Aprender y formarse para trabajar en la sociedad del conocimiento - Capítulo III: Educación, formación inicial y calificaciones para la empleabilidad y el trabajo

Capítulo III: Educación, formación inicial y calificaciones para la empleabilidad y el trabajo

El presente capítulo pasa revista a las reformas recientes en el ámbito de la educación básica y la formación inicial en los países en desarrollo y desarrollados. Estas reformas, a las que se suman los esfuerzos destinados a diversificar las fuentes de financiación de la enseñanza y a introducir una mayor responsabilidad, tratan de mejorar la calidad y la eficacia de la educación, garantizan el acceso equitativo a las oportunidades de educación y de formación inicial para todos (niños, jóvenes y adultos, niñas y mujeres), desarrollan la empleabilidad y facilitan el acceso al trabajo.

A. Evolución de los objetivos y prestación de servicios en el ámbito de la educación básica y de la formación inicial

A medida que las sociedades contemporáneas se vuelven más complejas, muchos países están ampliando el ámbito de la educación básica e incorporando nuevos conocimientos y calificaciones transferibles al mundo del trabajo y a la vida en la sociedad de la información y del conocimiento. Cada vez más, los niveles inferiores de la educación secundaria forman parte de la educación básica obligatoria, y el objetivo ya no se limita a la preparación de los jóvenes para acceder a la educación superior. Corresponde a la enseñanza básica «garantizar a cada persona el pleno desarrollo de la personalidad humana y de la ciudadanía, así como asentar los cimientos de su empleabilidad». La formación inicial «mejora la empleabilidad con la adquisición de calificaciones esenciales para el trabajo, conocimientos complementarios y competencias profesionales centradas en la industria que sean transferibles y faciliten la transición al mundo del trabajo» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de recursos humanos, párrafo 5). Una educación básica y una formación inicial de buena calidad, junto a la disponibilidad de la educación para adultos y de segundas oportunidades educativas, apoyadas por una cultura del aprendizaje, también garantizan altos niveles de participación en la educación y la formación continuas. Como establece el artículo 1 de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos: Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje (1990), «la educación básica es más que un fin en sí misma. Es la base para un aprendizaje y un desarrollo humano permanentes sobre el cual los países pueden construir sistemáticamente nuevos niveles y nuevos tipos de educación y capacitación»¹ (Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, 1990).

La educación básica tiene mucho que ver con la capacidad de una persona para encontrar y retener un empleo; cuanta menos educación haya recibido la persona, más probabilidades tendrá de quedar sin empleo. La educación general debería dotar a los individuos de algunos elementos indispensables (por lo menos, saber leer y escribir y hacer cálculos elementales) que les permitan desarrollar una actividad productiva en el lugar de trabajo. También debería centrarse en unas calificaciones básicas, entre ellas, la capacidad de identificar, analizar y resolver problemas, de obtener nuevas calificaciones, de adquirir nociones básicas de informática, así como conocimientos científicos y tecnológicos elementales. La educación básica debería desarrollar las calificaciones sociales de los niños desde una edad temprana, así como la comprensión de sus deberes ciudadanos y de la cultura del trabajo, puesto que dichas calificaciones les ayudarán a entender los derechos y reivindicaciones sociales, así como las obligaciones y responsabilidades sociales. Muchos sistemas de educación han descuidado esta labor. Como se hace hincapié en las Conclusiones, «las personas son más empleables cuando han adquirido una educación y una formación de base amplia y calificaciones básicas y transferibles de alto nivel, incluidos el trabajo en equipo, la capacidad para resolver problemas, las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), el conocimiento de idiomas, la comunicación y la capacidad para aprender, así como competencias para protegerse a sí mismos y proteger a sus compañeros contra los riesgos y las enfermedades profesionales» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 9). Estas calificaciones, a las que también se llama a menudo «calificaciones profesionales básicas», deberían ser el bagaje intelectual de todo individuo al abandonar la escuela.

La educación debería preparar a los jóvenes para seguir trayectorias profesionales no lineales y para la eventualidad probable de que tengan que reorientar sus carreras varias veces a lo largo de su vida laboral. Debería ofrecerse una imagen positiva de la empresa y del espíritu empresarial, acabar con los estereotipos sexuales y fomentar la sensibilidad respecto de las cuestiones de género. Además, debería desarrollar la capacidad de improvisación y la creatividad de los jóvenes y, en general, equiparlos para que puedan hacer frente con éxito a la complejidad de un mundo en rápida evolución. Inculcar estas calificaciones para promover la empleabilidad de cada persona constituye, hoy más que nunca, un cometido esencial de la educación básica.

La educación profesional y la formación inicial deberían proporcionar conocimientos científicos y tecnológicos en un ámbito profesional amplio, y desarrollar las competencias técnicas y profesionales requeridas, así como calificaciones profesionales específicas. Una cuestión fundamental en el ámbito de la educación y la formación profesionales es el énfasis que ha de ponerse, por una parte, en la educación académica general y en el desarrollo de calificaciones transferibles y, por otra, en una formación orientada hacia una profesión, para facilitar la transición de la escuela al trabajo y mejorar la empleabilidad básica de las personas.

