I. Introducción

La Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social y el Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social fueron adoptados por jefes de Estado y de gobierno en marzo de 1995. Entre los compromisos expresados, el tercero se refiere a:

promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de nuestras políticas económicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para conseguir medios de vida seguros y sostenibles mediante el trabajo y el empleo productivos elegidos libremente. (El texto integral del tercer compromiso figura al final de este capítulo.)

Con ese fin, los firmantes:

daremos a la creación de empleo, la reducción del desempleo y la promoción de empleo apropiada y suficientemente remunerado un lugar central en las estrategias y políticas de los gobiernos, con pleno respeto de los derechos de los trabajadores, y con participación de los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones, prestando especial atención a los problemas de desempleo y subempleo estructural y a largo plazo de los jóvenes, las mujeres, las personas con discapacidad y los grupos e individuos en cualquier otra situación desfavorecida.

Otras obligaciones tienen por objeto permitir a la población conjugar el trabajo remunerado con sus responsabilidades familiares, promover la igualdad de trato entre el hombre y la mujer, y adoptar medidas concretas y efectivas contra la explotación de los trabajadores migrantes. Los firmantes se comprometieron a intercambiar experiencias sobre políticas y programas que hayan servido para aumentar el empleo y reducir el desempleo y también a:

[...] alcanzar el objetivo de velar por la existencia de buenos puestos de trabajo y salvaguardar los derechos e intereses básicos de los trabajadores y, con tal fin, promoveremos la observancia de los convenios pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo incluidos los que tratan de la prohibición del trabajo forzoso y el trabajo infantil, la libertad de asociación, el derecho de sindicación y de negociación colectiva y el principio de la no discriminación.

El tercer compromiso forma parte de un conjunto de diez compromisos, de los que los otros nueve también son pertinentes para la labor de la OIT. En especial, el segundo compromiso se ocupa de la erradicación de la pobreza, una preocupación constante de la OIT; el cuarto compromiso de la integración social, en la que el trabajo y el empleo desempeñan una función vital; el quinto compromiso se refiere a la igualdad y la equidad entre el hombre y la mujer, y el octavo compromiso a la necesidad de incluir objetivos de desarrollo social en los programas de ajuste estructural. Asimismo, otros compromisos se ocupan de la creación de un entorno que permita el desarrollo social, de las necesidades particulares de Africa, y de la aplicación y reforma. De esta manera, los compromisos en su conjunto proporcionan un marco de política social general, al que contribuyen los esfuerzos y las actividades de la OIT, y refuerzan una amplia gama de las actividades de la OIT.

El empleo es la esfera donde las capacidades y preocupaciones de la OIT son claramente centrales para los objetivos de la Cumbre. El mandato de la OIT es específico en el campo del empleo, y la Cumbre apoyó las actividades de ésta en favor de la promoción del empleo y fomentó su desarrollo. La Cumbre reforzó la función legítima de los interlocutores sociales en las estrategias de empleo, reconoció la contribución del enfoque normativo de la OIT en materia de política social e instó a todos los países a ratificar y aplicar las normas del trabajo básicas de la Organización. El tercer compromiso ha sido, por lo tanto, el principal punto de referencia de la labor de la OIT en el seguimiento de la Cumbre y es la cuestión principal del presente informe. El quinto compromiso sobre igualdad y equidad entre el hombre y la mujer, debe señalarse, abarca cuestiones que también se trataron en la Conferencia de Beijing, que es objeto de otras actividades de seguimiento de la OIT.

El empleo ha sido un campo de acción principal de la OIT durante muchos años. El principal instrumento normativo de la Organización en este área es el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), en el que se insta a los Estados Miembros a «formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido». Esto significa que haya trabajo para todas las personas disponibles que buscan trabajo, que dicho trabajo sea tan productivo como sea posible, y que haya libertad para escoger empleo y que cada trabajador tenga todas las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo esta formación y las facultades que posea, sin que se tengan en cuenta su raza, color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social. Además, se consultará sobre políticas del empleo a los representantes de las personas interesadas, sobre todo a los representantes de los empleadores y de los trabajadores con objeto de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones, y lograr su plena cooperación en la labor de formular y obtener apoyo para dichas políticas⁽¹⁾.

Este Convenio ha recibido hasta la fecha 90 ratificaciones, incluyendo a países de todos los continentes que disfrutan de condiciones económicas y sociales muy diversas, convirtiéndolo en un instrumento poderoso de aplicación general. El Convenio, que sitúa firmemente la política del empleo en el marco del crecimiento y desarrollo económicos, no impone a las autoridades públicas la obligación de proporcionar empleos, su obligación consiste en seleccionar políticas que se puede esperar de manera razonada que favorezcan el crecimiento del empleo. Por supuesto, los gobiernos serán responsables a nivel nacional de la elección de sus políticas. Asimismo, los países que ratifiquen el Convenio serán responsables ante el sistema de control de la OIT⁽²⁾.

La Recomendación que acompaña al Convenio (Recomendación núm. 169), fue actualizada en 1984. Dicha Recomendación ofrece una serie de indicaciones en cuanto a la forma y el contenido de las políticas de empleo. No obstante, mientras que los principios sobre los que se sustentan las políticas de empleo continúan siendo hoy en día tan válidos como siempre, la formulación de políticas ha variado enormemente con los años. Al tiempo que elaboraba políticas de empleo, la OIT ha establecido unos mecanismos importantes de cooperación y asesoramiento técnicos basados en la investigación aplicada. Se ha prestado apoyo a programas de empleo nacionales tanto globales como sectoriales, en los que han participado la sede de la OIT y los equipos multidisciplinarios. Se ofrecen indicaciones sobre esta labor en el cuerpo del presente informe.

El actual entorno mundial en constante cambio exige la continua renovación de los esfuerzos de la OIT. La política de empleo debe establecerse en una economía mundial cada vez más integrada, donde las oportunidades que se ofrecen a las empresas varían constantemente, lo que repercute en los empleos. A través de la liberalización del mercado, la mundialización ha creado nuevas oportunidades de crecimiento. No obstante, para que esta estrategia de crecimiento sea sostenida la participación en sus beneficios debe ser general de forma que el progreso social y económico se refuercen mutuamente. En este proceso, el empleo, y de forma más general el trabajo, es la variable clave. El Director General ya lo expresó en su Memoria a la Conferencia de 1999, «la finalidad primordial de la OIT es promover oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana». La esencia de esta finalidad reside en este vínculo entre el trabajo y las condiciones en que se realiza. Ciertamente, la finalidad de promover el trabajo decente reúne los cuatro objetivos estratégicos de la OIT, a saber, cumplir los principios y derechos fundamentales en el trabajo, crear mayores oportunidades de trabajo e ingresos para los hombres y las mujeres, extender la protección social, y promover el diálogo social.

Subrayar la calidad del empleo, además de su cantidad, es el punto en torno al cual gira toda estrategia de empleo verdaderamente global. Algunos aspectos de la calidad del empleo, como se verá en el próximo capítulo, reflejan las disposiciones de los instrumentos de la OIT y constituyen derechos en el trabajo. Otros tienen que ver con la realización y superación personales. En ambos casos, en un entorno institucional adecuado, la mejora de la calidad del empleo no debe representar una amenaza para los costos laborales ya que puede aportar una mayor productividad y ser al mismo tiempo un objetivo por sí solo. Hay que desarrollar instituciones y enfoques que conviertan el marco de política social de la promoción del empleo en un factor productivo, e incorporen finalidades sociales más amplias en la política económica. La política de empleo, así pues, debe aspirar no sólo a crear empleo sino también a promover un trabajo decente y productivo. En ese sentido, la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo representa un instrumento poderoso que permitirá impregnar al desarrollo de democracia y equidad. La protección social es también un complemento esencial para la creación de empleo, que sirve para hacer frente a las nuevas pautas de empleo y a la inseguridad de los ingresos. El diálogo social es un mecanismo poderoso para tratar todas estas cuestiones, que incumbe a la OIT promover. Estos objetivos reunidos proporcionan un marco integrado, que constituye la base necesaria para formular toda política de empleo.

El otro aspecto esencial de cualquier política de empleo global es la universalidad. Este concepto significa formular políticas que incluyan tanto a los hombres como a las mujeres y tengan en cuenta cómo se ha incorporado la desigualdad por cuestiones de sexo en el funcionamiento del mercado de trabajo e incluso en la opinión común de lo que se considera trabajo productivo. Además, significa aplicar políticas de empleo eficaces para los miembros de minorías desfavorecidas y trabajadores con discapacidades, así como para los trabajadores de las pequeñas empresas y el sector informal, y los trabajadores a domicilio y eventuales. Estos últimos tienen su importancia ya que los problemas de empleo que surgen en muchos países se dejan sentir menos en el desempleo abierto que en la baja productividad de dichas formas de trabajo.

Estas son las preocupaciones subyacentes de la contribución de la OIT al seguimiento de la Cumbre Social. Entre las modalidades anteriormente adoptadas por la OIT para su seguimiento figuraban:

i) la elaboración de informes periódicos sobre la situación del empleo en el mundo. Estos informes han adoptado la forma de Informes sobre el empleo en el mundo, de los que se han publicado tres informes;

ii) los servicios de asesoramiento técnico para ayudar a los gobiernos a dar seguimiento a los compromisos adquiridos en Copenhague y permitir a las organizaciones de empleadores y de trabajadores aumentar su contribución a la misma finalidad. Estos servicios han sido prestados, en gran medida, por los equipos multidisciplinarios y han adoptado formas muy diversas;

iii) las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional y la cooperación con los gobiernos y las organizaciones de trabajadores y de empleadores en todos los aspectos de la política de empleo (véase capítulo IV). En total, se han llevado a cabo o se han emprendido 14 evaluaciones. En una primera ronda, dentro del marco interorganismos compuesto por el Grupo de Trabajo sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles, establecido bajo los auspicios del Comité Administrativo de Coordinación de las Naciones Unida, la OIT se encargó de realizar evaluaciones en Chile, Hungría y Nepal. En una segunda ronda de evaluaciones de la política de empleo se han examinado las mismas cuestiones en otros países. Estas evaluaciones han proporcionado buena parte del material de referencia del presente informe.

La Consulta internacional sobre el seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social tiene por objeto: i) contribuir a un intercambio de experiencias de carácter nacional; ii) hacer un balance de lo que ha hecho la OIT para prestar asistencia a sus mandantes, y iii) evaluar, en vista de la coyuntura económica internacional y sus consecuencias sociales, si el cauce de las actividades que lleva a cabo la OIT y del asesoramiento que presta en relación con la política de empleo, tanto en el plano nacional como en el internacional, junto con otros organismos, es correcto y adecuado. El presente informe tiene la intención de contribuir a esa discusión. La Consulta también contribuirá a preparar la aportación de la OIT al período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre la aplicación de los resultados de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y el estudio de iniciativas ulteriores (Ginebra, junio de 2000). A fin de preparar la Consulta internacional, se han celebrado reuniones regionales tripartitas en la región de Asia y el Pacífico, en Europa central y oriental, en Africa y en cuatro países de Europa occidental⁽³⁾.

