Aprender y formarse para trabajar en la sociedad del conocimiento

Capítulo IV: La formación y la educación para el empleo en una perspectiva a largo plazo

Introducción

1. La función dual de la formación y la educación para el empleo
2. Diálogo social, negociación colectiva y convenios colectivos
3. Marcos institucionales de la educación y la formación para el trabajo
   1. Autoridades, consejos y juntas de formación
   2. La financiación de la inversión destinada a la educación y la formación para el trabajo
   3. Oportunidades de educación y formación para los trabajadores que disponen de un empleo
   4. Programas activos del mercado de trabajo y estrategias de lucha contra la pobreza
   5. Marcos de calificaciones en el ámbito de la educación y la formación para el empleo
   6. Información, orientación y asesoramiento sobre el mercado de trabajo

Introducción

La formación y la educación para el empleo son esenciales para desarrollar una cultura de la educación continua que respalde una economía y una sociedad basadas en el conocimiento y vele por que todas las personas puedan acceder a un aprendizaje a lo largo de sus vidas. En este informe, por formación y educación para el empleo se entiende el aprendizaje y la instrucción que se imparten más allá de la educación y la formación inicial, a saber, el tema del capítulo anterior. La formación y la educación para el empleo están principalmente destinadas a las personas que trabajan por cuenta propia o a las personas asalariadas, así como a las personas desempleadas o subempleadas. La formación y la educación para el empleo deben ser accesibles a todas las personas que quieran cambiar o profundizar sus conocimientos y calificaciones para mejorar su trabajo y sus perspectivas de obtención de ingresos. La formación y la educación para el empleo cada vez están más dirigidas a personas económicamente inactivas que, no obstante, quieren adquirir conocimientos y calificaciones con miras a futuros empleos o simplemente para su crecimiento y satisfacción personales. El capítulo III se centraba en la estructuración de la empleabilidad de las personas individuales. Este capítulo se centra en el mantenimiento y la mejora, a la vez que analiza las necesidades de aprendizaje y formación de aquellas personas que, en el pasado, no tuvieron la oportunidad de acceder al aprendizaje ni a la educación.

A. La función dual de la formación y la educación para el empleo

La educación y la formación para el empleo en una perspectiva de continuidad «son un medio para potenciar a las personas, mejorar la calidad y la organización del trabajo, aumentar la productividad y los ingresos de los trabajadores, fortalecer la capacidad competitiva de las empresas y promover la seguridad en el empleo, y la equidad y la inserción sociales. Por consiguiente, la educación y la formación son la piedra angular de un trabajo decente» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 3). La educación y la formación tienen una función dual: una función proactiva (de fomento) y una función mitigadora (de corrección).

La función proactiva de la educación y la formación consiste en fomentar el conocimiento y las capacidades de los individuos y de las empresas (y la capacidad de toda la economía), de modo que puedan aprovecharse las oportunidades potenciales de la mundialización y los mercados más abiertos. Los recursos humanos y las capacitaciones se están convirtiendo en el instrumento competitivo fundamental de los mercados internacionales de bienes y servicios. Por lo tanto, la formación de los recursos humanos tiene que centrarse en desarrollar estas múltiples capacitaciones y competencias que ayudarán a los países, a las empresas y a los hombres y mujeres concretos a aprovechar las nuevas oportunidades. Los trabajadores necesitarán nuevas y más elevadas capacitaciones y competencias para poder explotar todo el potencial productivo de las tecnologías avanzadas, especialmente en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación. Necesitarán también nuevas capacitaciones en materia de comportamiento, de trabajo en equipo y de hábitos sociales que les ayuden a reajustarse y a renovar sus instrumentos puesto que - a medida que se acentúa la evolución de los mercados, de la tecnología, de la organización y de las oportunidades de trabajo - los conocimientos y las capacitaciones quedan rápidamente superados y han de ser constantemente renovados. Por lo tanto, el gran reto consiste en ampliar las oportunidades (y obtener la financiación necesaria) para el aprendizaje durante toda la vida y conseguir que todos puedan acceder a él.

Los países pobres y en desarrollo tienen que hacer frente a la formidable tarea de superar los inconvenientes que hasta ahora les han impedido aprovechar las nuevas oportunidades. Su máxima prioridad es elevar el nivel de la educación básica y de las capacitaciones de su población. En efecto, sólo aprovechando estas capacitaciones y competencias podrán explotar sus ventajas comparativas y sacar partido de la apertura de los mercados mundiales.

La función mitigadora o de corrección de la educación y la formación consiste en hacer frente a las recientes tendencias del mercado de trabajo que se han esbozado en el primer capítulo de este informe. Muchas de estas tendencias reflejan los efectos negativos que han tenido en muchos países la mundialización y otros acontecimientos afines. La educación y la formación son instrumentos fundamentales (cuando no el instrumento) para impulsar la empleabilidad, la productividad y la capacidad de obtener ingresos de muchas personas desfavorecidas en el mercado de trabajo, promoviendo así la equidad en los resultados del empleo. La formación y la educación para el empleo pueden contribuir a corregir los desajustes que existen entre las capacitaciones y conocimientos de grandes sectores de la fuerza de trabajo a consecuencia de la importante reestructuración económica que ha tenido lugar especialmente en las economías de transición pero también en muchas economías en desarrollo. En los países en desarrollo que cuentan con un sector informal en rápido crecimiento, la educación y la formación son elementos indispensables para la mejora de la productividad y de las condiciones de vida de amplios sectores de la población que se ganan la vida en el sector informal de la economía.

Muchos trabajadores desempleados necesitan nuevas capacitaciones y competencias que les permitan aumentar sus posibilidades de volver a un empleo estable. Las mujeres y otras víctimas de la discriminación necesitan educación y formación para obtener acceso a más y mejores empleos en el mercado de trabajo y para superar los síndromes de la pobreza y de la exclusión social. Los trabajadores que ocupan empleos precarios e inseguros (muchas veces con desempleo intermitente) necesitan renovar sus capacitaciones en rápida erosión para mejorar su perspectiva de encontrar unos empleos más estables, que les ofrezcan además posibilidades de carrera.

La función dual de la educación y la formación es un elemento esencial de las políticas de educación y formación de muchos países, por ejemplo Egipto, México, Túnez y Sudáfrica. En Egipto, la formación proactiva contribuye a que las empresas se ajusten a las necesidades de nuevas capacitaciones, tecnología y organización del trabajo, así como a las medidas activas del mercado de trabajo, incluida la formación para los desempleados y las medidas destinadas a generar ingresos y a llevar a cabo actividades de formación para los grupos más pobres de la población. La Unión Europea (véase el recuadro 4.1) ofrece un ejemplo regional de este planteamiento.

B. Diálogo social, negociación colectiva y convenios colectivos

La globalización, los cambios estructurales y el rápido desarrollo tecnológico tienen consecuencias de gran alcance para la gestión de los recursos humanos a escala empresarial, para las capacitaciones y las competencias y para las prácticas en materia de educación y formación. El diálogo social es el medio de anticipar y salvar las dificultades que surgen de los cambios en la organización del trabajo, en las condiciones del trabajo y en los modelos de empleo. En la mayoría de países, la formación para el empleo en un marco de continuidad se ha convertido en el tema clave del diálogo entre los interlocutores sociales y entre ellos y los gobiernos. No obstante, «el ámbito y eficacia del diálogo social y de las asociaciones en el campo de la formación se ven actualmente limitadas por la capacidad y los recursos de los actores respectivos. Varían en función de los países, sectores y empresas grandes y pequeñas. La reciente integración económica regional agrega también una nueva dimensión al diálogo social sobre la formación y la necesidad de crear capacidades» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 20).

El diálogo social sobre el empleo y otras cuestiones sociales puede adoptar diversas formas, desde discusiones y negociaciones ad hoc o informales hasta discusiones y negociaciones formales, y puede tener lugar a escala empresarial, sectorial y nacional. En muchos países se lleva a cabo a través de instituciones reconocidas y se aplica en el marco jurídico de las relaciones laborales. En los últimos años se ha ampliado el alcance del diálogo social. Además de las organizaciones de empleadores y de trabajadores reconocidas, suele comprender muchos otros actores que abordan cuestiones sobre formación y empleo, incluso a escala regional y local.

Las prácticas de diálogo social están respaldadas, en muchos países, por unas tradiciones nacionales firmes. Los enfoques bipartitos y tripartitos del empleo y del desarrollo de la política de formación han ganado terreno. Las asociaciones en el sector privado y entre las autoridades del sector privado y del sector público se han fomentado a diversos niveles con el objetivo de abordar la evolución actual más rentable de los mercados de trabajo, en particular la demanda de calificaciones.

La mejora y el mantenimiento de la empleabilidad y de la calidad de la mano de obra son cuestiones esenciales del diálogo social sobre el desarrollo de los recursos humanos. Los temas de educación y formación también suelen formar parte de las negociaciones sobre las cuestiones de empleo, especialmente cuando se reestructuran las empresas y aumenta el desempleo. Las cuestiones relacionadas con la negociación colectiva comprenden un aumento y un intercambio de inversiones en la educación y la formación permanentes, la identificación de las calificaciones necesarias para mantener la empleabilidad interna o externa y la creación de marcos de calificaciones, incluidos mecanismos para el reconocimiento y la certificación de capacitaciones.

La igualdad de oportunidades y el acceso a la educación y a la formación continuas se están convirtiendo en una cuestión frecuente e interrelacionada en las negociaciones y convenios colectivos sobre formación. Ello no obstante, los objetivos de igualdad acordados por los interlocutores sociales y establecidos en muchos países todavía no se han alcanzado. La dimensión de equidad y la accesibilidad a la educación continua se refieren particularmente a las mujeres, a los trabajadores que han recibido poca educación, a los trabajadores con riesgo de ser despedidos, a los trabajadores de pequeñas empresas y a las personas contratadas para realizar actividades en el sector no estructurado. Estos trabajadores suelen representar un porcentaje importante de la población trabajadora, pero generalmente están poco representados en la negociación colectiva y raras veces se benefician de la misma. El programa nacional de formación profesional (PLANFOR) del Brasil, resultado del diálogo social tripartito, facilita la educación y la formación a los grupos marginados. En la sección C.4 de este capítulo se examinan brevemente los programas del PLANFOR para las mujeres desfavorecidas. A veces los acuerdos sectoriales también tienen en cuenta sus necesidades. No obstante, los programas activos del mercado de trabajo y otras medidas de corrección, adoptados principalmente por las autoridades públicas, suelen brindar la única oportunidad para acceder a la formación.

La organización de la educación y la formación continuas también es una cuestión de diálogo social. Las negociaciones suelen centrarse en la financiación, gestión de recursos, creación de marcos de calificaciones, reconocimiento y certificación de capacitaciones, gestión de la calidad y la eficacia de los programas y logro de los objetivos de equidad en la formación. Las oportunidades de formación tienden a no ser tanto cuestión de negociación colectiva, ya que los proveedores de formación se han multiplicado, los mercados de formación competitiva han nacido en muchos países y los métodos de formación centrados en el estudiante, a menudo utilizando las tecnologías de la información y de la comunicación, se han extendido rápidamente. En general, los criterios de calidad y equidad de la formación se establecen a través del diálogo social y se aplican y gestionan mediante procedimientos de financiación de la educación. Ultimamente se ha fomentado el diálogo sobre cuestiones nuevas tales como la formación en el lugar de trabajo, la función de las tecnologías de la información y de la comunicación en este proceso y la educación y formación continuas en la organización del trabajo de gran eficacia. Algunos de estos aspectos se tratan más adelante en este capítulo.

Los convenios bipartitos y tripartitos sobre educación y formación continuas se han multiplicado en los últimos años, sobre todo en los países industrializados, a medida que gobiernos y organizaciones de empleadores y de trabajadores han entablado procesos de negociación colectiva a escala empresarial, sectorial o nacional. Los convenios estipulan los derechos de los trabajadores y algunas condiciones de reglamentación. Asimismo han contribuido a crear marcos institucionales a escala sectorial o nacional, a menudo gracias a la contribución financiera del gobierno. La negociación colectiva y el diálogo con los gobiernos se han traducido en muchos países en la creación de fondos de formación que financian la educación y la formación continuas, como en Dinamarca, España (véase el recuadro 4.2), Francia, Países Bajos y Suecia, así como en países en desarrollo como Benin, Malí y Senegal. Otras disposiciones ofrecen marcos de calificación nacionales y la homologación y el reconocimiento de calificaciones, como Australia, Nueva Zelandia, Reino Unido y Sudáfrica. De ahí que las cláusulas en materia de formación de los convenios colectivos tiendan a ofrecer una buena base para crear e intercambiar responsabilidades, construir diferentes tipos de asociaciones y promover la igualdad en la formación.

La función de los gobiernos está cambiando rápidamente, sobre todo en países que tienen una cultura de negociación colectiva y de diálogo social bien asentada. En dichos países, las normas sobre formación y educación continuas son resultado de una continua interacción entre legislación y acuerdos: Francia constituye un ejemplo típico. El legislador suele reconocer la existencia de un conjunto importante de normas formuladas a través de un proceso de negociación, y vela por su aplicación general. En otros casos, el gobierno impone sus normas a los interlocutores sociales por medio de unas cláusulas encaminadas a que el sector privado asuma una mayor responsabilidad social e invierta más en formación.

Por consiguiente, el diálogo social y la negociación colectiva en materia de educación y formación continuas establecen dos fuentes de derecho: la ley y los convenios colectivos. Además, aplican el principio de la paridad en la gestión de sistemas de formación estructurados y sanos. Los sistemas que proceden del proceso de negociación se caracterizan sobre todo por los rasgos siguientes: reconocimiento del derecho jurídico a una educación continua para el empleado; gestión conjunta de recursos por parte de los interlocutores sociales, y conjunto de directrices y marcos operativos necesarios para ofrecer programas de educación y formación continua. Los gobiernos animan cada vez más a los interlocutores sociales a entablar negociaciones colectivas, a la vez que concentran sus esfuerzos por brindar oportunidades de formación a los grupos más vulnerables (mujeres, personas con discapacidad y otros grupos con necesidades especiales) mediante programas activos orientados a la equidad y al mercado de trabajo. Además, alientan por medio de incentivos a las asociaciones regionales y locales así como a las instituciones de educación y formación pública a crear programas de formación para estos grupos.

