a) ¿Con qué medios y con qué incentivos puede mejorarse el nivel global de las inversiones utilizadas en la adquisición de calificaciones, y pueden superarse los obstáculos que impiden esas inversiones?

b) ¿Qué medidas de formación y de readaptación profesional limitan eficazmente el despido de los trabajadores y aceleran la recontratación de los trabajadores cuyos puestos se han suprimido?

c) ¿De qué manera puede alentarse e incrementarse la transmisión de calificaciones para agentes y trabajadores del sector informal?

d) ¿De qué manera puede ayudarse a los miembros de los grupos vulnerables y desfavorecidos a adquirir calificaciones que generen ingresos?

e) ¿Qué medidas pueden adoptarse para lograr una mayor participación de las agrupaciones de trabajadores y de empleadores en el diseño y aplicación de los programas de formación profesional?

2. La creación de empleos en pequeñas y medianas empresas y en el sector informal:

a) ¿Qué medidas pueden adoptarse para garantizar que las pequeñas empresas creen empleos de buena calidad que se ajusten plenamente a las disposiciones de los convenios básicos de la OIT?

b) ¿De qué manera pueden corregirse los marcos de políticas, reglamentarios e institucionales que plantean obstáculos específicos a las empresarias del sector de la pequeña empresa?

c) ¿De qué manera se puede alentar a los empresarios y a los trabajadores del sector de la pequeña empresa para que formen agrupaciones representativas y democráticas de apoyo mutuo?

3. Flexibilidad del mercado, protección del empleo y seguridad:

a) ¿Qué aspectos de la relación de trabajo parecen constituir obstáculos importantes para negociar la flexibilidad: las horas trabajadas, la readaptación profesional y los cambios de ocupaciones, el reajuste del número de trabajadores, la reorganización de trabajo o la estructura de los salarios?

b) ¿Cuál ha sido el nivel más satisfactorio para negociar la flexibilidad, y con qué contribución, si la hay de las autoridades públicas?

c) ¿De qué manera puede mejorarse la eficacia del diálogo social en este ámbito para obtener una clarificación de su marco jurídico, mejorar las competencias de las partes interesadas y establecer un orden del día concertado?

4. Determinación de los salarios:

a) ¿Puede integrarse la negociación colectiva para la determinación de los salarios en un acuerdo tripartito nacional concertado de carácter más amplio que incluya otros objetivos, tales como la promoción del empleo y programas sociales?

b) ¿Cómo puede evaluarse la contribución que hacen los niveles de los salarios y los diferenciales de los salarios a una estrategia de creación de empleos?

c) ¿Qué programas de empleo subvencionado pueden ayudar a los grupos beneficiarios tales como los jóvenes o los desempleados de larga duración y pueden contribuir a la sostenibilidad de su empleo y a brindarles oportunidades de avanzar?

5. Obras públicas intensivas en mano de obra:

a) ¿Qué marco institucional facilitará la utilización de programas intensivos en empleo como una herramienta para crear empleos tras una crisis económica o un desastre natural?

b) ¿Cómo pueden idearse programas intensivos en empleo que permitan ayudar a las comunidades y a las zonas que más lo necesitan?

c) ¿Pueden utilizarse los programas intensivos en empleo como un vector para promover otros objetivos sociales, incluidas una formación profesional y libertad sindical más amplias?

6. Empleo de los jóvenes:

a) ¿Qué nuevas políticas y programas pueden crear oportunidades de empleo para los jóvenes?

b) ¿De qué manera puede adaptarse la formación profesional para facilitar la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo y su adquisición de calificaciones generales y transferibles?

c) ¿Qué arreglos de trabajos flexibles pueden hacerse para que los jóvenes puedan beneficiarse de una formación dentro y fuera del empleo?

d) ¿Qué medidas pueden adoptarse para suprimir los obstáculos que impiden contratar a jóvenes y que a la vez mantengan su protección del empleo?

7. Programas para los grupos beneficiarios y supervisión de la situación de los grupos vulnerables:

a) ¿Qué cambios hacen falta en los sistemas de acopio y análisis de información sobre el mercado laboral para lograr que éstos presten una atención particular a los antecedentes y al historial laboral de los grupos vulnerables?

b) ¿Con qué medios se ha logrado aumentar la cantidad y la calidad de los empleos de los miembros de grupos vulnerables, y qué papel han desempeñado en este hecho los planes de acción nacionales con apoyo tripartito?

c) ¿Qué medidas jurídicas, promocionales y de otro tipo pueden garantizar la igualdad de oportunidades y compensar los efectos negativos que tiene la discriminación en el empleo sobre la adquisición de calificaciones?

8. Cómo se concilia el trabajo y la vida familiar:

a) ¿Cuáles son las medidas más apropiadas para conciliar el trabajo y la vida familiar?

b) ¿Cuáles son los mejores medios para reintegrar en el empleo a trabajadores cuyas carreras han sido interrumpidas por sus responsabilidades familiares?

c) ¿Puede utilizarse el diálogo social para encontrar maneras de evitar los conflictos que surgen entre las exigencias del trabajo y de la vida familiar?

d) ¿De qué manera se puede evitar que haya hogares en los que ningún miembro adulto tiene empleo?

Notas

1.  Nunca se ha ofrecido una definición oficial del concepto de pleno empleo. En la época en la que se debatió el Convenio, los niveles, al menos en Europa occidental, eran muy bajos. En la actualidad, parece que ha quedado establecido que el trabajo a tiempo parcial, aceptado voluntariamente y realizado pari passu en las mismas condiciones que el pleno empleo, cuenta igualmente para obtener el objetivo del pleno empleo.

2.  El sistema de control de la OIT se compone de un mecanismo de presentación periódica de memorias sobre los convenios ratificados, y otro mecanismo de examen de quejas. Cuando un Estado ratifica un convenio, debe presentar memorias periódicas sobre la legislación y la práctica nacionales, que son examinadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Los gobiernos deben también enviar copia de sus memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, quienes tienen derecho a presentar observaciones al respecto. El informe anual de la Comisión de Expertos es examinado por la Conferencia Internacional del Trabajo. Respecto de las quejas, las reclamaciones pueden ser presentadas por organizaciones de empleadores o de trabajadores que aleguen que un país que haya ratificado un convenio «no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio». Una queja puede ser presentada por otro Estado Miembro que haya ratificado el mismo convenio o por un delegado a la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden presentar quejas sobre violaciones de la libertad sindical, sin que importe que los Estados hayan ratificado o no los convenios pertinentes.

3.  Consulta regional asiática relativa al seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Bangkok, enero de 1999; Consulta sobre el seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social para ciertos países de Europa central y oriental, Budapest, enero de 1999; sexta Reunión bienal de planificadores africanos del empleo, Abidján, febrero de 1999; Coloquio sobre el resurgimiento del empleo en Europa: informe comparativo de cuatro países europeos (Europe's employment revival: Four small European countries compared: An ILO Symposium), Ginebra, marzo de 1999. Una Consulta regional para los países árabes sobre desempleo: seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, se celebró en septiembre de 1999.

4.  A. Wood. «Globalization and the rise in labour market inequalities», en Economic Journal, septiembre de 1998.

5.  Igualdad en el empleo y la ocupación, Conferencia Internacional del Trabajo, 83.ª reunión, Informe III (Parte 4B), 1996. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones es un órgano independiente nombrado por el Director General para examinar las memorias presentadas por los Estados Miembros de conformidad con los artículos de la Constitución de la OIT.