La estructura del presente informe es la siguiente: el capítulo II examina los progresos obtenidos en favor del pleno empleo a nivel mundial y regional, y presenta un examen de la calidad del empleo; el capítulo III debate un marco de políticas de empleo, en general una vez más sobre una base regional, pero también ofrece ejemplos de cómo se perciben las políticas de empleo a nivel nacional, y el capítulo IV examina el asesoramiento en materia de políticas que la OIT está ofreciendo a sus mandantes para conseguir el pleno empleo.

II. El empleo en el mundo

1. Introducció

Este capítulo examina la situación actual del empleo en el mundo y en particular los cambios registrados en el volumen de empleo, sobre todo desde la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en 1995 (los eventuales progresos del pleno empleo y los niveles de productividad), y la calidad del empleo. Este último concepto engloba nociones objetivas y subjetivas como la satisfacción laboral, la seguridad de los ingresos, las oportunidades de progresión profesional, la igualdad de oportunidades y de trato, y la participación en órganos representativos. Se esbozan también brevemente las tendencias de la distribución mundial de los ingresos, y la forma como esto incide en el proceso de mundialización. Asimismo, se abordan las cuestiones de género y su relación con el empleo, así como la problemática de los trabajadores migrantes.

Globalmente, la situación del empleo sigue siendo mediocre y, de hecho, ha empeorado en muchos países. Las principales tendencias regionales del empleo observadas desde la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social son las siguientes. En los Estados Unidos, el empleo ha seguido creciendo, mientras que se ha reducido el desempleo. En Europa occidental, ha aumentado la disparidad entre los países que han logrado reducir el desempleo y crear puestos de trabajo, por una parte, y los países continentales de mayor tamaño que no han logrado ni lo uno ni lo otro. Esta brecha es mucho más aguda en la región de Europa central y oriental, entre aquellos países que han logrado estabilizar sus economías y un cierto repunte del crecimiento (en los que el empleo debería aumentar paulatinamente), y aquellos en los que probablemente se registrarán nuevas reducciones de la producción y el consumo, lo que entrañará enormes privaciones para la población. En Asia oriental, y en particular en la India, la situación del empleo ha mejorado en cierta medida, si bien se dispone de pocas pruebas documentales para sustentar esta afirmación. En China, comienzan a ponerse de manifiesto las consecuencias que tiene para el empleo la aplicación de una política que, por una parte, favorece a las zonas urbanas y, por la otra, apunta a reducir la fuerza de trabajo empleada por las empresas públicas, lo que se ha traducido en la aparición de algunas tensiones. En el resto de Asia, especialmente en los países cuyas tasas de desempleo aumentaron en más de 100 por ciento entre 1996 y 1998, el panorama del empleo está determinado fundamentalmente por la persistencia de los problemas económicos del Japón y por las secuelas de la crisis financiera asiática. Estos factores no sólo han provocado una baja en el nivel de vida de algunas de las economías más vigorosas, sino que también han puesto en entredicho algunas ideas profundamente arraigadas sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y sobre el bienestar social, que dan preeminencia prácticamente absoluta al crecimiento acelerado de la producción. Sin embargo, el empleo en los países árabes y en muchos países africanos, por ejemplo, sólo puede empeorar si se mantiene el bajo nivel de los precios de muchos productos básicos, que, por cierto, tiende a disminuir aún más al contraerse la demanda de materias primas importadas, especialmente en Asia. A su vez, el deterioro de la relación de intercambio redunda en una reducción suplementaria de los ingresos reales, que supera ampliamente la disminución de la producción efectiva. Por último, América Latina parece estar atrapada por su propia dinámica, pues los resultados del mercado de trabajo son mediocres por lo que se refiere al desempleo y a la precarización de las condiciones de trabajo de quienes siguen empleados, lo que traduce la existencia de distintos enfoques de la legislación laboral y las repercusiones que la liberalización del mercado ha tenido en los sistemas de producción. Asimismo, América Latina ha recibido de lleno el impacto de la crisis mundial, por lo que su crecimiento en 1999 será probablemente negativo, después del 5 por ciento alcanzado en 1997.

Esta evolución pone de relieve algunas tendencias de la economía mundial, que al parecer están provocando una concentración creciente de los ingresos a escala mundial y la marginación de algunas regiones. Es posible que también estén agravando la desigualdad en la distribución del ingreso nacional, como lo indica en forma fehaciente la sección dedicada a América Latina y el Caribe, y causando un aumento de la pobreza. Por lo que se refiere al eventual empeoramiento de la distribución del ingreso a nivel nacional en todo el mundo, los datos disponibles son contradictorios. Esta evolución decepcionante contrasta con el relativo optimismo que existía en el período que precedió la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. En los últimos cinco años, ha habido pocas sorpresas agradables y más de alguna decepción por lo que se refiere a los resultados del empleo y del mercado de trabajo en las distintas regiones. Por ejemplo, contrariamente a lo previsto, la desregulación del mercado laboral de América Latina no ha impulsado el crecimiento del empleo; también han sido escasos los resultados de los intensos, aunque recientes, esfuerzos políticos dedicados a la solución del problema del desempleo en Europa occidental; el ajuste estructural efectuado en Africa no parece haber estimulado la actividad económica rural o urbana, y las transformaciones políticas e institucionales efectuadas en países como la Federación de Rusia y Ucrania no han sido ni sostenidas ni coherentes, ni tampoco han dado los resultados previstos. Por último, la crisis financiera de Asia se produjo en un momento en que los gobiernos nacionales y la comunidad internacional no estaban preparados para tal eventualidad, que sorprendió incluso a los observadores más experimentados.

Con posterioridad se ha prestado bastante atención a la importancia que reviste la prevención de nuevas crisis. Esta necesidad plantea diversas cuestiones, entre las que se destacan el intercambio de información de mejor calidad, especialmente sobre activos financieros, pasivos y obligaciones de los gobiernos y las principales empresas; el logro de una mejor gestión financiera mundial, y la disponibilidad de medios para lograr una respuesta política nacional e internacional más apropiada en caso de que amenace una crisis. En términos generales, la prevención de las crisis conlleva la aplicación de mejores políticas económicas y la consolidación de prácticas administrativas transparentes y responsables. Específicamente, dentro de la esfera de competencia de la OIT, la prevención de las crisis está relacionada con el funcionamiento adecuado de las instituciones sociales y laborales, de conformidad con el marco normativo de la OIT, así como con la preparación de medidas adecuadas de protección social.

2. Distribución mundial del ingreso, mundialización y pobreza

Las tendencias del empleo que se han señalado más arriba se están registrando en un contexto de concentración creciente de los ingresos a nivel mundial, y de hecho también contribuyen a este fenómeno. La teoría económica neoclásica prevé que, con el tiempo, se deben reducir las diferencias de ingresos dentro de una misma categoría profesional entre distintas partes del mundo (la llamada «convergencia»). También en este esquema, los países pobres deberían captar más recursos extranjeros procedentes de los países más ricos (que no podrían llegar a utilizar la totalidad de sus ahorros); además, al no necesitar invertir en nuevas investigaciones, los países pobres podrían limitarse simplemente a copiar técnicas y procedimientos y a ponerse al día en los campos pertinentes. Ahora bien, las investigaciones más innovadoras y las inversiones en nuevos procesos son en lo fundamental impulsadas por aquellos países que ya dominan las técnicas más avanzadas; de hecho, no se han registrado disminuciones de la productividad del capital en los países del Norte. Ello explica que los únicos esfuerzos de convergencia en la economía mundial, además de los desplegados por el grupo de los países más avanzados, vengan de los países de industrialización reciente y rápido crecimiento, en cuyas economías se está produciendo un rápido desplazamiento de mano de obra del sector agrícola a las actividades con mayor valor añadido.

Al no haber un proceso de convergencia significativo, la distribución del ingreso mundial se está haciendo cada vez más polarizada y desigual. La parte del ingreso total (calculada con arreglo al PIB por habitante) percibida por el 20 por ciento más acomodado de la población mundial aumentó de 69 a 83 por ciento en el período de 25 años que antecedió a 1990. Dada la enorme diferencia de ingresos que hay entre los países ricos y los países pobres, una tasa uniforme de aumento del ingreso por habitante tendrá por efecto incrementar aún más estas diferencias en términos absolutos. Por otra parte, la tasa de crecimiento demográfico de los países más pobres, superior a la tasa promedio mundial, implicará una disminución del porcentaje de la población mundial que vive en los países más ricos. Estas cifras pueden variar en cierta medida si se utilizan otras formas de medición, pero la tendencia es la misma.

De acuerdo con cálculos hechos por la UNCTAD y publicados en el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 1997, el 20 por ciento de la población mundial más pobre, es decir, cerca de 1.000 millones de personas, habitan fundamentalmente en las regiones de Africa subsahariana, la India y Bangladesh. Por cierto, si se toma en consideración la distribución del ingreso a nivel nacional, queda de manifiesto que las categorías más pobres de la población se encuentran en prácticamente todas las regiones del mundo. Empero, la extrema pobreza alcanza niveles excepcionalmente elevados en los países del Africa subsahariana, seguidos por los países de Asia meridional y, en menor medida, de China e Indonesia.

¿Qué ocurrirá con estas diferencias de ingreso a nivel internacional? En primer lugar, la baja de los precios de los productos básicos tendrá un efecto neto de reducción de los ingresos relativos en muchos de los países en desarrollo. La disminución de los precios de los productos básicos ha sido agravada por la reducción de la demanda en Asia; sin embargo, en lo que atañe, por ejemplo, al petróleo crudo, la disminución de los precios ha sido determinada en gran medida por el aumento de la oferta. A raíz de las dificultades que muchos países en desarrollo tienen para diversificarse y dejar de depender de los productos básicos, es probable que el exceso de oferta, a precios idénticos a los registrados en los últimos años, sea un fenómeno duradero. Tales dificultades son en parte inherentes al éxito inicial de las exportaciones de productos básicos y a los efectos de éstas en los tipos de cambio, lo que también en parte se tradujo en la incapacidad, o en algunos casos en la falta de voluntad, de tomar las medidas políticas y sociales necesarias para liberalizar y modernizar las economías que dependen de productos básicos. La baja de los precios de estos productos implica una mejora en la relación de intercambio de los países importadores netos. Desafortunadamente, en Africa ha ocurrido que los beneficios derivados de los precios relativamente más baratos de las importaciones de alimentos y combustible han quedado neutralizados por la disminución de los precios de los productos básicos destinados a la exportación. Pero el fenómeno de baja no afecta sólo a los precios de los productos básicos. Por ejemplo, también ha disminuido el precio en dólares de los artículos manufacturados que se destinan al mercado mundial, tendencia que ha alimentado el temor de que se produzca una deflación mundial. En el último tiempo, este efecto ha perjudicado sobre todo a los exportadores de productos manufacturados de Asia oriental. Por ejemplo, el precio unitario en dólares de las exportaciones de la República de Corea disminuyó en 20 por ciento de septiembre de 1997 a septiembre de 1998. En Tailandia, la baja de los precios ha sido menos importante, llegando a cerca de 10 por ciento (precios promedio de 1998 con respecto a los promedios de 1996). Estas disminuciones de precios han evitado que los países de Asia oriental tengan que aplicar devaluaciones importantes de los tipos de cambio (lo que tal vez aumenta las posibilidades de reembolso de su deuda exterior). En todo caso, las consecuencias de una u otra situación no perjudican la relación de intercambio de los países más ricos. Existe también la posibilidad de que esta relación se deteriore aún más si los países no pueden evitar las devaluaciones competitivas.

