Emplear a los jóvenes: promover un crecimiento intensivo en empleo

Informe preparado para el Simposio Inter Regional sobre Estrategias para Combatir el Desempleo y la Marginalización de los Jóvenes

13-14 de diciembre, 1999, Ginebra

ISBN 92-2-311924-3
Primera edición 2000

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Indice

Prologo

El alto nivel - muchas veces creciente- del desempleo juvenil es uno de los problemas mas fundamentales a los que se enfrentan tanto los países en vía de desarrollo com aquellos ya industrializados. Por cada desempleado adulto , en promedio, y prácticamente en todas partes, dos jóvenes se encuentran sin trabajo. Se conoce ampliamente el menoscabo social que conlleva esta situación. Los efectos de largo plazo del desempleo juvenil son igualmente importantes. La incidencia del desempleo durante la vida útil de un trabajador está relacionada con su facilidad de transición del sistema escolar al trabajo. Es, adicionalmente, lamentable constatar que la expansión sin precedentes de la inversión la educación de jóvenes en muchas regiones del mundo no conllevan un aumento en los niveles de empleo de este grupo de edad.

Basándose en el trabajo del Programa de Acción sobre el desempleo juvenil, y dandole curso a la resolución sobre este mismo tema adoptada por la 86.a Conferencia Internacional del Trabajo de Junio de 1988, el Departamento de Políticas de Desarrollo de la OIT contrató una serie de investigaciones sobre la efectividad de estrategias y programas nacionales para erradicar la marginalización y desempleo de los jóvenes en diversas regiones. Este documento, presentado ente el Simposio Inter-Regional sobre Estrategias para Combatir la Marginalización y el Desempleo Juveniles, resume los resultados de estos informes.

El reto al que nos enfrentamos es de identificar estrategias para erradicar el desempleo y marginalización juveniles. Si bien se ha aprendido mucho, debemos admitir que queda mucho por descubrir. La situación actual del empleo demuestra que pocos países han logrado generar suficientes empleos decentes para sus jóvenes o, de hecho, para su población adulta. Estamos aún buscando soluciones practicable para este problema global. Una respuesta es, sin embargo, clara: el crecimiento económico durable que conduce a la creación de empleo es y será un componente indispensable de cualquier estrategia para erradicar el desempleo juvenil. La experiencia nos demuestra que un crecimiento que favorece el empleo es esencial, y que programas dirigidos hacia grupos objetivo solo pueden aportar recursos complementarios y actividades interinas. Partiendo de esta premisa, este documento examina los efectos sobre el empleo de programas y políticas y sugiere estrategias viables para involucrar a la juventud en el proceso de desarrollo.

Es preciso reavivar el debate sobre la educación frente a la formación. En un mundo de movilidad creciente, la necesidad de adquirir las aptitudes necesarias para aprender es a menudo más importante que la adquisición de una competencia concreta, aunque hay datos que indican que los sistemas efectivos de pasantías facilitan la transición de la escuela al trabajo. Sin embargo, sistemas de pasantías dependen del crecimiento de empresas en el sector formal. La inversión en una educación mejor, más precoz y más larga podría ser efectiva para desarrollar las actitudes y competencias que se requieren en el mundo laboral. Es discutible que los programas de empleo o formación para jóvenes en gran escala y no específicos arrojen rendimientos positivos. Hay escasa evidencia, en ninguna parte del mundo, de que esa clase de programas mejoren ni las perspectivas de empleo ni las ganancias de los jóvenes, y especialmente de los jóvenes desfavorecidos. Sin embargo, programas muy específicos y cuidadosamente evaluados pueden aliviar las dificultades de categorías escogidas de jóvenes. La aplicación efectiva de recursos públicos sólo se puede lograr si hay maneras de medir los resultados de estrategias específicas a corto, medio y largo plazo. Se recomienda enfáticamente efectuar evaluaciones detalladas para toda estrategia de creación de puestos de trabajo para jóvenes.

A la hora de valorar el impacto de tales programas hay que tomar en cuenta las dotaciones iniciales tanto de los beneficiarios de la estrategia considerada como de un grupo de control, y su evolución en el tiempo por lo que se refiere tanto a empleo como a salarios.

Samir Radwan
Director
Departamento de Políticas de Desarrollo

Este documento se basa fundamentalmente en el estudio del Prof. David Blanchflower What Can Be Done to Reduce the High Levels of Youth Joblessness in the World? que utilizó material preparado por G.K.Chadha, W. van Eekelen, N. Ismail, G. Kanyenze, S. Lijtestein, L. de Luca, S. Mamder, G. Mhone, J. Ramirez, T. Sparreboom, y H. Tabatabai. R. Islam, N. Majid y R. Zachmann, miembros del equipo responsable del Programa de Acción del que es fruto este documento, aportaron comentarios y contribuciones al manuscrito final.

Esta publicación no hubiera sido posible sin la dedicación y atención al detalle demonstradas por la Sra. G. Ople.

I. Resumen ¹

1. El programa de la OIT sobre Estrategias para Combatir el Desempleo y la Marginación de los Jóvenes tiene por objetivo identificar políticas e intervenciones efectivas para combatir el desempleo y la exclusión de los jóvenes. Para lograrlo es necesario evaluar los mecanismos que regulan la demanda de mano de obra e identificar las estrategias que pueden acrecentar las posibilidades de empleo de los jóvenes y mejorar sus perspectivas salariales. Todo ello hay que hacerlo, además, dentro de diferentes estructuras económicas y ciclos de actividad.

a. Hay muchas semejanzas entre los mercados de trabajo juvenil. En particular, se ha observado que la tasa de desempleo juvenil viene a ser aproximadamente el doble que la de desempleo de adultos en la mayoría de los países del mundo. Esa proporción parece disminuir a medida que se eleva el desempleo.

b. Al examinar las posibles causas de la falta de puestos de trabajo para los jóvenes se ha visto que, en general, el problema no guarda relación con los salarios, los salarios mínimos, el tamaño de la cohorte, los cambios en la composición de los sectores, el comercio, la tecnología ni el aumento de la participación femenina en la población activa. Se corrobora el mensaje fundamental de la resolución sobre el desempleo juvenil que se adoptó en la 86ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, pues parece ser cierto que el nivel de la demanda agregada de la economía desempeña un papel importante. En contra de una opinión extendida, el desempleo hace muy infelices a los jóvenes, lo que lleva a pensar que no es una elección consciente.

c. Se señala que los incentivos económicos desencadenan respuestas apreciables del lado de la oferta en el mercado de trabajo juvenil. Un nivel alto de desempleo anima a los jóvenes a prolongar el período de estudios y adquirir más educación. En la actualidad es más probable que en el pasado que los jóvenes continúen viviendo con sus padres. También se observan una serie de reacciones preocupantes, como son el consumo de drogas, un aumento de los comportamientos delictivos y un mayor índice de suicidios.

d. Se ha llegado a la conclusión de que una mayor flexibilidad de los salarios de los jóvenes no parece ser un instrumento efectivo para combatir el desempleo juvenil: hay pocos indicios de que los jóvenes se vean privados de trabajo por razones de costo. En muchos países su salario relativo ha disminuido durante el último decenio sin que mejorase su nivel de empleo. Los planes de fomento del trabajo por cuenta propia pueden tener cierto valor. Las políticas activas de mercado de trabajo no han sido, en general, muy útiles para mejorar la situación de los jóvenes desfavorecidos. En este informe se formulan una serie de recomendaciones para orientar específicamente esa clase de acciones y darles el seguimiento adecuado.

e. Por último, ya que al parecer las soluciones del desempleo juvenil dependen de lo que suceda con el desempleo global, se examina la efectividad de las políticas macroeconómicas sugeridas para reducir el desempleo. Por desdicha, estamos aún muy lejos de comprender por qué el desempleo agregado es tan alto y por qué ha seguido una tendencia ascensional durante los últimos veinte años. Un desempleo elevado no parece deberse primordialmente a la protección de la seguridad en el empleo, a la fuerza de los sindicatos ni a la iainflexibilidadl. de los salarios. Hay indicios de que unas prestaciones sociales excesivamente generosas tienden a elevar el nivel y la duración del desempleo, al hacer menos atractivo el hecho de trabajar. Cuantitativamente, sin embargo, el impacto de las prestaciones es modesto. Hay dos componentes del problema del desempleo agregado que es preciso comprender. El primero es su fluctuación cíclica: ¿por qué el desempleo en general, y el desempleo juvenil en particular, fluctúan en ciclos amplios e irregulares? Segundo, ¿por qué en tantos países el desempleo muestra una tendencia secular al alza en los últimos decenios? Parece que la principal explicación de la ciclicalidad reside en las variaciones de los precios de los productos básicos en general y del precio del petróleo en particular, mientras que las explicaciones de la tendencia al alza tienen que ver con la demanda agregada, los subsidios de desempleo y los impuestos sobre las nóminas, la movilidad interior de la población, la propiedad de la vivienda y la existencia de un sector eficiente de alquiler de viviendas privadas.

5. Sobre la base de nuestros conocimientos actuales sobre las políticas adoptadas y las experiencias evaluadas, se concluye que:

a. Hay que adoptar estrategias económicas que estimulen la demanda agregada.

b. Se deben instaurar sistemas duales de aprendizaje y educación cuidadosamente orientados.

c. Esos sistemas serán provechosos si crece el sector estructurado de la economía y si se logra una activa participación tripartita en ellos.

d. Para grupos de población cuidadosamente escogidos es oportuno promover el trabajo por cuenta propia y la creación de pequeñas empresas, respaldándolos con servicios financieros y de formación.

II. Los jóvenes y el mundo del trabajo: panorama económico y social

7. Situando nuestro análisis de la juventud en contexto, vemos que el examen de datos demográficos básicos y varias medidas de los niveles de vida en distintos países revela una acusada brecha entre los países desarrollados y en desarrollo (cuadro 1). Esos perfiles estadísticos muestran enormes disparidades entre los países. La proporción de menores de 18 años en la población total va desde un asombroso 55 por ciento (Benin, Níger y Zambia) hasta sólo un 18 por ciento en Italia. Entre esas 192 naciones, el PNB anual per cápita va desde 80 dólares estadounidenses (Mozambique) hasta 45.360 dólares estadounidenses (Suiza).

8. La tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años varía entre 4 y 320 muertes por cada 1.000 nacimientos vivos (Singapur y Níger). El porcentaje de niños menores de 5 años con déficit de peso puede ser tan bajo como un 1 por ciento (Croacia, Chile, Estados Unidos y República Checa) y tan alto como un 56 por ciento (Bangladesh). La tasa de mortalidad materna varía entre un solo dígito y 1.800 muertes por 100.000 nacimientos vivos. Las tasas de fertilidad van de un máximo de 7,2 (Níger) a un mínimo de 1,2 (España e Italia), mientras que la tasa de mortalidad materna era máxima en Sierra Leona, con 1.800, frente a un mínimo de 6 en el Canadá, Noruega y Suiza.

9. La tasa de matrícula en la enseñanza primaria varía entre el 24 por ciento (Afganistán) y el 100 por ciento (muchos países de la OCDE) de los jóvenes. La participación de la juventud en la fuerza de trabajo total, según se verá a continuación, ⁵ continúa disminuyendo a medida que aumenta la escolarización. La proporción mundial de jóvenes de edad comprendida entre 12 y 17 años matriculados en la enseñanza secundaria creció del 7,1 por ciento en 1970 al 88,3 por ciento en 1990. Esas cifras contrastan con las correspondientes a los países en desarrollo, un 35,8 y un 48,2 por ciento, respectivamente. ⁶ En todas las regiones excepto Asia oriental la fuerza de trabajo joven femenina está aumentando más deprisa que la masculina.

10. La tasa de matrícula en la enseñanza superior aumenta rápidamente en todas las regiones, y es mayor en todos los países para las jóvenes que para los jóvenes, especialmente en América Latina y el Caribe. Aun con ese crecimiento de la escolaridad, que ha sido importante en muchos países del mundo en desarrollo, las tasas de matrícula brutas ⁷ muestran considerable variación según el grado de desarrollo, desde el 10,7 por ciento en los países en desarrollo hasta el 44,7 por ciento en los países desarrollados y las economías en transición. ⁸ En la mayoría de los países en desarrollo la escolarización es obligatoria por un período que oscila entre cuatro y ocho años, mientras que en los países desarrollados es obligatoria durante ocho años como mínimo. Sólo unos cuantos países en desarrollo han podido cerrar esa becha (p. ej. Gabón, Malasia, Namibia, Perú, Sudáfrica, Sri Lanka y Venezuela). Los países en desarrollo han aumentado el gasto público en educación como porcentaje del PNB desde 1980. En términos per cápita, Asia oriental y América Latina lo incrementaron más deprisa que las restantes regiones en desarrollo. En Asia oriental el gasto público en educación por habitante se duplicó con creces, mientras que los países de América Latina lo incrementaron en un 30 por ciento entre 1982 y 1992. ⁹ A pesar de esos aumentos, la distancia global entre los países en desarrollo y desarrollados por lo que se refiere al gasto público per cápita en educación creció entre 1930 y 1993.

Fuente: Calculado por la Oficina de Estadìstica de las Naciones Unidas a partir de OIT, Economically Active Population, 1950-2010, cuarta edición (Ginebra, 1996)

11. Los ingresos per cápita extremadamente bajos de algunos países han dificultado que las comunidades encontraran los recursos necesarios para contribuir en mayor medida a la educación de sus jóvenes. Muchos países en desarrollo han intentado extender la instrucción primaria pública contratando a profesorado con menos educación formal pero más adiestramiento en el empleo, y reduciendo de ese modo los costos salariales (p. ej. Colombia, Senegal, Zimbabwe). Otros, como Zambia y Bangladesh, han elevado el número de alumnos por profesor e introducido turnos dobles que pueden reducir los costos. Muchos países en desarrollo han optado por dar prioridad a la instrucción primaria. En Chile la proporción del gasto en enseñanza secundaria y enseñanza superior se redujo de un 18 por ciento y un 33 por ciento en 1980 a un 13 por ciento y un 21 por ciento en 1993, respectivamente. Bangladesh redujo la proporción correspondiente a la enseñanza superior de un 13 por ciento en 1980 a un 8 por ciento en 1992. Según la UNESCO, las tasas de analfabetismo han seguido bajando en todo el mundo, del 30,5 por ciento en 1980 al 22,6 por ciento en 1995. Son más altas en Asia meridional (49,8 por ciento) que en el África subsahariana (43,2 por ciento) o en los estados árabes (43,4 por ciento). Son especialmente bajas en América Latina y el Caribe (13,4 por ciento) y en Asia oriental y Oceanía (16,4 por ciento).

12. El tamaño de la fuerza de trabajo juvenil está descendiendo en la agricultura y la industria y aumentando en el sector de los servicios de las regiones en desarrollo de África septentrional y Asia occidental, América Latina y el Caribe. En Asia sudcentral la fuerza de trabajo crece aproximadamente por igual entre los tres sectores, pero en el Africa subsahariana, Asia oriental y sudoriental y Oceanía cerca de la mitad del incremento del número de jóvenes en la fuerza de trabajo sigue correspondiendo a la agricultura. Entre 1980 y 1990 los servicios absorbieron la mitad de dicho incremento en los países desarrollados y más de la mitad en África septentrional, América Latina y el Caribe y Asia occidental. En 1995 casi dos tercios de los jóvenes del mundo vivían en países con PIB anual per cápita inferior a 1.000 dólares estadounidenses.

III. Los jóvenes en los mercados de trabajo

13. Pasamos ahora a una serie de estadísticas (cuadros 1 y 2) que reflejan la magnitud del desempleo juvenil por países y a lolargo del tiempo. En primer lugar se indica la evolución del tamaño relativo de la población juvenil de edad comprendida entre 15 y 24 años en comparación con el grupo de edad de 25 a 54 años (cuadro 1). Dicho tamaño relativo ha disminuido en todos los países desarrollados y en casi todos los países en desarrollo, siendo las principales excepciones Níger, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Pakistán. La población joven va en aumento en la mayoría de las economías en transición.

14. En el cuadro 1 se observa que: 1) las tasas de participación juvenil son más altas en los países desarrollados que en los países en desarrollo; 2) las tasas de participación de los jóvenes de sexo masculino han descendido en casi todos los países; 3) que las tasas de participación femenina han descendido en la mayoría de los países para las mujeres de edad comprendida entre 15 y 19 años, pero para el siguiente grupo de edad, de 20 a 24 años, han aumentado en la mayoría de los países, salvo en Europa oriental, donde han descendido.

