Aprender y formarse para trabajar en la sociedad del conocimiento - Notas: Capítulo II: Principios fundamentales de las políticas, la legislación y la práctica actuales en materia de desarrollo de los recursos humanos y formación

Capítulo II: Principios fundamentales de las políticas, la legislación y la práctica actuales en materia de desarrollo de los recursos humanos y formación

Los niveles de desarrollo económico, social e institucional son muy distintos según los países. Del mismo modo, el desarrollo de los recursos humanos y la formación, así como el marco institucional en que se inscriben, han seguido evoluciones distintas. Por ejemplo, el sistema de formación dual existente en Alemania, Austria y Suiza, países donde es tradicional una fuerte implicación del empleador y de la empresa en la formación y la capacitación, contrasta con los sistemas basados en escuelas, característicos de otros países como Finlandia, Francia, Suecia, de las antiguas economías de planificación centralizada y de muchos países en desarrollo.

Pese a las diferencias entre los distintos países - en términos de desarrollo económico y social, de cultura, del papel que cumple el Estado, de la relación entre la financiación privada y la pública, etc. -, es posible reconocer un conjunto de principios comunes sobre los que deberían sustentarse los esfuerzos de los países a la hora de desarrollar políticas y sistemas de aprendizaje, formación y desarrollo de los recursos humanos. Estos principios comunes ya han sido - total o parcialmente - recogidos en la legislación y la práctica de muchos países. También han sido confirmados por diversas instituciones internacionales y regionales tales como la OIT (en particular, con las Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos), la UE, el G8 y la OCDE. En este informe se describen cinco principios fundamentales que sirven de base para las políticas, legislaciones y prácticas actuales en el ámbito del desarrollo de los recursos humanos y de la formación. Se trata de los siguientes:

A. Inversión en el desarrollo de los recursos humanos y la formación: el entorno económico, social e institucional necesario

El objetivo mínimo en cuanto a las inversiones en el ámbito de la formación ha quedado fijado en el 6 por ciento del producto interior bruto (PIB)¹ (Conclusiones sobre la educación permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educación, párrafo 5). Sin embargo, la educación y la formación no pueden, por sí solas, abordar los retos a que se enfrentan los países en la estela de la mundialización y del tránsito hacia una sociedad basada en los conocimientos y las calificaciones. Aunque fundamentales, «no son suficientes por sí solas para conseguir un desarrollo económico y social sostenible o resolver globalmente el problema del empleo. Deberían ser coherentes y formar parte integrante de políticas globales en el campo económico, social y del mercado de trabajo que promuevan el crecimiento económico y del empleo. Las políticas que promueven el aumento de la demanda agregada en la economía, como las medidas macroeconómicas y de otra naturaleza, han de combinarse con políticas, en la vertiente de la oferta, relativas por ejemplo a la ciencia y tecnología, la educación y formación y las políticas empresariales. Las políticas fiscales apropiadas y la seguridad social y la negociación colectiva efectivas son algunos de los medios para repartir estos beneficios económicos sobre una base justa y equitativa, y constituir incentivos básicos para invertir en la formación» (Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos, párrafo 4).

1. Políticas macroeconómicas, fiscales y de otro tipo que favorecen la educación y la formación para el desarrollo económico y social

Existen diversas combinaciones entre políticas económicas (por ejemplo, las políticas macroeconómica, fiscal, comercial y tecnológica), del mercado de trabajo y sociales que pueden alentar la inversión para la educación y la formación. Es posible aplicarlas a escala macroeconómica, para impulsar en la economía inversiones generalizadas en capital humano y bienes de equipo. Existe un ejemplo en el que la estabilidad macroeconómica y política, junto con unas políticas económicas propicias para las inversiones y una educación y formación debidamente enfocadas, han promovido un desarrollo económico y social armónico. En otro ejemplo, la falta de inversiones en capital humano y bienes de equipo dio lugar a una espiral descendente de los niveles de productividad y del crecimiento del empleo, a un estancamiento económico y a un bajo nivel de renta. También pueden aplicarse las sinergias de las políticas, incluidas la educación y la formación, en relación con un sector económico concreto, por ejemplo el sector de las TIC (véase el caso de Malasia que se describe más adelante). Las políticas activas sociales y del mercado de trabajo, incluidas la educación y la formación, también pueden resultar eficaces para reducir el desempleo y promover la integración social entre los destinatarios de las mismas.