Debido a estos factores, pero también debido a que los países más ricos disponen de grandes volúmenes de capital -- que siguen incrementándose --, y a que en determinados sectores económicos resulta difícil competir con ellos fundamentalmente en razón de las abundantes competencias técnicas que han acumulado, la proporción de los ingresos mundiales percibidos por dichos países bien pudiera seguir aumentando. En principio, esto permite que los países más ricos se muestren más generosos para con el resto del mundo, ya que muchos otros siguen dependiendo de las corrientes de asistencia internacional para sufragar el gasto nacional y comprar las importaciones que necesitan. Con todo, es posible que en los países industrializados se agudicen las diferencias nacionales de ingreso, con el consiguiente aumento del gasto social y la reducción de los recursos disponibles que, de otra manera, podrían transferirse a los países más pobres.

En esta reseña general de la cuestión de la repartición mundial de los ingresos no hemos tomado en consideración las transformaciones, a menudo radicales, que se están produciendo en algunos países. La desigualdad de la distribución del ingreso suele ser agravada por factores como: la desregulación del mercado de trabajo y el debilitamiento de las medidas de protección del empleo; la intensificación de la competencia en los mercados de bienes provocada por la liberalización del comercio, que favorece la subcontratación y la segmentación de la población activa entre trabajadores esenciales y trabajadores periféricos; el aumento frecuente de la parte correspondiente a los ingresos de capital con respecto a los ingresos totales, y la disminución de la parte correspondiente a los impuestos sobre el capital en la composición de los ingresos fiscales. No obstante, los efectos de dichas transformaciones pueden contrarrestarse con una creación de empleo sustancial. La mundialización (y, en general, la liberalización) es el factor que ha desatado la mayoría de estos fenómenos. El aumento de las corrientes comerciales y la transferencia de nuevas tecnologías suelen contribuir a poner en una situación desventajosa a los trabajadores pocos calificados, al tiempo que benefician a los mejor calificados y formados. Por último, las operaciones de capital especulativo en un entorno de mercados financieros escasamente regulados crean las condiciones ideales para una recesión inducida por la crisis. La tarea que consiste en superar los elementos negativos de la mundialización, mediante la aplicación de medidas adecuadas en el mercado de trabajo y en el campo de la formación, o por medio de una reforma idónea de la estructura financiera internacional, tiene proporciones abrumadoras.

En el nivel nacional, siguen incrementándose las diferencias salariales, y a nivel mundial nada indica que se esté produciendo la convergencia de los niveles salariales en ningún nivel profesional determinado (o incluso entre los trabajadores no calificados), con la única excepción posible de las ocupaciones de mayor calificación, en las que se observa un cierto grado de movilidad geográfica. Esto no tiene nada de sorprendente, habida cuenta de la falta de libertad de desplazamiento de la mano de obra. A nivel nacional, habrá que fijar límites a la dispersión salarial dentro de una misma categoría profesional, ya sea mediante procesos de movilización social democrática o mediante la adopción, por vía legislativa, de disposiciones de protección social y de regulación de la política laboral. Las remuneraciones de la mano de obra no calificada de los países más ricos no se reducirán hasta el nivel que éstas tienen en los países más pobres. No obstante, los asalariados de los países de mayores ingresos se sienten amenazados por los niveles salariales inferiores que se practican en los países competidores de medianos ingresos, y por la consiguiente inseguridad del empleo que pudiera derivarse de tal competencia y del traslado de las empresas a otros países. Los trabajadores de los países de ingresos medios temen a su vez la competencia que ejercen los países de bajos ingresos en los mercados de países terceros, especialmente cuando estos trabajadores se desenvuelven en contextos en que ni la democracia ni la protección social están bien desarrolladas. Los temores de una reducción de los niveles salariales por efecto de la competencia tienen una base real sólo cuando el capital se orienta hacia inversiones en determinados países o regiones guiándose únicamente por consideraciones sobre la medida en que el pago de salarios reales de cuantía inferior a una mano de obra adecuadamente formada permitirá reducir los costos unitarios de mano de obra. Pero la mundialización no funciona así. Situaciones como la descrita sólo pueden darse de manera muy paulatina, puesto que los inversores obtienen determinadas ventajas cuando establecen vínculos de asociación estrechos con localidades en las que existen volúmenes de capital importantes, y que la integración de las empresas en agrupaciones con intereses afines tiene también efectos benéficos en lo que atañe a los ingresos y a las utilidades. La mayor parte de las inversiones extranjeras directas se efectúan entre países ricos. Con todo, hay que reconocer que las condiciones y prácticas que pueden disipar las inquietudes de los trabajadores de los países desarrollados, con respecto a la eventual competencia de los trabajadores de los países de ingresos medios, tal vez sean menos tranquilizadoras para los trabajadores de estos países con respecto a los trabajadores de países más pobres. Por este y por otros motivos, los países de ingresos medios no deberían tardar en examinar sus sistemas de seguridad de los ingresos. Al respecto, valga parafrasear a A. Wood cuando se imagina el futuro del comercio internacional: «Por ejemplo, el aumento de la exportación de productos manufacturados en las economías con alto índice de utilización de mano de obra en Asia meridional no tendrá por efecto un aumento de la desigualdad en los países del Norte, dado que éstos ya no compiten en el mercado de los productos manufacturados; en realidad, la desigualdad tenderá a agravarse en otros países en desarrollo⁽⁴⁾.

3. Las mujeres en la fuerza de trabajo mundial

Hasta ahora, los análisis se han ocupado de todos los trabajadores, tanto mujeres como hombres. En realidad, la proporción femenina de la fuerza de trabajo total está aumentando y se sitúa hoy en alrededor de 35 a 40 por ciento del total. Por lo general, las tasas de actividad de las trabajadoras han experimentado un considerable aumento, al tiempo que las de los trabajadores se han reducido en una pequeña medida. Aunque las trabajadoras y los trabajadores comparten una gran variedad de preocupaciones idénticas, las circunstancias de su actividad y a menudo la posición que ocupan en la fuerza de trabajo pueden ser sustancialmente diferentes, por lo que en muchas políticas para el mercado de trabajo se hace necesario reconocer explícitamente esta problemática de género. Una primera constatación es que la discriminación profesional según el sexo es un fenómeno de ámbito mundial. Tal discriminación reviste dos formas, una «horizontal», es decir, en lo que atañe a la repartición de las mujeres y los hombres en distintas ocupaciones (por ejemplo, las mujeres en el personal doméstico y los hombres como conductores de camión), y una discriminación «vertical», esto es, el hecho de que en una misma ocupación los miembros de un sexo tienen más probabilidades de alcanzar puestos superiores (por ejemplo, las mujeres predominan entre las ocupaciones de la producción y los hombres entre los supervisores y mandos medios). En realidad, cerca de la mitad de la fuerza de trabajo total está ocupada en profesiones marcadas por el «predominio de un género», con por lo menos 80 por ciento de trabajadores de un mismo sexo. Aun así, el rango de las ocupaciones abiertas al empleo femenino es mucho más reducido que el campo profesional al que pueden acceder los hombres. Las profesiones no agrícolas con predominio masculino son siete veces más numerosas que aquellas en que predomina la mujer. En el ámbito profesional y técnico, las mujeres suelen trabajar como enfermeras o maestras; su presencia es también dominante en los empleos de secretaría y oficina, así como en muchas profesiones del sector de servicios. Las ocupaciones «femeninas» suelen considerarse menos valiosas, y por consiguiente se les atribuyen remuneraciones más bajas, un rango inferior y menos posibilidades de progresión profesional que en las ocupaciones «masculinas». Las trabajadoras están mucho más expuestas a la competencia profesional de los trabajadores del otro sexo. También son mayores las probabilidades de que la mujer encuentre ocupación en pequeñas empresas y los hombres, en las de mayor tamaño.

Los niveles de discriminación profesional según el sexo difieren considerablemente según las regiones. En Asia se registra el nivel más moderado, mientras que en el Oriente Medio y Africa septentrional se observan los más elevados. El nivel de discriminación por sexo es también relativamente importante en otras regiones en desarrollo; en cambio, es moderado en los países miembros de la OCDE y en Europa central y oriental. En el ámbito europeo, prácticamente han desaparecido las diferencias que a este respecto había entre los países de economía de mercado y los países que tuvieron economías de dirección centralizada. En Asia, los problemas de género presentan un carácter algo diferente, y la discriminación vertical en una misma profesión es más importante que en otras regiones. Con todo, las probabilidades de convertirse en trabajadoras de sectores de producción de mercancías son mucho mayores para las mujeres de Asia y de otros países en desarrollo cuyo crecimiento industrial se ha orientado hacia la exportación. En la medida en que la discriminación profesional en los distintos países del mundo no es función del desarrollo socioeconómico, las diferencias entre países se explican sobre todo por el efecto de factores regionales. Hay, pues, fundados motivos para concluir que los factores sociales, culturales e históricos revisten una importancia primordial a la hora de determinar el grado de discriminación que existe en las profesiones en función del sexo del trabajador.

Valga señalar que, en los últimos dos decenios, la discriminación profesional por motivo de sexo se ha reducido en cierta medida. Ello obedece sobre todo a la creciente integración de hombres y mujeres en el empleo, más que a cualquier transformación de la estructura del mismo. Al parecer, el aumento de la oferta de empleo en las profesiones u oficios en que predomina la mujer no fue suficiente para absorber a todas las trabajadoras que se incorporaban a la mano de obra femenina, lo que obligó a muchas mujeres a buscar ocupación en profesiones menos tradicionales. Sin embargo, este fenómeno no se produjo en los países más grandes de Asia oriental y tampoco en la mayoría de los países del Oriente Medio y de Africa septentrional. La discriminación profesional por sexo ha aumentado en China, pero no ha experimentado variaciones en el Japón.

En términos generales, el desempleo es un riesgo algo mayor para las mujeres que para los hombres. En lo que concierne al tipo y la calidad de los empleos que se ofrecen a unas y a otros, las diferencias son muy marcadas puesto que muchas mujeres ocupan puestos de trabajo no calificado o semicalificado en los niveles inferiores del proceso de producción, y tienen escasas posibilidades de ascender en la escala profesional; en cambio, los mejores trabajos son ocupados por los hombres. En algunos países, esto ocurre incluso cuando las mujeres tienen en promedio un mejor nivel de enseñanza. Las mujeres tienen también menos posibilidades que los hombres de perfeccionar sus competencias profesionales, en parte debido a que suelen interrumpir sus actividades laborales para ocuparse del cuidado de sus hijos. Es urgente que las mujeres se incorporen en gran número a sectores profesionales no tradicionales, a fin de ampliar la variedad y mejorar la calidad de las ocupaciones mediocres a que tienen acceso. El primer paso en tal sentido consiste en impugnar los persistentes estereotipos sexuales que existen en relación con las supuestas actitudes, preferencias y capacidades de los hombres y las mujeres, a fin de eliminarlos de los sistemas de enseñanza y formación profesional.