15. El examen de las tasas de desempleo totales (con diversas definiciones de las edades mínima y máxima) y por sexos arroja un panorama heterogéneo (cuadro 2). ¹⁰ Las tasas totales van del 38,8 por ciento en Macedonia al 0,4 por ciento en Uzbekistán. Esto ilustra la dificultad de interpretar la tasa de desempleo en las economías en desarrollo y en transición. Por ejemplo, en las economías en transición no está claro si una tasa de desempleo baja es indicio de factores positivos (la economía está funcionando bien con pleno empleo) o negativos (apenas se ha efectuado el ajuste a una economía de mercado). Análogamente, en muchos países menos desarrollados sólo las personas más instruidas se pueden permitir el lujo de estar desempleadas, y por lo tanto en esos países las tasas de desempleo son más altas entre quienes tienen un mayor nivel de instrucción que entre los menos instruidos. En la mayoría de los países que aparecen en el cuadro 2 las tasas de desempleo femenino son más altas que las de desempleo masculino (p. ej. en Botswana, Bélgica, Chile, España y Jamaica), mientras que en unos pocos sucede lo contrario (p. ej. en Argelia, Australia, El Salvador, Puerto Rico, Reino Unido y Suecia).

16. Los datos relativos a las tasas de desempleo actuales en los grupos de edad 15-24 y 25+ de diferentes países revelan que las tasas de desempleo juvenil son aproximadamente el doble de altas que las tasas de desempleo adulto, tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. En algunos países en desarrollo esa proporción es considerablemente mayor (Egipto, Colombia, Chile, Honduras, Indonesia, República de Corea y Sri Lanka). También es mayor del doble en varios países del sur de Europa (Grecia, Italia y Turquía), así como en cierto número de países de Europa oriental (p. ej. en Bulgaria, Eslovenia, Estonia y Rumania). ¹¹

17. Examinando las tasas de desempleo masculino y femenino correspondientes a los dos grupos de edad indicados se observa que las tasas de desempleo de los varones de 15-24 años son inferiores a las de las mujeres de esas edades prácticamente en todos los países en desarrollo y economías en transición (cuadro 2). La pauta aparece más diversificada en el mundo desarrollado: las tasas masculinas son más altas en los países de habla inglesa (Australia, Canadá, Estados Unidos, Irlanda, Nueva Zelandia y Reino Unido) y en el Japón, Suecia y Turquía, y más bajas en países como Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Italia y Portugal.

18. En bastantes países las tasas de desempleo juvenil son significativamente más altas en el decenio de 1990 de lo que eran en el de 1980. Incluso allí donde no han aumentado de forma sustancial se han mantenido en general elevadas (p. ej., en España en un 36 por ciento y en Italia en un 32 por ciento). El desempleo juvenil ha crecido notablemente en el Brasil, Colombia, El Salvador, Nicaragua, Canadá, Italia, Francia, Finlandia, Suecia y Nueva Zelandia, pero ha disminuido de manera muy marcada en Chile, los Países Bajos y Portugal.

19. La variación media anual de la proporción de jóvenes de 20-24 años matriculados en la enseñanza superior muestra una tendencia ascendente entre 1990 y 1995. Es probable que ello se deba en parte a una respuesta de la oferta de mano de obra juvenil a la falta de puestos de trabajo no calificados, así como al aumento de la demanda de calificaciones en todo el mundo. La falta de empleos hace que los jóvenes retrasen su entrada en el ámbito laboral. La transición de la escuela al trabajo parece ser sensible a las condiciones económicas agregadas, siendo el empleo y el desempleo juveniles muy dependientes de la tasa de desempleo, sobre todo para los jóvenes de menor edad y para los egresados escolares (véanse Blanchflower y Freeman, 1996b, y OCDE, 1996).

IV. El desempleo juvenil: causas y efectos

20. Son diversas las hipótesis que se ofrecen a la hora de explicar las pautas de desempleo elevado y persistente entre los jóvenes: la demanda agregada; los salarios juveniles; el tamaño de la cohorte joven y la falta de calificaciones. Es obvio que para encontrar soluciones al problema del desempleo juvenil es fundamental determinar la importancia relativa de esos factores. Muchos estudios han puesto de manifiesto la importancia de la demanda agregada. Como ya se ha dicho, las tasas de desempleo juvenil son aproximadamente el doble de altas que las de desempleo adulto. Sucede también que las personas jóvenes no sólo son más proclives a dejar el empleo voluntariamente, sino que también están más expuestas a ser despedidas (último en entrar, primero en salir). Sin embargo, para las empresas el costo de oportunidad de despedir a trabajadores jóvenes parece ser menor que el de despedir a trabajadores mayores. Por otra parte, es probable que los trabajadores jóvenes estén menos amparados por las leyes de protección del empleo. A menudo se afirma que los salarios de los trabajadores jóvenes son demasiado altos debido a la existencia de un salario mínimo obligatorio que eleva su remuneración y les hace no ser competitivos, sobre todo en comparación con las mujeres casadas que en los dos últimos decenios se han incorporado en gran número a la fuerza de trabajo en todo el mundo. Hay bastantes indicios de que los salarios de los jóvenes de muchos países han descendido considerablemente en comparación con los de los adultos durante los últimos años. ¹² Además, crece el número de estudios que indican que los efectos negativos del salario mínimo sobre el empleo han sido muy exagerados, sobre todo en los Estados Unidos, donde el nivel del salario mínimo es muy bajo. ¹³ Los datos no parecen indicar que la falta de empleo para los jóvenes se deba a que su trabajo resulte demasiado caro.

21. Otra explicación del desempleo juvenil alto y persistente es el tamaño de la cohorte joven. Cuanto mayor sea el número de personas jóvenes, más puestos de trabajo harán falta para ellas. Esta explicación no encaja bien con los datos, según ya se ha dicho, toda vez que el tamaño de la cohorte joven viene disminuyendo en la mayoría de los países.

22. Finalmente, se sostiene que en esta nueva era tecnológica los jóvenes no poseen las calificaciones que las empresas necesitan. Hay menos demanda de trabajadores no calificados que en el pasado, debido en particular a la nueva tecnología, y esta circunstancia afecta en alto grado a los jóvenes. ¹⁴

23. Sea cual sea la causa del desempleo juvenil, no cabe duda de que tiene graves consecuencias, sobre todo si los períodos de desempleo son largos o si la persona pasa por muchos. La duración de los períodos de desempleo tiende a ser menor para los trabajadores jóvenes que para los de más edad.

Sin embargo, hay datos de distintos países que sugieren que, aunque el desempleo juvenil sea de menor duración que el adulto, la diferencia no es sustancial. ¹⁵ Cuanto más se alarga el período de desempleo más difícil le resulta al desempleado encontrar trabajo, debido a la pérdida de capacidades, a la desmoralización, al daño psicológico, etc. Hay tres razones principales que hacen que el desempleo en la juventud, sobre todo si es frecuente o dura mucho, pueda ser especialmente perjudicial:

a. El desempleo en los comienzos de la carrera profesional de una persona puede menoscabar de forma permanente su capacidad productiva futura.

b. Las barreras al empleo pueden impedir el tránsito normal de la adolescencia a la edad adulta, que implica organizar una casa y formar una familia. Existe cierto nexo entre la falta de empleo de los jóvenes y problemas sociales graves como el abuso de drogas, la delincuencia y la familia monoparental.

c. A nivel agregado, las tasas altas de desempleo juvenil pueden generar desafección respecto a la sociedad y a los procesos políticos democráticos, lo que a su vez puede ser causa de trastornos sociales. El desempleo hace infelices a las personas (Blanchflower y Oswald, 1999a; Winkelmann y Winkelmann, 1999; Oswald, 1997b).

24. En las tres secciones siguientes se examina la información disponible acerca de las causas y las consecuencias del desempleo juvenil para los países de la OCDE, las economías en transición y, por último, los países en desarrollo de América Latina, Asia y África. Por ser mucho más lo que se sabe sobre cómo funciona el mercado de trabajo juvenil en la OCDE, en la primera sección se establece el fundamento para las otras regiones del mundo. En las secciones siguientes se intenta comparar y contrastar la situación de los países en desarrollo con la que se observa en la OCDE. Es interesante señalar que parece haber importantes semejanzas.

V. Perspectivas regionales

Los mercados de trabajo juvenil en los países de la OCDE ^{16 17}

25. En el decenio de 1970 la situación de los jóvenes en el mercado de trabajo de los países miembros de la OCDE empeoró sensiblemente, al parecer debido al enorme aumento de oferta resultante de la entrada de los miembros del llamado baby boom. ¹⁸ La mayoría de los analistas esperaban que ese deterioro se subsanara conforme fuera envejeciendo dicha generación más numerosa y reduciéndose el tamaño de la cohorte joven (véase OCDE, 1978). Muchos confiaban en que mejoras en la educación o la formación sirvieran para mitigar sustancialmente los problemas de todos los jóvenes, salvo un pequeño núcleo refractario. Se pensaba, pues, que el problema del mercado de trabajo juvenil sería temporal y fácil de remediar mediante intervenciones públicas. Más de veinte años después, la cohorte joven es mucho más pequeña y está mejor educada que en el pasado, pero el problema del mercado de trabajo juvenil perdura.

Cambios en la transición de la escuela al trabajo

26. Acaso la forma más importante y positiva en que las personas jóvenes pueden responder a las malas condiciones del mercado laboral sea aplazar su entrada en el mismo y seguir estudiando. Los jóvenes, que no tienen que mantener a una familia, pueden invertir en capital humano en lugar de luchar por ganarse el sustento en un mercado difícil. Desde el decenio de 1980 y durante todo el decenio siguiente, las tasas de matrícula crecieron prácticamente en todos los países de la OCDE. El deterioro del mercado de trabajo juvenil parece haber contribuido a que el aumento fuera particularmente marcado en la enseñanza superior. El aumento ha sido más rápido en los restantes países de la OCDE que en los Estados Unidos. Además de matricularse en mayor número, los jóvenes optaron por diferentes áreas de estudios y ocupaciones. En los Estados Unidos los estudiantes rechazaron las ciencias y las humanidades en favor de los estudios empresariales, y las carreras académicas en favor de las técnicas. El flujo de estudiantes hacia áreas relativamente más lucrativas debería haber acrecentado las remuneraciones de los trabajadores jóvenes en relación con las de los trabajadores mayores, pero los datos no muestran esa consecuencia.

27. La prolongación del período de estudios y el acceso más tardío al trabajo, ¿son resultado de las condiciones macroeconómicas o de otros factores? ¿Hasta qué punto es sensible la situación escolar o laboral de los jóvenes a las fuerzas económicas agregadas? Blanchflower y Freeman (1999b) examinaron los datos referentes a quince países ¹⁹ para el período 1983-1994. Además disponían de datos del período 1970-1993 en los Estados Unidos, y de 1976-1994 en el Canadá, hasta un total de 8.000 observaciones. Los resultados sobre la relación entre la escolarización y el desempleo fueron heterogéneos. ²⁰ Tomando juntos todos los países la escolarización mostraba una relación positiva con el desempleo, pero la diversidad de los resultados para cada país por separado no permite generalizar. Por otra parte, no existe la menor ambigüedad en cuanto al efecto de las condiciones económicas agregadas sobre la proporción de una cohorte que ni estudia ni trabaja, o que está empleada. La proporción de jóvenes que ni estudian ni trabajan, a veces denominados "ociosos", cae con el desempleo en casi todos los países. En la muestra total de la OCDE, un aumento del desempleo agregado elevaba la proporción de ociosos en 0,73 puntos porcentuales. En sentido contrario, el desempleo reducía la tasa de empleo de los jóvenes en 1,13 puntos porcentuales.

28. Un examen de la situación escolar y laboral de las personas de 18 y 22 años en 1984 y 1997 muestra que la educación y el empleo son actividades muy inconexas para muchos jóvenes. En 1997 el 56 por ciento en promedio de la cohorte de 18 años estudiaban a tiempo completo, mientras que en la de 22 años el 46 por ciento se ocupaban sólo de trabajar. En promedios de la OCDE, las tendencias a lo largo del período son las mismas para ambas cohortes: un fuerte aumento del número de jóvenes que estudian a tiempo completo y un aumento mucho menor del número de los que compaginan los estudios con el trabajo. A la inversa, ha habido una fuerte disminución del número de los que trabajan sin estudiar y una reducción mucho más modesta de aquellos que ni estudian ni trabajan.

29. En varios países hay una alta proporción de jóvenes que compaginan los estudios con el trabajo, mientras que en otros es raro encontrarlos. Por ejemplo, en Bélgica los jóvenes no suelen trabajar mientras están estudiando; los adolescentes belgas son casi siempre estudiantes a tiempo completo. ²¹ En el Reino Unido, en contraste, el porcentaje de adolescentes que trabajan es sustancial. ²² Es interesante observar que en ambos países existe un grupo no desdeñable en riesgo de marginación social que se compone de adolescentes que ni estudian ni trabajan; este grupo representaba más del 20 por ciento de la población adolescente del Reino Unido en 1997, frente al 12 por ciento en Bélgica. También es digno de nota que el tamaño relativo de este grupo de riesgo haya mostrado escasa variación en ambos países durante los últimos quince años (OCDE, 1998).

30. Los datos de situación escolar y laboral de los jóvenes de 18 y 22 años por sexos en 1984 y 1997 (cuadro 3) muestran grandes variaciones en las pautas de transición entre los diferentes países. La elevada proporción de jóvenes en formación profesional o aprendizaje en Alemania, Austria y Dinamarca contrasta marcadamente con las de escolarización de otros países. En general, sin embargo, se observa una pauta de aumento de la asistencia escolar, descensos de las relaciones empleo-población y altas tasas de desempleo en la mayoría de los países y para los jóvenes de uno y otro sexo. El aumento de la matrícula escolar es más pronunciado fuera de los Estados Unidos. ²³

31. La proporción de varones jóvenes ociosos -que no están ni en la escuela ni en la fuerza de trabajo- ha crecido durante el período de 1984-1997, sobre todo en el Reino Unido y los Estados Unidos, si bien su nivel es bastante más alto en el primero de estos países, con el 11,4 por ciento frente al 6,8 por ciento en los de 18 años y el 8,4 por ciento frente al 5,6 por ciento en los de 22, respectivamente. La proporción de mujeres jóvenes ociosas descendió en el conjunto de la OCDE, pero aumentó, lo mismo que la de hombres, en Alemania, los Estados Unidos y el Reino Unido.

32. La relación empleo-población descendió entre 1984 y 1997 prácticamente en todos los países de la OCDE, según puede verse en el cuadro 3. El promedio no ponderado muestra que en 1997 estaban empleados el 35,4 por ciento de los hombres de 18 años, frente al 43,8 por ciento en 1984, y el 29,9 por ciento de las mujeres de 18 años, frente al 36,6 por ciento en 1984. Las cifras comparables para las personas de 22 años presentan una caída de las tasas de empleo de 7,0 puntos porcentuales para los hombres y 4,0 puntos porcentuales para las mujeres. Un dato interesante es que el desempleo como porcentaje de la población disminuyó en la mayoría de los países tanto entre los hombres como entre las mujeres, con excepciones importantes en Australia, Francia y el Canadá.

33. En todos los países la transición exitosa al mundo del trabajo varía considerablemente con el nivel educativo. En general, el problema de la falta de trabajo entre los jóvenes afecta sobre todo a los menos instruidos y los menos calificados. En una serie de países se observa entre los hombres jóvenes - mucho menos entre las mujeres jóvenes - que son los más instruidos los que tardan más en encontrar trabajo. Sucede así, por ejemplo, en Alemania, Grecia, Italia, Portugal y España. Llama la atención, sin embargo, la baja tasa de desempleo en Alemania entre los egresados con nivel más bajo de educación (9,7 por ciento para los hombres y 13 por ciento para las mujeres). Esto forma un vivo contraste con la situación en la mayoría de los restantes países, donde más de un tercio de esas personas seguían desempleadas al cabo de un año de terminar sus estudios. Lo que quizá sorprenda es la semejanza en el grado de concentración del desempleo en Alemania y los Estados Unidos. En Alemania, el 1,6 por ciento de la población que experimentó al menos dos años de desempleo representaba el 25 por ciento del total de semanas de desempleo en el quinquenio examinado. Análogamente, en los Estados Unidos el 1,8 por ciento de la población con al menos dos años de desempleo representaba alrededor del 20 por ciento del desempleo total. Estos datos no se compadecen con la idea de que en la transición de la escuela al trabajo dominen los períodos cortos de ocupación.

34. Un caso de relativo éxito de los jóvenes en condiciones de auge económico es el examinado por Freeman y Rodgers (1999), que analizaron la bonanza del decenio de 1990 en los Estados Unidos y descubrieron que había servido para mejorar sustancialmente la situación de los hombres jóvenes carentes de educación superior, sobre todo entre los jóvenes afroamericanos, que forman el grupo más desfavorecido en los Estados Unidos. Los jóvenes insertos en mercados de trabajo restringidos experimentaron mejoras apreciables tanto en el empleo como en los ingresos. Los hombres mayores no mejoraron, y sus ingresos apenas variaron incluso en sectores donde las tasas de desempleo eran inferiores al 4 por ciento. Los jóvenes salieron especialmente gananciosos en los sectores que llegaron al período de bonanza con tasas de desempleo más bajas, lo que sugiere que "saldrían especialmente beneficiados de una situación general de pleno empleo". ²⁴ Los ingresos de los jóvenes estadounidenses parecen ser particularmente sensibles a las fluctuaciones de la tasa de desempleo. Se han observado resultados similares en otros países, tales como el Reino Unido, Australia y el Canadá. ²⁵ Se pone en marcha un círculo virtuoso conforme desciende el desempleo entre los jóvenes y aumenta el atractivo del trabajo.