Algunos «tigres asiáticos» como la República de Corea y Singapur, y otros países como Malasia, Mauricio e Irlanda, han sabido crear un círculo virtuoso de inversiones en materia de desarrollo humano y económico mediante la combinación de inversiones cuidadosamente orientadas para el desarrollo de sus recursos humanos e inversiones en bienes de equipo y en los sectores industriales. Este enfoque ha desembocado en un crecimiento económico y de los ingresos elevado y sostenido. Por ejemplo, Singapur fue capaz de adaptar su política nacional en materia de recursos humanos para proporcionar los conocimientos técnicos especializados necesarios en cada fase del desarrollo. Un sistema de educación oficial ofrecía las enseñanzas científicas, matemáticas y técnicas necesarias para la primera fase (de sustitución de las importaciones), y promovía las raíces y valores étnicos centrándose en la instrucción básica y los idiomas nacionales, así como en el inglés. En la siguiente fase (de exportación-industrialización) se logró atraer las inversiones extranjeras a través de las políticas fiscal, de repatriación de los beneficios y de formación. Las instituciones locales de formación se centraron en las calificaciones técnicas, y las medidas citadas se completaron con transferencias de tecnología por parte de instituciones de los países avanzados. Se facilitaron a las empresas extranjeras recursos financieros e infraestructuras para la elaboración de programas de formación, que desembocaron en un aumento considerable de la enseñanza técnica. A continuación, el país se orientó hacia una producción con mayor valor añadido. Las subvenciones y las becas para la formación alentaron a las empresas extranjeras a dar capacitación a sus trabajadores. La reforma educativa, que ponía el énfasis en la formación técnica y profesional, recibió el apoyo de universidades e institutos politécnicos en plena expansión. En el futuro, los esfuerzos destinados a convertir al país en una economía prominente basada en los conocimientos requerirán nuevos enfoques del aprendizaje y de la formación que alienten a los trabajadores a ser innovadores y creativos.

Las políticas acertadas y complementarias introducidas en Singapur en los ámbitos económico y del desarrollo de los recursos humanos y de la formación contrastan con las de muchos países del Africa Subsahariana. Allí, en un círculo vicioso, la inestabilidad macroeconómica y política (y los conflictos civiles) desembocaron en una disminución de las inversiones y de la acumulación de bienes de equipo y capital humano mayor que en otros países. Aunque en otras regiones principales se observó un aumento del número de inscripciones en la enseñanza primaria y secundaria, en el Africa Subsahariana las inscripciones en la enseñanza primaria descendieron del 59 por ciento en 1980 al 51 por ciento en 1992² (Banco Mundial, 1999). Con la caída de la producción por trabajador, el estancamiento económico y la falta de crecimiento del empleo, los ingresos y las condiciones de vida cayeron en picado³. No obstante, en los últimos tiempos las inversiones en la enseñanza y la formación se han mantenido, e incluso incrementado, en muchos países africanos.

En general, para promover las inversiones de las empresas y de las personas en formación y educación, se recurre a las políticas fiscales. Un ejemplo típico es el de Chile, donde se permite a las empresas deducir de su base imponible los gastos de formación de su personal, hasta un máximo del 1 por ciento del valor total de la nómina (ley núm. 19518 de 1997). Como requisito previo para poder acceder a la deducción fiscal, los planes de formación han de ser discutidos y aprobados por un comité de empresa bipartito. La administración del sistema corre a cargo del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE). En los Países Bajos, las políticas fiscales van dirigidas tanto a las personas como a las empresas. Las primeras pueden deducir de su base imponible hasta un máximo de 15.000 euros anuales en concepto de cursos que mejoren su empleabilidad en el puesto de trabajo que ocupan o en futuros puestos de trabajo. Los empleadores pueden deducir el 120 por ciento de su renta imponible, e incluso el 140 por ciento cuando la formación esté destinada a trabajadores poco calificados, trabajadores de edad (mayores de 40 años) o trabajadores de pequeñas empresas. Además, todos los aprendices reciben un incentivo fiscal de unos 2.500 euros por participar en cursos de formación profesional inicial. Tanto el Gobierno como los interlocutores sociales coinciden en que este régimen fiscal ha beneficiado especialmente a los grupos destinatarios arriba citados.