En el sistema educativo de la mayoría de los países suele orientarse a los estudiantes de 11 a 15 años de edad hacia estudios que ponen el énfasis en las calificaciones académicas o las profesionales. Los estudios académicos suelen preparar para la educación superior y el ingreso en la universidad, y su contenido guarda relativamente poca relación con el mundo del trabajo, debido a la presión para cumplir con los requisitos competitivos que dan acceso a la educación superior. Sin embargo, cada vez más la enseñanza académica que se imparte en las escuelas ofrece también calificaciones profesionales básicas que son transferibles, tales como el trabajo en equipo, la capacidad para resolver problemas, las calificaciones relacionadas con las tecnologías de la información y la comunicación, la comprensión del espíritu empresarial, el conocimiento de idiomas y de técnicas de comunicación, así como las técnicas de aprendizaje (aprender a aprender). Estas calificaciones, necesarias para reforzar la empleabilidad de los individuos, les permitirán posteriormente adaptarse a los rápidos cambios en el lugar de trabajo y en la sociedad. Los estudios de formación profesional abarcan una amplia gama de programas con diversos niveles de contenido basados en el mundo del trabajo, pero el acceso a los mismos suele producirse más tarde a medida que se prolonga la duración de la enseñanza básica obligatoria. Al igual que la enseñanza académica, la educación y la formación profesionales hacen también cada vez más hincapié en las calificaciones profesionales básicas transferibles y en la empleabilidad. En un extremo se sitúa un tipo de formación que se basa en la escuela y que incluye la familiarización con el trabajo y unos ejercicios prácticos cuyo principal objeto es preparar a los estudiantes para el trabajo o para la formación profesional postsecundaria. En el otro extremo se sitúan períodos de aprendizaje alternativo en la escuela y en la empresa, rigurosamente organizados y certificados, que adoptan a menudo la forma de un aprendizaje moderno. El objetivo es formar a trabajadores calificados que puedan acceder fácilmente a un empleo. Estas decisiones a favor de uno u otro tipo de estudios (que suelen implicar algún tipo de evaluación individual) anteriormente eran irreversibles, pero en la actualidad se tiende a que sean cada vez más flexibles. Los sistemas de educación proponen con frecuencia creciente nuevas trayectorias y posibilidades de progreso entre los distintos tipos de educación y de formación. Cambiar el contenido de la educación y de la formación inicial requiere el establecimiento de una nueva relación entre la educación y el mundo del trabajo, así como una transferencia de responsabilidades entre los sectores público y privado.

Los programas de formación profesional situados al margen del sistema de enseñanza oficial suelen ser también bastante corrientes. Estos programas suelen estar bajo la supervisión de los ministerios de trabajo, y quedar a cargo de organismos independientes y financiados por los gobiernos, por los empleadores o por ambos. Los requisitos de ingreso y la duración de la formación varían mucho. Con frecuencia se dirigen a estudiantes que ya no están escolarizados, dispongan o no de un certificado de estudios, a los jóvenes desempleados y a los trabajadores empleados que necesitan mejorar sus competencias. Los cursos de formación profesional de corta duración están más orientados al trabajo y son más flexibles en comparación con la educación profesional. En América Latina, por ejemplo, estos programas han desembocado en la creación de importantes instituciones y cuentan a menudo con más estudiantes que la educación profesional basada en la escuela (algunos ejemplos son el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), el Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC) y el Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR) en el Brasil, así como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) en Colombia). Al igual que ocurre en la educación profesional, muchos programas de formación han ampliado sus programas de aprendizaje habituales combinando la educación basada en la escuela con la formación basada en el lugar de trabajo en el marco de la empresa. Así, muchos países han experimentado una convergencia progresiva de sus sistemas de educación y de formación, así como una normalización de la educación y de la formación que se imparten y de los perfiles profesionales, en respuesta a las necesidades generales en materia de calificaciones.

La formación privada que imparten determinadas empresas e instituciones del sector privado ha sido tradicionalmente una fuente importante de capacitaciones en el mundo industrializado, y ha experimentado recientemente un rápido crecimiento en muchos países en desarrollo. El aumento de la formación impartida por el sector privado se ha producido casi siempre en el ámbito de las calificaciones de carácter no industrial (sobre todo en el sector de los servicios, de la informática y la tecnología de la información, de la administración y de la contabilidad), eludiendo en general la formación destinada a las profesiones técnicas e industriales, que suelen requerir inversiones más costosas. La formación privada ha ido en aumento como respuesta a la demanda empresarial e individual de nuevas oportunidades de modernización y de formación continua. Para responder a la demanda a corto plazo, las instituciones privadas tienden a centrarse a menudo en calificaciones específicamente relacionadas con el trabajo. Las instituciones de formación privada suelen financiar sus actividades por medio del cobro de derechos de matrícula, que a veces se complementan con subvenciones estatales. Una proporción importante de los gastos de matrícula y otros derechos que cobran estas instituciones también puede pagarse recurriendo a becas estatales y a préstamos con tipos de interés reducidos para estudiantes.