El diálogo social en regiones económicas recientemente integradas surge también como resultado de la presión pública y de las iniciativas directas de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En la Unión Europea, la práctica de los «puntos de vista comunes» que se derivan del diálogo sobre las cuestiones sociales (entre ellas, la formación) ha ido evolucionando paulatinamente hacia la negociación de los acuerdos marco europeos. Los interlocutores sociales pueden tratar cuestiones de interés común e introducir innovaciones en materia de formación y educación continuas. Las negociaciones nacionales sobre empleo y formación tienen una dimensión cada vez más europea. El objetivo es transformar el perfil de capacitaciones de Europa al objeto de satisfacer las necesidades de la nueva sociedad basada en el conocimiento, y abordar los problemas de la movilidad laboral. Las tecnologías de la información y la comunicación constituyen una cuestión fundamental. Otras regiones económicas (como Asia, América Latina y Africa) también participan en el diálogo social sobre cuestiones de formación y educación continuas.

Como se ilustra en los ejemplos que a continuación se aducen, el diálogo social ha sido decisivo para la promoción de políticas y para la creación de asociaciones efectivas en el ámbito del desarrollo de los recursos humanos y la formación. El fomento de la participación de empleadores y trabajadores en la formulación de las políticas ha sido la piedra angular de las reformas de los sistemas de formación en Australia, Sudáfrica y en los países de Europa y América Latina.

La autoridad nacional de capacitación de Australia (ANTA), creada por las autoridades federales y estatales, involucra al movimiento sindical en el diálogo social sobre educación y formación profesionales. El vicepresidente de su junta directiva es un secretario auxiliar del Consejo Australiano de Sindicatos (ACTU). La ANTA ha puesto en marcha un ambicioso plan que contempla la elaboración de nuevos procedimientos de homologación de instituciones, el establecimiento de consejeros de formación profesional, la oferta de cursos y de aprendizaje de calificaciones, así como fomentar que los consejeros privados amplíen y mejoren la calidad de sus materiales de formación, y la elaboración de un sistema nacional de normas de aptitud profesional para cada sector industrial. El principal objetivo de la ANTA es transferir el control de la educación y la formación desde los proveedores de trabajadores calificados (hasta ahora principalmente instituciones gubernamentales) a quien realmente solicita dichas calificaciones (es decir, la industria).

En Irlanda, el diálogo social ha adoptado la forma de una serie de programas nacionales que reflejan su historia reciente y la prioridad que se atribuye al crecimiento económico y al desarrollo social: los programas de recuperación nacional (1987-1990), de progreso económico y social (1991-1993), de competitividad y trabajo (1994-1996) y de prosperidad y justicia (2001-2002). Los primeros convenios se concluyeron entre los principales interlocutores sociales, es decir, organizaciones empresariales y agrícolas, el Congreso de Sindicatos de Irlanda (ICTU) y el Gobierno. Ultimamente, los programas comprenden un acuerdo sobre política social en el que han participado la comunidad y los sectores voluntarios, ampliando así el foro de negociación. Estos acuerdos comprenden toda una serie de disposiciones sobre educación y formación.

En Chipre, el diálogo social ha sido un instrumento clave para el establecimiento de la Autoridad Tripartita de Capacitación Industrial (ITA). Este organismo impone un gravamen sobre la formación (0,5 por ciento sobre las remuneraciones) en todas las empresas, formula políticas de formación, investiga las necesidades de formación de la industria y analiza los empleos y la formación. El sistema está orientado al mercado, pero cuenta con una contribución importante de los interlocutores sociales en cuestiones como la política de formación, las normas relativas a las calificaciones, la negociación sectorial colectiva y las políticas del mercado de trabajo. La política actual de promoción de las capacitaciones de los trabajadores abarca permanentemente tres cuartos de la fuerza de trabajo. Las aprobaciones de programas de formación se han multiplicado por diez desde el decenio de 1980, y abarcan casi todas las calificaciones laborales especializadas que demanda la economía. En Chipre, las asociaciones sociales, la intervención pública y el sector privado han contribuido conjuntamente al establecimiento de un sistema efectivo de formación y desarrollo de los recursos humanos.

En América Latina, hasta hace poco y salvo raras excepciones, el modelo de gobierno «dirigista» concentraba el poder en manos de las elites burocráticas gubernamentales. La formación profesional se impartía bajo los auspicios de una gran institución encargada de definir y aplicar políticas de formación pública a escala nacional. Gracias a la democratización y al desarrollo de la sociedad civil y de diversas instituciones, cada vez se negocia más la formación entre los empleadores y trabajadores y una amplia gama de actores sociales. Además, se han descentralizado las competencias correspondientes transfiriéndolas a gobiernos locales y a las asociaciones de la sociedad civil, así como a algunos sectores clave. En Chile, la creación de comisiones bipartitas de formación fue promovida por la ley, en un esfuerzo por hacer avanzar el proceso de democratización a escala local. Se han establecido comités en las empresas para estimular el diálogo sobre la formación de los trabajadores. En el Uruguay, la creación de la Junta Nacional de Empleo, órgano multipartito con recursos propios diseñado para apoyar las nuevas iniciativas en materia de formación, ha sido un paso decisivo hacia la intervención en el empleo y la formulación y aplicación de políti- cas de formación. En el Brasil existe también un órgano tripartito a nivel federal, el Consejo Deliberativo del Fondo de Asistencia al Trabajador (CODEFAT), a nivel de los estados federados existen unos consejos multilaterales de empleo, y a nivel municipal hay consejos municipales de empleo. Al igual que en el Uruguay, se creó un fondo especial que asigna recursos sustanciales a las iniciativas en materia de empleo y formación del país². La experiencia en América Latina muestra que el diálogo social sobre la formación puede contribuir a reducir el conflicto entre gestión y trabajo en relación con las capacitaciones, calificaciones y despidos de los trabajadores. Puede contribuir además a centrar mejor los programas de formación, para que los grupos de población desfavorecidos puedan beneficiarse de los mismos³ (Posthuma, A.).

C. Marcos institucionales de la educación y la formación para el trabajo

En muchos países, la democratización y el diálogo social han estimulado la aparición de nuevas instituciones, sobre todo en el ámbito social y en las cuestiones relacionadas con el empleo y el desarrollo de los recursos humanos. Tanto los gobiernos como las organizaciones de empleadores y de trabajadores participan en un proceso ininterrumpido de evaluación y reforma de sus sistemas de educación y formación. La educación y la formación permanentes para el trabajo son elementos centrales de esas reformas. Los Estados miembros de la OCDE, al igual que otros países, como Mauricio y Sudáfrica, integran sus políticas con miras al desarrollo económico y de los recursos humanos. Esos países progresan rápidamente hacia una situación en que su fuerza de trabajo dispone de oportunidades de educación permanente. La mayoría de los países en desarrollo, particularmente los menos desarrollados, deben hacer frente a la tarea de impartir educación básica a todos sus niños y jóvenes. También deben ocuparse de las necesidades de sus trabajadores adultos, en particular aquellos con un bajo nivel de educación. Por consiguiente, los marcos institucionales y las funciones de los interlocutores en la promoción de la educación y la formación para el trabajo han evolucionado de manera diferente según los países.

Las estrategias de educación y formación permanentes plantean nuevos desafíos a la coordinación de políticas y programas, y a la financiación y a las oportunidades que se ofrecen en materia de educación para todos. Requieren una visión integrada de la educación y la formación de un individuo a lo largo de toda la vida, una gran diversidad de formas de educación y formación, nuevos entornos para la enseñanza y la capacitación, incluidas las modalidades formales e informales, y un amplio conjunto de interlocutores. También necesitan disponer de nuevos sistemas de asignación de recursos, de nuevos incentivos, incluido el reconocimiento de la competencia, la certificación y orientación, a fin de motivar a las personas a aprender, así como de un cambio de comportamiento, tanto colectivo como individual. Se necesitan nuevos marcos institucionales e importantes reformas de las instituciones existentes. A continuación se enumeran algunas iniciativas institucionales recientes.

1. Autoridades, consejos y juntas de formación

Siguiendo una tendencia común, los países han creado recientemente marcos nacionales para el desarrollo de los recursos humanos y la formación que proporcionan una orientación general sobre la reforma de los sistemas e instituciones de educación y formación, con una nueva perspectiva de la educación permanente. En general, los gobiernos asumen la iniciativa de elaborar esos marcos, pero con el apoyo y la participación de los interlocutores sociales. Asimismo, las legislaciones nacionales suelen codificar esos marcos, por ejemplo en forma de una ley general única como en Malasia (ley de desarrollo de los recursos humanos de 1992) y en Sudáfrica (ley de desarrollo de calificaciones de 1998). También puede tratarse de un conjunto de leyes diferentes pero complementarias, que abarquen diversos ámbitos de la educación y la formación. Esos marcos y legislaciones prevén la realización de nuevas reformas de las instituciones ya existentes, a menudo con una mayor responsabilidad y participación de los interlocutores sociales.

De manera general, las legislaciones y los marcos nacionales relativos al desarrollo de los recursos humanos han estimulado el crecimiento de las instituciones tripartitas y bipartitas para la buena gestión de las actividades de educación y formación para el trabajo. Llevan diferentes nombres, como autoridad de formación, consejo de formación o junta de formación. Suelen actuar como entidades autónomas, y funcionan sobre la base de directrices de política establecidas por consejos nacionales para las actividades socioeconómicas, el empleo y la mano de obra, como sucede en muchos países europeos y en el NEDLAC en Sudáfrica.

Estas juntas de formación tienen diferentes competencias, en función del contexto nacional. A menudo creadas para asesorar a los gobiernos en materia de reformas de la educación y la formación inicial, muchas de ellas se han dedicado principalmente a vincular la enseñanza y la formación con cuestiones relativas a las empresas, como la competitividad y el aumento de la empleabilidad de los trabajadores. Sus funciones pueden ser principalmente consultivas, promocionales y prácticas, basadas en un análisis y un diálogo relativo a las tendencias del empleo y a las necesidades de capacidad. Trabajan para los gobiernos, los empleadores, las instituciones de formación y otros interlocutores dedicados a la enseñanza y la formación permanente. A menudo cumplen funciones de regulación en ámbitos como el establecimiento de criterios de calidad de la formación y su supervisión, la definición de prioridades y la asignación de recursos, la aprobación de normas de formación, el establecimiento de criterios de acreditación de instituciones, proveedores y programas de formación, y garantizan el cumplimiento de objetivos de equidad en sistemas de educación y formación basados cada vez más en el mercado. En algunos países supervisan a sus propias instituciones de formación. A menudo, la eficacia de esas juntas aumenta cuando funcionan de manera descentralizada, y atienden a necesidades de formación sectoriales y locales relativas a una determinada zona. Han solido desempeñar un papel activo en la creación de diversos tipos de redes y asociaciones, como por ejemplo entre empresas grandes y pequeñas, entre grupos de PYME, con autoridades locales y entidades de desarrollo, y con otros interlocutores, tanto públicos como privados, a escala local y regional.

En Austria, el Consejo Consultivo Federal de la Formación Profesional y sus homólogos, los Consejos Consultivos Estatales de la Formación Profesional, se encargan de asesorar a las autoridades administrativas sobre cuestiones de formación profesional. Normalmente, la iniciativa de modificar las reglamentaciones relativas a la formación incumbe a los interlocutores sociales, y su contenido generalmente lo prepara el Consejo Consultivo, habilitado asimismo para presentar informes y propuestas a las autoridades federales de educación sobre temas relativos a la formación profesional y reglamentados por la ley de formación profesional inicial. El Consejo Consultivo puede tomar sus propias iniciativas o responder a las solicitudes del Ministerio Federal de Economía y Trabajo o de las autoridades federales de educación⁴ (CEDEFOP, 2000).

En Egipto, el Consejo Supremo Tripartito para el Desarrollo de los Recursos Humanos, que cuenta con un comité ejecutivo y una secretaría técnica, formula políticas de formación. Su declaración política sobre el desarrollo de las calificaciones (1999) está centrada en las reformas institucionales, el papel de las entidades de formación del sector privado y las normas y calificaciones relativas a la formación, en las reformas, la gestión y el control financiero, en el establecimiento de un marco nacional de calificaciones, en el examen de iniciativas apoyadas por donantes, en la reforma de la administración de los centros gubernamentales de formación, en el desarrollo de disposiciones de financiación sostenibles y en el establecimiento de sistemas de control de resultados.

Irlanda es un buen ejemplo de la interacción entre la legislación y el marco institucional, en evolución, de la educación y la formación. Las políticas nacionales de formación se deciden por consenso y figuran en acuerdos trienales elaborados por un consejo social y económico. Los acuerdos abarcan además de la formación muy diversas políticas económicas y sociales. La política del Gobierno hace hincapié en la formación de los trabajadores despedidos. A mediados de 2001 se publicará un informe de política en el que se examina la educación permanente. La Autoridad de la Formación y el Empleo (FAS - Foras Aiseanna Saothair) es responsable de la aplicación de la política de formación. La legislación reciente prevé la creación de una nueva institución nacional de financiación de la formación, denominada Fondo Nacional de Formación (NTF). La ley relativa a los servicios del trabajo, de 1987, asigna a la FAS la función de proporcionar formación a todos los sectores industriales y organizaciones. La FAS puede exigir a un sector particular de la economía que establezca un comité de formación industrial, a fin de supervisar sus programas de formación. Hasta 2000, los comités tenían el derecho de imponer un gravamen a los empleadores para financiar la formación. No obstante, el recientemente creado Fondo Nacional de Formación se ocupará de proporcionar los fondos a la FAS. La legislación adoptada en 1993 prevé fondos para el aprendizaje. Este sistema es una asociación entre la industria, la FAS y las autoridades de la enseñanza profesional. La ley de educación y formación de 1999 establece los procedimientos para crear órganos académicos y de trabajo que garanticen la homologación efectiva de la formación en el lugar de trabajo.

En muchos otros países se llevan a cabo procesos similares de desarrollo institucional y legislativo. No obstante, conducen a soluciones institucionales diferentes que dependen de las condiciones nacionales y de la capacidad de los interlocutores sociales de asumir la responsabilidad de administrar, financiar y hacer funcionar las instituciones. No obstante, en muchos países, en particular los países en desarrollo, el Estado sigue asumiendo la responsabilidad principal, mientras que en los países desarrollados la asumen los interlocutores sociales.