35. Varios países de la OCDE han ensayado programas de mercado de trabajo ideados para ayudar a los jóvenes. Del lado de la oferta hay programas que enlazan la escolarización con el trabajo antes de que los jóvenes encuentren dificultades en el mercado, y programas de segunda oportunidad que tratan de dar mayor capacitación a los jóvenes que ya se han tropezado con ellas. Del lado de la demanda hay programas que elevan los salarios de los jóvenes, por ejemplo mediante el salario mínimo, o que destinan a los jóvenes determinadas oportunidades de empleo. Juzgando por los resultados agregados, los aprendizajes alemanes parecen ser un programa de oferta muy fructífero. Los trabajadores jóvenes menos educados tienen tasas de desempleo más bajas e ingresos relativos más altos en Alemania que en los Estados Unidos. En los primeros cinco años de trabajo aproximadamente, hay menos jóvenes alemanes desempleados que jóvenes estadounidenses. El aprendizaje ofrece buenos rendimientos para la mayoría de las personas jóvenes. Sin embargo, ese sistema alemán también tiene sus problemas. El número de contratos de aprendizaje ha disminuido al aumentar el número de jóvenes que optan por la educación superior. Aquellos que no encuentran trabajo recién concluido el aprendizaje se enfrentan a un período relativamente largo de desempleo, y quienes fracasan en un programa de aprendizaje sufren reducciones de sus ingresos a largo plazo. El sistema de aprendizaje no corrige los efectos de los antecedentes familiares; los hijos de empleados manuales y no manuales tenían mayores probabilidades de colocarse subsiguientemente que los hijos de padres desempleados. ²⁶

36. En contraste, los programas de segunda oportunidad, incluidos los tan anunciados programas activos de mercado de trabajo de Suecia, no parecen ser muy eficaces. ²⁷ Existen asimismo bastantes indicios de que programas dirigidos a transferir en gran escala a los jóvenes del desempleo al trabajo, como los programas YOP y YTS aplicados en el Reino Unido durante los años noventa, han sido inútiles. Por ejemplo, Dolton y otros (1994) descubrieron que el YTS reducía la probabilidad de encontrar empleo ulterior. Algunos estudios, como el de O'Higgins (1994), han encontrado efectos más positivos sobre el empleo, pero este autor no halla efectos de empleo significativos para las minorías discapacitadas y étnicas. Las sustanciales discrepancias de esas estimaciones han llevado a Ryan y Buchtemann (1996) a cuestionar la fiabilidad de tales estudios. Además, análisis de las repercusiones del YTS en los ingresos, como el de Green y otros (1996), han encontrado efectos en general negativos (véase O'Higgins, 1997).

37. Durante muchos años se pensó que Suecia había solucionado el problema de la falta de trabajo y la desigualdad económica. Durante los decenios de 1970 y 1980 los trabajadores jóvenes gozaron de una situación bastante buena, a pesar de fuertes aumentos de sus salarios relativos. Sin embargo, la recesión de comienzos de los años noventa demostró que Suecia no estaba a salvo de un desempleo sustancial ni de un problema importante de falta de trabajo para la juventud. En este decenio el desempleo juvenil ha aumentado notablemente, y el gobierno ha acrecentado la participación de los jóvenes en los programas activos de mercado de trabajo. Con ello se ha reducido algo el desempleo sin resolver el problema de la falta de puestos. De hecho el aumento del desempleo ha sido aproximadamente proporcional a la edad y el nivel de educación, de lo que se deduce que esos programas no han alterado su distribución relativa. El crecimiento proporcional de la falta de trabajo indica que en Suecia han sido más importantes en este aspecto los factores agregados que los trasvases desagregados de la demanda de mano de obra entre grupos con diferentes competencias. ²⁸

38. Francia cuenta con un amplio abanico de programas para la juventud, y de hecho se sitúa a la cabeza de los países adelantados en porcentaje de jóvenes empleados al amparo de programas especiales. Tiene también un salario mínimo relativamente bajo, que, en contraste con el estadounidense, ha conocido un fuerte aumento en los últimos años, con posibles consecuencias adversas para el empleo juvenil. Hasta cierto punto esos dos factores se cancelan mutuamente. El salario mínimo real por hora en Francia (el SMIC) viene aumentando sin cesar desde 1967, mientras que en los Estados Unidos el salario mínimo federal ha descendido. En 1990 aproximadamente el 28 por ciento de los trabajadores franceses percibían un salario horario igual, inferior o superior en menos de 5 francos al salario mínimo. En 1987 sólo el 18 por ciento de las personas empleadas en los Estados Unidos percibían una tasa salarial horaria igual o inferior a la mínima o superior en menos de un dólar. Los trabajadores jóvenes que en Francia cobraban aproximadamente el salario mínimo tenían mayor probabilidad de quedarse sin empleo o abandonar la población activa que los que cobraban más. ²⁹ En los Estados Unidos se observa una pauta similar, en cuanto que la proporción de los trabajadores con remuneraciones próximas al salario mínimo que estaban desempleados o fuera de la población activa en el período anterior era mayor que para los trabajadores con remuneraciones más altas, pero allí la menor difusión del salario mínimo determina un impacto menor sobre el mercado juvenil. Los efectos de empleo del salario mínimo en Francia están algo amortiguados por la participación en programas de fomento del empleo que protegen a los trabajadores de algunos de los efectos del aumento del SMIC real. Cuando ya no es posible acogerse a esos programas, la probabilidad del desempleo subsiguiente aumenta se multiplica.

Evaluar las causas: los salarios, el tamaño de la cohorte, la transformación de la estructura sectorial, el aumento de las tasas de participación femenina, la demanda agregada u otros factores

39. El país que parece haber acometido con mayor éxito el problema juvenil es Alemania. Aunque no faltan jóvenes alemanes que se tropiecen con serias dificultades en el mercado de trabajo, lo cierto es que los alemanes jóvenes con menores niveles de educación se encuentran en situación mucho mejor, tanto en términos de empleo como de salario, que sus equivalentes de otros países. La situación de las mujeres es menos preocupante, toda vez que han seguido incorporándose al mercado de trabajo en número cada día mayor y que su remuneración ha mejorado en relación con la de los hombres. De todos modos, a finales del decenio de 1990 las jóvenes ganaban menos que los jóvenes aparentemente equiparables, y experimentaban una distorsión semejante frente a ellos en el perfil edad-ingresos. La tasa de desempleo de las trabajadoras jóvenes se ha elevado en la mayoría de los países, y en los Estados Unidos y el Reino Unido la pobreza se ha concentrado cada vez más en las familias monoparentales encabezadas por una mujer. Lo que resulta desconcertante en el deterioro del mercado de trabajo juvenil es que las fuerzas económicas deberían haber surtido el efecto de mejorar la posición relativa de los jóvenes. Tanto las tendencias de los salarios como las del tamaño de la cohorte y las transformaciones sectoriales parecen favorecer a la juventud. Además, la superioridad en años de escolarización y aptitudes de los trabajadores jóvenes frente a los de más edad debería haber elevado sus niveles relativos de remuneración y empleo. Dicho en pocas palabras, las cosas no han resultado como era de esperar en el mercado de trabajo juvenil. Vamos a considerar cada uno de esos factores por turno.

a. Salarios. En el decenio de 1980 las diferencias por nivel de educación evolucionaron de distinta manera de unos países a otros. En varios países aumentaron a ritmo modesto, mientras que en los Estados Unidos la dispersión salarial creció de forma espectacular. ³⁰ El único país donde se registró un aumento de las diferencias salariales cuantitativamente semejante al de los Estados Unidos fue el Reino Unido (Katz y otros, 1995). El Canadá, Suecia, Australia y el Japón experimentaron aumentos más moderados de las diferencias por nivel de educación, al tiempo que el diferencial salarial seguía reduciéndose en Italia y Francia y no mostraba cambios en los Países Bajos ni en Alemania. Fuera de la OCDE se encuentran pautas semejantes. ³¹ En toda una gama de dimensiones, la posición económica de los trabajadores comprendidos en los grupos de edad de 16-24 años, 25-29 e incluso 30-34 ha empeorado respecto a la de los trabajadores mayores prácticamente en todos los países de la OCDE. Se observa una caída de sus ingresos relativos, con algunas variaciones de magnitud y cronología según el país (Blanchflower y Freeman, 1996, 1999b). Blanchflower (1999b) descubrió, a partir del análisis de los datos del International Social Survey Programme sobre trece países industrializados, que existía sólo una relación débil entre los salarios relativos jóvenes/adultos y las tasas correspondientes de desempleo juvenil. ³² Salvo en Suecia, ³³ el salario relativo de los jóvenes ha descendido en todos los países de la OCDE, a pesar de la fuerte reducción del tamaño relativo de las cohortes jóvenes y de las diferencias entre las instituciones que regulan la fijación de los salarios. Esto quiere decir que el efecto beneficioso que sobre los salarios de los jóvenes debería haber tenido la progresiva reducción numérica de esas cohortes se ha visto ahogado por otras fuerzas del mercado. Lo sorprendente es que el deterioro de los ingresos relativos en los decenios de 1980 y 1990, a pesar de la evolución demográfica favorable, se produjera tras un fuerte descenso de esos mismos ingresos, atribuido al aumento de la afluencia de jóvenes al mercado de trabajo de resultas del baby boom.

b. El salario mínimo no parece desempeñar un papel importante en los malos resultados económicos de los jóvenes en los países de la OCDE. Sobre la magnitud del impacto de los salarios mínimos en el empleo hay distintas opiniones. ³⁴ Con una u otra experiencia salarial, no obstante, las tasas de desempleo juvenil aumentaron sustancialmente en todas partes excepto en Alemania.

c. Tamaño de la cohorte. Korenman y Neumark (1999) han documentado que la proporción de los jóvenes en la población disminuyó prácticamente en todos los países de la OCDE durante los decenios de 1980 y 1990. Esa disminución del tamaño de la cohorte joven se debería haber traducido en menores tasas de desempleo juvenil y mayores ingresos relativos para los jóvenes. Tales efectos deberían haber sido particularmente acusados en países como el Japón, Irlanda, Italia, España y Portugal, donde el descenso del tamaño relativo de las cohortes jóvenes fue excepcional. Sin embargo, la posición económica de los jóvenes no sólo no ha mejorado, sino que ha empeorado. El hecho de que los cambios demográficos no hayan significado mucha mejora en la posición de los jóvenes no significa que las variaciones en la oferta no repercutan en el mercado de trabajo juvenil: la elasticidad de las tasas de desempleo juvenil respecto al tamaño relativo de la cohorte joven puede ser moderadamente alta (Korenman y Neumark, 1999). Más bien significa que otros factores, tales como las tasas de desempleo agregadas o las transformaciones tecnológicas, han dominado los resultados en el mercado de trabajo juvenil.

d. Industria, tecnología y comercio. Además del descenso del número de trabajadores jóvenes por causas demográficas y de la reducción de sus salarios en relación con los de los adultos que hemos documentado más arriba, hubo también un deslizamiento de la composición sectorial del empleo hacia sectores que emplean un número relativamente alto de trabajadores: el comercio minorista y servicios como la hostelería. ³⁵ Esto debería haber elevado el empleo para los trabajadores jóvenes, ya que no los salarios. Aún más: el factor tecnológico que muchos analistas aducen como causa subyacente del aumento de la desigualdad a largo plazo y la mayor remuneración de los trabajadores capacitados, esto es, la informatización, debería haber beneficiado a los jóvenes, que han crecido a la par de las computadoras, frente a los trabajadores de más edad, en los que eso no sucedió. El incremento del comercio con los países del tercer mundo es otro determinante en potencia de la deteriorada posición económica de los trabajadores jóvenes. A escala mundial, la participación de los jóvenes en la población en edad de trabajar es mucho mayor que en los países adelantados. Por lo tanto, cabría esperar que el comercio con los países menos desarrollados empujase a la baja la posición relativa de los trabajadores jóvenes. De todos modos, los sectores que más compiten con los países menos desarrollados son sectores como el de la confección, que tradicionalmente han empleado mano de obra femenina, por lo que cabría esperar que el comercio hubiera rebajado los salarios o el empleo de las mujeres más que los de los jóvenes.

e. Aumento de la participación femenina. También la afluencia de mujeres al mercado de trabajo puede haber afectado a la posición económica de los trabajadores jóvenes. Muchas trabajadoras, nuevas entrantes o reentrantes en el mercado de trabajo, pueden haber llenado puestos que de otro modo estarían ocupados por trabajadores más jóvenes. Esta tesis es difícil de sostener, dado que la remuneración femenina ha aumentado a la vez que crecía la oferta de mano de obra femenina, y que lo que se espera es que ese aumento de la oferta de trabajadoras surta mayores efectos sobre las mujeres que sobre la sustitución de trabajadores jóvenes.

f. Otras explicaciones. La oferta acrecentada de trabajadores competitivos consiguiente al aumento del número de trabajadoras o al aumento del comercio puede haber afectado a la posición de los trabajadores jóvenes, pero esas fuerzas no parecen lo bastante poderosas como para contrarrestar los factores demográficos y de demanda que favorecían a éstos. Para explicar el deterioro observado en función de la oferta de mano de obra, habría que sostener que los trabajadores de la generación del baby boom son altamente sustituibles por trabajadores más jóvenes, hasta tal punto que el baby boom habría reducido no sólo sus remuneraciones, sino también las de las cohortes subsiguientes, menos numerosas. Pero a medida que la cohorte del baby boom va envejeciendo y la posición económica de los trabajadores jóvenes permanece deprimida, esa tesis resulta cada vez más endeble. Existe otra posibilidad del lado de la oferta: que los trabajadores jóvenes sencillamente no sean tan capaces como los de más edad. Pero los resultados de la encuesta de 1994 para todos los países excepto los Estados Unidos e Irlanda muestran que los trabajadores más jóvenes están más calificados que los mayores (OCDE, 1997a). ³⁶ Es difícil sostener que hayan sido deslizamientos de la demanda o de la oferta por deterioro de las aptitudes de la población joven lo que ha empeorado sus perspectivas laborales.

g. La demanda agregada. Si los factores demográficos y la demanda a largo plazo eran los propios para mejorar la situación de los trabajadores jóvenes, ¿por qué se deterioró su posición económica? La razón principal parece estar en el nivel relativamente alto del desempleo agregado en los países de la OCDE durante los años ochenta y noventa. La demanda de trabajadores jóvenes es muy sensible a las condiciones generales de la economía (Blanchflower y Freeman, 1996; Clark y Summers, 1982). Por su carácter de nuevos entrantes en el mercado de trabajo, los trabajadores jóvenes no tienen la formación específica ni la antigüedad que resguardan a los trabajadores de más edad frente a las fluctuaciones del mercado. Su empleo es muy dependiente del estado agregado del mercado de trabajo. Por lo tanto, las altas tasas de desempleo en la UE explican en bastante medida la situación dominante de falta de puestos de trabajo para los jóvenes. ³⁷ La mejora experimentada en los Estados Unidos a finales del decenio de 1990 se tradujo en cierta elevación de los salarios juveniles y también del empleo, tras unas dos décadas de declive, aunque sin llegar a restaurar ni mucho menos la posición relativa de los trabajadores jóvenes.

40. Muchos analistas habrían esperado que el empleo relativo de los jóvenes variase inversamente en el tiempo con sus salarios relativos. Es posible que en algunos países un descenso más pronunciado de los salarios de los jóvenes generase más puestos de trabajo para ellos, pero los descensos registrados, incluidas las fuertes caídas de los Estados Unidos, no bastaron para estabilizar, ni mucho menos elevar, la relación empleo-población juvenil. Una interpretación es la que afirma que las cifras de salarios y empleo reflejan las curvas de oferta de mano de obra, debido a un masivo descenso de la demanda de mano de obra juvenil. Otra interpretación es la de que la coincidencia de falta de puestos de trabajo y caída de las remuneraciones refleja un desequilibrio en el mercado laboral, que es asimismo resultado del descenso de la demanda de trabajadores jóvenes. De un modo u otro, hemos identificado un patrón básico en el deterioro del mercado de trabajo para los jóvenes: la respuesta desproporcionada del empleo o desempleo juvenil a las variaciones del desempleo global. A menos que las tasas de desempleo global se reduzcan, habrá pocas perspectivas de que mejore la situación de la juventud en la OCDE, aunque la proporción de jóvenes en la población siga bajando o se mantenga relativamente baja y aunque la composición del empleo vire en alguna medida hacia sectores de servicios que emplean a jóvenes en porcentajes mucho mayores.