El aprendizaje no académico constituye una variedad de formación privada muy corriente en los países que cuentan con un gran sector informal, tanto si es rural como urbano. El aprendizaje no académico suele dar acogida a un gran número de jóvenes, y se está estudiando la posibilidad de utilizarlo más en otros países, como medio para incrementar la oferta de aprendices capacitados que pueden obtener un empleo en el sector informal. Los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales (ONG) esperan superar algunas de las deficiencias del aprendizaje no académico, en particular su bajo contenido educativo y transferible, prestando apoyo económico a los artesanos y facilitándoles material didáctico.

El estímulo a la educación y a la formación privadas ha procedido, más que de las fuerzas del mercado como tales, de las políticas públicas que ofrecían a los actores privados incentivos y subvenciones para garantizar su participación en la ejecución de programas. Sin embargo, es poco probable que instituciones privadas basadas en la obtención de beneficios se conviertan en los principales proveedores de educación y formación inicial en la mayoría de los países en desarrollo. En el contexto actual, en el que suelen existir bajos niveles de ingresos y grandes desigualdades sociales, las instituciones privadas no pueden garantizar la participación de los grupos desfavorecidos de la población en la educación y la formación. Además, la educación y la formación suponen a menudo esfuerzos a largo plazo, que las instituciones privadas que persiguen el beneficio no suelen emprender, ya que con frecuencia operan con una perspectiva a corto plazo. No obstante, tanto las instituciones privadas como las ONG, las organizaciones comunitarias y otros actores han desempeñado un papel decisivo a la hora de adaptar la educación y la formación a las necesidades socioeconómicas locales, y constituyen una valiosa fuente de oportunidades de aprendizaje que complementa a la oferta pública.

B. Reformas en el ámbito de la educación y de la formación inicial: tendencias y prácticas

Las desigualdades de acceso a la educación y a la formación en el interior de los países y entre los países siguen siendo enormes. En 1998, las tasas de escolaridad neta en la educación primaria eran del 60 por ciento en el Africa Subsahariana, del 74 por ciento en Asia Meridional y Oriental, del 76 por ciento en los Estados árabes y Africa Septentrional, del 92 por ciento en Asia Central, del 94 por ciento en América Latina y el Caribe, del 97 por ciento en Asia Oriental y el Pacífico y del 98 por ciento en las regiones más desarrolladas. La tasa de escolaridad en la educación primaria en el Africa Subsahariana disminuyó entre 1990 y 1998². Más del 40 por ciento de los adultos del Africa Subsahariana y de Asia Meridional y Occidental son analfabetos. En muchos países africanos, las repercusiones financieras de los programas de ajuste estructural han afectado negativamente a la tasa de escolaridad y a la calidad de la enseñanza.

En los países industrializados avanzados, que ofrecen educación básica a la mayoría de su población, se pone el énfasis en la mejora de la calidad de la enseñanza en el acceso de los grupos desfavorecidos a las oportunidades de educación y de formación inicial, y en la reducción de la brecha entre los sexos, que es todavía importante en lo que se refiere al acceso a tales oportunidades. En muchas economías en transición de Europa y Asia, la principal tarea consiste en salvar la distancia entre las calificaciones disponibles y los programas de educación y formación existentes, por un lado, y la demanda de nuevas calificaciones necesarias para integrarse en la economía de mercado por otro. Algunos países de América Latina, Africa del Norte y Asia Oriental tienen elevados índices de participación en la educación, pero las desigualdades en cuanto al acceso y los problemas ligados a la calidad son considerables. Al pasar estos países de sistemas elitistas a sistemas modernos que hacen extensiva a toda su población la educación permanente, es necesario resolver los problemas de igualdad y de financiación, y definir el reparto de funciones entre los sectores público y privado. Los países menos desarrollados, especialmente en el Africa Subsahariana y en algunas partes de Asia Meridional, se enfrentan al enorme problema de proporcionar a todos los niños en edad escolar las calificaciones básicas que figuran en los planes de estudios nacionales. En las zonas rurales en particular, muchas niñas no pueden asistir a la escuela y otras abandonan los estudios antes de adquirir las calificaciones básicas esenciales. En algunos casos, las tasas de analfabetismo entre las mujeres y las niñas duplican las de los varones.