Esas instituciones no sólo funcionan de manera centralizada. A menudo, se han descentralizado muchas de sus funciones a escala regional, local y sectorial, a fin de aumentar la importancia y la capacidad de respuesta de la formación y adaptarse mejor a las necesidades específicas de formación en esos ámbitos. Por ejemplo, en Argentina, en 1997 se creó el Consejo de Capacitación y Formación Profesional de Rosario y su Región (CCFP), entidad bipartita que ha establecido vínculos con las autoridades municipales y nacionales, y trabaja en el mejoramiento de los programas y la eficacia y calidad de las instituciones de formación de la región. En Noruega, el Consejo Nacional para la Formación Profesional (RFA) comprende consejos de formación sectoriales, que brindan a las autoridades nacionales y a la RFA asesoramiento sobre formación en sectores ocupacionales reconocidos, de los que son responsables. Se dedican a actividades relativas a la formación, tanto en instituciones como en el lugar de trabajo, incluido el reconocimiento de capacidades. También brindan asesoramiento a las autoridades locales y asumen la importante tarea de aplicar la formación profesional en nombre de éstas.

Los elementos fundamentales de estos nuevos marcos institucionales son las políticas, las instituciones y los mecanismos de financiación de la educación y la formación, que se examinan a continuación.

2. La financiación de la inversión destinada a la educación y la formación para el trabajo

En general, los países recurren a toda una variedad de fuentes para financiar la formación. Por ejemplo, China financia la formación a través de fuentes como los créditos del presupuesto nacional, la autofinanciación por las empresas, las organizaciones sin fines lucrativos y los préstamos, los derechos de matrícula, la generación de ingresos de instituciones por instituciones de formación, las donaciones y subvenciones. Las reglamentaciones estatales estipulan que el 1,5 por ciento de los sueldos de las empresas se deberán utilizar para la formación de los trabajadores. Un cierto porcentaje, generalmente el 15 por ciento, de los fondos de los seguros de empleo y desempleo de los gobiernos locales se destinarán a la formación previa al empleo y a la formación de los desempleados⁵ (China, 1999).

En las Conclusiones de la OIT se reconoce que la inversión en la educación y la formación puede ser un objetivo compartido por el sector público y el privado. El gobierno «siempre ha de asumir la primera responsabilidad de invertir en la educación básica y la formación inicial», y «compartir la primera responsabilidad respecto de las inversiones en beneficio de grupos determinados» que corren el riesgo de ser víctimas de exclusión social o de discriminación. El gobierno también asume la responsabilidad fundamental de garantizar que no se negará a nadie el acceso a la educación y la formación por razones económicas. Por otro lado, la inversión en educación y formación permanentes basadas en el lugar de trabajo, gracias a las cuales aumenta la empleabilidad de los trabajadores y la competitividad de las empresas, son de competencia tanto de éstas como de los individuos. Las responsabilidades del sector privado en este ámbito pueden asumirse mejor «por medio de asociaciones entre el gobierno y las empresas, entre el gobierno y los interlocutores sociales o entre los propios interlocutores sociales» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 11).

La escasez de recursos financieros es un problema prácticamente universal, y los sectores de la educación y la formación han sido objeto a menudo de un déficit de inversión crónico en muchos países, en particular del mundo en desarrollo. El lento crecimiento económico ha ejercido una presión en los gobiernos en el momento de financiar la educación y la formación. Muchas veces, los presupuestos de educación pública experimentan amplias fluctuaciones y frecuentemente ha disminuido su valor, tanto relativo como absoluto. Las empresas dependen cada vez menos del sistema público para satisfacer sus necesidades de formación resultantes de sus esfuerzos de actualización con respecto a los rápidos cambios tecnológicos y del lugar de trabajo, y para mantener su competitividad. Suelen considerar que la formación pública es ineficaz y no responde a sus necesidades, por lo que financian e imparten sus propios programas de educación y formación. Al adoptar las empresas estructuras de organización más horizontales, existe una demanda cada vez mayor de competencias flexibles, como las necesarias para el trabajo en equipo. Estas competencias se desarrollan mejor en el trabajo y proporcionan a la empresa una ventaja indudable cuando invierte en programas de enseñanza y formación que se imparten en el lugar de trabajo.

De ahí la demanda de diversificación de las fuentes de financiación a efectos de aumentar la inversión en educación y formación y, lo que es muy importante, mejorar su calidad. Un principio general que se suele aplicar consiste en basar las responsabilidades de la inversión en los objetivos de la formación, es decir, si lo que se busca es beneficiar al individuo, a la empresa o a la sociedad. La empresa y el individuo son los principales beneficiarios y, por consiguiente, se les pide que asuman una parte mayor de la financiación de los programas de educación y formación.

Mientras tanto, los gobiernos centran cada vez más sus esfuerzos en crear un entorno que estimule a los interlocutores del sector privado a invertir en educación y formación. Recurren a diversos incentivos - jurídicos, financieros y subjetivos - para que las empresas y los individuos inviertan en educación y formación. No obstante, intervienen directamente en la financiación de la educación y la formación en sectores que ofrecen pocos incentivos de inversión tanto a las empresas y a los individuos, como por ejemplo, el apoyo a la educación y formación destinadas a las PYME. Los gobiernos asumen la responsabilidad social de invertir en servicios de educación y formación destinados a grupos desfavorecidos, a fin de incorporarlos a la vida social y económica.

Papel de los gobiernos en la financiación de la educación y la formación para el trabajo

La financiación de programas activos del mercado de trabajo es una tarea primordial para muchos gobiernos. En los países de la Unión Europea, los gobiernos financian esos programas en el marco de planes nacionales de acción para el empleo. Esos planes han recibido el apoyo importante del Fondo Social Europeo, que les brinda una financiación suplementaria. Además de otros objetivos, como la reconversión económica y social de sectores que hacen frente a dificultades estructurales, el Fondo apoya los esfuerzos para combatir el desempleo de larga duración. También ayuda a los jóvenes y a las personas que han quedado excluidas del mercado laboral a prepararse para tener acceso a trabajos calificados. Para el período 2000-2006, aproximadamente el 60 por ciento (34.000 millones de euros) del presupuesto total del Fondo - de 57.000 millones de euros - se ha asignado a programas activos del mercado de trabajo que mejoran la empleabilidad en la Unión Europea. Aproximadamente un tercio de esta cuantía (11.000 millones de euros) se ha destinado a la lucha contra la exclusión social. El Fondo también apoya el desarrollo del espíritu empresarial (8.000 millones de euros) y el aumento de la adaptabilidad de la fuerza de trabajo europea, dando prioridad a la educación permanente, al uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones y a las actividades orientadas a favorecer a las PYME (11.000 millones de euros). Asimismo, se asignan otros 4.000 millones de euros a programas específicos de apoyo a la igualdad de género⁶.

En Dinamarca, el Plan de Acción Nacional para el Empleo desempeñó un papel decisivo en la reducción del desempleo a casi la mitad (del 9,2 al 4,7 por ciento) entre 1992 y 2000. El Plan se fijó objetivos ambiciosos a fin de reducir el desempleo juvenil y de larga duración. Se ofrecía a cada joven un plan individual de empleo que le permitiese comenzar un trabajo o seguir una formación dentro de los seis meses después de haberse inscrito como candidato a un empleo. Los resultados han sido muy buenos, ya que el desempleo juvenil cayó del 12,2 por ciento en 1992 al 7 por ciento en 2000⁷. Para el período 2000-2006, el Fondo Social Europeo ha asignado unos 380 millones de euros para la aplicación de medidas activas del mercado de trabajo en Dinamarca. La contribución del Fondo a ese tipo de medidas asciende al 1,8 por ciento del gasto nacional total. En otros países el porcentaje de financiación de medidas activas correspondiente al Fondo es mucho más alto, como por ejemplo en Grecia (el 58,4 por ciento del gasto total en medidas activas destinadas al mercado de trabajo) y Portugal (el 40 por ciento).

Las imperfecciones del mercado a menudo traen aparejada una insuficiencia de la inversión en educación y formación. Tal es el caso de la formación en las PYME y la destinada a las mismas. Nuevamente en el contexto de la Unión Europea, numerosos programas gubernamentales asistidos por el Fondo Social Europeo estimulan una transferencia de tecnología más efectiva, en particular de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a las PYME mediante la formación de los asalariados, el apoyo a la creación de redes de las mencionadas tecnologías y el mejoramiento de la colaboración entre las PYME y los centros de investigación y desarrollo de esas tecnologías. Muchos programas se caracterizan por la preparación de juegos de formación multimedia y por una serie de métodos abiertos de enseñanza a distancia destinados a promover el desarrollo de las capacidades en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones en las PYME. Las asociaciones entre PYME, y entre éstas y otras instituciones, también pueden permitir superar las imperfecciones del mercado y hacer que aumenten las inversiones en formación. Más adelante en la sección C.3 se examinan algunos detalles relativos a las asociaciones.

Inversión de las empresas en educación y formación para el trabajo

En el párrafo 12 de las Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos se reconoce que «las empresas han de desempeñar un papel esencial en las inversiones para la formación». En gran número de países, el sector privado tiene a su cargo el desarrollo de las capacidades de manera sustancial. Es probable que el Estado haya proporcionado la formación institucional de más alto nivel. No obstante, el sector privado, a través de innumerables actividades de educación y formación, muchas de ellas informales y sólo apreciadas por los interesados directos (véase además la información sobre la enseñanza basada en el lugar de trabajo en la sección C.3), puede perfectamente aportar la mayor contribución en general. Algunas empresas, en particular de los sectores competitivos de la alta tecnología, dedican una parte significativa de sus gastos de operación a formar a su personal. Por ejemplo, Singapur Telecommunications Ltd. dedicó en 1998 el 4 por ciento del valor de los salarios a la formación. En promedio, cada asalariado dispuso de dos lugares de formación y recibió 40 horas de formación. Según el ejercicio comparativo anual de la Asociación Americana de Entrenamiento y Desarrollo (ASTD), referido a determinados países y regiones, en 1998 las inversiones en formación más elevadas de todos los entrevistados correspondieron a los Estados Unidos (724 dólares estadounidenses por asalariado) y las más bajas, a Asia (241 dólares estadounidenses por asalariado). Calculados como un porcentaje de la nómina, los gastos de formación más altos eran los de Europa (el 3,2 por ciento), mientras que en los Estados Unidos eran del 2 por ciento y en el Japón del 1,2 por ciento. Esas cifras indican de manera aproximada la inversión en formación de las empresas que respondieron a diversas encuestas nacionales comparadas en el informe de la ASTD, y no representan las inversiones en formación de la totalidad de las empresas⁸ (ASTD, 2000).

En las Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos se recomienda el uso de varios mecanismos para promover la inversión en la formación. Estos mecanismos pueden comprender sistemas de gravámenes sobre las empresas junto con subsidios públicos, la creación de fondos para la formación y diversos incentivos para la formación y la educación, como desgravaciones fiscales, créditos para formación, premios por este concepto, cuentas individuales para la formación y derechos colectivos e individuales en materia de formación. Algunos de esos mecanismos se examinan brevemente a continuación.

Gravámenes

Para obtener una financiación estable y adecuada de la formación profesional, a veces los países preasignan o destinan un cierto impuesto directo exclusivamente a ese tipo de formación. Esos gravámenes los puede calcular la administración pública en forma de impuestos obligatorios o voluntarios a través de grupos de actividades industriales, y comerciales, como por ejemplo en el caso de las Cámaras de Industria y Comercio alemanas. Esos gravámenes tienen en general la ventaja de su elevado potencial de movilización de ingresos. Se pueden basar en la producción o en las nóminas de las empresas. Los gravámenes basados en la producción se han utilizado en países como Ecuador, Kenya y México. Los gravámenes sobre la nómina son más comunes, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados, y pueden adoptar la forma de sistemas generadores de ingresos y sistemas basados en incentivos.

Los impuestos sobre la nómina generadores de ingresos se han utilizado sobre todo en América Latina. El dinero recaudado a través de los impuestos ha financiado las instituciones de formación administradas por los interlocutores sociales. Con recursos financieros continuos y fiables recaudados por medio de los impuestos, diversos organismos de formación, como el SENAI en el Brasil, el SENA en Colombia y el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) en Venezuela, han creado organizaciones sólidas, capaces de responder amplia y rápidamente a los cambios de capacitación que requieren los mercados. No obstante, a raíz de esos gravámenes en algunos casos las empresas han reducido la autofinanciación de la formación. El recuadro 4.3 ilustra otro tipo de mecanismo de generación de ingresos utilizado por el sistema de seguro de empleo japonés.

Los impuestos sobre la nómina basados en incentivos tienen por objeto estimular a las empresas a crear o aumentar los recursos destinados a la formación en el lugar de trabajo. Existen dos tipos básicos de incentivos: los sistemas de desembolso, en que todas las empresas pagan el impuesto que luego se distribuye entre las que cumplen con los criterios de formación exigidos, y los sistemas de exoneración, en que las empresas pueden reducir o suprimir el pago del impuesto sobre la nómina, u otro tipo de impuesto, en la medida en que brindan una formación en la empresa considerada aceptable. A pesar de que se utiliza en numerosos países, el sistema de financiación basado en un impuesto de formación suele no lograr aumentar el nivel de educación de la mano de obra, que es en general su principal objetivo. Frecuentemente, generan unos excedentes de fondos y, debido a la burocracia y a lo complicado de los procedimientos, son pocas las empresas que solicitan subsidio para la formación.

El Fondo de Desarrollo de las Calificaciones (SDF) de Singapur aplica un sistema de desembolso que ha permitido obtener excelentes resultados en lo que se refiere a las inversiones en formación realizadas por las empresas. También brinda incentivos financieros a los trabajadores que se preparan para ingresar a la fuerza de trabajo y a los que ingresan nuevamente. Estimula el desarrollo de las calificaciones de más alto nivel como apoyo a la reestructuración económica y a las industrias que requieren un elevado grado de conocimientos. El Fondo recauda un gravamen y otorga subvenciones a los empleadores para que apliquen programas de formación que han sido aprobados. A fin de estimular a las empresas a que actualicen los conocimientos de sus trabajadores, el gravamen es obligatorio sobre los salarios de los trabajadores poco formados que ganan menos de 1.500 dólares de Singapur por mes. Este impuesto a menudo ha fluctuado siguiendo los cambios de las condiciones económicas internacionales. Originalmente era del 2 por ciento de los salarios a los que correspondía aplicarlo; aumentó al 4 por ciento durante los años de expansión, a comienzos del decenio de 1980, y actualmente es del 1 por ciento. En 1998, el Fondo financió aproximadamente 565.000 puestos de formación a través de subvenciones. Ese año se asignaron 88 millones de dólares de Singapur, lo que llevó la cuantía asignada desde el comienzo del Fondo en 1979 a 1.500 millones de dólares de Singapur. El éxito del Fondo radica en que cambia cuando las condiciones cambian.