Malasia, país que aplica políticas de crecimiento basadas en las inversiones y el comercio, ha experimentado importantes aumentos de las inversiones que lo han convertido en uno de los principales exportadores de productos electrónicos. No obstante, en un mundo en el que las TIC evolucionan con rapidez y se recurre cada vez más a los conocimientos para la creación de valor, esta estrategia de inversión ha dejado de considerarse eficaz para lograr el crecimiento sostenible. La nueva estrategia se centra en la creación de ideas innovadoras y de conocimientos que puedan comercializarse obtenidos gracias a importantes inversiones en investigación y desarrollo. En consecuencia, el país ha desarrollado un Marco Nacional de Tecnología de la Información y las Comunicaciones. El enfoque adoptado abarca tres elementos estratégicos, a saber, las personas (desarrollo de los recursos humanos), la infraestructura y las aplicaciones y contenidos orientados en función de la demanda, aplicando el principio de que todos los ciudadanos tienen que gozar de igualdad de trato en el acceso a la información. El elemento relativo al desarrollo de los recursos humanos incluye una serie de medidas tales como el programa sobre el uso de la informática en la enseñanza, destinado a ofrecer conocimientos básicos de informática en las escuelas; nuevos métodos y programas de enseñanza, incluida la enseñanza a distancia; unos programas de conocimientos básicos de informática enfocados a centros de enseñanza que no pertenecen al sistema educativo oficial; y la formación de los docentes. A través del Régimen de Subvenciones para la Demostración de Aplicaciones, se financian iniciativas básicas destinadas a familiarizar a los habitantes de Malasia con la Internet y su utilidad para la adquisición de conocimientos y el aprendizaje. Este régimen fomenta el acceso a los quioscos Internet y trata de sensibilizar a distintas audiencias tales como los indigentes, los huérfanos y los cultivadores de arroz de las comunidades rurales⁴.

Muchos países aplican políticas activas de mercado de trabajo a fin de ofrecer una segunda oportunidad en el empleo a las personas que han abandonado la fuerza de trabajo, o para ayudarlas a regresar al trabajo después de períodos de desempleo. Cada vez más, la formación del mercado de trabajo ofrece, en el contexto de la educación permanente, oportunidades para el perfeccionamiento de las calificaciones, la readaptación y el desarrollo de los conocimientos. Estas enseñanzas sirven para que las personas accedan a nuevos empleos y se adapten a los cambios en la economía y la sociedad del conocimiento y de la información. También contribuyen a la integración en la vida económica normal y a la lucha contra la exclusión social. Las políticas activas de mercado de trabajo cuentan con una larga tradición en países tales como Suecia, Dinamarca y Alemania, y se aplican en la actualidad de manera más o menos sistemática en la totalidad de los Estados miembros de la UE. También se están aplicando en muchas de las economías en transición, ya que permiten abordar la cuestión del aumento del desempleo resultante de la reestructuración económica y de las reformas basadas en la economía de mercado. En Asia Oriental, las medidas activas han desempeñado un papel relativamente menor; no obstante, la crisis financiera y el aumento del desempleo observados a finales del decenio de 1990 sugieren que estos países también tienen que estudiar unas políticas activas de mercado de trabajo que les permitan responder mejor a crisis futuras y cumplir con los requisitos a largo plazo del desarrollo⁵ (Betcherman e Islam, 2001).

Las medidas activas de mercado de trabajo tienden a aumentar a medida que crece el desempleo. Los programas de formación y de readaptación profesional suelen representar una proporción importante de los gastos ligados a las iniciativas activas del mercado de trabajo (normalmente entre el 40 y el 60 por ciento, pero en Dinamarca más del 75 por ciento). Las políticas y medidas activas de mercado de trabajo incluyen la ayuda para buscar empleo y los servicios de empleo; la formación para los desempleados de larga duración; la readaptación de los trabajadores desplazados a consecuencia de despidos masivos; subsidios laborales y salariales, y programas de obras públicas. Suelen estar dirigidas a grupos de población desfavorecidos en el mercado de trabajo, como son las mujeres, los jóvenes, los desempleados, los trabajadores migrantes, los trabajadores despedidos y los trabajadores que corren el riesgo de ser despedidos como consecuencia de una reestructuración de la empresa y del cambio tecnológico.

Las evaluaciones realizadas indican que, a efectos de la (re)integración de las personas en el empleo, las medidas activas de mercado de trabajo suelen ser más eficaces cuando forman parte de un conjunto de servicios que se completan mutuamente, servicios entre los que cabe incluir la formación correctiva, la formación en el empleo, la ayuda para buscar empleo y la oferta directa de experiencia laboral. Un requisito previo importante para poder obtener resultados es que la demanda de mano de obra sea fuerte. Cuando no hay creación neta de empleo, no cabe esperar sino resultados limitados. Las políticas macroeconómica y microeconómica son factores importantes para la mejora de las perspectivas de empleo, ya que afectan a la oferta y la demanda de mano de obra.