La inversión pública nacional e internacional debe garantizar un nivel mínimo de calidad y el acceso universal a la educación básica, especialmente en las zonas rurales y para las mujeres y otros grupos desfavorecidos. Muchos países deben emprender, en ocasiones, la difícil tarea política de cambiar las prioridades de inversión en favor de la educación básica. En 1990, la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos celebrada en Jomtien (Tailandia) elaboró un plan para incrementar la calidad de la enseñanza y de la educación en las escuelas, así como para alcanzar el objetivo de la educación primaria para todos antes del año 2000. En Dakar, el Foro Mundial sobre la Educación (2000) aplazó la fecha a 2015, y los participantes se comprometieron a que «todos los niños, y sobre todo las niñas y los niños que se encuentran en situaciones difíciles y los que pertenezcan a minorías étnicas, tengan acceso a una enseñanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y la terminen». Más recientemente (julio de 2001), el Grupo de Alto Nivel de la Red de Empleo de los Jóvenes recomendó a las autoridades de las Naciones Unidas, al Banco Mundial y a la Organización Internacional del Trabajo que invitaran a los jefes de Estado y de gobierno a movilizar a todos los agentes nacionales y locales para renovar el compromiso con el trabajo decente para los jóvenes. Las actividades concretas de cooperación técnica dan seguimiento a estas recomendaciones (véase el recuadro 3.1).

Recuadro 3.1 Grupo de Alto Nivel de la Red de Empleo de los Jóvenes del Secretario General de las Naciones Unidas: inversión en educación, capacitación y aprendizaje durante toda la vida

Recomendación 3

A. Adoptar estrategias nacionales de educación y capacitación en que se fijen objetivos alcanzables para aumentar el nivel de participación de los jóvenes y se exprese el compromiso firme de realizar inversiones suficientes y sostenidas en el desarrollo de los recursos humanos.
B. Velar por que las niñas y los niños reciban una educación de calidad que sirva de base para la aptitud para ser empleado y fomente las actitudes y los valores necesarios para triunfar en la vida.
C. Mejorar la accesibilidad, la pertinencia y la eficacia de la educación secundaria y superior, la capacitación técnica y la formación profesional para que las mujeres y los hombres jóvenes tengan una mayor preparación para aprovechar las oportunidades del mercado de trabajo y afrontar los cambios constantes del mundo laboral mediante:
- el fomento de vínculos más estrechos entre los programas de estudios centrados en los conocimientos técnicos y las necesidades del mercado de trabajo, y su combinación con las capacidades de apoyo y de otro tipo necesarias para triunfar en el mercado laboral, mediante una mayor cooperación entre las organizaciones patronales, los sindicatos, las instituciones de capacitación y educación y la industria;
- la creación o la mejora de sistemas de capacitación que eleven el nivel de los conocimientos técnicos y faciliten una transición sin problemas del colegio al trabajo, mediante una combinación de la formación profesional en la escuela y los programas de aprendizaje y capacitación estructurada en el lugar de trabajo, mediante arreglos de aprendizaje u otros medios de fomento de la capacidad vocacional;
- el fomento del acceso en condiciones de igualdad a la capacitación técnica, la formación profesional y la educación superior mediante el asesoramiento profesional en que se tengan en cuenta las cuestiones de género y alentando a las niñas y las mujeres jóvenes a que cursen estudios en ámbitos tradicionalmente dominados por los hombres que ofrezcan oportunidades de trabajo nuevas y prometedoras.

Ampliar la educación obligatoria e integrar la educación y formación general y la profesional

Varios países han integrado la educación general y la profesional mediante la fusión de diversos tipos de instituciones docentes, el aumento de las materias de cultura general en los estudios profesionales, o mediante la integración de materias profesionales en la educación secundaria superior general. Se ha alargado la duración de la educación obligatoria. La formación inicial se imparte en escuelas y en instituciones especializadas, y recurre con frecuencia creciente al aprendizaje basado en el lugar de trabajo.

En Noruega, una importante reforma de todo el sistema de enseñanza secundaria superior introducida en 1994 reconoció a todos los jóvenes de edades comprendidas entre los 16 y los 19 años el derecho a cursar tres años de estudios de enseñanza secundaria superior que les permitían continuar los estudios o encontrar una ocupación. Las reformas aumentaban el contenido de conocimientos generales y transferibles de la educación profesional, incrementaban el número de los alumnos que habían obtenido certificados y calificaciones profesionales que daban acceso a la enseñanza superior, y trataban de reducir e incluso eliminar los abandonos entre quienes cursaban estudios de enseñanza secundaria superior, tanto académica como profesional. La formación profesional, incluidos los aprendizajes, se ha incorporado a la enseñanza secundaria superior. El modelo de educación profesional elemental ofrece al estudiante una educación de tres años, con diferentes estudios de formación (véase el recuadro 3.2). Las escuelas ofrecen también cursos generales y profesionales. El número de cursos básicos durante el primer año de estudios pasó de más de 100 a sólo 15, al tiempo que un programa de educación profesional más amplio se centraba también en el desarrollo de calificaciones generales y transferibles tales como los conocimientos de los idiomas noruego e inglés, matemáticas, ciencias naturales, y deportes y educación física.

Recuadro 3.2 Enseñanza secundaria superior de Noruega: vías académica y profesional

Desde la reforma de 1994, el sistema de enseñanza secundaria superior de Noruega ofrece programas de educación académica y profesional. Los estudios académicos incluyen cursos de tres años de duración. En el caso de los estudios de formación profesional, el tercer año ha sido sustituido por dos años de aprendizaje. Los programas de aprendizaje se extendieron a sectores económicos en los que nunca se habían aplicado, y muchos cursos profesionales, que antes se basaban exclusivamente en las escuelas, pasaron a impartirse con arreglo al nuevo modelo que constaba de dos años de enseñanza en la escuela seguidos de otros dos años de aprendizaje (2+2). La parte final de la formación especializada tiene lugar en el lugar de trabajo. En total, habrá 190 certificados diferentes de artesanos o trabajadores calificados.