Con el tiempo, las mujeres han ido extendiendo el terreno que ocupan en el campo laboral administrativo y de gestión, pero debido a las características del cauce profesional que siguen, su progresión hacia los puestos de dirección suele verse interrumpida (como quedó de manifiesto en los debates de la Reunión tripartita sobre el acceso de las mujeres a puestos de dirección, celebrada por la OIT en 1997). En los niveles de gestión inferiores, es habitual que las mujeres ocupen puestos en sectores no estratégicos. A estas desventajas iniciales se suele agregar el hecho de que las mujeres no son incorporadas a las redes, tanto oficiales como oficiosas, que hoy son esenciales para progresar en el escalafón de las empresas. Estas barreras explican el éxito relativo que las mujeres han tenido en la creación de sus propias empresas, pequeñas o medianas. Ahora bien, también en este caso las mujeres deben afrontar más obstáculos que los hombres al iniciar sus actividades empresariales o al tratar de ampliarlas.

4. Discriminación

Pese a los esfuerzos efectuados por los gobiernos para eliminar la discriminación y promover la igualdad de oportunidades y de trato, siguen estando muy difundidas las prácticas conducentes a la exclusión social, la marginación e incluso la persecución de determinados grupos de personas. Las causas fundamentales de la discriminación, en particular el miedo, la ignorancia, la intolerancia, las ideas políticas, la codicia y el deseo de dominación siguen teniendo consecuencias devastadoras en las personas y la sociedad. Las formas que adopta la discriminación, los motivos por los que se practica y se prohíbe y su repercusión en la sociedad están constantemente en proceso de cambio. Precisamente cuando parece que se elimina una forma de discriminación aparece otra que impide a algunos grupos de personas participar de manera plena en la vida económica y social. Para poner de relieve este problema, la prohibición de la discriminación se ha incluido en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, como uno de los principios y derechos fundamentales sobre los que todos los países deberían construir su sociedad y su economía.

Dentro de las esferas de competencia de la OIT, el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), establece las bases para tratar de este asunto. En este Convenio se define la discriminación como «cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social» (o cualquier otro motivo así designado a nivel nacional) «que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades sobre trato en el empleo y la ocupación». Esta definición incluye tanto la discriminación directa como indirecta y abarca el acceso a la formación, el empleo, la ocupación y las modalidades de empleo. Además de los motivos enumerados hasta ahora, otras normas internacionales del trabajo prevén la protección contra la discriminación basada en la afiliación sindical, la nacionalidad, la discapacidad, las responsabilidades familiares, el embarazo y la edad. A nivel nacional, hay una tendencia a ampliar los motivos por los que se prohíbe la discriminación en el empleo y la ocupación. Los motivos recientes más comunes son los relativos al estado de salud (VIH/SIDA), la orientación sexual, la discapacidad, las responsabilidades familiares, el embarazo, el estado civil y la edad.

Toda sociedad tiene alguna forma de discriminación contra la que luchar. La amplia serie de leyes, políticas e instituciones orientadas hacia ese fin atestiguan el compromiso general de hacer frente a este desafío. La mayoría de los países han adoptado disposiciones jurídicas para precaverse, al menos, de la discriminación por algunos de los motivos enumerados más arriba. Muchos han ido más lejos y han adoptado garantías de igualdad de oportunidades y de trato y procedimientos coercitivos, en particular para los trabajadores con una clara relación de empleo en empresas que exceden de un determinado tamaño. Ahora bien, la legislación y las políticas son insuficientes por sí solas para hacer frente a la magnitud de los problemas de discriminación, que muestran que es esencial adoptar un enfoque global con respecto a este asunto. Los países están tratando constantemente de encontrar la manera de aumentar el impacto de su legislación, extendiendo la cobertura a un número mayor de trabajadores, reforzando las sanciones y recursos, adaptando normas probatorias, adoptando medidas de acción positivas, emprendiendo programas de toma de conciencia por el público, formando a inspectores del trabajo y a los propios empleadores y trabajadores, y promoviendo la educación y el desarrollo de aptitudes. Dada la naturaleza insidiosa de algunas formas de discriminación, y lo difícil que pueden ser de comprobar y solucionar, la utilización de procedimientos correctivos se considera como un indicador positivo de progreso en la lucha contra la discriminación. En consecuencia, la falta de toma de conciencia de la discriminación y la inexistencia de quejas o de procedimientos correctivos en un determinado país constituyen la prueba de que no se ponen barreras a la discriminación.

La discriminación no afecta tan sólo al empleo asalariado, sino que puede plantearse en el acceso a la ocupación y en el empleo independiente. El acceso a la tierra y al crédito puede verse directamente restringido por medidas discriminatorias o bien indirectamente como consecuencia de la consideración de características resultantes de prácticas de discriminación anteriores (por ejemplo, el analfabetismo provocado por la exclusión de la educación). La discriminación en lo que se refiere a la remuneración puede presentarse en forma de diferencias en los salarios o las tasas salariales, pero con frecuencia se plantea en relación con las prestaciones complementarias, las gratificaciones, las subvenciones u otras formas de indemnización no monetarias, tales como la vivienda o la alimentación. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT ha puesto de relieve la relación existente entre la educación y el empleo y la capacidad de generar ingresos en su declaración según la cual «la generalización de la enseñanza obligatoria y gratuita del mismo nivel para todos, constituye uno de los puntos de partida fundamentales de toda política de igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación»⁽⁵⁾. A este respecto, los datos de la UNESCO sugieren que desde mediados del decenio de 1980 hasta mediados del decenio de 1990 esta condición previa básica se estaba satisfaciendo cada vez más (si bien en modo alguno de manera universal) en el mundo en desarrollo.

La discriminación por motivos de sexo o, dicho con otras palabras, la discriminación por cuestiones de género, se reconoce como la forma de discriminación más amplia y generalizada ya que trasciende todos los países y agrupaciones de personas. Si bien los hombres pueden sufrir, y de hecho sufren, de trato discriminatorio, las mujeres son por lo general las víctimas. La condición de mujer en una sociedad, el valor atribuido a las múltiples funciones que desempeña y la medida en que sufre de discriminación en el empleo y la ocupación están inextricablemente vinculados. Así, los obstáculos en lo que se refiere al acceso de las mujeres a la propiedad de la tierra o la falta de reconocimiento de su condición como jefes de familia pueden poner trabas a su capacidad de obtener ingresos, de iniciar un negocio o de recibir prestaciones médicas para sus familiares a cargo. Como ya se ha señalado, la división del trabajo en la sociedad en función del género y la segregación ocupacional basada en el género son factores importantes que contribuyen al trato desigual que reciben las mujeres en el mercado de trabajo. Las ocupaciones en que predominan las mujeres siguen estando menos valoradas, menos protegidas, menos organizadas y más sujetas a formas de explotación física, sexual y económica que las ocupaciones en que predominan los hombres.

En los últimos años, ha aumentado de manera apreciable la adopción de leyes y la jurisprudencia en los distintos países con arreglo a las cuales se exige el pago de una remuneración igual por un trabajo de igual valor de conformidad con el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) de la OIT. El concepto de «trabajo de igual valor» (en lugar del concepto más limitado de «igual trabajo») como punto de comparación entre los empleos tiene como finalidad incluir la discriminación que pueda derivarse de la existencia de diferentes categorías ocupacionales para hombres y mujeres.

Las mujeres sufren de múltiples formas de discriminación si forman parte de una minoría racial, étnica o religiosa o de una comunidad indígena. La Comisión de Expertos de la OIT ha observado que la discriminación vinculada a la religión es el aspecto más sensible de esa discriminación que se practica contra la mujer. Las dificultades derivadas de la discapacidad, el estado civil o la edad se ven con frecuencia exacerbadas por la discriminación basada en el género.

En los últimos años, la preocupación relacionada con la discriminación por motivos de opinión política se ha reducido como consecuencia del colapso general de los regímenes comunistas y de la tendencia hacia la democracia en muchos países. Ahora bien, otras formas de discriminación basadas en la raza, la ascendencia nacional o el origen étnico parece que están aumentando. Si bien no todos los grupos minoritarios sufren de trato discriminatorio, algunos de esos grupos se ven más afectados por esa práctica e incluso se convierten en objetivo específico de la misma. Estas formas de discriminación están con frecuencia tan impulsadas por prejuicios culturales y son tan insolubles que si quedaran sin resolver podrían incluso desembocar en la guerra, como ha sucedido últimamente en muchos casos. Las regiones en que las fronteras se han modificado de modo que diferentes nacionalidades queden agrupadas dentro de un mismo país a menudo contienen el mayor potencial para tales formas de discriminación. La preocupación creciente por los actos de intolerancia y de odio raciales queda demostrada por el número de leyes que se están adoptando para castigar esas prácticas.

Normalmente, no está claramente delimitado lo que constituye discriminación por motivos de raza, ascendencia nacional, grupo minoritario o color. Estos conceptos con frecuencia pueden superponerse. Pueden basarse en cómo las personas de que se trate consideran sus diferencias y en las actitudes resultantes. La discriminación por motivos de raza y de ascendencia nacional puede incluir también diferencias basadas en el clan o la tribu o cualesquiera grupos de personas o poblaciones definidos en virtud de características propias similares, tales como el idioma o la tradición cultural. La situación de los gitanos de los países de Europa central y oriental sirve de ejemplo sobre ese grupo que a menudo es objeto de discriminación en todos los aspectos de su vida social y económica. La discriminación contra los pueblos indígenas y tribales ha sido de índole tan extrema y diferente que la OIT adoptó un Convenio específico (núm. 169) con el objetivo de reconocer y proteger su derecho a la libre determinación y su identidad.

La protección contra la discriminación basada en la religión abarca a las personas que tienen una cierta creencia religiosa y que están adscritos a una cierta confesión, al igual que a las que no profesan una determinada fe. En la religión, la discriminación proviene sobre todo de la intolerancia manifestada hacia las personas de una determinada fe (o que no profesan ninguna). Si bien las consideraciones religiosas ocupan un lugar importante en la vida pública y social, en particular cuando una religión es la oficial, se debe cuidar de asegurar que esto no tenga consecuencias negativas en el empleo, en particular en el sector público. La prohibición de la discriminación religiosa debe proteger no sólo la creencia, sino también su manifestación. Así, la acción discriminatoria puede también consistir en desalentar la asistencia a ceremonias, en no permitir las celebraciones o en prohibir (o, a la inversa, en exigir) que se lleve cierto tipo de ropa no relacionada con el trabajo. En algunos países, el simple hecho de tener ciertas creencias religiosas, de nuevo con frecuencia vinculadas al origen étnico o a la ascendencia, legitima las formas de discriminación y reduce el acceso a algunos niveles de educación. La ascendencia nacional es también una característica evidente de la discriminación basada en el origen social, en especial en los casos en que los sistemas de castas todavía tienen repercusiones económicas y están asociados con diferentes empleos. La herencia de las deudas que deben ser canceladas por medio del trabajo en régimen de servidumbre por la casta más baja constituye el mayor de los males de ese sistema.