Francia tiene dos sistemas de exoneración, el impuesto sobre el aprendizaje (el 0,5 por ciento de la nómina) para la formación inicial y el impuesto sobre la formación (el 1,5 por ciento de la nómina para las empresas con diez o más asalariados y el 0,15 por ciento para las que tienen menos de diez), utilizados principalmente para financiar la educación permanente del personal de las empresas. El interés principal pasó del desarrollo de la educación y la cultura generales del personal a la educación y la formación continuas para el empleo. Todas las empresas se benefician de manera proporcional a su número de asalariados. El sistema ha conducido a un aumento de los gastos de formación que supera la cuantía total de gravámenes pagados por las empresas.

Otra variante del sistema de exoneración es el caso de Chile, que otorga a las empresas un crédito directo - hasta un cierto límite - sobre los impuestos (a los ingresos o a las nóminas) que de otra manera tendrían que pagar. El sistema chileno ha arrojado buenos resultados ya que los empleadores consideraban que las iniciativas de formación estaban bajo su control y que éstas les permitían realizar economías si en lugar de pagar el impuesto formaban al personal. Por el contrario, el sistema brasileño de reembolso del impuesto ha tenido menos eficacia debido, entre otras cosas, a la falta de información, a lo confuso de los requisitos y a lo complicado de los procedimientos de solicitud de exoneración.

Acuerdos y fondos de formación

Los acuerdos colectivos voluntarios permiten percibir de las empresas contribuciones que son superiores a las obtenidas mediante cualquier forma de contribución obligatoria. Las posibilidades son mayores en países con ingresos altos y medianos, donde existe un sector empresarial desarrollado, las negociaciones colectivas se llevan a cabo sobre una base sectorial o industrial amplia, y tanto empleadores como trabajadores valoran la aportación de la formación a la competitividad y la productividad. Los acuerdos colectivos, de ámbito nacional, sectorial o empresarial, suelen incluir cláusulas especiales relativas a la formación y proporcionan los medios para crear fondos de formación sectoriales y regionales. Los acuerdos de formación voluntarios se han celebrado en países como Bélgica, Dinamarca, Francia, Países Bajos y Suecia. En Dinamarca, los acuerdos colectivos sectoriales que contienen cláusulas relativas a la formación abarcan una parte importante de la fuerza de trabajo total del país¹⁰. En el recuadro 4.4 figuran ejemplos de acuerdos colectivos celebrados en Europa a fin de crear fondos de formación destinados a financiar la educación y la formación permanente de los trabajadores.

Otros países europeos y numerosos países africanos como Benin, Camerún, Chad, Côte d'Ivoire, Marruecos, Zambia y Zimbabwe, al igual que ciertos países asiáticos como Malasia y Singapur, han creado fondos para la formación que a menudo obtienen la mayor parte de sus recursos de gravámenes sobre la formación. Por ejemplo, en Côte d'Ivoire, el Fondo de Desarrollo de la Formación Profesional (FDFP) recauda recursos, administra planes de formación de empresas y brinda su apoyo a actividades de formación en empresas informales y pequeñas que no son contribuyentes y a grupos específicos seleccionados. El FDFP administra el 50 por ciento de lo recaudado por concepto de gravámenes que dedica a actividades de educación permanente (el 1,2 por ciento de la nómina). El 50 por ciento restante lo administran las propias empresas y lo dedican a actividades de formación que se ajustan a los criterios del FDFP.

Los premios a la formación son otro instrumento destinado a estimular la inversión en la educación y la formación. Estos premios se otorgan a las empresas e instituciones en reconocimiento de los buenos resultados obtenidos por sus programas de educación y formación. Funcionan como modelos y referencias para suscitar la emulación de otras empresas e instituciones. Por ejemplo, el Instituto Irlandés de Formación y Desarrollo organiza un programa de premios anuales para las empresas cuyas disposiciones en materia de formación satisfacen determinados criterios específicos. La norma de calidad Investors in People (Invertir en el individuo) del Reino Unido es una iniciativa similar de la Confederación de la Industria Británica (CBI). El Gobierno de Bahrein otorga un premio a las empresas que han obtenido los mejores resultados en materia de formación durante el año. Los criterios de atribución del premio se basan en el nivel de inversión de las empresas en formación y en el número de ciudadanos de Bahrein que, tras haber recibido esa formación, reemplazan a trabajadores expatriados. En Portugal, el Instituto para la Innovación y la Formación (INOFOR) otorga premios a las buenas prácticas en materia de formación. Existen también disposiciones para crear un foro sobre desarrollo de los recursos humanos y formación que decidirá acerca de la atribución de premios en base a procedimientos de comparación de resultados.

Financiación de la educación y la formación para el trabajo: responsabilizar al individuo

Existen diversos métodos, utilizados tanto por los gobiernos como por los empleadores, que permiten al individuo asumir la responsabilidad, incluida la financiera, de su propia educación y formación. Entre ellos figuran las becas de perfeccionamiento, los vales, los préstamos para estudio y nuevos mecanismos financieros como las «cuentas individuales de educación». Esos métodos se examinan brevemente a continuación.

Los vales de formación dan derecho por una cantidad de dinero determinada, a ciertos servicios relativos a la formación definidos de manera amplia. Se puede extender un certificado o conceder a la persona un crédito impositivo. El objeto de esos vales es aumentar la eficacia de la formación brindando al individuo mayores posibilidades de elección. Se considera que si el individuo tiene la posibilidad de elegir libremente, y si se le brinda información suficiente sobre los organismos de formación y el mercado de trabajo, escogerá, en primer lugar, el tipo de formación que pueda aportarle en el futuro la mayor remuneración y, en segundo lugar, el organismo de formación cuyos estudiantes titulados tengan las mayores posibilidades de encontrar un buen trabajo. Los vales son también un medio de garantizar a los individuos el acceso a la formación. Por ejemplo, el estado de Styria (Austria) administra tres sistemas de bonos destinados a diferentes clientes: los que desean crear su propia empresa, los que han finalizado un ciclo de aprendizaje y desean continuar la formación durante un nuevo período de cinco años y los que desean obtener calificaciones especiales en ámbitos como la informática, el diseño y la fabricación asistidos por computador y las técnicas de comercialización. En todos esos sistemas la duración de la formación debe ser de por lo menos 80 horas. Una vez finalizado el curso exitosamente, se otorga un certificado¹² (Heidemann, 2001). Otro ejemplo es el sistema de vales del Fondo de las Pequeñas Empresas y Microempresas para la Formación de la economía informal (juakali) de Kenya (véase más adelante el epígrafe 3).

Los sistemas de vales a menudo se basan en el mercado privado para impartir formación. A fin de evitar el fraude y los abusos, es necesario crear sistemas de control serios que mantengan actualizada la homologación de las instituciones. Si no se dispone de información acerca de los cursos de formación, el sistema de vales puede conducir a los beneficiarios a malgastar el dinero en una formación inadecuada y de mala calidad. No obstante, se corre el riesgo de que este sistema debilite a las instituciones públicas de formación si los beneficiarios sólo se inscriben en ellas como último recurso. También se pueden plantear problemas de equidad, ya que ciertas personas con mayores recursos económicos podrán pagar un suplemento con respecto al precio del vale y supuestamente recibir una formación de mejor calidad.

Los préstamos para estudiantes pueden, en ciertas condiciones, ser un medio atractivo para promover que los beneficiarios financien su propia formación. El préstamo financia la formación de manera inmediata y se reembolsa a largo plazo, gracias al incremento de los beneficios que resulta de esa formación. En los Estados Unidos, un sistema ampliamente difundido de becas y préstamos para estudiantes permite a éstos inscribirse en numerosas escuelas privadas, instituciones de enseñanza técnica y de nivel terciario y universidades. En 1996-1997, se gastaron 28.500 millones de dólares estadounidenses en becas y préstamos para estudiantes (y familia) en todos los niveles. No obstante, no es fácil adoptar los sistemas de préstamos para estudio en los países en desarrollo, ya que en ellos existen pocos sistemas de préstamos disponibles, y cuando existen están destinados a los estudiantes universitarios. Esos sistemas requieren una administración seria que examine las candidaturas, distribuya los fondos y, en particular, se ocupe de los reembolsos. Los sistemas de préstamo para estudio no son los más adecuados ni para los países y las personas de más bajos ingresos, ni para los niveles de formación más bajos. Se adaptan mejor a los altos niveles de capacidad y a los programas breves de formación con posibilidades inmediatas de trabajo. No obstante, si bien los programas de préstamos para estudiantes no prometen movilizar de manera inmediata recursos privados adicionales para educación y formación, se les debe considerar como un componente de un conjunto de medidas de política.

Las cuentas individuales de formación han sido objeto en los últimos años de numerosos debates y de algunas experiencias. Son instrumentos destinados a permitir a los grupos de trabajadores hasta ahora subrepresentados, como los de bajos ingresos y bajo nivel de educación, tener acceso a oportunidades de formación permanente y ampliar sus opciones educativas, y a darles la posibilidad de satisfacer sus propias necesidades de aprendizaje en el mercado de la formación. Complementadas por subvenciones públicas - y a menudo de los empleadores -, son un estímulo para que los individuos inviertan en su propia educación y formación.

Austria y el Reino Unido han comenzado a poner en práctica sistemas de cuentas de formación, y Suecia comenzará uno en 2002. En el Reino Unido, durante la fase inicial de 2000-2002, el Gobierno otorga subsidios individuales de 150 libras, que ingresa directamente en una cuenta «virtual» con un instituto de formación, que se acompañan de una contribución de por lo menos 25 libras de la persona. El Gobierno tiene previsto financiar un millón de cuentas de formación, cuya subvención variará según el tipo de formación. Los cursos de tecnologías de la información reciben un subsidio del 80 por ciento, hasta un máximo de 200 libras, mientras que otros cursos reciben el 20 por ciento, hasta un máximo de 100 libras. En un proyecto piloto llevado a cabo en Gloucestershire, la mayoría de las cuentas de formación las abrieron los asalariados de bajos ingresos, las personas de mediana edad o ya mayores y la gente con escaso nivel de educación. Los ingresos anuales de las tres cuartas partes de esas personas estaban por debajo de las 15.000 libras. Aunque los cursos abarcaban toda una serie de sectores, un tercio se dedicaron a las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Suecia prevé poner en práctica en 2002 un ambicioso sistema nacional de cuentas individuales de formación (IKS). A diferencia del Reino Unido, las personas concluyen acuerdos de ahorro con los bancos, las compañías de seguros o las organizaciones de gestión de fondos. En base a las contribuciones del Gobierno, de los empleadores y de las personas consideradas individualmente, se abrirán aproximadamente un millón de cuentas para trabajadores cuyas edades oscilan entre 30 y 55 años y sus ingresos entre 6.000 y 25.800 euros por año. Siempre y cuando depositen dinero en sus cuentas, recibirán un subsidio de la misma cuantía, hasta un límite de 300 euros. Se puede retirar dinero de las cuentas para financiar nuevos cursos de formación si éstos tienen por lo menos cinco días de duración. Ese dinero que se retira está sometido a impuesto, pero está subsidiado por un pago del Estado de apoyo a la adquisición de capacitación, que puede llegar hasta un máximo de 1.125 euros para una formación nueva de larga duración. En 1999, el Parlamento asignó al sistema unos 140 millones de euros, a los que se deben añadir aproximadamente 35,8 millones de euros por año para financiar la desgravación fiscal sobre las contribuciones de los empleadores a las cuentas.

A diferencia del sistema del Reino Unido, el IKS no se basa en proyectos piloto sino en la experiencia de las empresas consideradas individualmente. Un ejemplo lo brinda la compañía de seguros Skandia, que administra un plan de ahorros de seguro para la formación con el que se financian licencias de estudio pagadas. Si los asalariados ahorran en una cuenta de seguros, la compañía también aporta contribuciones a una cuenta paralela. Cuando éstos hacen valer su derecho a la licencia de formación, el dinero acumulado en ambas cuentas permite financiar el pago ininterrumpido de sus salarios. En los dos años de funcionamiento del proyecto Skandia, el 40 por ciento de los asalariados han firmado acuerdos individuales con la compañía.

3. Oportunidades de educación y formación para los trabajadores que disponen de un empleo

Asociaciones

A fin de brindar oportunidades de enseñanza y formación para el trabajo, se recurre cada vez más a diversas combinaciones de asociación entre gobierno, organizaciones de empleadores, sindicatos, gobiernos locales, empresas, instituciones intermediarias y otros interesados. A veces, esas asociaciones se establecen a escala nacional para promover los esfuerzos en materia de formación destinados a mejorar la competitividad de las empresas de los diferentes sectores. Las actividades de desarrollo de capacidades suelen combinarse con otras prácticas a fin de mejorar los resultados de las empresas y las condiciones en el lugar de trabajo. También se les puede dar una dimensión de equidad, haciendo que atiendan a grupos particulares de trabajadores, como por ejemplo los de bajos ingresos y bajo nivel de educación que necesitan adquirir una capacitación básica para impulsar su empleabilidad y sus perspectivas de mejores ingresos. Los programas de enseñanza pueden abarcar desde cursos básicos de alfabetización y nociones elementales de aritmética hasta la formación profesional. En su mayoría, esas asociaciones para la formación y la educación tienden a concentrarse en sectores, ramas industriales o grupos de actividades.

En los Estados Unidos, la ley de promoción de oportunidades en la transición de los estudios postsecundarios al trabajo (School-To-Work Opportunities Act-STWO), de 1994, promueve el establecimiento de asociaciones locales que incluyen a empleadores, instituciones educativas, educadores, sindicatos y otros grupos como corporaciones profesionales. Las actividades basadas en el trabajo son elementos obligatorios de todo programa en el marco de la STWO, e incluyen experiencia profesional, programas planificados de preempleo, formación progresiva y orientación en el lugar de trabajo, instrucción sobre competencias, capacidades profesionales, actitudes laborales positivas y empleabilidad. Se estimulan las actividades empresariales patrocinadas en las instituciones de enseñanza.