Fuentes: M. Bucchi: Dropping out and secondary education (proyecto no publicado, 2000); Education international: Vocational Education and training in Australia, France, Gabon, Germany, Honduras, Norway, Sri Lanka and the United States, documentos de discusión sobre educación, núm. 14, junio de 1998

En España, la ley de ordenación general del sistema educativo (LOGSE) de 1990 amplía a la edad de 16 años la enseñanza obligatoria gratuita. Todos los alumnos siguen algún tipo de formación técnica general, y se les brinda la oportunidad de escoger materias optativas que les permiten adquirir cierta experiencia o realizar actividades antes de acceder al empleo. Una vez finalizada la enseñanza secundaria obligatoria, los estudiantes pueden continuar sus estudios en la educación secundaria superior, ya sea en la rama general, ya en la de formación profesional intermedia. Además de estos cursos, también se ofrece la posibilidad de acceder a la formación profesional superior³.

En el Brasil, el Ministerio de Educación está modernizando la formación profesional, adoptando un enfoque basado en las competencias y desarrollando sistemas de homologación para propiciar la educación continua y la integración en el mercado laboral.

La ley sobre directrices básicas para la educación, de 1996 (núm. 9394), y el decreto sobre directrices curriculares nacionales para la educación profesional, de 1997 (núm. 2208), prevén el desarrollo de los programas de educación profesional. La educación profesional complementa a la educación básica, y puede adquirirse en escuelas, instituciones especializadas o en el lugar de trabajo. Para promover la continuación de los estudios, la ley prevé otras vías entre los diversos niveles de educación, así como la posibilidad de obtener certificados por los que se reconocen los conocimientos y las calificaciones adquiridos en el trabajo. La educación profesional se ha vuelto más genérica, y se ha renunciado a la definición de los oficios. Las autoridades docentes locales pueden elaborar planes de estudios con arreglo a las necesidades y circunstancias locales, sobre la base de las áreas profesionales definidas en las directrices.

Chile ha emprendido sucesivas reformas educativas⁴. Las reformas más recientes de la educación técnica y profesional de nivel medio en Chile, que son reflejo de las tendencias internacionales y nacionales que se observan en el lugar de trabajo, ampliaron el contenido de la educación general de los dos primeros años y volvieron a definir la función de la formación profesional, que ahora se integra en la educación general secundaria y que tiene como objetivo preparar a los estudiantes para ingresar en el mercado de trabajo y promover la inclusión social de los mismos. El Ministerio ha aprovechado el enfoque basado en las competencias para establecer trayectorias educativas que faciliten la formación continua. Las reformas hacen hincapié en los vínculos con la industria. En 1999, se introdujo un programa «dual» de formación profesional, en colaboración con el Gobierno de Alemania (decreto núm. 220, de 18 de mayo de 1998).

Dinamarca, Hungría y Suecia también han aumentado el contenido de materias de educación general en la formación profesional secundaria superior, proporcionando a los estudiantes los conocimientos conceptuales y las calificaciones que necesitan para su vida laboral, y garantizando al mismo tiempo un mejor acceso a la educación terciaria. En la Suecia de hoy en día, los estudiantes que prosiguen sus estudios son mayoría en casi todos los ámbitos de la formación profesional. Sin embargo, los estudiantes menos capacitados tienen a menudo problemas para satisfacer las exigencias más elevadas que se imponen para las materias de educación general, y a veces resulta difícil para los profesores establecer un vínculo entre el contenido de ciertas materias de educación general y el mundo del trabajo. Los estudiantes de formación profesional sólo suelen acceder a estudios superiores cuando han tenido buenos resultados en las materias generales.

En Australia, los gobiernos estatales han integrado recientemente la educación y la formación profesionales en la educación secundaria superior, para tratar así de proporcionar a los jóvenes las calificaciones que necesitan los empleadores. Los estudios secundarios superiores proporcionarán más y mejores oportunidades para la educación profesional y la obtención de calificaciones de formación reconocidas a escala nacional. La nueva iniciativa de educación y formación profesionales en las escuelas permite a los estudiantes de la enseñanza secundaria seguir cursos de formación profesional en la escuela o con docentes del sector público y del sector privado, y combinar el trabajo con la educación general y profesional, a tiempo parcial o completo. Los estudiantes se graduarán con calificaciones profesionales plenas o parciales y con un certificado de estudios secundarios superiores que mejorará sus perspectivas de encontrar un empleo. Asimismo, podrán utilizar los créditos acumulados para acceder a los niveles superiores de la educación y la formación profesionales⁵.