La discriminación contra los trabajadores discapacitados en lo que se refiere al acceso al trabajo y la formación está también extendida en algunas zonas debido en parte a consideraciones económicas. Ahora bien, una forma generalizada y efectiva de discriminación consiste en la creencia de que la segregación, por ejemplo en talleres de reempleo de discapacitados, es una forma de protección que aumenta los medios de garantizar el sustento a los discapacitados. La no discriminación requiere, no obstante, la integración de las personas con discapacidades en el empleo y la formación abiertos a todos. Ahora bien, la evolución de las personas, los cambios de actitud y la superación de los prejuicios y de la discriminación con el fin de que no se considere que las personas discapacitadas necesitan protección, sino que son personas con iguales derechos, constituye una tarea a largo plazo.

Entre las nuevas formas de discriminación que seguirán planteando dificultades a las autoridades figuran la situación de los trabajadores de edad avanzada en los países industrializados en donde la población de más edad se ve enfrentada a niveles de empleo estancados. Los empleadores no sólo pueden mostrar preferencia por los trabajadores más jóvenes y prescindir gradualmente de los trabajadores de edad, sino que la política gubernamental a menudo también fomenta esa práctica. En algunos países en desarrollo, la pandemia del VIH/SIDA plantea un desafío diario a quienes se enfrentan con prácticas discriminatorias a causa de su condición de seropositivos o de enfermos.

La discriminación por todos los motivos que se han discutido no tiene sentido en el sector empresarial. En el pasado, los empleadores a menudo recurrieron a esas prácticas como forma de reservar los «buenos empleos» para las personas del mismo grupo, independientemente de los requisitos del empleo o de los méritos. Esto limita el grupo de trabajadores que puede tener acceso a un puesto por lo que no se puede escoger a la persona más idónea para el desempeño del mismo. El hecho de no tener en cuenta los recursos humanos disponibles es una solución poco racional y probablemente contraproducente en un contexto empresarial. Este desconocimiento del desarrollo humano de una parte de la sociedad es probable que resulte a la larga políticamente costoso.

Dada la naturaleza y los efectos de gran alcance de la discriminación, resulta esencial aplicar un enfoque global. Las iniciativas legislativas deben ir complementadas de programas que conduzcan a la igualdad de acceso y a la potenciación del individuo en las esferas de la educación, el desarrollo de aptitudes y el empleo. En lo que se refiere a las mujeres, se requieren tales programas para aumentar su poder de negociación y facilitar la conciliación del trabajo con las responsabilidades familiares. En cuanto a las minorías y otros grupos que son víctimas de represión, delitos orquestados por el odio e intolerancia, la organización de campañas públicas que promuevan la comprensión basada en el respeto de la dignidad humana debe constituir la piedra angular para la erradicación de la discriminación en el empleo y la ocupación.

5. Panorama regional del empleo

i) Europa central y oriental

Es cada vez más evidente que esta región se está escindiendo en dos ámbitos muy diferentes. Algunos países de Europa central son hoy miembros de la OCDE y, lo que es más importante, aspiran a ingresar en la Unión Europea. No es seguro que estos pasos den como frutos ni la prosperidad económica ni el pleno empleo, pero por lo menos conducirán a una armonización de muchas condiciones de empleo y de otros aspectos relativos a la calidad del ambiente de trabajo. Sin embargo, varios integrantes de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y sobre todo la Federación de Rusia y Ucrania, se encuentran en una situación insostenible, de enorme inestabilidad económica. Desde 1995, la brecha entre estos dos grupos de países no ha dejado de ensancharse. Los resultados alcanzados en Europa central en materia de empleo son apenas satisfactorios; por ejemplo, el desempleo ha aumentado en la República Checa, y se teme que, al completarse el proceso de transformación estructural de estos países, el empleo llegue a niveles mucho más bajos. Por su parte, la situación de los países de Europa oriental, con una producción en el mejor de los casos estancada y con un gran pasivo de salarios impagos, no ha dado signos de recuperación desde 1995.

Bajo el sistema anterior, estos países tenían en común instituciones y mecanismos que se ocupaban de dar un trabajo a toda persona que lo quisiera, y que de hecho ejercían presión para que la mayoría de las personas de un grupo de edad determinado ocupase un empleo. El nivel de salarios era bajo, por lo que prácticamente todos los adultos se veían en la obligación de trabajar, y el régimen de seguridad social estaba estrechamente vinculado con el empleo. Aunque las empresas no tenían la obligación formal de contratar trabajadores, optaban deliberadamente por hacerlo pues el aumento de la plantilla confería más poder a los directores de las empresas. Si bien la enseñanza orientaba a las mujeres hacia la vida activa, en realidad éstas trabajaban para complementar los ingresos familiares, ya que un salario era insuficiente para asegurar su sustento. Con el tiempo, al adquirir una mejor educación (por regla general, mejor que la de los hombres), la mayoría de las mujeres llegaron a apreciar las satisfacciones de la vida profesional y la independencia económica relativa que se conseguía con ésta. La creación de guarderías infantiles alivió la carga de trabajo doméstico de las mujeres, pero aunque originalmente se había aspirado a «liberar» a la mujer de todas las tareas hogareñas, la oferta de otros servicios comunitarios fue prácticamente nula, por lo que además de trabajar profesionalmente, las mujeres siguieron ocupándose de las tareas domésticas y de los hijos.

Durante los años 1990, se produjeron cambios de durísimas consecuencias. El proceso de transición que se iniciaba provocó en la mayoría de estos países una contracción sustancial de la producción en un contexto de interacción negativa entre los factores económicos y los políticos. Se produjo entonces la desintegración de la URSS y el colapso del COMECON. Se liberalizaron los precios y el comercio exterior, se suprimió el sistema de planificación centralizada y, para contrarrestar el elevado nivel de la deuda exterior acumulada por algunos países, se inició una época de políticas de austeridad. La libertad de precios dio lugar a la inflación, agravada en muchos casos por una expansión excesiva de la masa monetaria. Al mismo tiempo, surgieron nuevas oportunidades en el sector de los servicios (que por lo general incrementó su parte del empleo total), en las actividades de empleo independiente (prácticamente inexistente en muchos países bajo el sistema anterior) y en las empresas de pequeño tamaño. La baja de la producción se hubiera traducido en una reducción del nivel de salarios incluso si se hubiese mantenido la homogeneidad de la distribución del ingreso. En la práctica, la situación ha empeorado en todos los niveles. En cierta medida, ello obedece a los cambios en el nivel de la remuneración del capital humano (en los países de la CEI, el sector de la exportación de productos básicos sigue ofreciendo los niveles salariales más elevados). Dicha baja es también, por una parte, consecuencia de una proliferación de actividades rentables y semilegales y, por otra parte, de la situación laboral cada vez más frágil de muchos trabajadores, y por ende de sus familiares. El nivel de las prestaciones sociales se ha deteriorado en todos los ámbitos, y las familias con hijos a cargo constituyen hoy una proporción exageradamente importante de los segmentos pobres de la población. En casi todos estos países, la tasa de participación de la fuerza de trabajo se ha reducido, sobre todo entre las mujeres, los jóvenes y los ancianos. El empleo ha disminuido, debido al aumento del desempleo y también al abandono de la vida activa por una parte de la fuerza de trabajo. El desempleo ha aumentado a partir de los niveles mínimos (cuando no inexistentes) registrados a fines de los años 1980; también ha aumentado el número de empleos secundarios.

Es evidente que, con arreglo a los patrones que rigen para las economías de mercado desarrolladas, los países de Europa central y oriental han estado muy lejos del pleno empleo incluso en el período transcurrido desde 1995. En principio, sólo Polonia y la República Checa han registrado un crecimiento real de los salarios en un período de varios años (en otros, el incremento de los salarios ha sido irregular o se ha producido únicamente después de un largo período de deterioro de los salarios reales); sólo Polonia y Hungría han logrado en principio reducir el desempleo declarado. En el caso de países en que aparentemente se registran tasas de desempleo reducidas (como ocurre en Ucrania), una vez tomadas en consideración las modalidades de trabajo a tiempo reducido, las situaciones de baja administrativa y otros mecanismos, se calculan tasas de desempleo «real» muchas veces superiores al desempleo aparente. Por último, a los trabajadores que se incorporan a una empresa se les suele ofrecer contratos por períodos fijos y de corta duración, situación que constituye la antítesis del «derecho al trabajo» de otra época.

En cuanto a los aspectos positivos del cambio, muchos países de Europa central y oriental han avanzado considerablemente en el establecimiento de regímenes de seguro de desempleo y en la formulación de políticas activas para el mercado de trabajo. Si bien ha desaparecido el denominado derecho al trabajo, los desempleados tienen ahora derecho a un apoyo financiero temporal y a los servicios de búsqueda de empleo. Por supuesto, la «realidad» de estos derechos es diversa. Las encuestas de la fuerza de trabajo realizadas en algunos países indican que en los servicios públicos de colocación se ha registrado un número de desempleados sin precedentes. Valga señalar que los esfuerzos que las autoridades despliegan para ayudar a los desempleados, especialmente en los países de Europa central, en términos de proporción del PIB gastada por persona desempleada, suelen ser comparables con los recursos invertidos por algunos países de Europa occidental.

El retraso en el pago de los salarios es un aspecto importante y absolutamente nefasto del desempleo en países como la Federación de Rusia y Ucrania (así como en Kazajstán, país en que la cuantía de los salarios impagos era equivalente al 40 por ciento del PIB a mediados de 1998, en Bulgaria e incluso en Croacia). El pago de los salarios devengados (sobre todo en cumplimiento del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95)) es un elemento esencial de toda relación de trabajo libremente establecida, por lo que el incumplimiento de esta obligación plantea necesariamente dudas en cuanto a la idoneidad de las políticas de empleo y al respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores en su conjunto.

ii) Asia

En el período que precedió a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, y de hecho hasta fecha reciente, algunos países asiáticos -- principalmente de la región oriental y sudoriental --, estaban avanzando en forma sostenida hacia el pleno empleo, si bien había otros que lograban difícilmente mantener los niveles adquiridos. En la República de Corea, Malasia, Singapur y Hong Kong, China, el crecimiento del empleo había superado sistemáticamente el crecimiento de la fuerza de trabajo, lo que había entrañado una disminución del desempleo. Se produjeron entonces penurias de fuerza de trabajo y la mayoría de estos países acogió a contingentes importantes de trabajadores migrantes extranjeros (que llegaron a constituir hasta el 20 por ciento de la mano de obra de Malasia y un porcentaje aún superior en Singapur). En el curso del decenio, la pobreza se redujo a niveles insignificantes. Sin embargo, en Indonesia y Filipinas, el crecimiento del empleo no tuvo el mismo ritmo de crecimiento de la fuerza de trabajo, lo que se tradujo en una tendencia de aumento del desempleo. Ambos países se convirtieron en exportadores netos de mano de obra. En la actualidad, trabajan en el extranjero unos 6 millones de filipinos (de los cuales probablemente más de la mitad son mujeres) y más de 2 millones de indonesios.