41. En resumen, hay pocas pruebas de que el tamaño de la cohorte joven (que está en relativo declive en casi todas partes) o el nivel de los salarios juveniles (que vienen descendiendo) o la existencia de salarios mínimos (que son bajos) expliquen el aumento del desempleo juvenil en las dos últimas décadas. Los cambios en la demanda agregada, la mayor demanda de trabajadores calificados y la creciente participación de las mujeres que compiten con los jóvenes por los puestos de trabajo parecen constituir las principales explicaciones del aumento del desempleo juvenil. Los jóvenes de la OCDE parecen haber reaccionado a la mala marcha del mercado de colocaciones aplazando su entrada en él y prolongando su educación.

Consecuencias de la falta de trabajo para los jóvenes

42. Los altos y crecientes niveles de desempleo juvenil se acompañan de otros importantes fenómenos sociales:

a. Los jóvenes desempleados se concentran cada vez más en hogares en los que nadie trabaja. Es muy preocupante que la proporción de adolescentes y adultos jóvenes (20-24 años) que viven en hogares en los que no hay ninguna persona que trabaje haya aumentado en el conjunto de la UE, y sobre todo en Bélgica, Francia, Alemania, Irlanda y el Reino Unido. El porcentaje de jóvenes desempleados que viven en hogares sin nadie que esté trabajando es máximo, con más del 40 por ciento, en Finlandia, Irlanda y el Reino Unido, y mínimo en los países del sur de Europa, Austria, Luxemburgo y Suiza.

b. Cada vez es mayor el número de jóvenes que viven con sus padres. En el Canadá, Francia, Grecia, Italia, Portugal y España ha habido un fuerte aumento entre 1985 y 1996 del porcentaje de personas jóvenes que viven con sus padres. En el Canadá y los Estados Unidos, los bajos salarios juveniles acrecentaron la probabilidad de que las mujeres jóvenes continuaran viviendo con sus padres y estudiaran, mientras que las bajas tasas de empleo hicieron más probable que permanecieran en la casa paterna, con sólo un impacto marginal en sus índices de escolarización. La proporción de jóvenes que viven con sus padres es particularmente elevada en España. Un dato interesante es que España tiene el índice más alto de tenencia de vivienda en propiedad de la OCDE. ³⁸

c. El número de jóvenes delincuentes es cada día mayor. En los decenios de 1980 y 1990, gran número de hombres jóvenes estadounidenses cometieron delitos lo bastante graves para hacer que la ocupación de "recluso" fuera casi la de mayor aumento entre los jóvenes. Esa tasa de reclusos es aproximadamente diez veces mayor que en otros países occidentales. En el Reino Unido, que tiene la tasa de reclusos más alta de Europa occidental, había en 1995 casi 51.000 personas en prisión, esto es, el 0,13 por ciento de la población de 15-64 años (48.983 hombres y 1.979 mujeres). ³⁹ Muchas personas jóvenes estaban empleadas antes de su detención, lo que lleva a pensar que tienen salarios de reserva para el trabajo legal e ilegal. ⁴⁰ La reacción de los jóvenes al deterioro del mercado de empleos en forma de escolarización, residencia en casa de los padres y delincuencia sugiere una sustancial sensibilidad de oferta a los incentivos económicos, que puede ser buena señal para el futuro.

d. Cada vez es mayor el número de jóvenes que se suicidan. Las tasas desagregadas por sexos de mortalidad por 100.000 habitantes debida a suicidio y daño autoinfligido, para jóvenes y personas mayores de 22 países, correspondientes a 1970, 1980 y 1992 muestran que las tasas de suicidio son en todos los casos superiores entre los hombres que entre las mujeres. De unos países a otros se aprecia una gran variación en las tasas tanto de adultos como de jóvenes, y una variación considerable en las pautas de tendencia. En los países de habla inglesa -Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Australia, Nueva Zelandia e Irlanda- las tasas de suicidio mostraron un aumento abrupto, que podría ser reflejo de los crecientes problemas que los jóvenes se tropiezan en el mercado laboral de esos países, en particular el aumento de la desigualdad que caracterizó la década de los ochenta. Pero los índices de suicidio también se elevaron entre los varones jóvenes de Noruega, donde la desigualdad de ingresos es pequeña y la red de seguridad social es alta. El hecho de que los jóvenes de estos países se declaren más felices o más satisfechos con sus vidas ⁴¹ complica todavía más toda interpretación simple de esas pautas y su nexo con la transición, cada día más larga, de la escuela al trabajo.

Los mercados de trabajo juvenil en las economías en transición de la antigua Unión Soviética

43. Las pautas que se observan en la OCDE, ¿se repiten en el grupo de países que en otro tiempo fueron miembros de la Unión Soviética? La respuesta es un sí con matices. Desde la caída del muro de Berlín en 1990 se han hecho algunos estudios sobre la situación en el mercado laboral de los jóvenes de los países ex comunistas de la Unión Soviética. La carencia de datos de calidad dificulta el análisis, pero esa situación parece estar mejorando. La antigua Alemania oriental es uno de los países de los que existen mejores datos; también se han publicado algunos datos útiles relativos a Hungría, Polonia y la República Checa, que recientemente se han incorporado a la OCDE. También hace poco tiempo que se dispone de conjuntos de microdatos. Su análisis ha arrojado algo de luz sobre la situación en esos países. Ejemplos de tales encuestas son el Panel socioeconómico alemán, las encuestas del Eurobarómetro para Europa oriental, el International Social Survey Programme (ISSP), la Encuesta social de Polonia, la Encuesta rusa de seguimiento longitudinal y la Encuesta rusa de empleo, ingresos y actitudes. Hay análisis de esas encuestas del mercado de trabajo de Europa oriental en Blanchflower y Freeman (1996), Blanchflower y Oswald (1999), Hunt (1999), Krueger y Pischke (1995), Kollo (1998) y Blanchflower (1999b).

44. De los datos de indicadores generales de demografía y niveles de vida y del mercado de trabajo (cuadros 1 y 2) sedesprende que:

a. Las repúblicas de Asia central, como Armenia, Azerbaiyán y Tayikistán, son pobres y semejantes a muchos otros países de Asia meridional. Las economías en transición de Europa oriental son mucho más ricas. En comparación con numerosos países en desarrollo, las tasas de mortalidad materna e infantil son relativamente bajas en países como Hungría, Polonia y la República Checa.

b. En 1997 aproximadamente una cuarta parte de la población de las economías europeas en transición era menor de 18 años. Esa proporción es significativamente superior a la que se encuentra en la mayoría de las economías de Europa occidental, donde la parte de la población menor de 18 años se sitúa alrededor del 20 por ciento.

c. En contraste con casi todas las economías de Europa occidental, la magnitud relativa de la población juvenil de 15-24 años ha aumentado en la mayoría de estos países durante el decenio de 1990.

d. El nivel de la demanda agregada varía mucho entre las economías en transición para las cuales disponemos de datos. Es particularmente alto en la Ex República Yugoslava de Macedonia (1997 = 38,8 por ciento) y muy bajo en Tayikistán (2,7 por ciento), Uzbekistán (0,4 por ciento) y la República Checa (1997 = 4,7 por ciento). No está claro cómo hay que interpretar la tasa de desempleo en muchos de estos países. ¿Indica que el mercado de trabajo es eficiente (República Checa) o que el grado de ajuste al capitalismo ha sido escaso (Rusia)?

e. Como se observó en los países de la OCDE, el nivel de desempleo juvenil suele ser entre dos y cuatro veces superior al de los trabajadores de más edad. La relación más elevada de desempleo juvenil a desempleo adulto se observa en Rumania, con un cociente 4,7.

f. Las estimaciones más recientes que tenemos (básicamente de 1997) no arrojan una pauta definida entre las tasas de desempleo juvenil de hombres y mujeres. La tasa femenina es más alta en Belarús, Croacia, República Checa, Macedonia, Lituania, Polonia, Rumania y Eslovaquia, pero inferior en Hungría, Letonia, Rusia y Ucrania. En Eslovenia es aproximadamente igual para ambos sexos.

g. La proporción de jóvenes de 20-24 años que cursan estudios superiores o "terciarios" ha descendido en Belarús, Letonia, Rusia y Ucrania, pero ha aumentado fuertemente en la República Checa, Hungría y Estonia, y también, aunque en menor grado, en otros países.

45. El ajuste de una economía de planificación central a una economía de mercado ha sido difícil. No sólo han aumentado espectacularmente las tasas de desempleo, sino que además han descendido los salarios reales y la dispersión salarial total se ha ensanchado mucho. Las fluctuaciones de los indicadores económicos de año en año son muy pronunciadas en muchas de estas economías en transición. El descenso de los salarios reales ha sido dramático en muchos países, sobre todo en la Comunidad de Estados Independientes. Las variaciones anuales de los salarios reales (1989-1995) se presentan en las figuras 2 y 3. ⁴²

Fuente: Naciones Unidas, Report on the World Social Situation, 1997 (Nueva York), pàg. 124.

46. Un repaso reciente ⁴³ de microdatos correspondientes a trabajadores escogidos en Europa oriental y occidental desembocó en tres conclusiones:

a. Los estudios microeconométricos revelan un comportamiento semejante del desempleo en Europa oriental y el Occidente industrializado.

b. Las personas desempleadas de las economías en transición están tan descontentas, en comparación con las empleadas, como las que carecen de trabajo en los países occidentales industrializados. Este resultado lleva a poner en duda la idea de que el desempleo voluntario, o inducido por los subsidios, sea más grave en el este.

c. La estimación de una "curva salarial" (la elasticidad de la remuneración al desempleo siguiendo a Blanchflower y Oswald, 1994: véase el recuadro) empleando datos reunidos de cinco naciones de Europa oriental arroja una elasticidad local de la remuneración al desempleo bastante próxima a -0,1, que es la cifra que se suele encontrar en el resto de la OCDE. Estos hallazgos arrojan dudas sobre la tesis de que los salarios son intrínsecamente menos flexibles en el este. Keune (1998), tras examinar el desempleo juvenil en Hungría y Polonia, sugiere que: iuEn general, los principales factores que explican el desempleo juvenil son los mismos que explican el desempleo globalle (pág. 24).

Fuente: Naciones Unidas, Report on the World Social Situation, 1997 (Nueva York), pàg. 124.

47. La conclusión general del análisis que hasta ahora se ha hecho de las economías en transición es que el funcionamiento de los mercados de trabajo en el este y en el oeste parece sorprendentemente similar. Para comprender el desempleo juvenil es necesario comprender el desempleo de adultos. La otra cara de esta moneda es que las políticas de lucha contra el desempleo juvenil seguramente serán poco eficaces si no tienen en cuenta la situación del desempleo agregado. Es probable que no haya, pues, una solución particular para el desempleo de Europa oriental (ya sea de jóvenes o de adultos). Lo que hay, por el contrario, es un único problema: la falta de puestos de trabajo en Europa.

Los mercados de trabajo juvenil en los países en desarrollo

América Latina

48. Los países de América Latina presentan variaciones considerables en cuanto a riqueza, grado de desarrollo y funcionamiento del mercado de trabajo. ⁴⁴ En lo que se refiere a los ingresos, el país con PIB per cápita más alto es la Argentina (8.380 dólares estadounidenses), y el más bajo es Nicaragua (380 dólares estadounidenses) (cuadro 1). Se encuentran diferencias semejantes en otras dimensiones, tales como las tasas de mortalidad materna y de niños menores de 5 años. Las diferencias en la proporción de jóvenes (menores de 18 años) en la población muestran variaciones enormes, desde un máximo del 50 por ciento en Nicaragua hasta un mínimo del 28 por ciento en Uruguay. El tamaño de la población joven está descendiendo en relación con el de la población adulta (cuadro 2) en la mayoría de los países de América Latina (p. ej. Brasil, Chile y Perú), pero aumenta en Bolivia, Nicaragua y Paraguay.

49. El crecimiento del empleo en el sector informal es motivo de especial inquietud en esta región. Se calcula que el 85 por ciento de todos los nuevos puestos de trabajo se crean en la economía informal. ⁴⁵ Sólo en Chile y Colombia descendió el empleo en ese sector durante el decenio de 1990.

50. En el funcionamiento del mercado de trabajo se advierten grandes diferencias. Los cuadros 1 y 2también sugieren lo siguiente:

a. Las tasas de desempleo son en general más altas en el decenio de 1990 de lo que fueron en el de 1980 (cuadro 2). La principal excepción es Chile, donde el desempleo se ha reducido espectacularmente. En 1982 la tasa de desempleo chilena era nada menos que el 19,6 por ciento; en 1997 había descendido al 5,3 por ciento. Las tasas de desempleo son especialmente elevadas en la Argentina (1995 = 16,3 por ciento), Colombia ( 1997 = 12,1 por ciento) y Panamá (1996 = 14,3 por ciento). Son bajas en Bolivia (1996 = 4,2 por ciento) y México (1997 = 3,5 por ciento).

b. En los países latinoamericanos más desarrollados (p. ej. Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay) se encuentran tasas de desempleo más elevadas entre la población menos instruida. Las tasas de desempleo urbano en 1994/1995 para las personas con 13 o más años de escolarización, en comparación con las de 0- 5 años, se presentan en la figura 5. ⁴⁶ Las personas más instruidas tienen tasas de desempleo más altas que las menos instruidas en Bolivia, Ecuador y Venezuela. Hay que recordar que en la mayoría de los países de la OCDE es la población menos instruida la que registra mayores tasas de desempleo, siendo las dos principales excepciones los países miembros más pobres, esto es, Grecia y la República de Corea. ⁴⁷

Fuente: OIT, ILO News, Latin America and the Caribbean: 1998 Labour Overview. Nota: a/ Gran Buenos Aires, mayo de 1998; c/ 6 àreas metropolitans, promedio enero-septiembre de 1998; d/ total nacional, junio de 1998; f/ urbano nacional; g/ 41 àreas urbanas, 1er trimestre de 1998; j/ àrea metroplitana de Lima en 1996, nacional urbano, 2° trimestre de 1998; k/ Montevido, promedio enero- septiembre de 1998; l/ urbano nacional, total nacional, 1er semestre de 1998

c. Durante los últimos quince años aproximadamente, el tamaño de la cohorte joven respecto a la de adultos ha disminuido en casi todos los países de América Latina, y de forma muy acusada en algunos de ellos, como Colombia, Costa Rica, Honduras, Puerto Rico, Trinidad y Tabago y Venezuela. Ha permanecido más o menos inalterada en Bolivia, El Salvador y Uruguay, y en cambio ha experimentado un fuerte aumento en Nicaragua y Paraguay.

d. Las tasas de desempleo juvenil son aproximadamente el doble de altas que las de desempleo adulto en la mayoría de los países. El desempleo juvenil parece ser un problema particularmente grave al final del decenio de 1990 en la Argentina (24,6 por ciento), Colombia (35,1 por ciento), Panamá (27,3 por ciento) y Uruguay (24,6 por ciento). Como se puede ver en la figura 4, ⁴⁸ hay una serie de países con tasas preocupantes de desempleo para los grupos de menor edad, incluso Chile, donde el desempleo agregado se ha reducido de forma notable.

e. La proporción de jóvenes de 20-24 años que cursan estudios universitarios ha aumentado considerablemente en la mayoría de los países latinoamericanos en el decenio de 1990. El cuadro supra indica las tasas medias de crecimiento del número de alumnos de la enseñanza terciaria por sexos. ⁴⁹ Los índices femeninos son particularmente dignos de nota.

Fuente: Social panaroama of Latin America, 1997, Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile.

51. En la mayoría de los países latinoamericanos existe un salario mínimo urbano. La cobertura de las leyes de salario mínimo es incompleta, y su aplicación es débil y tiende a variar considerablemente de unos países a otros. Como puede verse en la figura 6, también hay notables divergencias en su evolución. ⁵⁰ No parece haber una relación simple entre las variaciones del salario mínimo (barras medidas sobre el eje de la izquierda) y los niveles (no representados) o variaciones (representadas como círculos y medidas sobre el eje de la derecha: nótese dónde está el cero) del desempleo. En unos cuantos países el aumento del salario mínimo real se asocia al aumento del desempleo, de manera especial en la Argentina, Brasil y Ecuador; y sucede lo contrario en Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Paraguay. En el resto la pauta es menos neta. No parece que el papel del salario mínimo en América Latina haya sido objeto de muchos estudios empíricos; las excepciones de nota son los trabajos de Reynolds y Gregory (1965); Card y Krueger (1995); y Castillo-Freeman y Freeman (1992) sobre Puerto Rico. Feliciano (1998) observó que el salario mínimo de México tenía escasos efectos sobre el empleo masculino, y un pequeño efecto negativo sobre el femenino. Lustig y Mcleod (1997) descubrieron que los salarios mínimos hacían aumentar el desempleo pero reducían la pobreza.