Los cambios en el lugar de trabajo, unidos a la innovación tecnológica y a la tendencia de ésta a exigir un mayor nivel de capacitaciones, crean una demanda de calificaciones especializadas y técnicas superiores acompañada de una interpretación del contexto económico y social más amplio de las ocupaciones, el trabajo y la industria. En Alemania, por ejemplo, los esfuerzos para reformar el aprendizaje tratan de ampliar el contenido de la enseñanza y la capacitación en el ámbito del aprendizaje, a menudo desarrollando la parte educativa y contextual del programa de formación.

En Sudáfrica, los nuevos programas de adiestramiento profesional (learnerships) son una forma flexible de aprendizaje. Al igual que el aprendizaje, incorporan al programa un elemento de formación en el lugar de trabajo y una evaluación práctica de las competencias. Al tiempo que sustituyen a los aprendizajes del pasado, de alcance limitado y basados en los oficios, los nuevos programas de adiestramiento profesional pueden desarrollarse en diferentes contextos laborales: en el sector público, en la empresa, en las universidades, etc. Combinan la teoría y la práctica, tienen mayor alcance y abarcan una amplia gama de calificaciones. Por consiguiente, atraen a diferentes candidatos. Pueden darse en cualquiera de los 12 ámbitos del Marco Nacional de Calificaciones (NQF), esto es, en la enseñanza general y en la educación y la formación complementarias y superiores. Por ejemplo, el curso para la obtención del título de «contable colegiado: especialidad en auditoría» (en el nivel 7 de un total de ocho niveles en el NQF) se incluye entre los nuevos programas de adiestramiento profesional de la Dirección de Formación y Educación del Sector de Servicios de Finanzas y Contabilidad (SETA) (Bird, 2001) ⁶.

En Australia, los «nuevos programas de aprendizaje» introducidos en 1998 se han extendido rápidamente, lo que prueba el interés que revisten para los individuos y los empleadores. Los nuevos programas de aprendizaje pretenden ampliar la base laboral y profesional de la formación por medio del aprendizaje. Actualmente, los individuos pueden seguir un aprendizaje en prácticamente todos los sectores e industrias, grupos de empresas y ocupaciones. Se han alcanzado importantes éxitos al lograr que los nuevos programas de aprendizaje reflejaran mejor la estructura del empleo del país. En 2001, el 32 por ciento de todos los empleos correspondían a ocupaciones administrativas comerciales y de servicios; en ese año, dichas ocupaciones representaban el 30 por ciento de los nuevos programas de aprendizaje. Sin embargo, la proporción de trabajos administrativos y de dirección (7 por ciento de todos los empleos) no reflejó un aumento equivalente de los programas de aprendizaje correspondientes (1 por ciento)⁷.

Algunos países como la India y el Pakistán aplican programas obligatorios de aprendizaje. Los empleadores tienen responsabilidades legalmente reconocidas en materia de formación. En la India, el programa de aprendizaje (ley de aprendizaje, 1961) supone una importante fuente de trabajadores calificados para el país. Los empleadores están obligados a contratar a cierto número de aprendices de un determinado oficio en función del número de empleados y del tipo de industria. Las empresas tienen que impartir formación en el empleo, mientras que la instrucción teórica se imparte en centros estatales de formación. En 2000 cerca de 17.800 establecimientos contrataron a aproximadamente 165.500 aprendices (150.000 en 1996), abarcando 254 industrias (218 en 1996) y 138 oficios designados (130 en 1996). Una vez finalizada la formación, los aprendices tienen que someterse a unas pruebas (All India Trade Tests) cuya realización corre a cargo del Consejo Nacional de Formación Profesional (NCVT). Los aprendices reciben una remuneración, que paga el empleador y que aumenta con cada año de formación completado. Existen además programas de aprendizaje para licenciados en ingeniería y tecnología y para estudiantes que disponen de un título de estudios de formación profesional de las escuelas de educación general («aprendices (profesionales) técnicos»). Además, la ley de aprendices alienta a los empleadores a ofrecer puestos a personas pertenecientes a grupos desfavorecidos. En 2000, las estadísticas correspondientes a los licenciados, técnicos y aprendices (profesionales) técnicos se desglosaban como sigue: las castas registradas representaban el 7 por ciento de los puestos, las tribus registradas el 1 por ciento, las minorías el 7 por ciento, los discapacitados físicos el 0,14 por ciento y las mujeres el 20 por ciento⁸.

3. Nuevas disposiciones institucionales para la educación y la formación inicial

Las reformas del contenido y de los programas de educación y formación se han emprendido en un contexto institucional que evoluciona con rapidez. El aumento de la prestación a cargo del sector privado ha sido muy importante. Organizaciones regionales, locales y comunitarias, incluidas las ONG, prestan con frecuencia creciente servicios de educación y de formación inicial. El recuadro 3.3 muestra la función que pueden desempeñar las ONG en el ámbito de la educación básica. A raíz de la transferencia de la prestación de servicios de formación, las actividades del Estado se centran cada vez más en la coordinación nacional, en la elaboración de programas nacionales de educación y de formación inicial y en proporcionar apoyo financiero e incentivos a escala local para la educación y la formación.