Sin embargo, las tendencias positivas del empleo asiático se han ensombrecido en el último tiempo. Así, la recesión se ha instalado en el Japón tras muchos años de fuerte crecimiento. Su economía registró una tasa inferior a 1 por ciento en 1997 y se prevé que registrará una tasa negativa de 2,5 por ciento en 1998. La tasa de desempleo del Japón aumentó de 3,4 por ciento en 1997 a 4,6 por ciento a comienzos de 1999. En la actualidad, hay indicios de una disminución del crecimiento de la producción en China y Viet Nam; por su parte, la India y Pakistán también afrontan dificultades económicas que se repercutirán negativamente en el mercado laboral.

Pero no cabe duda de que el trastorno más grave y de mayor alcance en las tendencias del empleo fue el provocado por la crisis asiática de fines de 1997, cuyas repercusiones se siguen manifestando en los países que resultaron más afectados. En 1998, el PIB de Indonesia disminuyó en 15 por ciento, provocando una serie de despidos masivos que según estimaciones de la OIT afectaron a entre 3,8 y 5,4 millones de trabajadores. Además, los trabajadores migrantes indonesios han comenzado a regresar a su país en gran número, procedentes sobre todo de Malasia. Se estima que la incidencia de la pobreza se ha duplicado con respecto al 11 por ciento registrado en 1997. En 1998, el PIB de Tailandia se redujo en 8 por ciento. Los efectos en el empleo se habían puesto de manifiesto ya a comienzos de 1998, previéndose una caída total de entre 7 y 8 por ciento de la fuerza de trabajo. La tasa del desempleo manifiesto pasó de 2,2 por ciento en febrero de 1997 a 4,8 por ciento en febrero de 1998. Los salarios reales perdieron cerca de 10 por ciento de su valor entre fines de 1997 y comienzos de 1998, y los ingresos en el sector del empleo independiente podrían haberse contraído en una proporción mucho mayor. En ambos países, la crisis parece haber afectado por igual a hombres y mujeres. En la República de Corea, entre 1997 y abril de 1998 se registró una pérdida de valor media de 12 por ciento del salario diario de los trabajadores de plantilla. En el mismo período, la tasa de desempleo de las mujeres aumentó de 2,3 por ciento a 5,8 por ciento, mientras que la de los hombres pasó de 2,8 a 8,1 por ciento. En general, el empleo se redujo en cerca de 5 por ciento para los trabajadores de ambos sexos, pero la disminución del número de empleos regulares fue mayor para las mujeres (cerca de 15 por ciento) que para los hombres (9 por ciento). Todo indica que se está produciendo una creciente informalización en el empleo, y un verdadero hacinamiento de trabajadores, especialmente mujeres, en el sector minorista, ya fuertemente dotado. Las condiciones de trabajo se han deteriorado considerablemente en Filipinas, país donde el desempleo declarado alcanzó probablemente el 11 por ciento a fines de 1998. Los salarios reales perdieron en promedio un 3 por ciento de su valor en 1998.

Asia meridional fue poco afectada por la crisis financiera de la región, por lo que desde 1995 el crecimiento del empleo ha tenido un ritmo en lo esencial comparable al crecimiento de la fuerza de trabajo, con la particularidad de que han crecido el empleo independiente y el empleo ocasional. La participación de las mujeres en estas modalidades de trabajo queda a menudo ocultada por el hecho de que se consideran como una prolongación de las tareas domésticas. En el sector moderno de la economía, se ha registrado una tendencia a la disminución del empleo regular asalariado y se han producido algunos despidos por reducción de plantilla. La parte correspondiente a la agricultura en el empleo total ha disminuido en una proporción mínima. El desempleo manifiesto se ha mantenido en niveles moderados, salvo en Sri Lanka, pero en cambio ha aumentado en forma notable el subempleo. La incidencia de la pobreza, si bien menor, sigue siendo elevada. La migración de trabajadores al extranjero se ha convertido en una característica importante del empleo de Bangladesh, Pakistán y Sri Lanka.

Históricamente, la situación de China se asemejaba a la de Europa central y oriental. Hasta 1978, las personas que buscaban un empleo eran asignadas a las comunidades de las zonas rurales o a unidades de trabajo. La asignación del lugar de destino se decidía en niveles burocráticos y tenía carácter obligatorio y por lo general permanente. Luego de que se puso fin a este sistema, las autoridades públicas de todos los niveles siguieron ejerciendo presión sobre las empresas en el sentido de que absorbieran la mano de obra disponible. Sólo a mediados de 1990, los directores de empresa lograron facultades efectivas para reducir las plantillas excedentes.

Desde 1995, siguiendo las tendencias anteriores de crecimiento económico acelerado, los salarios reales han aumentado en principio sustancialmente, pero también han aumentado las diferencias de remuneración, política que tiene por fin recompensar adecuadamente al capital humano. La pobreza ha seguido reduciéndose, aunque en los últimos años dicha tendencia ha sido más notable en las zonas urbanas que en las zonas rurales, lo que corresponde a una preferencia por las inversiones en el medio urbano. El éxodo del campo a la ciudad se ha mantenido a pesar de las campañas oficiales por ponerle freno, y muchos migrantes de las zonas rurales están empleados como trabajadores ocasionales en empresas urbanas, en condiciones relativamente desfavorables. La creación de nuevos puestos de trabajo ha pasado de las empresas aldeanas o de provincia al incipiente sector privado, y las presiones derivadas de la liberalización han dado lugar a una comercialización paulatina de la demanda de mano de obra, inclusive en el propio sector estatal, tendencia que ha tenido consecuencias a la vez positivas (introducción de una mayor flexibilidad en la utilización de la mano de obra) y negativas (creciente inseguridad del empleo). Las mujeres han sido perjudicadas por la disminución de los servicios colectivos a cargo de las empresas. Hay ahora más movilidad, rotación de personal y flexibilidad salarial y de las condiciones de empleo, así como un ámbito de acción más amplio para la empresa privada. Por otra parte, las autoridades prestan un apoyo mucho mayor a los trabajadores urbanos que a los trabajadores de zonas rurales.

En Asia occidental, el desempleo manifiesto ha aumentado desde la época de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Por cierto, los movimientos de migración de la mano de obra dentro de la región (principalmente trabajadores varones), que en el decenio de 1980 habían servido de válvula de seguridad, se estabilizaron incluso antes de la crisis del Golfo de 1990-1991. Entre mediados y fines de los años 1990, las tasas de desempleo estimadas han sido de 6 por ciento en Siria, 12 por ciento en Yemen, 17 por ciento en Jordania, 37 por ciento en Iraq y, según diversas fuentes, entre 18 y 51 por ciento en la orilla occidental y Gaza. Es posible que en algunos países la tasa de desempleo manifiesto oculte parte del empleo del sector informal. A comienzos de los años noventa, la tasa de desempleo en Irán era de 11 por ciento (después de haber llegado a 15 por ciento a mediados de los años 1980), pero el desempleo de las mujeres era tres veces superior al de los hombres. La edad de unos dos tercios de los desempleados se sitúa entre 15 y 24 años.

En la mayoría de estos países, la situación laboral de la mujer es muy diferente de la de los hombres, pero es posible que algunas de las estadísticas reflejen más bien prejuicios a la hora de comunicar los datos que la propia realidad. Los datos recabados por la OIT en Oriente Medio muestran que en prácticamente todos los países la proporción de mujeres entre 25 y 54 años registradas como «económicamente inactivas» (es decir, ni empleadas ni desempleadas, pero sin duda efectuando intensos trabajos de otra naturaleza) se sitúa entre 65 y 80 por ciento, proporción que debe compararse con las tasas de hombres inactivos, que nunca superaron el 5 por ciento. Esto ocurre a pesar de que la tasa de analfabetismo femenino adulto se ha reducido considerablemente, y que también se han reducido las diferencias entre el nivel de enseñanza de hombres y mujeres. Ello ha tenido como consecuencia que la aplastante mayoría de los hombres ocupan puestos de trabajo en profesiones y actividades en que predominan los varones.

En muchos países, las autoridades se muestran poco dispuestas a diversificar, delegar o descentralizar funciones, y, por diversas razones, el empleo del sector estatal suele ser muy elevado. Casi todos los países han aplicado alguna vez programas de apoyo estatal a la población en general, que revestían sobre todo la forma de subsidios de alimentación. Hasta hace poco, los ricos países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo Arabe habían garantizado a sus nacionales empleos en el sector público bien remunerados, pero esta práctica ha terminado con la aparición de dificultades de tesorería. Sin embargo, por lo general se ha protegido el empleo en las empresas públicas, lo que ha frenado el desarrollo del sector privado.

iii) Africa

Tras la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, los países de Africa del Norte, comparados con los de Asia occidental, se han dedicado más activamente a reestructurar sus economías, a diversificarse y a prepararse para una mayor liberalización del comercio, y al mismo tiempo han dado un mayor margen de acción a las actividades comerciales privadas. En Marruecos, esta tendencia permitió un aumento relativo de los salarios reales. Sin embargo, se tienen pocos conocimientos sobre la evolución de los niveles de pobreza. En Egipto, se estima que en las ciudades el gasto real por habitante disminuyó un 3 por ciento y en el campo disminuyó un 10 por ciento. Al parecer, el ingreso medio por trabajador registró una disminución mucho más importante, lo cual indica que otros miembros del hogar tuvieron que empezar a trabajar, con un salario medio inferior, a fin de mantener el nivel del consumo por habitante. Sin embargo, en estos dos países, por lo visto, la distribución de los ingresos no ha empeorado. Los datos de la OIT indican que en los últimos años los salarios reales del sector manufacturero de Egipto han disminuido.

En Egipto, la tasa de desempleo visible ha aumentado de manera constante desde finales de los años setenta y se estimaba en un 11 por ciento en 1995 (la proporción de mujeres duplicaba la de hombres). Esta proporción es del 18 por ciento en Marruecos (23 por ciento en el caso de las mujeres y 16 por ciento en el caso de los hombres), 15 por ciento en Túnez, 16 por ciento en el Norte de Sudán, 26 por ciento en Argelia (la proporción es igual entre los hombres y las mujeres).

Al igual que en Asia occidental, la situación de las mujeres que forman parte de la fuerza laboral es muy distinta a la de los hombres. En Marruecos, por ejemplo, las mujeres representan un 33 por ciento de la fuerza laboral total en las zonas urbanas, pero sólo el 18 por ciento en las zonas rurales. Sin embargo, las mujeres con un alto nivel de educación sí tienen una fuerte presencia en la fuerza laboral. Así, siempre en el caso de Marruecos, cerca de una tercera parte del personal científico y profesional de los centros urbanos se compone de mujeres. Las mujeres con un nivel más bajo de estudios son las que tienen menos oportunidades (y frecuentemente no se registran como desempleadas).