Asociaciones establecidas por iniciativa de sindicatos

En 2001, el Congreso de Sindicatos Británicos (TUC) creó en el Reino Unido un nuevo instituto que promueve la asociación entre empleadores y sindicatos en las actividades industriales. Su objetivo es hacer que las empresas mejoren su organización a través de la educación y la formación y se adapten a las necesidades de los mercados de productos en evolución. También brinda apoyo a las medidas adoptadas por las empresas para mejorar la seguridad del empleo y la calidad de la vida laboral¹³. Asimismo, UNISON en el Reino Unido, un importante sindicato al que pertenecen la mayoría de los trabajadores del sector público, proporciona una nueva forma de educación en el lugar de trabajo (Return to Learn-R2L) en asociación con los empleadores (véase el recuadro 4.5).

Formación por sectores y ramas de actividad

Los países de la OCDE, América Latina y Asia tienen una larga tradición de educación y formación organizada por sectores y en base a las diferentes ramas de actividad. A menudo son formaciones administradas y supervisadas por las correspondientes asociaciones de empleadores del sector. Al estar organizadas por los empleadores, las iniciativas por sector tienen la ventaja de brindar una formación en función de la demanda y adaptada a las necesidades particulares de los diferentes sectores de actividad.

Un ejemplo de asociación sectorial reciente es el «ICT Consortium» (Consorcio para las tecnologías de la información y la comunicación), formado por las principales empresas europeas dedicadas a las tecnologías de la información y las comunicaciones y cuyo objetivo es suprimir las grandes disparidades de capacidades que existen en la industria (véase el recuadro 4.6). En América Latina, diversas cámaras sectoriales amplían la gama de los servicios que ofrecen a sus miembros, volcándose a los campos de la investigación y el desarrollo, además de la formación y el desarrollo de capacidades. En México, la Cámara nacional de la industria textil (CANAINTEX) brinda servicios a través del Centro de capacitación y adiestramiento textil (CATEX). En Argentina, las empresas del sector gráfico han proporcionado actividades de formación a través de la Fundación para el archivo literario del Proyecto Gutenberg (Project Gutenberg Literary Archive Foundation).

Necesidades de formación de las pequeñas y medianas empresas

Por comparación con las empresas más grandes, las pequeñas empresas están en desventaja cuando se trata de adquirir conocimientos y perfeccionar las calificaciones de sus trabajadores. Generalmente, las PYME no tienen los medios suficientes para financiar la formación de su personal. Puede no haber cursos que correspondan a sus necesidades específicas. Con todo, es importante que los dueños y los trabajadores de las pequeñas empresas estén interesados en adquirir nuevas calificaciones.

Asociaciones sectoriales de formación para las PYME

Algunas de las iniciativas más interesantes para las PYME son de ámbito sectorial con la participación de instituciones intermedias que prestan formación o la organizan combinándola con iniciativas tendientes a elevar la capacidad institucional y los servicios. En esos casos suelen participar organismos o asociaciones representativos de las empresas del sector. 

En España, la Asociación Catalana de Empresas Constructoras de Moldes y Matrices (ASCAMM), que comprendía unas 150 pequeñas empresas en 1996, ha creado su propio Centro Tecnológico que proporciona cursos de formación junto con otros servicios con el objetivo de aumentar la competitividad de las empresas. Las relaciones entre el Centro y la Asociación facilitan la comunicación de ideas y así mejoran en forma continua la calidad de los servicios¹⁵ (Pyke, 2000). En Tailandia, las empresas tienen que mejorar el rendimiento y la calidad, en particular en el sector de la industria automotriz, debido a la presión creciente que ejercen los principales inversionistas del país. Una institución gubernamental intermedia especializada en la transferencia de tecnología y la formación, el Instituto de Desarrollo de las Industrias del Metal (MIDI), presta asistencia a las pequeñas empresas que trabajan el metal y a los sectores afines para perfeccionar la tecnología, la formación y los procesos de producción. El Instituto ha colaborado en la creación de asociaciones empresariales sectoriales tales como la Sociedad Tailandesa de Trabajadores de la Fundición, que puede comunicar al MIDI y a otras instituciones las necesidades de formación y de otros servicios que tienen las empresas afiliadas.

Estrategias de grupo

Los sectores industriales que están concentrados geográficamente en «grupos» pueden sacar partido de los cursos adaptados a sus necesidades específicas que existan en la zona considerada. En la República de Corea, el complejo industrial de electrónica Kumi se compone de cerca de 150 empresas de electrónica relacionadas entre sí; se trata principalmente de PYME, de otras empresas afines y de agentes diversos. El grupo está atendido por instituciones educativas especializadas como, por ejemplo, el Instituto de Enseñanza Media Kumi Electronics y la Escuela de Ingenieros Keum-oh¹⁶ (Kang, 1996). En el Pakistán, el grupo de fabricación de instrumentos quirúrgicos de Sialkot ha sido desarrollado con ayuda de las instituciones locales como, por ejemplo, el Instituto de Formación Técnica de Sialkot y el Centro de Desarrollo de las Industrias del Metal¹⁷ (Aftab, 1998). En los Estados Unidos, la industria del vestido de Nueva York es atendida por su propia institución intermedia (véase el recuadro 4.7).

En la región de Valencia, al levante de España, una red de 11 institutos tecnológicos ofrecen a las pequeñas empresas locales servicios de formación adaptados a las necesidades específicas de los distintos grupos en los sectores del textil, el calzado, la cerámica y los juguetes. Cada instituto está vinculado a una asociación de pequeños empresarios, la cual nombra a la mayoría de los miembros de su consejo directivo. Esta modalidad, así como la prioridad dada al enfoque sectorial, estimula a los institutos a tener más en cuenta las necesidades de los clientes y aumenta la pertinencia de los servicios que prestan, entre ellos, la formación¹⁹ (Pyke, 1994).

Los programas para la cadena de proveedores constituyen otra innovación para formar a los trabajadores de las pequeñas empresas generalmente con el apoyo de los gobiernos. Cuando las pequeñas empresas adquieren un nivel de competencia suficiente pueden recibir pedidos de empresas importantes, las cuales a su vez pueden transferir conocimientos a los proveedores de su cadena suministrándoles asesoramiento técnico o instalaciones o ambas cosas. Puede darse el caso de que las grandes empresas, los pequeños proveedores locales y las instituciones locales de formación, así como tal vez también otros agentes, se asocien con el objeto de facilitar el desarrollo de los proveedores. En Argentina, el programa de desarrollo de subproveedores fomenta la cooperación entre las grandes empresas y las pequeñas empresas con el fin de mejorar la calidad, la eficiencia y el desarrollo técnico en tanto que proveedores de las principales empresas de la industria automotriz, del sector agroindustrial, del sector textil y de la industria siderúrgica. Las pequeñas empresas que participan en el programa reciben formación en materia de control de calidad, diseño industrial y perfeccionamiento tecnológico²⁰ (Massimi, 1998). El Programa Mundial de Proveedores de Malasia es otro ejemplo de este tipo de proyecto (véase el recuadro 4.8).

Para atender sus necesidades comunes los grupos de PYME pueden asociarse para, por ejemplo, aplicar las tecnologías de la información y de la comunicación compartiendo los costos de formación o los que supone la contratación de servicios de asesoramiento especializado, superando así los problemas de recursos. Pueden asociarse con organismos regionales, por ejemplo organismos de formación, para determinar las futuras necesidades de capacitación y desarrollar planes de estudios adecuados. En México, el Programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO) está dirigido a las micro, pequeñas y medianas empresas que tienen problemas o características comunes. El Programa CIMO proporciona servicios integrados tales como formación, información, servicios de consulta y asistencia técnica. Opera en el marco de las Unidades Promotoras de la Capacitación (UPC) que colaboran con asociaciones de empresarios²².

Las estrategias de asociación en el plano local o regional

Un enfoque asociativo más amplio supone una gestión del cambio, en el plano local o regional, que integre las estrategias de formación con la aplicación de otras estrategias de desarrollo y los demás insumos requeridos. Estos pueden consistir en el acceso a la financiación y a los centros de evaluación y medición de la calidad; la asistencia brindada mediante la aplicación de medidas de seguridad y salud; la asistencia en materia de comercialización, programas de trabajo en red y cadenas de proveedores; la racionalización de los procedimientos de reglamentación; y la prestación de servicios que favorezcan el bienestar y el cuidado de los niños. Estas estrategias pueden requerir la cooperación, el diálogo y la consulta entre muchas instituciones y organizaciones locales y regionales. En El Salvador, la Agencia de Desarrollo Económico Local del departamento de Morazán está compuesta por asociaciones de desarrollo, asociaciones de mujeres, cooperativas y fundaciones. La Agencia suministra servicios de crédito, de diseño de proyectos y de gestión; servicios de asistencia técnica en diversas actividades de producción y servicios de formación en administración de empresas, organización, medio ambiente y preservación de los suelos. En 1998, la Agencia realizó 24 seminarios de formación en los que participaron 650 microempresarios. En Mongolia, las agencias locales de desarrollo económico para las provincias de Arkhangai y Bulgan prestan servicios de asistencia técnica para proyectos de microcrédito, cursos de formación y préstamos a corto plazo para mujeres que crean microempresas o cooperativas. Se han creado agencias del mismo tipo en Bulgaria, Bosnia y Herzegovina y Croacia.

Transformación de la economía informal: atención de las necesidades de las microempresas, los empresarios y los trabajadores independientes

En muchos de los países menos adelantados, el ajuste estructural, el estancamiento económico y la contracción de la economía formal han provocado el crecimiento masivo de la economía informal, en la cual los trabajadores se ganan a duras penas la vida. La formación puede ser el instrumento que permita enfrentar el formidable desafío de la economía informal.

Políticas de transformación de la economía informal

Las Conclusiones de la OIT recomiendan que el aprendizaje y la formación para los trabajadores de la economía informal «junto con las políticas fiscales, la concesión de créditos, la ampliación del campo de aplicación de la protección social y la legislación del trabajo, deberían mejorar el rendimiento de las empresas y la empleabilidad de los trabajadores para convertir lo que son a menudo actividades marginales y de supervivencia en un trabajo decente plenamente integrado en los cauces principales de la vida económica. La formación previa y las calificaciones adquiridas en el trabajo informal deberían reconocerse, con el fin de ayudar a los trabajadores de este sector a tener acceso al mercado de trabajo formal» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 7). La subcontratación junto con la transferencia de tecnología pueden contribuir a mejorar la productividad de los trabajadores de la economía informal.

Pocos países tienen programas y políticas viables que sigan las recomendaciones antes mencionadas. Sin embargo, en Kenya, después de más de dos decenios de negligencia, el Gobierno acaba de adoptar una doble estrategia para estimular el desarrollo económico de la economía informal, la llamada juakali. Ha eliminado los obstáculos legislativos que impedían el crecimiento y ha invitado a los bancos y los prestatarios de formación a participar en un programa de formación mediante un sistema de bonos (TVS) con la finalidad de desarrollar las calificaciones técnicas y empresariales de los dueños y los trabajadores de las pequeñas empresas y microempresas. Un fondo de formación para las pequeñas empresas y microempresas, que cuenta con 11,5 millones de dólares, distribuye 6.000 bonos al año a los dueños de las pequeñas empresas y microempresas para «pagar» la formación impartida por un prestatario de su elección. Los bonos han tenido efectos sociales positivos pues ayudan a mujeres empresarias (que reciben el 40 por ciento de los bonos) a crear sus propias empresas. El resto va a las microempresas manufactureras orientadas hacia el crecimiento. La mayor parte de la formación ofrece capacitación teórica y práctica de aplicación inmediata en cursos que duran menos de un mes. La mayoría de los bonos se utilizan para comprar los servicios de artesanas o artesanos especializados en varios oficios; el resto se destina a la gestión o a otras formas de formación empresarial. A pesar de estas iniciativas positivas, se necesitan otras intervenciones tales como programas de crédito y de perfeccionamiento de la tecnología para que los empresarios del sector informal puedan crear más y mejores puestos de trabajo y alcancen de este modo el nivel de las pequeñas y medianas empresas del sector formal²³ (Haan, 2001).

La reorientación de los programas de las instituciones oficiales de formación profesional se ha llevado a cabo en ciertas ocasiones para atender mejor las necesidades de capacitación de la agricultura, los servicios y la industria manufacturera del sector informal. En la República Unida de Tanzanía, el Instituto de Formación Profesional Legruki solía proporcionar formación para el empleo asalariado formal, pero no abarcaba de manera adecuada las diversas tecnologías y calificaciones necesarias para el buen desempeño del empleo independiente. El plan de estudios fue revisado en virtud de una encuesta de mercado realizada en la región con el propósito de pasar de la adquisición de una sola técnica a una capacitación diversificada basada en las oportunidades que ofrece el mercado local, que incorpore las técnicas tradicionales útiles y que aumente la flexibilidad de los cursos ofrecidos. Un estudio de seguimiento realizado que abarcó a cerca de la mitad de todos los diplomados desde 1980 estableció que más del 90 por ciento habían conseguido empleo, y que la mayoría eran trabajadores independientes tanto en las zonas urbanas como en las zonas rurales²⁴ (Middleton y varios, 1993).

El perfeccionamiento del aprendizaje informal

La formación y el desarrollo de las calificaciones en la economía informal puede aumentarse mediante el fortalecimiento del aprendizaje informal, práctica corriente en muchos países africanos. Una ONG denominada Medio Ambiente y Desarrollo en el Tercer Mundo (Enda-tm) que opera en varios países, principalmente en Africa del Noroeste, destina en prioridad su formación a los jóvenes desfavorecidos de las zonas semiurbanas, ayudándolos a encontrar empleo en microempresas mediante el establecimiento de asociaciones con artesanos del sector informal. Por ejemplo, los padres del futuro aprendiz eligen el artesano o el instructor cuyas competencias han sido reconocidas por Enda. El artesano y el aprendiz convienen un programa de formación de dos a tres años de duración, el cual es completado por un curso de alfabetización en francés o en un idioma local. La formación es práctica y orientada al empleo independiente. Cada tres meses, evaluadores externos miden los progresos realizados por el aprendiz. Por regla general, Enda da una compensación a los artesanos por el tiempo que dedican a la formación de un aprendiz, por ejemplo, suministrándoles equipamiento y materias primas. Además, Enda interviene ante los bancos para apoyar a los artesanos que necesitan préstamos para estar en condiciones de aceptar pedidos importantes²⁵.