Recuadro 3.3 ONG y educación básica: Fe y Alegría

Fe y Alegría, una iniciativa de educación primaria multinacional basada en la comunidad, proporciona educación básica a los niños utilizando métodos institucionales, no institucionales y de aprendizaje a distancia en las zonas urbanas y rurales más desfavorecidas de América Latina y el Caribe. La iniciativa, que combina recursos públicos y privados, financia a unas 900 escuelas, que imparten formación a más de 700.000 alumnos en 15 países.

Fuente: Fe y Alegría, 3 de octubre de 2001

América Latina cuenta tradicionalmente con instituciones de formación poderosas y centralizadas. En los últimos años, por ejemplo, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) de Costa Rica, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) de Colombia, el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP) de Guatemala y varias instituciones de formación en el Brasil han otorgado a sus respectivos departamentos regionales una importante autonomía a efectos de la formulación de las políticas, la planificación y la ejecución. La descentralización ha permitido a las instituciones responder mejor a las circunstancias socioeconómicas de localidades específicas y ha movilizado a toda una gama de actores locales para diversas iniciativas de formación. El recuadro 3.4 facilita un ejemplo presentando el caso del Brasil.

Recuadro 3.4 Gestión local de las instituciones de formación profesional en el Brasil

Los departamentos regionales del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC) y, más recientemente, del Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR) poseen un alto grado de autonomía respecto de sus direcciones nacionales. Dicha autonomía no se logra en virtud de una decisión central de delegar funciones políticas, administrativas o ejecutivas, sino que se encuentra respaldada y legitimada por el hecho de que, en cada Estado, es la propia federación de la industria o del comercio local la que asume la responsabilidad de la administración y gestión de los departamentos regionales, su infraestructura y sus recursos. Al dato, de por sí importante, de la participación activa del empresariado local en la gestión institucional, viene a sumarse el hecho de que esta misma descentralización y autonomía facilita toda una gama de esquemas de cooperación y negocios en el ámbito social, económico y cultural del Estado, ya sea con las autoridades locales o con los sindicatos, ya con las organizaciones de la sociedad civil.

Fuente: CINTERFOR, 2001⁹

Aproximar la toma de decisiones y la responsabilidad a las comunidades y escuelas

Las comunidades locales y los padres se preocupan cada vez más por las cuestiones del desarrollo de la escuela, la gestión de los recursos y la elaboración de planes de estudios, en un esfuerzo por lograr que la educación básica responda mejor al desarrollo local y a las necesidades sociales y del mercado de trabajo. Han comenzado a introducirse elementos de orientación profesional en la educación básica, a fin de garantizar que la misma responde a las necesidades de los jóvenes que aspiran a trabajar en la comunidad. Si bien la educación básica y la formación inicial siguen siendo responsabilidad de los gobiernos, los padres y las comunidades aportan a menudo una contribución importante y cada vez mayor. Es probable que los beneficiarios que pagan controlen de cerca la calidad de los servicios que reciben. En principio, los derechos de matrícula y otras contribuciones pagados por los beneficiarios que no son indigentes podrían liberar recursos públicos que se destinarían a los pobres.

En Chile, los padres reciben vales y pueden escoger la escuela que prefieren, mientras que las municipalidades y los propietarios de escuelas privadas reciben subvenciones en función del número de alumnos que son capaces de atraer. El Gobierno también ha transferido a los alcaldes la toma de decisiones relativas al personal, el empleo y la gestión del sistema de las escuelas públicas, incluidas las asignaciones y subsidios para la construcción y rehabilitación de escuelas. La descentralización ha dado un papel más importante a la enseñanza privada; ha ocasionado un aumento global de las inscripciones y de la asistencia escolar; ha logrado una mayor participación de las asociaciones empresariales; ha creado un sistema de evaluación bien administrado; y ha obtenido un aumento de la proporción de recursos públicos destinados a la enseñanza privada¹⁰ (Schiefelbein y Schiefelbein, 2000). La mayor flexibilidad obtenida gracias a la liberalización fue el factor clave de la expansión de la educación. Es posible que el aumento del número de inscripciones en la enseñanza privada haya mejorado la rentabilidad general¹¹ (Winkler y Rounds, 1996).

En El Salvador, el programa de administración comunitaria de escuelas (Educación con Participación de la Comunidad - EDUCO) ha extendido la educación en las zonas rurales mediante la financiación y participación de las asociaciones comunales para la educación (ACE), integradas por padres elegidos por la comunidad y que son las encargadas de dirigir las escuelas. Las escuelas siguen unos planes de estudios fijados por la administración estatal y deben matricular a un número acordado de estudiantes, pero las ACE se encargan de contratar y despedir a los profesores, controlar su desempeño y equipar y mantener las escuelas. Si se comparan con las escuelas de administración tradicional, las escuelas de EDUCO presentan menos absentismo de profesores y alumnos, y obtienen resultados comparables en materia de educación y formación¹².