Fuente: Tardanico, 1997.

52. La desigualdad de ingresos ha aumentado en muchos países de América Latina, sobre todo en el Brasil, Chile y Colombia. La pobreza se extendió de poco más de una cuarta parte a poco menos que un tercio de la población entre 1980 y 1989. ⁵¹ Estaba muy localizada en un subconjunto de países: en 1989 el Brasil tenía el 45 por ciento de los pobres del continente, pero sólo el 33 por ciento de su población. Al mismo tiempo la desigualdad de los ingresos ha disminuido en Bolivia, Chile, Colombia y Uruguay. ⁵²

Programas de mercado de trabajo en América Latina

53. Desde el comienzo del decenio en curso, en varios países latinoamericanos se han difundido rápidamente diversos programas de formación para jóvenes desempleados. La experiencia pionera fue la de Chile a finales del decenio anterior, con el programa "Chile Joven" (CHJ), específicamente dirigido a jóvenes en situación de "riesgo social y/o desempleo estructural". CHJ utiliza programas cortos de formación y aprendizaje que ayudan a los jóvenes a adquirir aptitudes básicas que los capaciten para trabajar. El plan, que en un principio tenía una duración prevista de cuatro años (1991-1995), se prolongó por otros cuatro. El proceso de formación y prácticas suele durar unos seis meses (de 200 a 300 horas de formación y dos o tres meses de trabajo en prácticas, aunque en algunas variantes del modelo chileno la formación llega a 420 horas). El programa está muy descentralizado, y funciona a través de aproximadamente un millar de centros de formación privados que licitan por los contratos de formación. Mientras permanecen en el programa, los educandos perciben un subsidio de manutención y transporte para incentivarles a completarlo. Lo habitual es que ese subsidio esté en torno al 50 por ciento del salario mínimo vigente. Las empresas que toman aprendices no están obligadas a remunerarlos ni a darles empleo después.

54. En el plan Chile Joven hay varios elementos de interés que conviene subrayar:

a. Los programas deben comprender formación y aprendizaje práctico en el sector privado; con ello se pretende asegurar que la formación y la experiencia adquiridas concuerden con las necesidades del mercado.

b. Se ha prestado considerable atención a depurar la elección de los beneficiarios, y se han trazado programas especiales para segmentos de la población particularmente marginados.

c. Como parte integral del ensayo se introdujeron mecanismos de evaluación que permitieran calibrar los resultados de los programas.

55. Los estudios de evaluación han hecho hincapié en la eficacia de Chile Joven para promover el empleo. En el programa se matricularon más de 128.000 jóvenes, muchos más de lo esperado. En los tres primeros años, casi el 60 por ciento de los jóvenes encontraron trabajo al salir del programa, frente al 40 por ciento de los que no lo habían seguido. Alrededor del 55 por ciento de los participantes se colocaron en la empresa donde habían realizado las prácticas, frente al 41,3 por ciento del grupo de control, que estaba formado por jóvenes residentes en el mismo vecindario y con las mismas características socieconómicas que los integrados en el programa. La diferencia era aún mayor entre las mujeres, con el 45,5 por ciento y el 27,0 por ciento respectivamente. Los participantes de menor edad fueron los que tuvieron mayores problemas para encontrar trabajo. De estos, la abrumadora mayoría pertenecía a la población seleccionada: el 95,6 por ciento procedían de sectores de bajos ingresos, y el 79 por ciento eran menores de 24 años (Castro y Verdisco, 1999).

56. Desdichadamente, de estos estudios no se deduce con claridad: a) en qué medida los aprendices eran sustitutos baratos de trabajadores ya empleados que habrían podido perder su puesto frente a los aprendices subsidiados (menos costosos); b) si la colocación que encontraron los educandos fue duradera, ya que en general la evaluación se centró en lo que sucedía a los seis meses de acabar el programa; c) si los programas imparten verdaderas aptitudes, y d) si la formación representa realmente una vía de salida de la pobreza. "La evaluación debe al menos tratar de tomar en cuenta lo que habría sucedido en ausencia de tales programas". ⁵³ Además, hay que señalar que el mercado de trabajo chileno manifestaba una notable escasez de mano de obra durante las primeras fases de la intervención. Los problemas de evaluación se examinan con mayor detalle en una sección posterior de este documento.

57. En el resto de América Latina se han emprendido otros planes ambiciosos para mejorar la situación económica de los jóvenes, sobre todo en la Argentina y el Brasil, pero también en Colombia, Perú y Uruguay. ⁵⁴ En la Argentina funciona desde 1994 el Proyecto Joven, que es una variante de Chile Joven. Se orienta a las personas jóvenes con problemas de empleo y procedentes de hogares de bajos ingresos, con niveles educativos bajos y escasa o nula experiencia laboral. Dotándolas de formación, el programa pretende acrecentar su productividad e infundirles valores y actitudes que presuntamente deben mejorar sus posibilidades de conseguir un puesto de trabajo y conservarlo. Los cursos son completamente gratuitos, incluidos el material didáctico, herramientas, transporte, insumos, equipo de seguridad e higiene y otros elementos necesarios para la formación. El programa se ha fijado el objetivo de formar a 280.000 personas. En la primera fase, que comenzó en 1994 y ha concluido recientemente, participaron más de 100.000 jóvenes; en los tres años siguientes se impartirá formación a otros 180.000.

58. Se ha cosechado algún éxito en la Argentina, pero menor que en Chile, sobre todo en el caso de las mujeres. La inmensa mayoría de los participantes son pobres (el 80 por ciento pertenecen a familias de bajos ingresos), y sólo el 7 por ciento habían completado la enseñanza secundaria. Los jóvenes varones vieron aumentar su tasa de empleo del 43,7 por ciento al 61,3 por ciento en los once meses transcurridos entre la formación y la encuesta, frente al 51 por ciento y el 51,9 por ciento en el grupo de control. Los resultados para las mujeres son menos convincentes: en su caso el empleo creció del 35,4 por ciento al 38,6 por ciento, pero el grupo de control tuvo resultados mejores, del 35,3 por ciento al 41,5 por ciento. Existen ciertas reservas sobre el carácter de los grupos de control, ya que fueron constituidos ex post y no parece que sus características coincidieran con las del grupo tratado (véase Castro, 1999).

59. En 1996 el Brasil puso en marcha el plan PLANFOR, dirigido a los jóvenes, los desempleados y los destituidos. Durante el primer año de funcionamiento el programa dio formación a cerca de 1,2 millones de trabajadores. Su objetivo son las zonas rurales, con claro predominio de personas de color. Se trata de un programa mucho más heterogéneo que Chile Joven, pero que parece estar siendo eficaz. Hay algunos datos de impacto estadísticamente significativo sobre el empleo y los salarios de los hombres y los trabajadores de edad, pero con efectos más modestos sobre las mujeres y los trabajadores jóvenes (De Moura, Castro y Verdisco, 1998). Colombia ha creado un programa de formación profesional para jóvenes cuyo objetivo general es ayudar a los jóvenes de 17-25 años con bajos ingresos y sin empleo que no hayan completado la enseñanza secundaria, impartiéndoles formación semiespecializada en ocupaciones para las que hay demanda evidente en los sectores productivos. En el Perú se ha iniciado el programa Pro- Joven de formación profesional para la juventud, con el fin de proporcionar formación semiespecializada y experiencia laboral a jóvenes de bajos ingresos en ocupaciones concretas demandadas por el sector productivo. Con ello se pretende afrontar el problema del acceso de los jóvenes desfavorecidos al mercado de trabajo; se esperan 150.000 participantes durante un período de cinco años. El programa PROJOVEN del Uruguay es mucho más modesto que los del Brasil, Chile, Argentina, Colombia y Perú. Un conjunto inicial de programas piloto organizó cursos de formación con una cobertura de sólo 4.090 jóvenes entre 1995 y 1996. Hasta la fecha han recibido formación entre 1.200 y 1.500 jóvenes cada año.

60. Castro y Verdisco (1999) comparan los programas de Chile, Argentina y Brasil desde el punto de vista de la calidad de la formación que ofrecen y los mecanismos de selección que emplean, y llegan a la conclusión de que los dos programas "Joven" son sólidos en cuanto a la selección pero deficientes en calidad, mientras que los cursos patrocinados por PLANFOR suelen ser de buena calidad pero no están bien orientados en la selección. Los responsables del programa Chile Joven señalan que el crecimiento experimentado por la economía chilena ha sido el factor clave del éxito atribuido al proyecto. Según Messina (1995), el único efecto positivo en el caso chileno sería la oportunidad para los beneficiarios de obtener una experiencia laboral transitoria.

61. La evidencia de la efectividad de los programas de formación en América Latina es en el mejor de los casos inconcluyente, lo mismo que en Europa y en los Estados Unidos (véanse los párrafos 35 a 38 supra).

Asia y África ⁵⁵

62. La falta de datos fiables hace que resulte difícil medir el problema del mercado de trabajo juvenil en muchos países de Asia y África. Los cuadros 1 y 2 muestran un grado considerable de variación en los niveles del PIB per cápita tanto en Asia como en África (cf. Gabón y Eritrea, Singapur y Nepal), y también en otras variables, como las tasas de mortalidad infantil y de asistencia a la escuela primaria. No hay pautas homogéneas en el desempleo juvenil, que es muy alto en unos países (p. ej. Argelia, Egipto, Mauricio, Sri Lanka) y muy bajo en otros (p. ej. Burkina Faso, República Centroafricana, Etiopía, Tailandia). Las tasas de desempleo femeninas son en general más altas que las masculinas. Lo mismo en Asia que en África ha habido un aumento considerable -pero presumiblemente desde un nivel de base muy bajo- de la proporción de jóvenes que cursan estudios superiores o "terciarios", en general más destacado en África que en Asia, y también más llamativo en el caso de las mujeres que en el de los hombres.

64. La relación entre el desempleo juvenil y el nivel educativo no es unívoca. En África las tasas de desempleo para las personas menos y más instruidas tienden a ser más bajas que para las personas con un nivel medio de educación (p. ej. en Sudáfrica). ⁵⁸ En Asia, en cambio, suelen ser más altas para las personas más instruidas que para las menos. Esto obedece en parte a la extensión de la educación, que ha hecho que exista un número mucho mayor de jóvenes instruidos. En Indonesia, por ejemplo, de los adolescentes (15-19 años) varones desempleados en el medio rural, más de un tercio ha completado la enseñanza primaria, más de un tercio posee el primer grado de la enseñanza media y aproximadamente un quinto posee el segundo grado de la enseñanza media; sus homólogas del sexo femenino los aventajan un poco en este aspecto.

65. El subempleo es el principal problema en las zonas rurales. Por ejemplo, es mucho más alta la proporción de hombres jóvenes, mujeres jóvenes y personas subempleadas que se encuentra: 1) en la Indonesia rural, con el 45,2, el 60,5 y el 50,9 por ciento respectivamente, frente al 23,5, el 23,8 y el 23,7 por ciento de sus homólogos urbanos; y 2) en la agricultura y actividades conexas de Filipinas, con el 52,0, el 70,0 y el 55,0 por ciento respectivamente, en comparación con el 9,0, el 15,0 y el 13,0 por ciento entre los trabajadores de los servicios, y el 13,0, el 12,0 y el 12,0 por ciento entre los trabajadores de la producción y similares. ⁵⁹ En general, para algunos países asiáticos la proporción de jóvenes subempleados es más del doble en las zonas rurales que en las zonas urbanas.

66. En comparación con la OCDE, así como con las economías en transición y los países latinoamericanos, los estudios empíricos llevados a cabo sobre salarios y/o desempleo juvenil son mucho más escasos para otros países en desarrollo. Las principales excepciones publicadas son Hoddinott (1996) sobre Côte d'Ivoire; Dickens y Lang (1995) sobre Sri Lanka y Schultz y Mwabu (1998) y Moll (1993) sobre Sudáfrica; Blanchflower (1999b) sobre Filipinas, y una nueva cosecha de artículos inéditos de Rodgers y Nataraj (1998) sobre Taiwán y de Kingdon y Knight (1998) sobre Sudáfrica.

67. De un conjunto de estudios de países encargados por la OIT ⁶⁰ sobre la situación del mercado de trabajo juvenil en países asiáticos y africanos se desprenden varias observaciones generales:

a. El desempleo juvenil se percibe como un problema de envergadura en casi todos los países en desarrollo. En muchos países los jóvenes constituyen una proporción muy elevada tanto de la población total como del desempleo total, y en África representan más de la mitad del número total de desempleados. En muchos países los jóvenes desempleados están buscando su primer trabajo (p. ej. en la India).

b. Es difícil conocer exactamente la magnitud del problema porque los datos son inadecuados e incompletos. A efectos de comparación entre países, algunas de las dificultades derivadas de la naturaleza de los datos son: 1) las divergencias entre países en la definición de la población joven; 2) las divergencias entre países en la medición del empleo, del desempleo y del subempleo, y 3) la existencia en cada país de diferentes sistemas de acopio de datos y elaboración de encuestas. ⁶¹

68. En general, se piensa que África está atrapada en varios círculos viciosos que se autorrefuerzan:

a. Las economías africanas no son capaces de generar tasas de crecimiento del PIB adecuadas y oportunidades de empleo y obtención de ingresos suficientes para absorber a la mayor parte de sus fuerzas de trabajo.

b. La incapacidad del sector privado para generar medios de vida sostenibles ha impulsado la rivalidad por el control del Estado como procedimiento primario para participar de los frutos que pueda dar la economía, lo que exacerba la inestabilidad.

c. La capacidad del Estado para gobernar y cumplir su misión en lo que concierne a servicios sociales como la educación y la seguridad es precaria. ⁶²

69. Los altos índices de inflación y las políticas macroeconómicas restrictivas han perjudicado especialmente a la juventud. El rasgo más saliente del mercado de trabajo africano es el lento crecimiento del empleo en el sector formal y la reducción de las plantillas como consecuencia de los procesos de ajuste estructural. En respuesta, los sectores no estructurados han actuado no sólo como sectores residuales, sino también como absorbentes de mano de obra de última instancia. Una tal estructura de salarios y desempleo puede tener efectos conntraproducentes sobre la juventud, toda vez que:

a. Las tasas elevadas de desempleo pueden desalentar a los jóvenes de invertir en educación y formación, si se teme que dicha inversión sea un despilfarro.

b. La asociación de mayor edad y mayor probabilidad de empleo puede traducirse en una actitud pasiva hacia la búsqueda de trabajo.

c. Los jóvenes que tienen familiares en empleo asalariado pueden caer en una dependencia que les haga tener un alto salario de reserva para acceder a una colocación formal (OIT/SAMAT, 1999).

70. En otro contexto, la experiencia del sudeste asiático ha demostrado que los jóvenes son más vulnerables frente a perturbaciones externas como son las crisis financieras y las crisis socioeconómicas consiguientes, ya que son los primeros afectados por las reducciones de plantilla y encuentran mayores dificultades para colocarse. En conjunto parece haber cierto reconocimiento de que el problema está íntimamente ligado al desempleo de adultos y los resultados globales de la economía.

71. Se han ensayado diversas estrategias sin éxito, y la creación de puestos de trabajo en el sector público no ha sido eficaz. El Banco Mundial y el FMI han acudido en ayuda de países afectados por crisis financieras, pero los han obligado a reducir el empleo en el sector público (p. ej. República Unida de Tanzanía, Viet Nam). Ha habido algunas tentativas de reforma de los sistemas vigentes de educación y formación en África (p. ej. en Zambia). El objetivo principal de tales reformas es lograr que el sistema de educación y formación resulte más útil, acoplándolo mejor a las demandas del mercado de trabajo. ⁶³

72. En muchos países existe un salario mínimo (p. ej. en Indonesia, República Unida de Tanzanía, Malí, Côte d'Ivoire, India, Mauricio, Zimbabwe, Sudáfrica). Al parecer, en Mauricio, Zimbabwe y Sudáfrica el alto nivel del salario mínimo puede reducir el empleo. ⁶⁴ La inexistencia de un submínimo juvenil tendrá seguramente las mayores consecuencias de empleo para los jóvenes menos calificados, si es que el mínimo se aplica en la realidad. Lustig y Mcleod (1997) descubrieron que el salario mínimo hacía aumentar el desempleo pero reducía la pobreza en cuatro países africanos (Ghana, Mauricio, Marruecos, Túnez) y cinco asiáticos (India, Indonesia, Filipinas, Sri Lanka, Tailandia).