Ultimamente, mediante la ley de aprendizaje núm. 12.00, de 1.º de junio de 2000, Marruecos está transformando un tipo de aprendizaje tradicional del sector informal, basado en un contrato oral, en un sistema estructurado y formal de aprendizaje y formación basado en la legislación. El aprendiz firma un contrato de formación en el empleo con un establecimiento o una empresa, que está combinado con una formación general y técnica que, por ejemplo, se imparte en una institución de educación y formación reconocida, un establecimiento del servicio público u otra empresa. El aprendiz tiene también la posibilidad de rendir un examen para un diploma u otro tipo de certificación. Las empresas reciben incentivos para recibir aprendices, tales como la exoneración de las contribuciones de seguridad social; el Estado financia la formación de los supervisores de aprendices²⁶.

Aprendizaje en la empresa y en el lugar de trabajo

El lugar de trabajo se está convirtiendo en una fuente importante de aprendizaje permanente. La formación en el lugar de trabajo abarca el aprendizaje en tanto que parte de la formación inicial impartida principalmente a los jóvenes. En el capítulo III se analizan las tendencias recientes en materia de modernización del aprendizaje. El presente apartado trata del aprendizaje en el lugar de trabajo y de la formación destinada a los trabajadores que están empleados.

El aprendizaje en el lugar de trabajo se extiende rápidamente en las empresas, gracias al estímulo que constituyen las oportunidades de aprender en línea de que disponen los trabajadores. Además, muchas nuevas «técnicas flexibles» como, por ejemplo, el trabajo en grupo, la iniciativa, las aptitudes en materia de comunicación, etc., que se exigen cada vez más en las estructuras organizativas actuales, se aprenden mejor en el trabajo, generalmente de manera informal, que en las estructuras formales de educación y de formación. El auge del aprendizaje en el lugar de trabajo plantea un desafío respecto de las prácticas arraigadas de los sistemas de formación tradicionales. Varios países han reconocido lo que ello implica para los instructores y los programas de estudio. Los países que utilizan técnicas de evaluación basadas en la competencia, como por ejemplo Australia, Bahrein, Egipto y Sudáfrica, están estableciendo sistemas que reconocen «formalmente» estas calificaciones informales cualquiera que sea el medio y el lugar donde hayan sido adquiridas. Con el apoyo de los interlocutores sociales, el aprendizaje en el lugar de trabajo se realiza en las empresas y en las organizaciones que funcionan bajo la responsabilidad de éstas.

La investigación de la OIT parece indicar que el aprendizaje no es necesariamente el resultado fortuito del trabajo, sino que puede utilizarse para satisfacer las necesidades de desarrollo de las personas al tiempo que favorece la consecución de los objetivos estratégicos y organizativos de la empresa²⁷. Pueden promoverse medios de trabajo que favorezcan el aprendizaje, por ejemplo, mediante la captación y la explotación de la gran cantidad de conocimientos basados en la experiencia o los conocimientos «tácitos» del personal, la simplificación de las estructuras jerárquicas y el fomento del trabajo en equipo. Los estudios realizados en Dinamarca indican que las empresas utilizan cada vez más dichos conocimientos tácitos y desarrollan formas de aprendizaje informales ya sea para el aprendizaje individual o el aprendizaje en grupo. El entorno de trabajo permite que las personas aprendan de su supervisor y de sus colegas y saquen provecho de su participación en un proyecto de intercambio²⁸ (Shapiro, 1998). El sistema que consiste en tener un mentor cobra cada vez más importancia en el proceso de aprendizaje. El recuadro 4.9 ilustra el nuevo contexto del aprendizaje basado en el lugar de trabajo y en el trabajo en equipo.

El aprendizaje y la formación son más eficaces si se combinan con otras prácticas de gestión y de organización de los recursos humanos, como la contratación y selección de personal, la remuneración en función de los resultados y la labor de elaboración o reelaboración de una relación de confianza entre la dirección y el personal. Estas prácticas son corrientes en los sistemas de trabajo de gran rendimiento. La empresa electrónica Hewlett Packard da a todos sus empleados un ordenador, de modo que puedan acceder a los cursos que están en la Web. En la empresa Nokia, el proceso de aprendizaje depende cada vez más de la responsabilidad individual del personal. La empresa proporciona un entorno propicio al aprendizaje gracias al cual los trabajadores pueden aprender sin temor a ser sancionados por cometer errores.

En los sistemas de trabajo de gran rendimiento, todos los empleados son estimulados a desarrollar sus conocimientos. En cambio, en los sistemas tradicionales en los que se hace una división estricta del trabajo, sólo el personal de dirección y técnico tienen acceso a la formación. Mediante su trabajo, los trabajadores de los sistemas de trabajo de gran rendimiento desarrollan sus conocimientos y adaptan su comportamiento a la consecución de los objetivos organizativos. La Administración de la Seguridad Social de los Estados Unidos ha ampliado el campo abarcado por el desarrollo de los recursos humanos con el fin de que incluya el desarrollo de la organización de la carrera profesional y la mejora de los resultados. En particular, determina las brechas existentes entre las necesidades de calificaciones para alcanzar las metas de la Administración de la Seguridad Social y las calificaciones que ya existen. La Administración de la Seguridad Social (que cuenta con 65.000 empleados federales y 12.000 empleados de los estados federados) utiliza tecnologías de aprendizaje y formación modernas. En la empresa manufacturera Thorn Lighting, con sede en el Reino Unido, la formación y el aprendizaje que están a la vanguardia de la innovación tecnológica se basan en prácticas como, por ejemplo, la producción en grupo, la creación de un clima de confianza entre los empleados, el intercambio de la información y la recompensa del rendimiento. Los operarios de la línea de producción siguen una formación y una evaluación para la capacitación en grupo; todos los empleados siguen también un curso básico de formación para el trabajo en grupo.

4. Programas activos del mercado de trabajo y estrategias de lucha contra la pobreza

Programas activos del mercado de trabajo

El elevado y persistente desempleo y la marginación de determinados grupos de la sociedad han llevado a que se dé más importancia a los programas activos del mercado de trabajo que a las medidas pasivas de apoyo para las personas desempleadas. Estos programas están destinados a grupos específicos, incluidas las mujeres, los jóvenes trabajadores, los desempleados de larga duración, los trabajadores de edad y desplazados y los trabajadores con discapacidades. Su objetivo es responder a las necesidades particulares de estos grupos, que van más allá de la formación de calificaciones específicas e incluyen la formación básica en lectura, escritura y aritmética, asistencia para buscar un empleo, orientación profesional, readaptación profesional, subvenciones salariales y al empleo, programas de obras públicas, programas para el desarrollo de las microempresas y otros servicios de apoyo cuando se requieran. La aplicación de estos programas abarca los servicios públicos y otros socios, incluidos los proveedores de servicios de formación privada y las organizaciones no gubernamentales, que a menudo trabajan bajo contrato para el sector público.

Los resultados de un total de 120 estudios de evaluación de programas activos del mercado de trabajo en países de la OCDE y en países en desarrollo indican que cuando los programas activos del mercado de trabajo se aplican solos, sin otras medidas y políticas de apoyo, no suelen ser eficaces²⁹ (Betcherman e Islam, 2001). Su coeficiente de resultados positivos aumentará seguramente si:

• se combinan los programas de formación con la experiencia laboral. Además de impartir formación, las prácticas en el lugar de trabajo facilitan el acceso a los empleadores, que pueden examinar a los posibles trabajadores en el empleo al mismo tiempo que reciben formación específica del empleo, que hará aumentar su valor para el empleador. La eliminación de la barrera de acceso inicial y una entrada protegida en el lugar de trabajo pudiera ser el argumento más importante para incluir las prácticas en el lugar de trabajo dentro de los programas de formación. Los programas que tienen más éxito son los que colocan a los aprendices con empleadores del sector privado y no los que ofrecen una colocación temporal en proyectos de creación de empleos del sector público;
• los programas de formación:
  1. se dirigen a responder a las necesidades individuales de grupos específicos; y 
  2. se basan en un análisis detenido (por ejemplo, mediante estudios y análisis de la demanda de los empleadores de nuevas calificaciones, y la demanda generada por otros programas del mercado de trabajo) de forma que facilitan la transición del desempleo a trabajos en industrias y ocupaciones en expansión. En Jamaica, por ejemplo, los programas de formación del mercado de trabajo se diseñaron pensando en sectores concretos de la economía, sobre la base de una evaluación de sus necesidades de formación y de calificaciones profesionales³⁰;
• la formación profesional se acompaña de medidas (subvenciones salariales, incentivos fiscales, etc.) que alientan a las empresas a contratar a trabajadores jóvenes, de edad o desempleados;
• en ausencia de una demanda efectiva de calificaciones, la formación en el mercado de trabajo se centra en desarrollar las calificaciones generales y transferibles que aumentarán la empleabilidad de los individuos y las perspectivas de empleo cuando una expansión económica posterior aumente la demanda de mano de obra. Esta estrategia del mercado de trabajo se ha aplicado con bastante éxito en algunos países de Europa Central y de la OCDE, por ejemplo en Suecia;
• las partes interesadas negocian y aprueban medidas en relación con los desempleados, los trabajadores desplazados y otros grupos desfavorecidos.

Los trabajadores de edad, empleados o desempleados, suelen tropezar con importantes obstáculos para acceder a los programas de formación que les ayudarían a mantener sus puestos de trabajo o a encontrar un nuevo empleo. A menudo los empleadores ponen en duda su capacidad de aprender nuevas competencias, a pesar de las muchas pruebas de que estas dudas carecen de fundamento. A medida que los trabajadores se acercan a la edad de jubilación, los empleadores suelen mostrarse reticentes para facilitarles más formación. El menor acceso a la formación relacionada con el empleo socava su capacidad de seguir siendo empleables, al tiempo que cambian las exigencias laborales. Para los trabajadores de edad desempleados que poseen calificaciones que se valoran en el mercado, la asistencia para encontrar un empleo y los programas de orientación no han resultado útiles para ayudarles a encontrar un nuevo empleo.

El Japón, Canadá, Reino Unido y Estados Unidos están entre los relativamente pocos países que prestan asistencia pública para la formación y/o asistencia para la búsqueda de un empleo a los trabajadores de edad. En el Japón, varios programas públicos de formación y empleo ayudan a los trabajadores de edad a conservar sus puestos de trabajo. Se conceden subvenciones a las empresas que tienen una determinada proporción de trabajadores de edad entre su personal a condición de que dichos trabajadores participen en programas públicos de formación que están especialmente concebidos para ellos. Sin embargo, estos programas son de pequeña escala, y no se ha evaluado su impacto en el mercado de trabajo. Los Estados Unidos y el Canadá llevan a cabo con éxito actividades de colocación destinadas a los trabajadores de edad de bajos ingresos, que abarcan algún tipo de formación o de readaptación profesional. Estas actividades van acompañadas de asesoramiento y en su mayor parte están dirigidas por organizaciones sin fines lucrativos. Se han logrado excelentes tasas de colocación en el empleo. En el Canadá, una iniciativa federal de proyectos piloto para trabajadores de edad, de 30 millones de dólares, desarrolla soluciones a los problemas de retención y reinserción profesional de los trabajadores de más edad centradas en mantenerles en la misma localidad o ubicación. Por ejemplo, un proyecto piloto en Quebec ayuda a los trabajadores de edad que han trabajado en las industrias del papel, forestales y en zonas pesqueras a adquirir las calificaciones necesarias para trabajar en nuevas ocupaciones en la provincia. En el Reino Unido, el Gobierno ha aumentado recientemente la edad máxima para acceder a su programa de formación para el empleo para los desempleados de larga duración de 59 a 63 años para ayudar a los trabajadores de edad a mantener el contacto con el mundo del trabajo.

Cada vez más, muchas empresas que tienen una fuerza de trabajo que envejece y se enfrentan a un déficit de personal calificado y a dificultades para contratar a trabajadores más jóvenes reconocen que sus trabajadores de edad constituyen una fuente valiosa. Por ejemplo, British Airways declaró recientemente que un 50 por ciento aproximado de su personal iba a jubilarse en los próximos diez años. La compañía decidió proporcionar formación flexible a grupos beneficiarios específicos, y los trabajadores de edad constituían un grupo clave. Con ayuda de un conjunto de medidas para «aprender a aprender» se proporciona a los trabajadores de edad los instrumentos para aprender nuevas calificaciones especializadas en ingeniería aeronáutica. La industria aeroespacial Matra (Francia) puso en marcha programas de formación en la empresa destinados a ingenieros y supervisores de proyectos, y trató especialmente de adaptar el contenido y los métodos de formación a las necesidades de los trabajadores de más de 50 años. General Electric (Estados Unidos) forma a sus 1.100 ingenieros y técnicos, de los cuales aproximadamente un tercio tienen 50 años o más. Si bien las clases son voluntarias y se imparten en el tiempo libre de los trabajadores, la participación es elevada porque los trabajadores se dan cuenta de que es indispensable que actualicen sus calificaciones profesionales para conservar el empleo.

Las personas con pocos estudios suelen tener problemas cuando tratan de ingresar en el mercado de trabajo por primera vez, o cuando buscan un nuevo trabajo en el caso de los trabajadores temporeros que han sido despedidos. En muchos países se han introducido medidas para ayudarles a superar esta dificultad. En Dinamarca, por ejemplo, se consideró que hasta 1 millón de trabajadores daneses no tenían los conocimientos suficientes para trabajar y vivir en la economía basada en el conocimiento. En 2000, se reestructuró la educación básica para adultos para convertirla en un sistema transparente, basado en el crédito e impulsado por la competencia. Actualmente los trabajadores poco calificados pueden obtener reconocimiento por seguir un aprendizaje, formación y competencias en el trabajo. Un ejemplo de un programa de educación básica de recuperación para adultos es el programa de alfabetización para adultos organizado por Frontier College en el Canadá (véase el recuadro 4.10).

Las personas con discapacidad

A menudo los grupos desfavorecidos se encuentran con una serie de obstáculos interconectados que les impiden entrar en el mundo del trabajo. Los conjuntos de medidas integradas y específicas para promover la inclusión en el mercado de trabajo son más eficaces para superar estos obstáculos que los programas de formación independientes que se centran en calificaciones específicas. El recuadro 4.11 ofrece un ejemplo de un conjunto de medidas destinadas a promover las oportunidades de empleo para los jóvenes discapacitados.