Las características de los países del Magreb que se han descrito no son típicas del conjunto de Africa. Obviamente, en ese continente existe una gran heterogeneidad y es peligroso hacer generalizaciones acerca de la evolución registrada en un gran número de distintos países después de la celebración de la Cumbre. La perspectiva general indica un bajo crecimiento económico a partir de un nivel de desarrollo bajo y una tasa de crecimiento de la población relativamente alta que necesariamente dan como resultado altos niveles de pobreza. Así, por ejemplo, en 17 países del Africa subsahariana sobre los cuales la OIT dispone de datos recientes, en promedio el 45 por ciento de la población vive con menos de un dólar de los Estados Unidos por día (en precios constantes de 1985). En Africa del Norte esta cifra oscila entre el 2 y el 4 por ciento. Los pocos datos de que se dispone sobre los salarios muestran en general una disminución de los niveles de los salarios y un estancamiento en Sudáfrica, en donde el empleo asalariado también ha disminuido. (Los salarios de las mujeres suelen representar entre el 60 y el 70 por ciento de los salarios de los hombres.) Estos indicadores de la pobreza denotan las dificultades con que tropiezan las mujeres, quienes a menudo tienen que complementar los ingresos familiares con empleos pocos remunerados, y que les permitan ganar dinero para pagar la educación de los niños, que el Estado ha dejado de sufragar de manera apropiada. La proporción de mujeres en la fuerza laboral ha aumentado, por ejemplo, un 7 por ciento en las zonas urbanas de Kenya en los diez últimos años. Evidentemente, en el continente también se registran buenos resultados: con frecuencia se citan los casos de Botswana y Uganda, así como el de Mauricio, y se ha registrado un crecimiento en el Africa occidental de lengua francesa tras la devaluación del franco CFA. De hecho, de 48 países del Africa subsahariana, 37 registraron un crecimiento económico positivo en 1994-1997. Sin embargo, la experiencia indica que raras veces se trata de un crecimiento sostenido y que es obvio que no basta para modificar la estructura económica y permitir una mayor industrialización y estabilidad de los empleos. En la mayoría de los países, una altísima proporción de la fuerza laboral se concentra en el sector de la agricultura: entre el 70 y el 80 por ciento; en algunos países incluso se registra una disminución del porcentaje de trabajadores en el sector de la industria. Sin embargo, la urbanización de la sociedad está muy avanzada en varios países, entre ellos Kenya, Sudáfrica y Zimbabwe.

Desde 1995, el Africa urbana ha continuado el proceso inicial de informalización de la economía, y las mujeres predominan en las actividades de menor productividad tal como ocurre en la mayoría de las actividades de la agricultura familiar. Sin embargo, la dicotomía entre las actividades del sector formal y del sector informal y los mercados laborales explica cada vez menos la heterogeneidad de las relaciones de empleo y la movilidad intersectorial. El empleo asalariado regular en las grandes empresas ha disminuido, continuando un proceso que se inició a groso modo a finales de los años ochenta. El empleo en las empresas públicas ha disminuido, a menudo con la privatización, pero la administración pública en ocasiones ha actuado con lentitud para recortarlo. El desempleo a menudo es muy alto, pero sigue siendo un fenómeno urbano. En muchos casos, las tasas de desempleo son sumamente bajas, y se indica que alcanzan el 0,5 por ciento en Ghana y en la República Centroafricana. Se indica que el desempleo urbano se eleva al 33 por ciento en Mauritania (y en Sudáfrica), pero en términos generales oscila entre el 10 y el 20 por ciento. En unos cuantos países se ha observado en años recientes una tendencia decreciente en el empleo visible, ya sea porque las personas que buscan trabajo se incorporan directamente en el sector informal (en el que por lo menos dos terceras partes terminan encontrando trabajo) o por los repuntes cíclicos de la actividad económica. Al igual que en muchas otras regiones, en los últimos años, tras la desreglamentación se ha generalizado rápidamente el recurso a los contratos de trabajo temporales. En Mauritania y en Malí, la proporción entre trabajadores temporales y permanentes es de 2:3, en Senegal de 1:4 y en Benin de 1:2. Los trabajadores temporales reciben una remuneración mucho más baja y, como es de suponer, su situación en el empleo es mucho más precaria que la de otros trabajadores de la empresa. Esto ha influido en la disminución de los salarios de las zonas urbanas y ha reducido la diferencia entre los ingresos de las zonas rurales y las zonas urbanas. Entre tanto, el sector informal, que concentra una proporción creciente de los ingresos urbanos, se ha orientado más hacia los servicios, y cuenta una proporción mayor de mujeres. Sin embargo, sigue siendo un sector basado en las empresas familiares y en Níger, por ejemplo, menos del 10 por ciento de los trabajadores del sector informal reciben una remuneración. La proporción de pequeñas empresas que emplean mano de obra asalariada es reducida y en muchos casos está disminuyendo (representaba el 18 por ciento del empleo del sector informal pero se redujo al 13 por ciento en Burkina Faso y al 10 por ciento en Malí, respectivamente, en los años anteriores a 1995). Así, la disminución del empleo asalariado en Africa no se limita al sector formal. Es evidente que el sector informal está desempeñando un papel necesario en la absorción de la mano de obra, pero su capacidad para mejorar las condiciones de trabajo, y para hacer inversiones y desarrollarse, es muy limitada.

iv) América Latina y el Caribe

Al finalizar el siglo XX, América Latina y el Caribe constituyen una región predominantemente urbana; en muy pocos países la mayoría de la población vive en zonas rurales y, en el conjunto de la región, cerca del 80 por ciento de la fuerza laboral es urbana. Además, la mayoría de los trabajadores de casi todos los países son asalariados, y no trabajadores independientes. En los años noventa la composición sectorial del empleo ha proseguido la evolución que inició en años anteriores y los sectores productores de mercancías han seguido perdiendo terreno en materia de empleo, sobre todo los de la agricultura y las manufacturas. En 1997, la productividad media de la mano de obra del sector agrícola de la región era casi igual a la del sector de los servicios, y la primera iba en aumento y la segunda disminuía; mientras tanto, la productividad de la mano de obra en el sector industrial ha crecido con mucha rapidez, aumentando la diferencia que la separaba del nivel medio de toda la economía.

Las tasas de participación de las mujeres en la población económicamente activa han aumentado considerablemente: de 1980 a 1995, dichas tasas (calculadas dividiendo la fuerza de trabajo de todas las edades entre el total de la población comprendida entre los 15 y los 64 años) pasaron a ser del 35 al 44,5 por ciento, y la proporción de mujeres en el total de la fuerza de trabajo se elevó del 27 al 33 por ciento. (Las tasas de participación de los hombres registraron una disminución muy ligera.) Las tasas correspondientes a las mujeres tienden a asociarse de manera positiva con la educación, el hecho de ser solteras (sobre todo las que son jefas del hogar), y con el hecho de que tienen familias pequeñas, en el caso de las mujeres casadas. Con el transcurso del tiempo ha tendido a aumentar la participación de las mujeres de todas las categorías de grupos familiares y de todas las categorías educativas. Las tasas de mujeres casadas que trabajan parecen haber aumentado mucho, y todas ellas reflejan al parecer un proceso de mejoramiento de la situación social.

Un fenómeno reciente en la región es que el desempleo suele ser más alto en la quintila de familias urbanas con ingresos más bajos; con la excepción de México, que registra en conjunto tasas muy bajas, oscila entre el 17 por ciento en el Brasil y más del 40 por ciento en Venezuela, y en la quintila superior oscila entre el 1 y el 3 por ciento. En los últimos años también se ha recalcado cada vez más la preocupación por cuestiones tales como el desempleo de los jóvenes y el desempleo de los trabajadores menos educados. Los trabajadores mayores son cada vez más víctimas del desempleo visible durante los períodos de recesión.

Como en todas partes, se observa una tendencia hacia el trabajo temporal y en régimen de tiempo parcial, aunque no se conoce con exactitud la magnitud de este fenómeno. Muchos comparten la opinión de que en un principio, el rápido crecimiento del trabajo temporal fue en parte una respuesta a la rígida legislación sobre seguridad en el empleo, que hacía muy difícil despedir a los trabajadores permanentes. Posteriormente, las modificaciones legislativas introducidas a principios de los años noventa pueden haber facilitado en parte este aumento, pero para esa época, en los hechos ya habían ocurrido muchas cosas. En la práctica ha habido una tendencia generalizada a ignorar u obviar la legislación laboral. Ello ha dado como resultado un aumento de la proporción de trabajadores de todos los sectores de la economía que no cuentan con contratos de trabajo formales ni con una protección legislativa. Este fenómeno se puede observar, por ejemplo, en Argentina y Brasil.

Durante décadas, América Latina se vio afectada por aumentos de la desigualdad de los ingresos que con frecuencia coincidieron con períodos de recesión y de reformas económicas. Cuando las reformas coincidían con un período de recesión, usualmente la recuperación no siempre iba acompañada de desigualdades equivalentes a las que prevalecían antes de la recesión. El principal enfoque utilizado para explicar las desigualdades recalca la gran diferencia que separa los salarios de los trabajadores capacitados de los salarios de los trabajadores menos capacitados (o con menos educación). Sin embargo, a pesar de que desde 1995 los salarios reales han tendido a aumentar lentamente tras tocar fondo en 1991, esta evolución se ha caracterizado por un aumento importante de las diferencias entre los salarios de los trabajadores manuales y de los trabajadores de oficina, sobre todo en Perú (más del 30 por ciento), Colombia y México. Esta diferencia tal vez coincida con un aumento de las diferencias de los salarios entre hombres y mujeres. Una cuidadosa investigación parece indicar que los cambios de la demanda son la causa más directa de la modificación de las diferenciales de los salarios, debido en parte a que los cambios de la oferta de calificaciones son muy graduales. Es posible que la intensificación de los intercambios comerciales, que constituye un rasgo cada vez más característico del período posterior a 1995, haya tendido a aumentar las diferenciales de la remuneración según el nivel de educación al aumentar la demanda de mano de obra calificada: o de otro modo, la disponibilidad de una mayor cantidad de bienes de capital importados aumenta los beneficios de la mano de obra calificada. Por otra parte, el predominio cada vez mayor de las grandes empresas en la producción de manufacturas de exportación impide que se creen más empleos de lo que cabría esperar. Las diferencias entre los salarios suelen ser muy grandes según el tamaño de la empresa, de modo que si esta tendencia se acentúa se corre el riesgo de que las diferenciales de los salarios aumenten aún más.

Las dimensiones del sector informal constituyen un indicador de la incapacidad de la economía para crear empleos con una remuneración razonable. Las cifras de la OIT muestran que la parte que representa este sector aumentó del 52 por ciento en 1990 al 57 por ciento en 1996, lo cual implica que la gran mayoría de los nuevos empleos que se crearon se deben a este sector. En casi todos los países el crecimiento más rápido del empleo remunerado se registró en el sector de las microempresas, que según la definición de la OIT, forman parte del sector informal. Este es el sector en el que más se requiere un mejoramiento y protección de las condiciones de trabajo. También es el que más requiere de un enfoque desglosado que permita comprender su dinámica. La concepción que se tiene del mismo y su estructura no parecen ser las mismas en América Latina y en Africa.