73. Hay una serie de países que han ensayado con algún éxito políticas de fomento del trabajo por cuenta propia, tanto en zonas urbanas (p. ej. el PMRY en la India) como en zonas rurales (p. ej. el TRYSEM, también en la India). Esas políticas incluyen la realización de talleres sobre cómo poner en marcha un negocio (p. ej. en Malí y Zimbabwe) y la provisión de líneas de crédito y servicios de asesoría para ayudar a la creación de pequeñas empresas y a susupervivencia (p. ej. en Filipinas, Indonesia, Sri Lanka, Zimbabwe, Malí, Côte d'Ivoire y Camerún). Cada día es más frecuente que las reformas de las instituciones de educación y formación existentes se integren en programas de desarrollo y promoción de la iniciativa empresarial. ⁶⁵

74. Parece haber un consenso muy extendido sobre la importancia de la escolarización formal ⁶⁶ y la necesidad de mejorar su calidad (p. ej. en Indonesia, República Unida de Tanzanía, Zambia, Zimbabwe). Prolongar la escolaridad obligatoria, reducir el trabajo infantil y mejorar la calidad de la enseñanza a la vez que se establecen programas de estudios "adecuados" son objetivos importantes. Estas observaciones corroboran la necesidad de "(aumentar) las inversiones en la educación básica con miras a mejorar su calidad y el acceso a una educación más completa y de nivel superior para categorías de jóvenes desfavorecidos", como se señalaba en la resolución sobre el empleo juvenil adoptada por la Conferencia General de la OIT en su 86ª reunión.

75. Hay pocas pruebas de que los planes de formación en el empleo den resultado, sobre todo en épocas de dificultad, en parte porque están sesgados hacia la preparación para puestos del sector formal que sencillamente no existen en cantidad suficiente (MSYCD, 1996). Una excepción tal vez sea Egipto al adoptar la iniciativa Mubarak-Kohl, que pretende adaptar al contexto egipcio el exitoso sistema alemán de aprendizaje dual. Varias experiencias piloto indican cierto éxito. ⁶⁷ La tasa de rendimiento de los programas estará probablemente en función de las condiciones del mercado de trabajo (nacional y local). Es más fácil colocar a los participantes en programas cuando el desempleo es bajo, y viceversa. Los efectos de desplazamiento para los no participantes pueden llegar a ser serios.

76. Será difícil "resolver" el problema del desempleo juvenil urbano, debido al riesgo de inducir un flujo migratorio del campo a las ciudades en países que tengan una reserva cuantiosa de mano de obra joven en el ámbito rural. Habrá que elaborar programas que frenen el éxodo del campo y atajen el subempleo de los jóvenes en las zonas rurales.

77. La situación del África subsahariana ha sido algo distinta de la de Asia; el crecimiento económico moderno ha conseguido acrecentar el bienestar de muchos países en desarrollo, pero ha dejado atrás a la mayor parte de África. El 36 por ciento de la población de la región vive en economías que en 1995 no habían recuperado los niveles de ingresos per cápita que lograron antes de 1960. Tampoco está del todo claro que la apertura al comercio internacional impulse el crecimiento económico (Sachs y Warner, 1995; Harrison, 1998). La desigualdad no parece ser un factor importante para inhibir el crecimiento en el África subsahariana con bajos niveles de capital humano. Sin embargo, trabajos recientes han arrojado resultados ambigüos sobre los efectos de la educación en la productividad (véanse Krueger y Lindahl, 1998; Topel, 1999; Pritchett, 1997). Freeman y Lindauer (1999) sostienen que la mayor rémora al crecimiento africano es el caos político, la corrupción y la inseguridad de la propiedad; se deduce que un crecimiento económico rápido sólo se puede alcanzar en un ambiente pacífico y estable en el que los derechos de propiedad estén garantizados:

"La vuelta a la escuela requiere relaciones de propiedad estables y un entorno económico seguro, cosas que han faltado en la mayoría de los estados africanos. Las guerras, la corrupción, las revoluciones y otras formas de inestabilidad que perturban o distorsionan el funcionamiento normal de los mercados pueden colocar el valor de la escolarización por debajo de lo que sería en un mundo más estable. Si tu país está desgarrado por las luchas, mejor coger un arma que un libro." ⁶⁸

78. La buena noticia es que la inversión en capital físico se correlaciona bien con el crecimiento económico, pero para que eso suceda hay que garantizar los derechos de propiedad. Namibia y Uganda, que se clasificaban como "casi libres", han experimentado tasas de crecimiento de la inversión superiores al 7 por ciento anual. Las mal clasificadas Nigeria (95º lugar) y Togo (134º lugar) han experimentado disminuciones de la inversión de casi el 10 por ciento anual.

VI. Desempleo juvenil: el programa de acción

Introducción

79. Aunque no hemos escatimado esfuerzos para pasar revista a las políticas y experiencias de diferentes regiones del mundo, es claro que datos de alta calidad sobre el mercado de trabajo, en especial microdatos, existen actualmente sobre todo para los países de la OCDE, donde a menudo se recogen de la misma manera y con las mismas variables. La agregación importa en el mercado de trabajo; de ahí que haya que extraer datos desagregados de encuestas de individuos, hogares y empresas. Son especialmente útiles los paneles, en los que se interroga a la misma persona en más de una ocasión; repetir una encuesta transversal año tras año es otro recurso valioso para los investigadores. Existen muchas de esas encuestas, de forma similar, en países de la OCDE: entre las de panel están la Encuesta longitudinal nacional en los Estados Unidos, el Panel de hogares británico, el HUS sueco y el Panel socioeconómico alemán.

80. En los países de la OCDE se han llevado a cabo más análisis econométricos del funcionamiento del mercado de trabajo que en países en desarrollo. Muchos países en desarrollo han puesto en marcha programas de mercado de trabajo, pero un gran corpus de literatura técnica ha demostrado que es virtualmente imposible medir el éxito de un programa si no se hacen evaluaciones rigurosas con grupos de control adecuados. La experiencia de los Estados Unidos con esa clase de evaluaciones indica que los resultados han sido nulos o incluso negativos para los programas dirigidos a los jóvenes desfavorecidos, aunque existe alguna evidencia de que funcionan para los adultos, y especialmente para las mujeres.

81. Los estudios econométricos de que disponemos sugieren que hay muchas pautas de los datos que son similares entre los países miembros de la OCDE y que parecen encontrarse también en las economías en transición y en el mundo en desarrollo. Esto contradice la opinión establecida, que no hace hincapié en las semejanzas sino en las diferencias. Las ecuaciones de regresión estimadas sobre distintos países -de la OCDE y fuera de ella- para explicar, por ejemplo, los salarios y los ingresos, el trabajo por cuenta propia, el desempleo, el grado de afiliación sindical, la felicidad, la satisfacción en la vida y la satisfacción en el trabajo, tienden a mostrar las mismas variables significativas con los mismos signos, si bien con distintos coeficientes, independientemente del país que se considere. ⁶⁹ En los coeficientes por país de cualquiera de esas variables se observa poca o ninguna variación sistemática correlacionada con macrovariables de interés, como pueden ser los resultados de la economía. Las ecuaciones de ingresos mincerianas ⁷⁰ estimadas para los Estados Unidos, el Reino Unido y Alemania parecen en general semejantes a las estimadas para los países en transición y el mundo en desarrollo.

82. No sólo las pautas de los datos parecen asemejarse. También algunos rasgos fundamentales de los mercados de trabajo parecen ser muy similares en todo el mundo:

a. El desempleo juvenil es más alto que el desempleo de adultos. Multiplicar por dos parece ser una buena regla empírica.

b. El tamaño relativo de la cohorte joven está descendiendo.

c. Hay una tendencia al aumento de la educación formal entre los jóvenes.

d. Los jóvenes están retrasando el momento de contraer matrimonio.

e. Las tasas de actividad femenina aumentan.

f. Los programas de mercado de trabajo para jóvenes suelen obtener bajos rendimientos.

g. Una serie de estudios econométricos indican, además, que hay pautas en los datos que se cumplen en los países desarrollados y se repiten en los demás. Las instituciones pueden ser menos importantes de lo que creemos.

Políticas macroeconómicas

83. Parece claro que las soluciones al desempleo juvenil están inextricablemente unidas a las dificultades que encuentran los países para reducir el desempleo global y no se pueden desligar de ellas. Por desdicha, estamos muy lejos de entender por qué el desempleo agregado es tan alto y por qué ha aumentado en los dos últimos decenios. Nuestros conocimientos sobre qué medios son útiles para potenciar un crecimiento económico intensivo en empleo son asimismo escasos. Hay indicios de que los subsidios excesivamente generosos pueden agravar el desempleo, pero la correlación entre los datos es bastante débil: Italia tiene desempleo elevado con subsidios bajos. A despecho de la opinión establecida, ⁷¹ el desempleo elevado no parece ser básicamente fruto de la protección de los puestos de trabajo, los impuestos sobre las nóminas, la fuerza de los sindicatos ni la "inflexibilidad" de los salarios. ⁷² La importancia de la propiedad de la vivienda y de la movilidad para explicar el desempleo en Europa encuentra respaldo econométrico en OCDE (1999), que modela el desempleo en los distintos países y observa que la propiedad es la única influencia significativa: la protección del puesto de trabajo, los subsidios y los sindicatos no desempeñan ningún papel. ⁷³, ⁷⁴

84. Las comparaciones entre países muestran que el desempleo en Europa es mayor que en los Estados Unidos, y en Europa hay más protección del puesto de trabajo, mayores subsidios de desempleo, más poder sindical y un estado benefactor más generoso. Ahora bien, esa comparación dice poco o nada acerca de los cambios en el tiempo. En muchos países de la OCDE el desempleo ha aumentado sustancialmente a lo largo de más o menos el último decenio; ⁷⁵ pero los subsidios de desempleo se han reducido, el grado de afiliación sindical ha bajado y se ha debilitado el poder de los sindicatos, ⁷⁶ la protección del puesto de trabajo ha variado poco, y se afirma que en la negociación salarial hay una nueva flexibilidad que antes no había. Si las causas fueran esas, el desempleo debería haber disminuido. ¿A qué se debe que no lo haya hecho? Las investigaciones actuales sobre el desempleo no han conseguido hallar una respuesta convincente. Estudios recientes sugieren algunos candidatos nuevos que parecen prometedores y merecen ser tenidos en consideración: las fluctuaciones de los precios de los productos básicos en general, y el precio del petróleo en particular, parecen predecir con razonable precisión las oscilaciones cíclicas del desempleo. Una línea de investigación prometedora es la movilidad interregional de la población y el papel de la propiedad de la vivienda, que parecen explicar al menos en parte la tendencia ascensional de los niveles de desempleo juvenil que hoy se registran.

85. Propiedad de la vivienda. El fuerte aumento del nivel de propiedad de la vivienda en Europa bien podría ser "la pieza que falta en el rompecabezas del desempleo, porque perjudica la movilidad de las personas". ⁷⁷ Oswald (1999) explica con claridad que las economías tienen que ser adaptables. Necesitan que los trabajadores puedan circular en busca de nuevos puestos de trabajo. El alquiler privado de la vivienda es una ayuda, porque permite a las personas moverse. En el período de 1950 a 1960, la mayoría de las naciones de Europa tenían tasas bajas de ocupación de vivienda propia y tasas bajas de desempleo. El nexo entre la vivienda y el empleo parece mantenerse entre distintas regiones de un mismo país y entre distintos países.

86. Migración interior. Los datos sobre migración interregional en una serie de países de la OCDE durante los decenios de 1970 y 1980 muestran un grado relativamente bajo de ciclicalidad, que induce a pensar que la escala de la migración no responde únicamente a la tasa de desempleo, que fue muy cíclica a lo largo de dicho período. Noruega, Suecia, el Japón y los Estados Unidos, países con desempleo bajo, muestran proporciones altas de su población que mudan de región. La movilidad es baja y el desempleo, sobre todo el desempleo juvenil, es particularmente alto en Italia (32 por ciento en 1998). Faini y otros (1997) han mostrado que las migraciones entre el norte y el sur de Italia disminuyeron continuamente de 1970 a 1990. A lo largo de ese período, el diferencial de desempleo entre el norte y el sur se duplicó, de casi el 7 por ciento a casi el 14 por ciento.

87. Flexibilidad de los salarios. Se alega a veces que el problema de muchas economías europeas es que los salarios son inflexibles. Sin embargo, la investigación reciente parece indicar que el grado de flexibilidad local de los salarios es aproximadamente el mismo en todos los países estudiados (véase supra). Los ingresos laborales de los jóvenes parecen ser especialmente sensibles a las variaciones de la tasa de desempleo, y muestran una elasticidad algo mayor, más próxima a - 0,20. Esta pauta es más o menos homogénea de unos países a otros. ⁷⁸ Dicho en pocas palabras, puesto que las tasas de desempleo son muy diversas entre los países a pesar del grado semejante de flexibilidad salarial que se ha supuesto, hacer que los salarios sean más flexibles en todos los países no parece ser solución para el desempleo juvenil.

88. Subsidios de desempleo, impuestos y sindicatos. Existe sólo una débil relación positiva entre las tasas de desempleo y los subsidios a los desempleados. ⁷⁹ Se observa un cuadro semejante si lo que se compara son las tasas de desempleo y la proporción del PIB dedicada a indemnizaciones de desempleo. Por ambos criterios, Italia tiene subsidios bajos y desempleo elevado. En 1996 Italia gastó el 0,68 por ciento del PIB en indemnizaciones de desempleo, a pesar de tener una tasa de desempleo del 12 por ciento. ⁸⁰ Ejemplos de lo contrario son el Japón y los Estados Unidos, donde el desempleo es bajo y se gasta poco en subsidios (en el caso del Japón, el 0,40 por ciento del PIB con una tasa de desempleo del 3,4 por ciento; en el de los Estados Unidos, el 0,26 por ciento del PIB con una tasa de desempleo del 5,4 por ciento). Hay indicios procedentes de Dinamarca y los Estados Unidos, y en menor grado del Reino Unido, Nueva Zelandia y los Países Bajos, de que reducir la cuantía y la duración de los subsidios puede rebajar el desempleo, si bien el grado de respuesta ha sido modesto. Huelga decir que esto tiene poco interés para los países donde la cobertura de desempleo es escasa.

89. No existe ninguna correlación entre el desempleo y los impuestos (véase la figura 7), ⁸¹ y con el grado de afiliación sindical se observa incluso una débil relación negativa. ⁸² España y Francia tienen índices muy bajos de afiliación sindical y desempleo elevado, mientras que en Austria el desempleo es bajo y la densidad sindical es muy alta.

Fuente: Oswald, 1999

90. Precios del petróleo. Las fluctuaciones de los precios del petróleo parecen ocasionar cambios cíclicos en el desempleo de los Estados Unidos y de Europa, pero no bastan para explicar la tendencia ascensional del desempleo europeo. Carruth, Hooker y Oswald (1995, 1998) observan que los precios del petróleo contribuyen a explicar el desempleo en el Reino Unido, el Canadá y los Estados Unidos. Representando gráficamente las tasas de desempleo de los Estados Unidos y los países europeos de la OCDE junto con el precio del petróleo en el período 1970-98, ⁸³ llama la atención la tendencia ascensional del desempleo europeo frente a la ausencia de tendencia en el estadounidense. Existe, además, un movimiento paralelo entre el desempleo y el precio real del petróleo. Esta correlación ha recibido una atención relativamente escasa en los estudios sobre el desempleo. En los Estados Unidos el desempleo parece seguir al precio del petróleo con un retardo de aproximadamente un año. ⁸⁴ Las subidas del precio del crudo en 1973, 1979, 1989 y 1994 parecen en todos los casos haber causado efectos perjudiciales poco tiempo después sobre el desempleo tanto en Europa como en los Estados Unidos. El constante abaratamiento del petróleo que comenzó en 1982 y continuó hasta 1989 antecede a descensos del desempleo tanto en los Estados Unidos como en Europa, y lo mismo en el período 1990-1994. El precio del petróleo parece explicar los movimientos cíclicos del desempleo.

91. Como hizo notar Schultz: ⁸⁵ "Los estudios sugieren que la estructura del producto, la composición del empleo, la apertura de la economía al comercio y el cambio tecnológico son factores todos que alimentan la demanda derivada de trabajadores más instruidos. Las industrias de alta tecnología se asocian con rendimientos más altos de la escolarización por sector, pero esto también podría ser reflejo de una selectividad de las personas que entran en los sectores de alta tecnología, que serían más capaces y más instruidas, o podría indicar la complementariedad de la formación en el puesto de trabajo y los estudios en esferas donde el cambio tecnológico es rápido (Gill, 1989; Gill y Khandker, 1991; Mincer e Higuchi, 1988; Choi, 1993). El aumento de la proporción del empleo en los servicios, la distribución y las manufacturas se asocia a una mayor participación femenina en la fuerza de trabajo, y tal vez acreciente la rentabilidad en el mercado de la educación de las mujeres (T. P. Schultz, 1990)". Puesto que las poblaciones más jóvenes están cada día mejor educadas, es razonable pensar que se beneficiarán de las estrategias que promuevan el empleo vinculado a la tecnología. Pero esto implica que las empresas que generen nuevos puestos de trabajo dependan de la tecnología moderna, lo cual a su vez encierra consecuencias para la composición sectorial de la economía y su grado de informalidad.