El desempleo de los jóvenes es una cuestión compleja en muchos países, desarrollados y en desarrollo. Es el resultado de una demanda insuficiente de trabajo en general, pero también se debe a un desequilibrio entre las calificaciones que poseen los jóvenes y las calificaciones que solicitan los empleadores. Así pues, las instituciones de formación y de educación y los programas específicos para jóvenes, apoyados por los esfuerzos tendentes a aumentar la demanda global de mano de obra, deben convencer a los directores de la empleabilidad de los jóvenes y también proporcionar a los jóvenes calificaciones adecuadas y experiencia. En el contexto de un estancamiento del empleo formal en muchos países en desarrollo, la formación debe proporcionar calificaciones que capaciten a los jóvenes para poder establecerse por cuenta propia. En todos los países la tarea es impresionante, pero hay algunos casos que se han visto coronados con éxito.

Algunos países (como Alemania, Dinamarca y Suiza) han vinculado formalmente, como un rasgo integral de sus sistemas de formación, la educación y la formación inicial con el empleo sobre la base de las necesidades del mercado de trabajo. Como resultado, han logrado mantener las tasas de desempleo de los jóvenes a un nivel bajo y garantizar que la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo se realice con relativamente pocas dificultades. El Japón también ha logrado mantener un nivel bajo de desempleo entre los jóvenes. El sistema ha conseguido que el nivel de instrucción sea en general elevado y ha logrado aumentar los resultados académicos de los estudiantes poco adelantados. Hay vínculos directos de contratación entre las escuelas y los empleadores, y los empleadores proporcionan formación a trabajadores jóvenes como parte de la promoción de las perspectivas de carrera de su vida activa. A pesar de los indicios de erosión del sistema de empleo de por vida en el Japón, estas instituciones se las han arreglado muy bien hasta la fecha para mantener el desempleo de los jóvenes a un nivel muy bajo.

En cambio, los países en desarrollo carecen a menudo de instituciones formales que brinden a los jóvenes la educación y formación de calidad que necesitan para ingresar con éxito en el mercado de trabajo. En estos países, el estancamiento del empleo en el sector formal ha agravado todavía más el problema del desempleo de los jóvenes. Los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales han apoyado programas que promueven el empleo independiente, y el empleo en la economía informal, a través de la educación institucional y no institucional y la formación en el mercado de trabajo. Entre esta amplia gama de programas, el Programa Chile Joven (1991-1999) ha obtenido especialmente buenos resultados. Fue concebido para facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo en un momento en que estaban disminuyendo muchas de sus oportunidades de empleo tradicionales. Administrado por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) y el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), el programa proporciona la formación de calificaciones básicas basadas en el empleo y de corta duración para grupos desfavorecidos y jóvenes desempleados. La formación fue concebida para responder a las necesidades locales del mercado de trabajo. Las evaluaciones del programa indican que los participantes (un total de más de 200.000) tenían mejores empleos e ingresos más altos después de la formación que los que no participaron en dicho programa.

Formación como parte de las estrategias de lucha contra la pobreza

Las mujeres constituyen a menudo un segmento importante de los trabajadores vulnerables con bajos ingresos en muchos países. Suelen estar expuestas a prácticas tendenciosas, y aun discriminatorias, que tienden a perpetuar su exclusión económica y social. Los dos ejemplos que se describen a continuación ilustran la utilización de políticas específicas y universales para superar su vulnerabilidad económica y social. En Chile, las actividades del Programa de Apoyo a Mujeres Jefas de Hogar (PMJH) estaban dirigidas a las mujeres que vivían en malas condiciones socioeconómicas. En el Brasil, la promoción de la formación para las mujeres formaba parte de una iniciativa de formación de ámbito nacional, el PLANFOR. La iniciativa inscribía la igualdad de oportunidades en el programa de políticas públicas de formación, incorporando a los sectores excluidos y vulnerables de la población trabajadora no sólo como beneficiarios de las políticas, sino también como agentes que las definen y ejecutan.

En Chile se siguieron cinco líneas de acción paralelas pero complementarias: formación, cuidado de los niños, vivienda, salud y asistencia jurídica. Estas actividades se concentraron entre los grupos más vulnerables de mujeres y en zonas en donde estaba más extendida la pobreza. Se alentó a las mujeres a que participaran en la elaboración y ejecución de estas políticas y programas que movilizaron recursos públicos y privados de ámbito local, regional y nacional. El programa logró especialmente avanzar el proceso de descentralización, poner fin a la segmentación del mercado de trabajo y desarrollar materiales de formación que incorporan una perspectiva de género. Asimismo, el programa logró promover el desarrollo personal de las mujeres y las aptitudes para la vida activa, incluido el aumento de su autoestima y la capacidad de planificar para la vida. Sin embargo, se descubrió que la formación técnica tenía menos repercusiones en la mayor integración de las mujeres en el mercado de trabajo. El resultado no es de sorprender, ya que estas mujeres se encuentran en una situación socioeconómica muy desfavorecida en la sociedad chilena³¹.

En el Brasil, el PLANFOR emprendió tres grupos principales de actividades: acción coordinada con diversos actores sociales, económicos y políticos en la educación y formación profesionales; avances conceptuales en la elaboración y ejecución de programas de formación, y apoyo a la sociedad civil a través de estas experiencias innovadoras. El PLANFOR ha tenido bastante éxito. Según las informaciones, en 1995-1999 formó a 8,3 millones de participantes, a un costo de unos 700 millones de dólares estadounidenses, que abarcaron aproximadamente a un 70 por ciento de los 5.500 municipios del país y un 75 por ciento de los que tienen importantes concentraciones de pobreza. Participaron en el programa unos 1.500 proveedores, incluidas las universidades, los sindicatos, las instituciones y centros de educación y formación profesionales, las empresas y las organizaciones no gubernamentales. Las mujeres constituyeron el grupo de beneficiarios más importante, que aumentó del 41 por ciento en 1996 al 49 por ciento en 1999 y representó en su conjunto a casi 4 millones de mujeres. Como en Chile, las evaluaciones no pudieron valorar el verdadero impacto de la integración de las mujeres en el mercado de trabajo, pero pudieron identificar una importante mejora de sus calificaciones personales, así como de elementos como la autoestima, la integración en nuevas redes de apoyo y la percepción de un aumento de las oportunidades de empleo independiente.³² (Leite, E.)

La formación concebida en función de la población y la rehabilitación basada en la comunidad, desarrolladas por la OIT, se han introducido en muchos países en desarrollo y en transición para responder específicamente a las necesidades de formación y de desarrollo de las calificaciones profesionales de las personas pobres en las zonas rurales, incluidos los discapacitados. Los programas de rehabilitación basada en la comunidad brindan una formación vinculada a actividades específicas y predeterminadas de generación de ingresos, y tienen un enfoque sistemático basado en la comunidad respecto de la prestación de servicios de formación. La formación concebida en función de la población facilita también los servicios de apoyo necesarios posteriores a la formación, incluido el crédito, para garantizar que los individuos o grupos puedan iniciar y mantener la actividad generadora de ingresos para la que fueron formados. Se imparte formación a personas con discapacidad utilizando un enfoque similar a la formación concebida en función de la población. Además de la formación de calificaciones profesionales y la formación en desarrollo empresarial, la rehabilitación basada en la comunidad incluye la prestación de servicios de apoyo de salud, de educación y de generación de ingresos. El recuadro 4.12 ilustra el planteamiento adoptado en Belarús.

En Irlanda se introdujo en 1997 la Estrategia Nacional contra la Pobreza (NAPS) al objeto de dar prioridad a la lucha contra la pobreza y la exclusión social en el programa nacional de Irlanda. El objetivo de la estrategia es abordar cuestiones tales como las carencias educativas, la insuficiencia de ingresos, los grupos desfavorecidos en zonas urbanas y la pobreza rural. Para lograr estos objetivos, la estrategia tiene que garantizar el acceso y la participación de todos, elaborar planteamientos asociativos entre las partes interesadas en los planos nacional y local, promover la capacidad para valerse por medios propios y la autonomía económica y desarrollar unos procesos adecuados de consulta con los usuarios de servicios. En cuanto a la coordinación y control, el organismo responsable de la lucha contra la pobreza (Combat Poverty Agency (CPA)) evalúa, apoya y asesora a los departamentos gubernamentales y a las estructuras regionales en la elaboración de estrategias de lucha contra la pobreza. Asimismo, realiza investigaciones, fomenta la concienciación pública sobre la pobreza y apoya los proyectos innovadores de desarrollo de la comunidad y de lucha contra la pobreza. Uno de los logros de la NAPS y del CPA es el Programa Experimental de Inferioridad Educativa. Su objetivo es reducir el número de jóvenes que abandonan prematuramente el sistema educativo institucional. Una iniciativa llevada a cabo en Dundalk llegó a la conclusión de que es de gran importancia partir de un planteamiento de consorcio con los distritos para tratar las carencias educativas, al objeto de reducir el abandono prematuro de la escuela, cambiar actitudes y establecer una comprensión más amplia y perspectivas entre los participantes. Otra experiencia positiva fue la integración de los planteamientos institucionales y no institucionales de la educación³³.

5. Marcos de calificaciones en el ámbito de la educación y la formación para el empleo

Países, empresas e individuos necesitan nuevos sistemas o marcos para evaluar, reconocer y certificar competencias y calificaciones. La coincidencia de diversos acontecimientos ha originado un intenso debate sobre los marcos de calificaciones. Entre dichos acontecimientos se incluyen reformas del sistema de educación y formación para un aprendizaje permanente; el crecimiento de asociaciones entre empresas e instituciones de formación; la proliferación de centros de formación; la ampliación del aprendizaje en el lugar de trabajo; las políticas activas del mercado de trabajo que insisten especialmente en la formación y la orientación; el aumento de la movilidad en el mercado de trabajo, y los esfuerzos de las empresas por mejorar la productividad y la competitividad a través de una mejor gestión de los recursos humanos y de la competencia.

«El desarrollo de un marco nacional de calificaciones sirve a los intereses de las empresas y de los trabajadores porque facilita la educación permanente, ayuda a las empresas y a las agencias de empleo a armonizar la demanda con la oferta y orienta a las personas en la elección de una formación y una carrera» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 17). Asimismo contribuye a acumular capital humano y a lograr una competitividad de la economía.

Normas de competencias y evaluación, reconocimiento y homologación de calificaciones

Los marcos de calificaciones suelen comprender tres elementos principales. En primer lugar, se basan en «normas de competencia apropiadas, profesionales, transferibles, de carácter amplio y vinculadas a la industria, adoptadas por los interlocutores sociales y que reflejen las calificaciones que precisan la economía y las instituciones públicas, así como las calificaciones de orden académico y profesional». En segundo lugar, comprenden «un sistema fiable, justo y transparente de evaluación de las calificaciones y competencias adquiridas, independientemente de cómo y dónde se han adquirido, por ejemplo dentro del marco de la educación y la formación formales e informales, la experiencia profesional y la formación en el empleo». En tercer lugar, deberían «comprender un sistema fiable de certificación de calificaciones transferibles y reconocidas en los diversos sectores, industrias, empresas y establecimientos de enseñanza, ya sean públicos o privados» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 17).

Las normas de competencias basadas en un trabajo y un análisis laboral sanos y en la participación de los interlocutores sociales son un vínculo esencial entre los requisitos de empleo del lugar de trabajo y los sistemas y programas de aprendizaje, educación y formación. Pueden orientar la evolución y la adaptación de programas de formación continua y ayudar a los individuos a desarrollar y mantener su empleabilidad a lo largo de sus vidas. Asimismo proporcionan una base para la adopción de decisiones racionales en materia de inversión individual y colectiva respecto de la educación y la formación. La creación de normas es un trabajo en curso que exige un análisis y una adaptación continuas. Si bien generalmente se realiza a escala nacional o regional, la creación de normas no puede llevarse a cabo independientemente del lugar de trabajo internacional y de los avances tecnológicos. Las normas de competencia deben ser internacionalmente coherentes ya que la calidad y las calificaciones laborales determinan cada vez más la calidad de los productos y servicios.

Evaluación, reconocimiento y homologación de calificaciones

La evaluación de las calificaciones permite examinar las calificaciones de los individuos, prestarles asistencia cuando ingresan en el empleo y facilitarles movilidad horizontal y vertical en su carrera profesional. Los empleadores se sirven de la evaluación para contratar, promover y planificar la formación interna de los empleados. Las instituciones y centros de formación pueden servirse de la evaluación para diferenciar la calidad de las capacitaciones y conocimientos de que disponen frente a las normas de competencia exigidas actualmente. La profusión de oportunidades de educación continua, en particular de educación no institucional y en el lugar de trabajo, fomenta la demanda de servicios de evaluación. «La evaluación debería determinar las lagunas en la formación, ser transparente y señalar pautas al educando y al proveedor de la formación. [...] Los métodos de evaluación deberían ser justos, vinculados a normas y libres de discriminación. Se debería prevenir activamente toda posibilidad de discriminación encubierta» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 17).

El reconocimiento y la homologación de las calificaciones están estrechamente vinculados con el proceso y los métodos de evaluación. El reconocimiento y la homologación fiables dependen de que esta última sea transparente, legítima y esté socialmente aceptada. Los procedimientos de evaluación bien establecidos suelen respaldar la educación y la formación institucionales y se están adaptando a las nuevas normas. Como la educación no institucional y la que se imparte en el lugar de trabajo se están difundiendo de manera exponencial, el reconocimiento y la homologación se han convertido en un reto importante. «Se ha de reconocer el derecho de cada trabajador a la evaluación, reconocimiento y certificación de la experiencia y competencias adquiridas en el trabajo, la sociedad o por medio de una capacitación formal e informal» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 17). Este reconocimiento y homologación de calificaciones, dondequiera que se hayan adquirido, ayudan a los individuos a mantener su capacidad para competir en el mercado de trabajo y percibir una remuneración justa. En casi todos los países se ha demostrado, por distintos motivos, que es difícil dar mayor visibilidad a la educación no institucional. En algunos de ellos, este concepto no ha tenido demasiada aceptación, y en otros su aplicación práctica ha sido más bien lenta.

Marcos institucionales

Los países y las industrias necesitan un marco institucional para desarrollar normas de competencia y sistemas de evaluación, reconocimiento y certificación coherentes. En muchos países se están creando nuevos marcos de calificaciones. Los diferentes países han puesto en práctica diferentes modelos de evaluación y reconocimiento de las competencias. Algunos marcos se han desarrollado gracias a la iniciativa del gobierno, con participación de los interlocutores sociales; otros gracias al sector privado y a las empresas. Además, existen marcos de calificaciones gestionados conjuntamente por las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En muchas zonas económicas se están estudiando una serie de marcos regionales para mejorar los resultados de la formación y la movilidad de los trabajadores. Este es el caso de la Unión Europea, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) y la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN).