B. Marcos institucionales para el desarrollo de los recursos humanos y la formación

La experiencia de muchos países (por ejemplo, Australia, Dinamarca y Sudáfrica) demuestra que las nuevas orientaciones en materia de desarrollo de los recursos humanos y formación deben basarse en instituciones sólidas sin las cuales las inversiones en aprendizaje y formación corren el riesgo de ser ineficaces y de carecer de repercusiones. En última instancia, incumbe a estas instituciones desarrollar entre todas las partes interesadas - gobiernos, interlocutores sociales, empresas, individuos y sociedad civil - una cultura común de aprendizaje y formación. Los siguientes elementos del marco institucional se consideran esenciales para el desarrollo de los recursos humanos y la formación:

1. Diálogo social en el ámbito del desarrollo de los recursos humanos y la formación

La falta de un diálogo social que tenga sentido dificulta la formulación de políticas eficaces y justas para lograr un progreso social de base amplia⁶. Como se observaba recientemente en muchas de las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional realizadas por la OIT, el diálogo social resulta fundamental para formular políticas de empleo acertadas y para movilizar el apoyo global de la sociedad, necesario para la aplicación eficaz de las mismas. Los representantes de los trabajadores y de los empleadores pueden ofrecer un apoyo de valor incalculable en áreas tales como la seguridad en el trabajo, la formación en el empleo y el desarrollo de las calificaciones. El diálogo crea incentivos para que las asociaciones de empleadores, los sindicatos y los educadores hagan uso de su influencia en el marco de órganos reglamentarios conjuntos para que la formación que facilita el empleador rebase la que proporciona cada empresa. También aumenta el nivel de compromiso, en especial por parte de los empleadores, respecto de los objetivos de formación que podrían quedar de lado en caso de que se adoptara un enfoque puramente administrativo⁷.

Las Conclusiones sobre la formación y el desarrollo de los recursos humanos ofrecen a los mandantes de la OIT un programa ambicioso para el diálogo social en materia de educación y formación. «Los interlocutores sociales deberían fortalecer el diálogo social sobre la formación, compartir responsabilidades en la formulación de políticas de formación y educación, y concertar asociaciones entre ellos o con los gobiernos para invertir en la formación, planificarla y llevarla a cabo. En la formación, las redes de cooperación también comprenden a las autoridades regionales y locales, diversos ministerios, organismos sectoriales y profesionales, instituciones y proveedores de formación, organizaciones no gubernamentales, etc. El gobierno debería establecer un marco para el establecimiento de asociaciones y de un diálogo social efectivo en el campo de la formación y el empleo. Este marco debería conducir a una política nacional coordinada de educación y formación y a estrategias a largo plazo formuladas en consulta con los interlocutores sociales e integradas con políticas económicas y de empleo. También debería comprender disposiciones tripartitas sobre la formación en el ámbito nacional y sectorial, y ofrecer un sistema transparente y global de información sobre la formación y el mercado de trabajo. Las empresas son las primeras responsables de la capacitación de sus empleados y aprendices, pero también comparten responsabilidades respecto de la formación profesional inicial de los jóvenes para atender sus necesidades futuras».

La experiencia de Alemania y de los países escandinavos sugiere que el diálogo tripartito y bipartito, la negociación y el acuerdo respecto de cuestiones sociales han desempeñado un papel decisivo a la hora de crear asociaciones eficaces en materia de formación y aprendizaje. En América Latina se están codificando con frecuencia creciente en la legislación laboral los convenios colectivos que incluyen disposiciones en materia de formación y capacitación de los trabajadores. En general, los países europeos reconocen el valor jurídico de la negociación colectiva. Se concede fuerza de ley a aquellos convenios colectivos que son resultado de un proceso de negociación. Las negociaciones tienen lugar en los planos nacional, sectorial, industrial y de la empresa. Muchos países han reconocido la necesidad de una legislación nacional que conceda cierta flexibilidad en los planos regional y provincial, y que permita una mayor influencia del sector privado en la aplicación de las políticas. Así, por ejemplo, las tendencias legislativas recientes en Australia, Egipto, Fiji, Irlanda, Malta, Mauricio y Portugal indican que la legislación se ocupa menos de fijar disposiciones detalladas y más de promover la participación de los interlocutores sociales y de otras partes interesadas.