Se ha desarrollado una amplia gama de iniciativas informales para proporcionar a diversos grupos (entre los que se incluyen los jóvenes, los trabajadores con pocos estudios, los trabajadores rurales, las mujeres, los migrantes y los grupos desfavorecidos) la educación básica y las calificaciones que les permitan mejorar su empleabilidad y facilitar su integración en la sociedad y en el mercado de trabajo. Estos programas se ofrecen generalmente al margen de los sistemas institucionalizados, y no son objeto de un reconocimiento oficial. Sin embargo, países como Australia, Singapur y Sudáfrica están integrando la formación no institucional en los sistemas nacionales de calificaciones reconocidas. La diversidad de programas y medidas se ilustra a través de unos cuantos casos que se describen a continuación.

En Singapur, el Fondo de Desarrollo de las Calificaciones Profesionales ha alentado activamente a los empleadores a que inscriban a sus trabajadores en programas de enseñanza básica informales y reconocidos, que son administrados por el Instituto de Educación Técnica. Entre estos programas figuran el Programa de Educación Básica para la Formación de Calificaciones Profesionales (BEST), que tiene por objetivo enseñar a leer, escribir y efectuar cálculos elementales, y el Programa para la Mejora del Trabajador a través de la Educación Secundaria (WISE), destinado a los adultos y que trata de mejorar sus competencias en inglés y matemáticas. En Tailandia, se dispone de programas de educación informal que duran entre tres meses y un año, dirigidos por diversos departamentos del Gobierno, empresas públicas y privadas, ONG y escuelas. Están destinados a estudiantes que han completado sus estudios primarios pero que carecen de estudios secundarios. Los cursos impartidos antes de obtener un empleo abarcan la transmisión de conocimientos técnicos básicos en el ámbito de la tecnología eléctrica, del automóvil y de la construcción, e incluyen un componente de formación industrial. En 1995, los dos departamentos del Gobierno responsables de los principales programas de educación informal inscribieron a unos 375.000 alumnos. Sin embargo, estos programas no permiten progresar dentro del sistema de enseñanza oficial.

En Barcelona (España), las escuelas-taller ayudan a los jóvenes marginados que nunca han trabajado, carecen de calificaciones profesionales y están buscando un trabajo manual. La formación les permite desarrollar calificaciones profesionales básicas y les ayuda a adquirir confianza en sí mismos y autoestima, y a hacerse cargo de sus propias vidas. Combinan la teoría y la práctica en un entorno socialmente propicio. Los estudiantes aprenden las técnicas comerciales y de búsqueda de empleo, y adquieren conocimientos técnicos básicos en materia de gestión que les ayuden a convertirse en trabajadores por cuenta propia. El personal docente trabaja a tiempo parcial, lo que le permite tener otro trabajo y mantenerse en contacto con el mercado de trabajo y los progresos técnicos. Una agencia especial, Barcelona Activa, se encarga de ayudar y de seguir a los estudiantes que acceden a un empleo. En los Países Bajos, los centros de formación regional (ROC) ayudan a los jóvenes que corren el riesgo de abandonar la escuela, y a los que han abandonado la escuela sin haber obtenido un certificado pero quieren completar su educación. Estos centros integran y consolidan diversos programas de formación profesional y de educación para adultos, al tiempo que ofrecen asistencia docente, formación profesional básica y formación para el empleo independiente, capacitación intermedia en materia de gestión y formación especializada. Los estudiantes pueden pasar de un tipo de estudios a otro si tienen dificultades con el que han elegido. Los centros orientan a los estudiantes, actúan como intermediarios entre los profesores y los alumnos y ofrecen asesoramiento en relación con los problemas de formación y empleo. En el Brasil, en lugar de dirigir centros de formación ubicados en un lugar determinado, el SENAR (véase recuadro 3.4) ha optado por crear una red «virtual» de servicios que se subcontratan con proveedores privados. Estos prestan servicios de educación y de formación a la población rural como son, por ejemplo, los programas de alfabetización, la formación de los jóvenes y las actividades de promoción social.

En Somalia, los incentivos educativos para jóvenes (SEIGYM), financiados por el Africa Educational Trust (AET), consisten en un sistema de vales para alentar a los jóvenes desfavorecidos a que adquieran capacidades básicas de lectura y calificaciones profesionales esenciales. Las instituciones de formación profesional y técnica exigen en todos los casos que los candidatos tengan calificaciones escolares. Los vales permiten a los jóvenes desfavorecidos establecerse y pagar por una formación básica en lectura, escritura y cálculo elemental antes de pasar a la formación para la obtención de calificaciones profesionales. Se han impartido cursos de alfabetización, cálculo elemental y formación profesional a más de 5.000 niñas desfavorecidas, mujeres jóvenes y jóvenes que habían pertenecido a la milicia. El sistema de los SEIGYM recurre a diversos proveedores de educación y formación no institucional: carpinteros, profesores de autoescuela, pintores, sastres, enfermeras, etc. Los vales sólo se canjean a través del AET una vez que dicha institución ha procedido a una inspección y ha homologado la formación impartida por el proveedor¹³.