92. Existe, pues, un cuerpo de evidencia considerable en apoyo de la exhortación formulada a los Estados miembros de la OIT a que "adopten y apliquen políticas encaminadas a mejorar la competitividad por medio de inversiones, incluidas las inversiones en tecnología, el desarrollo de recursos humanos, la educación y las competencias para promover el crecimiento económico, el desarrollo social y el empleo".

¿Qué han conseguido los países que han intentado hacer más "flexible" el mercado de trabajo?

93. Países como el Reino Unido y Nueva Zelandia han intentado hacer más flexible el mercado de trabajo por procedimientos tales como reducir los subsidios de desempleo, endurecer la reglamentación, limitar el poder de los sindicatos, etcétera. ¿Ha dado esto resultados? En primer lugar, si consideramos su posición en las clasificaciones de los países de la OCDE (excluidos Luxemburgo, Islandia y Suiza) por tasa de desempleo y relación empleo-población, parece que esas tentativas han tenido escaso impacto sobre la clasificación según esos indicadores. Blanchflower y Freeman (1994) analizaron la efectividad de las reformas de Thatcher sobre el mercado de trabajo del Reino Unido. Su conclusión fue que habían lograron el objetivo de debilitar el poder sindical; que quizá acrecentaran marginalmente la flexibilidad de respuesta del empleo y de los salarios a las condiciones del mercado, y que quizá estimularan el trabajo por cuenta propia. Del lado positivo, las reformas se acompañaron de una mejora sustancial en la posición de las mujeres en el mercado laboral. Del lado negativo, no consiguieron mejorar la flexibilidad de respuesta de los salarios reales al desempleo; se aparejaron a una transición más lenta del no empleo al desempleo para los hombres, con una pérdida devastadora de puestos de trabajo a tiempo completo para los trabajadores de sexo masculino, y generaron aumentos sustanciales y aparentemente no competitivos de la desigualdad salarial.

94. Maloney y Savage (1996) documentan las reformas del mercado de trabajo que se han efectuado en Nueva Zelandia desde 1984. En los últimos quince años aproximadamente, la economía se ha descentralizado; se han reducido los subsidios de desempleo, se han endurecido los criterios de atribución del derecho a prestaciones y se ha introducido legislación tendente a reestructurar el sistema de relaciones laborales eliminando los laudos nacionales y suprimiendo la sindicación obligatoria. El nivel de afiliación sindical cayó espectacularmente del 40,8 por ciento en 1991 al 24,1 por ciento en 1994. ⁸⁶ Un dato interesante es que se protegieron los mercados de productos, poniéndolos a salvo de muchas presiones competitivas. En estudios posteriores, Maloney (1998, 1999) observó que ni los cambios en la sindicación ni los de los subsidios habían tenido ningún efecto significativo sobre el desempleo, aunque sí parecían haber repercutido en el empleo y en la participación en la fuerza de trabajo. Chapple y otros (1996) concluyeron su examen del desempleo en Nueva Zelandia señalando que: "al cabo de diez años de estabilización, liberalización y reformas del mercado de trabajo, debe ser motivo de cierta inquietud que esos cambios todavía no se hayan reflejado en una tasa de desempleo inferior a la que había cuando comenzaron las reformas". ⁸⁷

95. Los Países Bajos y Dinamarca han visto mejorar notablemente su posición en las clasificaciones mencionadas, tanto medida por el desempleo como por la relación empleo-población. La tasa de desempleo de los Países Bajos, por ejemplo, descendió del 7,1 por ciento en 1994 al 4,0 por ciento en 1998, mientras la de Dinamarca disminuía aún más deprisa, del 10,1 por ciento en 1993 al 5,1 por ciento en 1998. El ascenso de Dinamarca en las clasificaciones es todavía más pronunciado que el de los Países Bajos. No parece que esa reducción del desempleo haya obedecido ni en uno ni en otro país al declive del poder sindical, cambios en la protección del puesto de trabajo, desfase de calificaciones o impuestos sobre la nómina. La severidad global de las medidas de protección del empleo permaneció invariada en ambos países ⁸⁸ entre los decenios de 1980 y 1990. ⁸⁹ Lo que resulta desconcertante es que en los Países Bajos, a pesar del rápido descenso del desempleo en este período, hubiera un aumento del gasto en programas de mercado de trabajo. ⁹⁰ En el caso de Dinamarca hay más indicios de correlación entre la reducción de los subsidios y el descenso del desempleo. En 1994 Dinamarca introdujo un conjunto de reformas que parecieron ser eficaces: redujo la generosidad de su sistema de indemnizaciones de desempleo; implantó las entrevistas de colocación; rebajó la generosidad de los planes de licencia remunerada; rebajó la duración máxima de los subsidios, y endureció los criterios de atribución de derechos. También se puso en marcha un conjunto de reformas fiscales para reducir los impuestos sobre la nómina ⁹¹ y acrecentar los incentivos al trabajo. ⁹² Este programa parece haber dado resultado, ya que el desempleo se redujo a la mitad, del 10,1 por ciento en 1993 al 5,1 por ciento en 1998.

96. Tampoco la fuerza de los sindicatos parece encajar muy bien en el cuadro, ya que en los Países Bajos el nivel de afiliación aumentó durante el decenio de 1990: el número de afiliados pasó de 1,4 millones en 1990 a 1,87 millones en 1995, y la densidad sindical creció del 26 por ciento al 28 por ciento en ese período. ⁹³ En Dinamarca la densidad sindical era la misma en 1994 que en 1980. La cobertura de la negociación y su grado de centralización o coordinación permanecieron más o menos constantes en ambos países durante esos años. ⁹⁴

97. Por otra parte, no tiene sentido hacer demasiado atractivo el desempleo, lo que implica que los gobiernos no deben dar subsidios de desempleo demasiado elevados y que hay que incentivar a las personas a trabajar y a las empresas a contratarlas. Es preciso encontrar un delicado punto de equilibrio para ayudar a los desempleados a sobrellevar la crisis y a encontrar otro trabajo sin caer en una generosidad execsiva. El costo de situar demasiado altos los niveles de subsidio impone una pesada carga sobre quienes sí trabajan. Al mismo tiempo, se adelanta poco con cambiar la pobreza sin trabajo por pobreza con él. Es importante recompensar el hecho de trabajar. Ya que la movilidad en el mercado laboral también parece ser un factor importante para explicar tanto el desempleo juvenil como el de adultos, una recomendación directa sería la de contribuir a costear la movilidad en forma de ayudas al traslado, junto con subsidios a particulares y empresas para impulsar la formación de un sector de viviendas privadas en alquiler extenso y plenamente operativo. Reducir la influencia de los sindicatos, eliminar la protección del puesto de trabajo, rebajar el salario mínimo y/o recortar el salario de los jóvenes probablemente no serían medidas eficaces.

Los salarios mínimos

98. Hay pocas pruebas sólidas de que los salarios de los jóvenes sean demasiado elevados o de que el salario mínimo les haya dejado sin trabajo por resultar demasiado caros. Hay indicios de que los salarios de los jóvenes vienen descendiendo en comparación con los de los adultos en la OCDE. No parece que en este caso los jóvenes estén perdiendo el trabajo por problemas de costo; para el mundo en desarrollo hay mucha menos información sobre la evolución de los salarios relativos. Los recortes salariales no son solución.

99. Durante el último decenio aproximadamente, el nivel del salario mínimo en los Estados Unidos ha estado en un mínimo histórico en términos reales. Los datos parecen indicar que su bajo nivel y los pequeños cambios que ha experimentado han tenido escaso o ningún efecto sobre el empleo. ⁹⁵ También en Europa hay pocas indicaciones de que el salario mínimo haya repercutido de forma importante en el empleo. ⁹⁶ Incluso en aquellos países de la OCDE donde se han detectado efectos negativos, han sido generalmente modestos y poco significativos. En general el salario mínimo se ha mantenido bajo en casi todos los países europeos excepto Francia, donde parece haber surtido ciertos efectos sobre el empleo. Neumark y Wascher (1999) ofrecen datos según los cuales el aumento del salario mínimo habría reducido las tasas de empleo juvenil en el Canadá, los Países Bajos, Luxemburgo, y en menor medida en los Estados Unidos y el Reino Unido. También hallaron indicios de que el descenso del salario mínimo se había acompañado de descensos en las tasas de desempleo juvenil en Italia, Bélgica, España, Grecia y Portugal. No pudieron encontrar relación entre esas dos variables en Alemania, Suecia, Francia ni el Japón. Ambas pautas se han manifestado en distintas épocas en Nueva Zelandia y Dinamarca. Hay evidencia más sólida de los efectos del salario mínimo como factor reductor del empleo en una serie de países de América Latina.

100. Existen, sin embargo, buenas razones en favor de un salario submínimo para jóvenes que asegure que éstos no se vean privados de trabajo por falta de calificaciones. También podría tener sentido permitir cierto grado de variación dentro de un mismo país, en función de las diferencias en el costo de la vida y en los ingresos. Una subida fuerte del salario mínimo puede empeorar significativamente la posición relativa de las personas jóvenes. En los países en desarrollo un salario mínimo elevado sí parece incrementar el desempleo, pero en conjunto la impresión es que reduce la pobreza (Lustig y Mcleod, 1997). Este resultado se mantiene a través de líneas de pobreza altas y bajas, distintas maneras de medirla y la clasificación de observaciones según que la economía esté en proceso de expansión o de contracción, que la población sea urbana o rural o la región (América Latina, Asia o África). ⁹⁷ Elevar los ingresos de algunos jóvenes puede traducirse en peores condiciones para los demás. Lustig y Mcleod argumentan persuasivamente que sus hallazgos "no deben conducir a una recomendación rotunda del aumento del salario mínimo como medida de política efectiva para reducir la pobreza" (1997, pág. 81). Sin embargo, sus resultados sí sugieren que reducir el salario mínimo en el mundo en desarrollo perjudica a los pobres, a corto plazo cuando menos.

El trabajo por cuenta propia

101. La persistencia del problema del mercado de trabajo juvenil parece demostrar que las políticas económicas usuales han sido insuficientes. Los gobiernos occidentales están buscando nuevas alternativas. Una idea es la de que la acción pública debería impulsar la iniciativa empresarial entre los jóvenes. No es manifiesto, sin embargo, que ni siquiera un gran contingente de nuevos empresarios jóvenes hubiera de bastar para resolver la crisis de puestos de trabajo. El trabajo por cuenta propia permite que sea la persona la que fije su propio calendario; puede trabajar cuando quiera; no tiene que responder ante nadie, y quizá, en última instancia, sea una manera de hacerse rico. Desdichadamente, del lado negativo está que si el negocio falla puede arrastrar consigo el puesto de trabajo, los ahorros, la vivienda si como tantas veces sucede ha servido como aval de un préstamo, y acaso generar una crisis familiar. Si algo hemos aprendido de la teoría de gestión de carteras es que conviene diversificarlas y no aplicar todos los recursos a una sola actividad de riesgo. Por otra parte, los gobiernos ven a menudo el trabajo por cuenta propia como una manera de salir de la pobreza y la desventaja, y por esa razón ofrecen ayuda y asistencia a los pequeños negocios. La justificación de esas actuaciones suele basarse en una serie de beneficios i"potenciales" que los observadores discuten con frecuencia: ⁹⁸

a. El espíritu empresarial puede promover la innovación y crear así nuevos puestos de trabajo.

b. Puede haber un efecto directo sobre el empleo si los nuevos empresarios jóvenes contratan a otros jóvenes, sacándolos de las listas del desempleo.

c. Las pequeñas empresas nuevas elevan el grado de competencia en el mercado de productos, con beneficio para los consumidores.

d. Los jóvenes empresarios pueden ser particularmente sensibles a las nuevas oportunidades y tendencias de la economía.

e. Una mayor difusión del trabajo por cuenta propia entre los jóvenes puede ir aparejada a mayores niveles de confianza en uno mismo y bienestar.

102. Pero los economistas tienen escasas pruebas de que esos beneficios hipotéticos se den en la realidad. Además, dista mucho de ser evidente que sea mejor que haya más trabajo por cuenta propia. Blanchflower (1999a) no pudo encontrar muestras, en países de la OCDE, de que el aumento de la tasa de autoempleo hiciera aumentar la tasa de crecimiento real de la economía; halló incluso indicios de lo contrario. También se observó que la tendencia global del trabajo por cuenta propia al nivel del conjunto de la economía desde 1966 viene siendo descendente en la mayoría de los países, debido sobre todo al declive del autoempleo agrícola. El final del siglo XX puede marcar un momento especialmente propicio para los jóvenes empresarios en los países desarrollados.

103. Hay indicios de que a muchas más personas les gustaría dirigir su propio negocio. A la pregunta del International Social Survey Programme acerca de sus preferencias en materia de empleo, entre trabajar por cuenta ajena o por cuenta propia, y entre trabajar en una empresa pequeña o en una empresa grande, un gran número de los encuestados manifestó que prefería trabajar por cuenta propia o en una empresa pequeña.

104. Entre las personas jóvenes era una proporción sensiblemente mayor la de quienes preferían el trabajo por cuenta propia, en casi todos los países. Los datos parecen indicar que existe una gran demanda latente de una clase de comportamiento empresarial, el trabajo por cuenta propia. El trabajo por cuenta propia resulta intrínsecamente atractivo, y quienes están en esa situación tienden a disfrutar de mayores cotas de bienestar y satisfacción que los asalariados equivalentes. Esta observación lleva a pensar que el trabajo por cuenta propia aporta beneficios microeconómicos directos. Pero también plantea un enigma: si el trabajo por cuenta propia logra esos resultados, ¿por qué no son más las personas que abren su propio negocio? Los economistas han acumulado bastantes datos que revelan que los empresarios en potencia se ven frustrados por la falta de capital. ⁹⁹ Hay evidencia particularmente fuerte en los Estados Unidos, en el sentido de que las limitaciones de liquidez pesan especialmente sobre las personas de color, lo que puede contribuir a explicar que la proporción de trabajo por cuenta propia entre los varones de color sea alrededor de un tercio de la de los varones blancos. ¹⁰⁰

105. La bibliografía sobre microempresas identifica también la falta de capital como un obstáculo primordial al desarrollo empresarial. ¹⁰¹ El Grameen Bank de Bangladesh ha demostrado con gran éxito que los pobres reembolsan préstamos pequeños sin aval, o micropréstamos. ¹⁰² Grameen organiza a los prestatarios en grupos de iguales cooptados, normalmente residentes en la misma aldea; si falla uno cualquiera de los miembros del grupo, ninguno de los otros podrá volver a tomar prestado del banco. Por ese procedimiento de que los prestatarios se vigilen unos a otros, Grameen ha conseguido recuperar el 98 por ciento de los préstamos de su clientela predominantemente femenina, lo que le ha permitido ofrecer crédito a más de un millón de familias cada año. Los datos del Grameen Bank indican que un buen porcentaje de sus clientes consiguen salir de la pobreza. La principal enseñanza que de esto se desprende es que en Bangladesh, y en muchos otros países en desarrollo, como Tailandia, Indonesia y Botswana, se necesitan cambios institucionales que canalicen préstamos hacia las microempresas, contribuyendo de ese modo a remediar las restricciones de capital con que se tropiezan los pobres.

Programas activos de mercado de trabajo

107. En los últimos años se han hecho bastantes progresos, sobre todo en los Estados Unidos y el Canadá, en el desarrollo de métodos de evaluación de programas. Los más conocidos son los estudios experimentales de impacto que han examinado la efectividad de planes acogidos a los programas de Job Training que fueron financiados por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos con un costo aproximado de 30 millones de dólares estadounidenses. Se constató que los planes no producían ningún impacto, o, cosa aún más preocupante, que perjudicaban a los participantes. El ensayo descubrió impactos negativos y estadísticamente significativos sobre las ganancias de los jóvenes varones en los 19 meses siguientes a la asignación aleatoria, e impactos desdeñables sobre las ganancias de las jóvenes. ¹⁰⁴ Había indicios de rendimientos positivos para los adultos, sobre todo los de sexo masculino. A la vista de esos resultados, el Congreso rebajó los fondos asignados al componente juvenil del JTPA de 540 millones de dólares estadounidenses en 1994 a tan sólo 110 millones en 1995, un recorte de más del 80 por ciento.