En los países del Caribe se dan situaciones muy variadas, aunque el desempleo suele ser de dos cifras, a pesar de que se ha registrado una tendencia a la baja durante los años posteriores a la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. En esos países se ha hecho mucho menos hincapié en el comportamiento del sector informal que en la selección del marco de política macroeconómica más apropiado para las estructuras económicas sumamente abiertas de estos países. Algunos de ellos (Jamaica, Haití) se enfrentan a un grave problema de inflación y están tratando de solucionarlo en parte a través de un tipo de cambio nominal fijo. Sin embargo, esto ha ido acompañado de una apreciación del tipo de cambio real y un crecimiento insignificante del empleo y de la producción. En cambio, en la República Dominicana se ha registrado un fuerte aumento de las exportaciones y de la producción y una disminución del tipo de cambio real unida a índices bajos de inflación de los precios. Sin embargo, el crecimiento de las exportaciones se ha vinculado con malas condiciones de trabajo. Trinidad y Tabago se encuentra en una situación macroeconómica bastante similar. En Barbados, el crecimiento de la producción ha disminuido y los precios de consumo son prácticamente estables, gracias a que se mantiene un tipo de cambio fijo y a que los salarios y los precios se determinan mediante negociación (véase el capítulo 3). La disminución del desempleo en un contexto en el que se registra un bajo crecimiento de la producción, como parece haber ocurrido en Jamaica, suele indicar un aumento de la proporción de las actividades del sector informal y una disminución de los salarios.

v) Europa occidental y América del Norte

Una característica importante del mercado laboral de Europa occidental, que se ha acentuado después de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, es la incapacidad de varios países para crear nuevos empleos, a pesar de los altos niveles de desempleo que registran. Esto se aplica en particular a los países más grandes de Europa continental, ya que en los países más pequeños se ha registrado un ligero crecimiento del empleo. De hecho, ha habido un crecimiento muy importante en Irlanda, Noruega y los Países Bajos. Algunos de estos aumentos fueron un repunte después de un período en el que se perdieron empleos; otros no (Irlanda, Países Bajos), y los resultados insatisfactorios de Francia e Italia, de hecho formaban parte de una evolución iniciada antes. Como puede observarse, el comportamiento de los distintos países es cada vez más divergente, y pone en entredicho la existencia de un «modelo europeo» único frente al «modelo de los Estados Unidos». Estos datos ocultan algunos cambios de tendencia masivos dentro de ciertos grupos de edad o de los grupos de uno u otro sexo. Por ejemplo, la proporción de hombres de 25-54 años de edad con un empleo disminuyó durante el período de 1985-1997 un 12 por ciento en España y Suecia y un 5-7 por ciento en Austria, Francia, Alemania e Italia. (La tasa correspondiente de los hombres con pocas calificaciones suele representar sólo un 85 por ciento de la media.) Las tasas de empleo de los hombres de 55-64 años de edad disminuyeron en muchos países en más de un 10 por ciento. Las de las mujeres de 25-54 años de edad aumentaron un 4-7 por ciento en Alemania, Francia e Italia, un 23 por ciento en Irlanda, 18 por ciento en los Países Bajos, un 13 por ciento en España y un 10 por ciento en el Reino Unido. Generalmente, las diferencias más pequeñas entre los salarios de los hombres y de las mujeres se registran en los países escandinavos, a pesar de que existe cierto grado de segregación en materia de ocupación, razón por la cual un número relativamente grande de mujeres trabajan en ocupaciones predominantemente femeninas.

Desde 1995 las tasas de desempleo han sido extremadamente altas en España, y se sitúan alrededor del 12 por ciento en Alemania, Bélgica, Finlandia, Francia e Italia. En los demás países oscilan entre un 5 y un 7 por ciento. Sin embargo, las tasas elevadas de varios países grandes elevan la media europea. El hecho de que los hombres tengan menos probabilidades de ser contratados, no significa que estén desempleados; muchos ya no forman parte de la fuerza laboral. Del mismo modo, el hecho de que un número mucho mayor de mujeres busque empleo no significa que sean responsables de las altas tasas de desempleo. Como se indica en El empleo en el mundo 1998-1999, en los países europeos en los que aumentó el desempleo, la tasa de actividad (parte porcentual que representa en el total de la población el número de trabajadores con empleo más el número de desempleados) casi no aumentó durante un largo período, ya que la tasa de empleo disminuyó.

El gran número de personas que permaneció sin empleo durante un largo período es motivo de gran preocupación. Como se ve más adelante, la Comisión Europea se ocupa de este problema en una de sus directrices en materia de empleo. En 1997, la tasa de desempleo a largo plazo (más de 12 meses) de la fuerza de trabajo total oscilaba entre más de un 11 por ciento en España y menos de un 1 por ciento en Noruega. En términos generales, oscilaba entre un 2,5 y un 5 por ciento. El desempleo a largo plazo sólo ha disminuido en el grupo de países que registra un crecimiento del empleo relativamente rápido. Los índices de desempleo han aumentado en los países en los que el empleo no registra un crecimiento sostenido. El índice de desempleo a largo plazo y su evolución refleja en parte la experiencia que tiene el país en «hacer malabarismos» con los programas del mercado laboral y la sustitución de cortos períodos de desempleo (en los que puede haber un número mayor de personas desempleadas) por períodos largos.

Cabe señalar que incluso en Europa occidental, que es una región bastante homogénea, las cifras del empleo no dan una perspectiva global. Una tasa de crecimiento del empleo relativamente baja puede tener el efecto positivo de no distorsionar la distribución de los salarios y los ingresos. Sin embargo, es poco probable que un bajo crecimiento del empleo ayude a los grupos más desfavorecidos.

La evolución en Europa puede compararse fácilmente con la de América del Norte. Tanto en los Estados Unidos como en el Canadá (y en Australia también) el empleo ha crecido más rápidamente que la fuerza laboral, aunque el desempleo sigue siendo ligeramente superior en el Canadá (y en Australia) que en los Estados Unidos, en donde bajó a 4,3 por ciento. Además, la tasa de empleo de los hombres en Estados Unidos es superior a la de cualquier otro país de la UE, salvo Dinamarca, y la de las mujeres es superior a la de cualquier país, excepto Dinamarca y Suecia. Todo ello constituye una prueba a priori de que los Estados Unidos se acercan más al pleno empleo que muchos países europeos, aunque ha habido un fuerte repunte de la demanda de mano de obra en varios de estos países en los últimos años, tras la celebración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. En El empleo en el mundo 1998-1999 se explica de qué manera los Estados Unidos han creado a la vez empleos relativamente bien remunerados y empleos con una remuneración relativamente baja (y pocos empleos de la categoría intermedia de ingresos). De esa manera, la distribución de los salarios en cierta medida se hace más desigual. Sin embargo, la desigualdad de los salarios está relacionada en gran parte con los niveles de educación y de formación y no con una división creciente según el sexo o el grupo étnico. Ahora bien, durante mucho tiempo el ingreso medio real de los trabajadores del sector de la producción estuvo estancado (y en 1997 apenas volvió a situarse al nivel de 1989). Evidentemente, debido al alto nivel de crecimiento del empleo, combinado con un crecimiento sostenido (aunque no siempre espectacular) de la producción, el aumento de la productividad de la mano de obra ha sido bajo.

Gran parte del aumento registrado en el empleo en Europa en los últimos años se debe al empleo en régimen de tiempo parcial; en 1997, cerca del 18 por ciento de todos los asalariados de la UE estaban trabajando en régimen de tiempo parcial y casi una cuarta parte de ellos hubiera preferido un trabajo a tiempo completo. La mayoría de los trabajadores en régimen de tiempo parcial son mujeres: más del 80 por ciento. (El trabajo temporal (a tiempo completo o a tiempo parcial) representaba alrededor del 12 por ciento, y en el 40 por ciento de los casos esta situación era involuntaria.) En muchos países tanto de América del Norte como de Europa occidental cuando el empleo total aumentó, también aumentó el promedio de horas de trabajo, y viceversa, lo cual confirma el carácter cíclico del crecimiento del empleo. Sin embargo, esta constatación es demasiado vaga para determinar si las horas y los empleos son intercambiables y si es posible reducir las horas de trabajo y aumentar el empleo. En el período posterior a 1995, algunos países (Dinamarca) han intentado limitar el número de horas trabajadas ya sea desalentando las horas extraordinarias o adoptando una semana de trabajo más corta (como en el caso de Francia en la actualidad). En Noruega, el número de horas trabajadas también ha disminuido considerablemente. En los casos en que un crecimiento más rápido del empleo permite que los trabajadores dejen el trabajo a corto plazo involuntario, el aumento del número medio de horas de trabajo se considera una buena noticia aunque, en términos generales, la sociedad prefiera contar con una semana de trabajo más corta (véase el capítulo 3).

La amplia cobertura que brindan los sistemas de seguridad social de Europa y América del Norte es una característica del funcionamiento del mercado laboral que no existe en las regiones en desarrollo. Cabe señalar que después de la Cumbre Mundial se ha hecho hincapié en «activar» las prestaciones de seguridad social y en alentar a los beneficiarios de la ayuda social a buscar empleo. La «ayuda social para trabajar» es un lema que a veces ha justificado la utilización de medidas estrictas para alentar la reintegración de algunos grupos en la fuerza laboral.

6. Trabajadores migrantes

Los trabajadores constituyen un problema real, aunque no de carácter regional, razón por la cual se examina por separado. En 1995, la OIT estimaba que entre 80 y 97 millones de personas residían legal o ilegalmente en un país distinto al suyo. Sin embargo, este número incluye tanto a los trabajadores migrantes como a sus familias, con lo cual probablemente entre un 2 y un 3 por ciento de la fuerza de trabajo mundial está constituida por migrantes. En los lugares en los que se acepta que los trabajadores migrantes se establezcan de manera permanente, los hijos que tienen en ese lugar en algunos casos son nacionales del país de inmigración y en otros pueden adoptar la nacionalidad de dicho país. Aun cuando tienen la nacionalidad pueden ser víctimas de discriminación por razones de raza, origen étnico y ascendencia, como se explica en una sección anterior. Después de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, las corrientes de trabajadores migrantes registraron una gran desorganización en Asia, en donde en un primer momento se ampliaron y ulteriormente, tras la crisis, se invirtieron. Sin embargo, las corrientes de emigración siguen siendo un fenómeno común en Europa central y oriental, en los Estados árabes y las corrientes inmigratorias lo son en el mundo árabe, sobre todo en varios Estados del Golfo. Hay corrientes migratorias de trabajadores en Africa y corrientes inmigratorias de América Latina y el Caribe hacia América del Norte, y ninguna de ellas es fácil de cuantificar.

Muchos países en transición y países en desarrollo se quejan de la pérdida de sus científicos y de su mano de obra con calificaciones similares debido a la migración, pero no pueden impedirlo. Los intentos para limitar su movilidad nunca han tenido mucho éxito. Por otra parte, la migración y las remesas de los migrantes han desempeñado un importante papel en el crecimiento de algunos países y los responsables de las políticas de varios países de ingresos bajos y medianos han promovido la emigración de mano de obra. Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional, en 1995 las remesas de lo