Algunos ejemplos de marcos conocidos son: el marco nacional de calificaciones profesionales (NVQ) del Reino Unido, el marco escocés de calificaciones profesionales (SVQ), el marco de formación nacional de Australia (NTF), el marco de calificaciones de Nueva Zelandia (NQF) y el marco de calificaciones nacional de Sudáfrica (NQF). Muchos países europeos, además del Reino Unido, como Irlanda, Holanda y los países nórdicos, así como países de América Latina, están introduciendo sus propios modelos o elementos de modelos de normas de competencias y mecanismos de reconocimiento y certificación de calificaciones. A continuación se describen algunos de estos nuevos marcos.

El sistema de calificaciones profesionales del Reino Unido (National Vocational Qualifications (NVQ)), creado en 1989, es un ejemplo de sistema de educación y formación profesional dirigido por el Gobierno, basado en la competencia, relacionado con el rendimiento y orientado a la obtención de resultados. En principio está abierto a cualquier método o forma de aprendizaje, incluido el aprendizaje en el lugar de trabajo basado en la experiencia. Independientemente de dónde y cómo se adquiera la educación, lo realmente importante es lo que se aprende. El sistema se basa en supuestos de legitimidad, que deberán garantizarse por la combinación de normas profesionales nacionales y competencias adquiridas en el trabajo, y la participación en la industria en la definición y creación de normas; validez, garantizada mediante el vínculo entre la formación y la evaluación y el lugar de trabajo; y la fiabilidad, garantizada por la disposición de especificaciones detalladas de cada módulo del programa de formación. Al parecer estos supuestos no siempre se han puesto en práctica³⁴ (Bjørnåvold, 2000). En general, la participación de los empleadores y sindicatos en organismos del NVQ no ha sido demasiado activa y las NVQ han sido absorbidas por una minoría de empleadores e individuos. Las NVQ se aplicaron solamente en un 26 por ciento de las grandes empresas, en un 15 por ciento de empresas con 50-250 empleados y en un 3 por ciento de las empresas con 11-49 empleados³⁵. La aceptación de las normas por parte de las empresas parece estar vinculada a las subvenciones e incentivos de formación que se les conceden. Sin el apoyo del Gobierno, el número de subvenciones hubiera sido inferior. También ha tardado en materializarse la incorporación a las NVQ de las nuevas capacitaciones de naturaleza «impalpable», como la capacidad de trabajar en equipo³⁶.

En Australia, el marco de formación nacional (National Training Framework (NTF)) se creó para facilitar y conceder mayor flexibilidad a los acuerdos en materia de formación y reglamentación, y para permitir más facilidad de movimiento y de transferencias bancarias entre cursos, programas e instituciones. Existen dos componentes principales: el marco australiano de reconocimiento (ARF) - actualmente, marco australiano de formación de calidad (AQTF) - y los programas de formación aplicados a través de una serie de iniciativas de educación y formación profesional. Las organizaciones de formación registradas (RTO), que pueden ser públicas, privadas o de carácter empresarial, hacen hincapié en la calidad, la flexibilidad y la orientación de la formación al cliente a través de programas de formación aceptados a escala nacional y aplicados en la industria. Las RTO ayudan a las empresas a crear planes de desarrollo y de formación internos, evalúan a los empleados existentes en virtud de las normas y confieren las retribuciones apropiadas. El reconocimiento por parte de las RTO garantiza la legitimidad de las calificaciones atribuidas. Los programas de formación incluyen documentos que describen las normas de competencia y los niveles de rendimiento de la industria en general. Estas normas han sido estipuladas por los empleadores y proporcionan un medio para determinar si un trabajador puede realizar la tarea exigida a un nivel que el asesor considere aceptable. Las RTO, empresas e individuos pueden agrupar unidades procedentes de una variedad de programas de formación que se traducen en una calificación reconocida. Los programas de formación incluyen la formación exigida en los sectores económicos conexos y reducen la duplicación de los recursos de formación. Dichos programas están respaldados por guías de usuarios y directrices de evaluación.

El sistema australiano tiene diversos puntos fuertes. Los resultados de la formación y las calificaciones se ajustan a las normas de competencia que cuentan con el potencial necesario para convertirse en el criterio principal o «moneda corriente» para el reconocimiento de capacitaciones. Además, existe un acuerdo nacional sobre el enfoque adoptado por los representantes de los empleadores y trabajadores de alto nivel y los órganos del Gobierno pertinentes³⁷ (Lewis, 1997). En cambio, aún no se puede contar con financiación pública para ayudar a los trabajadores a acceder a las calificaciones nacionales a través del reconocimiento de capacitaciones adquiridas y evaluadas en el puesto de trabajo³⁸. También existe una preocupación en cuanto a la garantía de la calidad de evaluación por parte de las RTO. A medida que el sistema se ha descentralizado, la proliferación de RTO ha dificultado la garantía de un enfoque coherente de los procesos de evaluación. El ANTA está creando instrumentos de control para tratar de esta cuestión.

Entre los países europeos, Francia es el que cuenta con el sistema tal vez más avanzado de identificación, evaluación y homologación de calificaciones, como resultado de la legislación nacional y de los métodos de financiación de la educación permanente de las iniciativas del sector privado. Cada año, unas 700 organizaciones de instituciones, acreditadas como centres de bilan, compiten con las demás por las solicitudes de los bilans de compétences (balance de las competencias), que ascienden a unas 125.000 por año. Habida cuenta de la diversidad de estos centros, los métodos de evaluación que se siguen varían considerablemente. No hay control institucionalizado. Los documentos de síntesis rara vez apuntan a perspectivas profesionales y a menudo sólo proponen recomendaciones generales para la educación y formación del futuro. Además, los documentos se limitan a los elementos formales de las calificaciones, es decir, los que pueden documentarse con certificados y diplomas³⁹ (Bjørnåvold, 2000).

En México, el Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (CONOCER), de carácter tripartito y de ámbito nacional, anima a las comisiones de normalización bipartitas a crear normas de competencia reconocidas por los Ministerios de Educación y Trabajo. Asimismo el CONOCER apoya la creación de centros de evaluación y órganos de reconocimiento. Las normas abarcan, potencialmente, un sector significativo de la mano de la obra de México. Instauran un «idioma común» entre los centros de educación y formación, las empresas y los trabajadores. Fomentan la transferencia de competencias entre las empresas, industrias y regiones y al interior de las mismas y amplían las oportunidades de empleo.

Un modelo de homologación de calificaciones muy típico de los Estados Unidos es el sistema de competencias basadas en el mercado y autorreguladas. La base de este enfoque es que las iniciativas autogestionadas permiten un mayor control privado, son más baratas y evitan reglamentos gubernamentales autoritarios. Se anima a los trabajadores a homologar sus calificaciones y a que los directivos tengan en cuenta esta homologación al contratar y ascender de categoría a los trabajadores. Los sindicatos tienden a participar activamente cuando las industrias están sindicadas y los convenios colectivos incluyen cláusulas de formación⁴⁰.

La Junta Nacional de Normas de Calificación de los Estados Unidos (NSSB) ha intentado crear un sistema nacional trabajando a través de una red de «asociaciones voluntarias» (coaliciones de negocios, sindicatos, empleados, centros de educación y organizaciones comunitarias y de derechos civiles). Estas asociaciones (el Consejo de Normas de Capacitación para Manufacturas, la Asociación Voluntaria de Ventas y Servicios y la Asociación Voluntaria de Educación y Formación) recogen normas de capacitaciones y metodologías para la evaluación y certificación en sus industrias respectivas. Sin embargo, como se trata de iniciativas voluntarias, el progreso y las subvenciones han sido lentos⁴¹.

6. Información, orientación y asesoramiento sobre el mercado de trabajo

Información sobre el mercado de trabajo

Muchos países están prestando cada vez más atención a suministrar una información pertinente, actualizada y fiable, así como unos resultados analíticos sobre una amplia gama de cuestiones relativas al empleo, la formación y otros fenómenos del mercado de trabajo, que puedan contribuir a orientar los procesos de adopción de decisiones de los gobiernos y de los interlocutores sociales. De ser disponibles, pertinentes y fiables, la información sobre el mercado de trabajo y la formación (LMTI) puede orientar la inversión colectiva individual para crear empleabilidad para los individuos y una mano de obra competitiva y flexible mediante la formación y la readaptación profesional. La calidad, la sincronización y la cuidadosa elección de los grupos de clientes son distintivos de los sistemas LMTI eficaces. Un sistema de información del mercado de trabajo eficaz es un punto a favor del desarrollo económico, sobre todo con vistas a la reestructuración del sector industrial⁴².

El marco institucional para recopilar, analizar y difundir la LMTI necesita incorporar, de forma regular, los resultados de los censos de población y de los estudios previstos. Es necesario que cree bases de datos y establezca indicadores que faciliten información sobre niveles de educación, calificaciones y formación formal e informal, empleo e ingresos. Los países también deben contar con la capacidad analítica e investigadora necesaria para procesar esta información y entregar productos fáciles de utilizar. Entre los usuarios de dichos productos se cuentan políticos (gobiernos, empleadores y sindicatos), individuos, empresas, y empresas de formación que los utilizan como instrumento para orientar sus decisiones en materia de inversión. Los que imparten formación también utilizan la información para elaborar programas y planes de estudios. Los sistemas de información del mercado de trabajo (SIMT) se han adaptado o renovado completamente en muchos países para satisfacer la acuciante necesidad de disponer de dicha información. Así, las instituciones vinculadas a la OCDE y a la Unión Europea, especialmente la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (EUROSTAT), están en curso de desarrollar unas estadísticas mejoradas sobre la formación y la educación permanente, así como mejores instrumentos para dichas estadísticas. Inevitablemente, los resultados de este trabajo están concebidos para ajustarse a las necesidades, recursos y circunstancias institucionales de los países miembros de estas organizaciones. Los resultados tal vez no puedan transferirse fácilmente a los países en desarrollo, que dispondrán de menos estructuras institucionales firmes para organizar y controlar la formación y las capacidades estadísticas menos desarrolladas. Por consiguiente, la OIT se basará en el trabajo realizado por la OCDE y EUROSTAT en este ámbito, a fin de velar por que también sea posible elaborar las estadísticas pertinentes y otras formas de formación en los países en desarrollo.

En el contexto de las reformas en materia de educación y formación, muchos países insisten en la creación de capacidad para analizar los mercados de trabajo, estudiar los cambios que se producen en el trabajo y evaluar la oferta y la demanda de capacitaciones. Algunos países de la Unión Europea (tanto a escala nacional como local), Europa Central y Oriental, a través del programa de asistencia técnica a la Comunidad de Estados Independientes (TACIS) y del Programa de Ayuda Comunitaria a los Países de Europa Central y Oriental (PHARE) y de Africa (de expresión francesa), han creado «observatorios» de formación y empleo que generan información para mejorar la respuesta de los sistemas de formación y educación profesional, orientación y promoción de las inversiones en la formación y la educación, y evaluación y supervisión de las reformas. El observatorio de Malí (recuadro 4.13) constituye un ejemplo típico.

Los observatorios de empleo y formación tienen un historial un tanto ambiguo. En algunos países, sobre todo en la Unión Europea, han tenido bastante éxito. En América Latina (Brasil y Uruguay) los observatorios se centran en el análisis del mercado de trabajo. En la mayoría de países del Africa Subsahariana, sin embargo, el cambio de personal, la inestabilidad política y económica y la reestructuración administrativa frecuente tiende a obstaculizar la creación de capacidad y las repercusiones y se limita el uso de la información disponible. Los observatorios todavía necesitan apoyo para seguir llevando a cabo sus funciones.

La necesidad de nuevos sistemas de información surge de modelos totalmente nuevos de empleo. Los estudios sobre la estructura de la mano de obra en distintos ámbitos se han llevado a cabo satisfactoriamente en muchos países desarrollados, pero hasta ahora solamente se han llevado a cabo estudios parciales y ad hoc de las demandas de capacitación de las empresas, especialmente la demanda de nuevas capacitaciones. Dichos estudios son esenciales para orientar las políticas laborales, facilitar información correcta sobre las capacitaciones que buscan los empleadores y planificar la formación. Un ejemplo de un SIMT con éxito es el proyecto EXCELSIOR, creado en Italia por la Unión Italiana de Cámaras de Comercio, Industria, Artesanía y Agricultura (Unioncamere), conjuntamente con el Ministerio de Trabajo y la Unión Europea.

Servicios de empleo

A medida que cambia la función de la administración pública, los servicios públicos de empleo asumen nuevas funciones, incluidas la búsqueda de empleo, la ayuda a la búsqueda de trabajo, los servicios de desarrollo de la carrera y la orientación y asesoramiento. Cada vez más, las nuevas tecnologías se orientan a facilitar la prestación de dichos servicios. El Sistema de Información de Servicios Nacionales de Empleo (SISNE) de México facilita los SIMT a las instancias decisorias, empresas y trabajadores a escala nacional, estatal y local y pone a quienes buscan trabajo en contacto con los empleadores.

Orientación y asesoramiento

Los servicios de desarrollo de la carrera abarcan: la educación de carrera en el centro del currículo de las escuelas básicas y secundarias, el asesoramiento de carrera brindado por los organismos municipales y los profesores privados y el asesoramiento de empleo suministrado por los servicios públicos de empleo, las agencias locales de empleo y las organizaciones de subcontratación. El sistema tradicional de asesores profesionales y profesores de carrera que prestan servicios excepcionales a los jóvenes que se encuentran al principio de su carrera es costoso y no satisface las necesidades de información continua y creciente de jóvenes y adultos. Facilitar información y orientación accesible y de calidad a los individuos para que puedan «navegar» en el laberinto de las oportunidades de educación permanente es un gran desafío al que se enfrentan todos los países. Los servicios de empleo público y privado desempeñan una función potencialmente importante como puerta a la educación permanente, a la asistencia a la revisión de la carrera de las personas y a la orientación para elegir las instituciones y programas de aprendizaje adecuados. Se dispone de un amplio margen para la creación de sistemas informatizados y basados en Internet, combinados con asesoramiento profesional. La provincia de Alberta (Canadá) mantiene el sitio Web del Servicio de Información de Aprendizaje de Alberta (ALIS), que permite que los individuos accedan a una red en línea de informaciones actuales sobre carreras, educación y empleo y enlaces de servicios. El recuadro 4.14 es otro ejemplo del uso innovador de Internet para orientación y asesoramiento.

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