108. Los programas de evaluación no experimental para jóvenes son congruentes con los resultados de la investigación experimental. Los impactos estimados suelen aproximarse a cero o incluso adquirir signo negativo. ¹⁰⁵ Los resultados de otras iniciativas, tales como el Programa de formación y educación en verano (STEP), son decepcionantes. El análisis del Diploma general de convalidación (GED), que interesa de por sí como objetivo importante de muchos programas gubernamentales de formación al servir de certificación de los participantes a niveles de la enseñanza secundaria, induce a pensar que, salvo en un pequeño estrato superior, los graduados secundarios diplomados ganan más o menos lo mismo que quienes no completaron la enseñanza secundaria. ¹⁰⁶

109. Hay señales de que otros planes de aplicación más específica, más pequeños pero mucho más costosos, como el Job Corps, que es un plan estadounidense en régimen de internado en el que los jóvenes son sacados de su vecindario y alojados en campamentos, y que cuesta alrededor de 20.000 dólares estadounidenses por cada participante, han generado rendimientos positivos apreciables. ¹⁰⁷ De modo semejante, en Europa parece haber pocas pruebas de que las políticas activas de mercado de trabajo hayan repercutido favorablemente en los salarios de los participantes. Hay evidencia más sólida de que han surtido efectos positivos sobre el empleo, pero no hay consenso al respecto. Aunque lo hubiera, sigue sin estar claro hasta qué punto los nuevos puestos creados constituyen creación de empleo neto o se compensan con el desplazamiento de los no participantes. ¹⁰⁸

110. En contraste, las intervenciones de alta calidad en la primera infancia sí parecen tener efectos duraderos. En el Programa Pre-escolar Perry, uno de los programas de primera infancia que han sido más estudiados, se escogió a niños desfavorecidos con coeficiente intelectual subnormal y se les administró tratamiento intensivo a la edad de cuatro y cinco años. A continuación se suspendió el tratamiento y se hizo un seguimiento de los participantes, que ahora tienen 35 años. Los datos indican que los matriculados en el programa tienen ganancias más altas y niveles más bajos de comportamiento delictivo que niños comparables escogidos al azar fuera del programa. La relación beneficio-costo parece elevada. ¹⁰⁹ Otros ejemplos de programas de intervención temprana que han tenido efectos positivos son el Syracuse Pre-school Programme y Head Start.

111. La bibliografía sobre evaluación de proyectos no deja lugar a dudas acerca de la importancia de disponer de un grupo de control plenamente representativo que dé idea de "lo que habría podido ocurrir". ¹¹⁰ Por desdicha, las evaluaciones experimentales referentes a seres humanos son a menudo imperfectas, y algunos resultados negativos parecen ser producto de detalles del procedimiento de evaluación y otras decisiones técnicas que fácilmente podrían haber arrojado distintos resultados. La bibliografía también refleja lo difícil que es determinar el impacto de cualquier programa utilizando métodos no experimentales. Se deduce que hay que poner cuidado tanto en la selección del grupo de control como en asegurar que haya datos comparables del grupo de control y del grupo tratado. Antes de poner plenamente en marcha un programa, es conveniente ejecutar una serie de programas piloto con un panel de asesores expertos que ayuden a diseñar análisis, a seleccionar muestras, etc. También hay que atender a que las historias del grupo de control y el grupo tratado en el mercado de trabajo sean comparables. Es asimismo esencial que el análisis se lleve a cabo en varios lugares, por la posibilidad de que el éxito o el fracaso de un programa obedezca a factores locales, como puede ser el estado del mercado de trabajo local. Sobre los métodos que se deben emplear en la evaluación de programas véanse Heckman, LaLonde y Smith (1999) y Heckman y Smith (1998).

112. De las evaluaciones de programas que se han efectuado en países de la OCDE se deduce que las intervenciones en gran escala han tenido sólo un éxito parcial frente al problema del desempleo generalizado. Auspos, Riccio y White (1999), pasando revista a la bibliografía existente sobre programas de mercado de trabajo orientados a los jóvenes en los Estados Unidos y Europa, llegan a la conclusión de que los programas europeos no se han traducido en mejoras de ingresos para los participantes. En cuanto al efecto de los programas de formación, las evaluaciones llevadas a cabo no manifiestan impactos estadísticamente significativos en Suecia, Noruega, Polonia, Alemania Oriental ni Irlanda. Esos autores descubrieron alguna evidencia de efectos positivos de planes de formación en Austria, Finlandia, Francia y los Países Bajos, pero hay serias reservas sobre la idoneidad de los métodos empleados, el desgaste de la muestra, y en particular sobre la idoneidad de los grupos de control. Se observaron mejoras pequeñas pero significativas en Dinamarca. En los estudios sobre Gran Bretaña se comunicaron evidencias contradictorias. ¹¹¹, ¹¹² A pesar de los ingentes fondos que se han desembolsado en programas de formación para jóvenes en muchos países de Europa, el problema del desempleo juvenil persiste.

113. Como ya se ha dicho en una sección anterior, una serie de países en desarrollo, particularmente en América Latina (p. ej. Chile, Argentina, Perú, Colombia y Brasil), han puesto en acción programas de mercado de trabajo para personas desfavorecidas. Ha habido indicios de éxito moderado, pero, aún en mayor medida que en los países de la OCDE, se echa en falta en esos planes un escrutinio riguroso llevado a cabo por investigadores, del tipo del aplicado a programas tales como el JTPA en los Estados Unidos. Como han señalado Castro y Verdisco, los programas de Argentina y Chile sí parecen haber cosechado algún fruto. Es importante que estos programas se sometan a evaluaciones experimentales y no experimentales de alta calidad para determinar si verdaderamente son eficaces. Si lo fueran, el modelo Chile Joven podría ser un patrón útil para el resto del mundo, incluidos los Estados Unidos, donde parece que nada da resultado para los varones jóvenes de color. Es aconsejable que los programas pasen por un proceso previo de experiencias piloto con observaciones y mediciones escrupulosas, aunque ello signifique retardar la difusión de programas efectivos.

114. Hay una serie de conclusiones que cabe extraer de la bibliografía de evaluación experimental y no experimental, que, aunque principalmente centrada en los países desarrollados, puede encerrar implicaciones para los países en desarrollo:

a. La inversión en escolarización formal para los jóvenes mejor dotados comporta tasas de rendimiento elevadas, que en la mayoría de los países han aumentado en los últimos años. Los jóvenes más calificados invierten más, incluso después de alcanzar niveles altos de capacitación.

b. La formación a cargo del sector privado suele excluir a las personas menos calificadas: las empresas no forman a los desfavorecidos. "La falta de interés de las empresas privadas en impartir formación a los trabajadores desfavorecidos indica la dificultad de la tarea y las tasas de rendimiento probablemente bajas de la actividad". ¹¹³

c. En general, los programas de formación para personas desfavorecidas no parecen elevar los salarios ni las perspectivas de empleo de los jóvenes. Hay datos algo más positivos en el caso de los adultos. Planes en gran escala como el JTPA en los Estados Unidos y el YOP o el YTS en el Reino Unido dan la impresión de haber sido un gasto inútil (véase el párrafo 36). Lo que es más importante es que no han servido para mejorar el futuro laboral de los jóvenes.

d. Cada día son más los jóvenes que optan por prolongar su escolarización formal, ya sea en la enseñanza secundaria o en el nivel terciario. Parece que puede ser conveniente alentarles a proseguir sus estudios, elevando la edad en que termina la escolaridad obligatoria y/o subvencionando su permanencia. Puede ser más barato formar a los jóvenes en las escuelas que crear una nueva burocracia paralela o quizá mantener las antiguas.

e. Se debería prestar atención a los programas preescolares que afectan a las vidas de los niños y de sus padres. ¹¹⁴

f. Hay que estudiar y planificar atentamente los tipos de formación que se imparten a los jóvenes. Los gobiernos no están bien pertrechados para predecir las demandas del mercado. La creación de puestos de trabajo en el sector público no es solución en general.

g. Probablemente sea mejor que los planes aplicados sean pequeños y específicos, con atención en su planificación y seguimiento. Hay que poner especial esmero, más de lo que se ha hecho en la mayoría de los países fuera de los Estados Unidos, en la selección cuidadosa del grupo de control, para subsanar el problema del sesgo.

h. Los planes eficaces serán seguramente muy caros: el programa estadounidense en régimen de internado Job Corps, que dura unos seis meses, viene a costar lo mismo que una matrícula de licenciatura en Harvard. Probablemente sea mejor gastar 10.000 dólares en una persona que 1.000 dólares por cabeza en diez personas.

i. El rendimiento de la formación será seguramente distinto según el lugar. Lo que es efectivo en un sitio puede no serlo en otro. Parece crucial hacer una selección cuidadosa de grupos de control dentro del mismo mercado de trabajo.

j. Es probable que los tasas de retorno de los programas de formación sean más altos cuando la economía está en auge y más bajos cuando está en recesión. En las economías en expansión hay más demanda de trabajo y es más fácil colocar a los participantes en los programas. Cuando los programas son más necesarios es en la fase descendente del ciclo económico y cuando hay escasez de puestos de trabajo.

k. En todo programa es sensato considerar los efectos de desplazamiento y sustitución. ¿Están quitando los jóvenes el puesto de trabajo a personas de más edad?

l. En toda evaluación tiene sentido calcular el rendimiento social para la sociedad que invierte en el programa de formación, así como el rendimiento privado para el individuo. Beneficios importantes para la sociedad de insertar a los jóvenes en el mundo del trabajo podrían ser un menor índice de delincuencia, menos personas en las cárceles, menos personas sin hogar, menos embarazos en la adolescencia, menos consumo de drogas ilegales, menores tasas de suicidio, etc.

VII. Conclusiones

115. En este documento se ha intentado evaluar la falta de trabajo para los jóvenes en el mundo y considerar qué se podría hacer para remediarla. Se ha visto que:

a. La situación es muy semejante de unos países a otros, y no es la menor de las semejanzas que la tasa de desempleo juvenil sea aproximadamente el doble que la del desempleo de adultos en casi todo el mundo. Esa relación parece disminuir conforme el desempleo aumenta. La regla del factor dos significa que la clave está en resolver el desempleo de los adultos.

b. Hay que descartar los siguientes factores como explicación de los altos niveles de desempleo juvenil: los salarios; los salarios mínimos; el tamaño de la cohorte; los cambios en la composición de los sectores; el comercio; la tecnología; la mayor participación de las mujeres.

c. A la inversa, hay que introducir como explicación el nivel de la demanda agregada en la economía. Análogamente, el nivel de los subsidios de desempleo y de asistencia social parece incidir en la gravedad del desempleo juvenil.

116. Puesto que parece que las soluciones del desempleo juvenil dependen de lo que suceda con el desempleo global, se examinan estrategias macroeconómicas. Parece que en los países de la OCDE la principal explicación guarda al menos relación con la generosidad de los subsidios de desempleo, la movilidad interna de la población, la existencia de un sector eficiente de alquiler de viviendas privadas y las fluctuaciones de los precios de los productos básicos en general, y del petróleo en particular. El desempleo sigue siendo un problema de difícil solución.

117. En los países en desarrollo, la contracción o el estancamiento del empleo en el sector moderno y el crecimiento de la economía informal o de subsistencia no son buenos augurios para los jóvenes, que cada vez son más instruidos. Las estrategias de trabajo por cuenta propia para segmentos cuidadosamente escogidos de la población parecen ser una alternativa prometedora. Esas estrategias deberían incluir componentes de microfinanciación y ser atentamente vigiladas y evaluadas.

118. Se han examinado estrategias de lucha contra la falta de trabajo para los jóvenes. Los salarios mínimos pueden contribuir a mitigar la pobreza en los países en desarrollo, pero si son demasiado altos pueden agravar el desempleo. Los planes de fomento del trabajo por cuenta propia y de creación de empresas que proporcionan asesoría sobre cómo poner en marcha un negocio o ayuda para superar la carencia de capital pueden tener algún valor. Las políticas activas de mercado de trabajo no han sido, en general, muy eficaces para mejorar la situación de los jóvenes desfavorecidos. Se exponen recomendaciones de depurar la elección de destinatarios e instrumentar un seguimiento cuidadoso.

119. Está claro que hay mucho que aprender sobre el funcionamiento de los mercados de trabajo en todo el mundo. El desempleo elevado y persistente es un problema de difícil solución. El punto de partida de toda prescripción encaminada a resolverlo debe ser lo que sabemos. Mucho de lo que sabemos procede del análisis econométrico del funcionamiento de los mercados de trabajo en los países de la OCDE. Para el futuro sería útil disponer de más investigaciones sobre el funcionamiento de los mercados de trabajo, realizadas con microdatos, de otras regiones fuera del mundo desarrollado. Este proceso se ha iniciado ya: proyectos como el Encuesta sobre el nivel de vida del Banco Mundial, que dispone ahora de microdatos sobre hogares de 19 países, ¹¹⁵ y el International Social Survey Programme, que cuenta en la actualidad con 30 miembros, entre ellos economías en transición (Polonia, Hungría, Rusia, Eslovenia, Bulgaria, Eslovaquia) y países en desarrollo (Filipinas), ofrecen interesantes conjuntos de datos que pueden servir para ulteriores análisis. ¹¹⁶ Muchos países, sobre todo en América Latina, efectúan encuestas de hogares; hacer públicos sus resultados para que puedan ser analizados por la comunidad científica internacional sería un paso importante. Necesitamos más análisis de cómo funcionan los mercados de trabajo en los países en desarrollo.

120. Sin que ello signifique perder de vista la importancia de los ciclos económicos y de los estadios de desarrollo, las experiencias de los países de la OCDE y otros ofrecen enseñanzas que pueden ser útiles para orientar la acción pública en todo el mundo. La primera lección y la más fundamental es que el desempleo juvenil y el desempleo de adultos no se pueden disociar, pues ambos dependen de la situación del empleo global.

121. El aumento de los niveles de la demanda agregada reducirá tanto el desempleo de adultos como el de jóvenes, pero su impacto sobre los jóvenes será doble que sobre los grupos de más edad. Cómo lograr que crezca la demanda agregada es una cuestión que rebasa el alcance de este informe.

122. Los esfuerzos encaminados a hacer más flexible el mercado de trabajo, reducir la fuerza de los sindicatos, recortar los salarios mínimos o debilitar las leyes de protección del puesto de trabajo no parecen reducir (ni haber reducido) el desempleo ni en la población joven ni en la adulta.

123. Es preciso reavivar el debate sobre la educación frente a la formación. En un mundo de movilidad creciente, la necesidad de adquirir las aptitudes necesarias para aprender es a menudo más importante que la adquisición de una competencia concreta, aunque hay datos que indican que los sistemas efectivos de aprendizaje facilitan la transición de la escuela al trabajo. La inversión en una educación mejor, más precoz y más larga podría ser efectiva para desarrollar las actitudes y competencias que se requieren en el mundo laboral.

124. Es discutible que los programas de empleo o formación para jóvenes en gran escala y no específicos arrojen rendimientos positivos. Hay que subrayar los calificativos "en gran escala" y "no específicos". Hay escasa evidencia, en ninguna parte del mundo, de que esa clase de programas mejoren ni las perspectivas de empleo ni las ganancias de los jóvenes, y especialmente de los jóvenes desfavorecidos. Sin embargo, programas muy específicos y cuidadosamente evaluados pueden aliviar las dificultades de categorías escogidas de jóvenes. La aplicación efectiva de recursos públicos sólo se puede lograr si hay maneras de medir los resultados de estrategias específicas a corto, medio y largo plazo. Se recomienda encarecidamente efectuar evaluaciones detalladas para toda estrategia de creación de puestos de trabajo para jóvenes. A la hora de valorar el impacto de tales programas hay que tomar en cuenta las dotaciones iniciales tanto de los beneficiarios de la estrategia considerada como de un grupo de control, y su evolución en el tiempo por lo que se refiere tanto a empleo como a salarios. Está claro que la formación, la educación o los intentos de mejorar la calidad de los recursos humanos conseguirán poco si no hay demanda de trabajadores.

125. De lo dicho cabe concluir que para combatir el desempleo y la exclusión de los jóvenes:

a. Es preciso adoptar estrategias económicas intensivas en empleo que estimulen la demanda agregada.

b. Deben ponerse en práctica sistemas duales de aprendizaje y educación ajustados a las necesidades de la economía.

c. Esos sistemas duales:
i. deben ser cuidadosamente orientados a grupos de población joven específicos y relativamente reducidos;
ii. requerirán la expansión del sector estructurado, y
iii. deben contar con la participación activa de los interlocutores sociales.

d. El fomento del trabajo por cuenta propia y de las pequeñas empresas en el sector estructurado es una estrategia prometedora, que debe contar con un adecuado respaldo de formación y financiación.

e. Finalmente, hay que hacer un seguimiento preciso de los efectos de las estrategias y políticas de lucha contra el desempleo juvenil. Ese seguimiento debe sostenerse a largo plazo, y exige métodos avanzados de evaluación con grupos de control.

VIII. Cuadros

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IX. Notas

116. Son miembros del ISSP los siguientes países: Alemania, Australia, Austria, Bangladesh, Bulgaria, Canadá, República Checa, Chile, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Filipinas, Francia, Hungría, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Letonia, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rusia, Sudáfrica, Suecia, Suiza y Venezuela. Para detalles consúltese http://www.issp.org

Bibliografía

Yaron, J. (1994): "What makes rural finance institutions successful?", in The World Bank Research Observer, 9(1), January, pp. 49-70.

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