El diálogo social respecto de asuntos económicos y laborales suele tener lugar en órganos nacionales que incluyen a representantes del Estado, a los interlocutores sociales y a la sociedad civil. El Consejo Nacional de Desarrollo Económico y de Mano de Obra (NEDLAC) de Sudáfrica, el Consejo Nacional de Desarrollo de los Recursos Humanos de Mauricio y la Comisión de Desarrollo Económico de Singapur constituyen ejemplos de este tipo de foros para el diálogo social que abarcan además la educación y la formación. Estos órganos proporcionan las grandes orientaciones generales para la elaboración de las políticas económicas, sociales y laborales nacionales. Los consejos nacionales de formación se integran a menudo en estos órganos de alto nivel. Los consejos nacionales tripartitos de formación formulan las políticas en materia de formación y definen el contenido y la orientación de los programas de capacitación. Asumen la responsabilidad de la gestión del sistema de formación y determinan las modalidades y los criterios para la financiación de la formación. Los consejos que desarrollan sus actividades a escala sectorial o industrial suelen ser bipartitos.

Se ha observado una tendencia a pasar de un suministro de servicios de formación controlado por el Estado, centralizado y centrado en la oferta, a un sistema diversificado y flexible de instituciones públicas y privadas y de oferta orientada a las empresas. Son varios los motivos que explican estos cambios de política. Uno de ellos es la intención de hacer que el suministro de servicios de formación responda mejor a las necesidades económicas y sociales, y que esté dotado de mayor flexibilidad para hacer frente a rápidos cambios de la demanda. También se está realizando un esfuerzo dirigido a aumentar la eficacia de la formación a través del recorte de los gastos de formación y del fomento de la competencia entre los prestatarios de servicios de formación. Otro motivo para la diversificación es el aumento del número de actividades «no oficiales» y no estructuradas como fuente principal de creación de empleo en muchos países, especialmente en el mundo en desarrollo. En América Latina, la creciente participación económica de la mujer ha dado lugar en particular a una oferta de cursos más diversificada por parte de las instituciones existentes, y a la proliferación de nuevos prestatarios de servicios de formación⁸.

Cada vez más, los gobiernos están introduciendo los «casi-mercados» en el ámbito de la formación, para diversificar el suministro de los servicios de capacitación, aumentar la competencia y desarrollar verdaderos mercados de formación, sin dejar de esforzarse para proteger a los consumidores frente a la elevación de los precios y a las prácticas abusivas. Aunque los gobiernos siguen fijando prioridades y financiando la formación, son organizaciones independientes - prestatarios de servicios de formación tanto públicos como privados - las que firman contratos con organismos gubernamentales para proporcionar servicios de formación específicos. Ya en el decenio de 1980, Suecia abrió el mercado de la formación sobre el mercado laboral a los prestatarios privados, y les invitó a competir en licitaciones públicas. Los casi-mercados son habituales en el Reino Unido y en los Estados Unidos. La formación patrocinada por el sector público se facilita a través de distintos prestatarios. Entre éstos cabe citar los centros de educación popular, los colegios de enseñanza superior, las organizaciones sin ánimo de lucro, las instituciones caritativas y las empresas de formación privadas. Australia ha introducido la licitación competitiva entre los prestatarios de servicios de formación, incluidas las escuelas públicas de capacitación y formación superior (TAFE), que son el principal vehículo para la formación profesional postobligatoria en el país.

La diversificación en el suministro de servicios de formación está estrechamente relacionada con los incentivos, entre los que se incluye una legislación clara y transparente, que son los que alientan a los prestatarios privados a ofrecer servicios de formación. La reforma legislativa llevada a cabo en Chile en 1989 en relación con las empresas privadas de formación desembocó en el rápido crecimiento de la prestación de formación superior privada en las universidades, los institutos profesionales y los centros de formación⁹ (Gill y varios, 2000). En Sudáfrica se espera que la formación privada desempeñe un importante papel para ampliar el acceso a la educación superior y a la formación, respondiendo de manera concreta a las oportunidades del mercado de trabajo y a la demanda de los alumnos. El reto principal consiste en crear un entorno que no asfixie con una reglamentación estatal excesiva a las instituciones fiables y sostenibles desde el punto de vista educativo, ni permita la proliferación de operadores de baja calidad, efímeros y poco fiables en el mercado de la formación¹⁰ (Sudáfrica, 1998). En consecuencia, la ley de 1998 sobre la enseñanza superior y la formación trata de garantizar que sólo se registre y se reconozca a las instituciones privadas dotadas de las infraestructuras y los recursos necesarios para proporcionar y mantener una formación de calidad. No obstante, según el Banco Mundial, las experiencias desarrolladas en Chile, República Checa y Federación de Rusia indican que los sistemas nacionales de homologación - destinados a informar a la población acerca de la calidad de la formación - pueden acabar por resultar innecesarios e insuficientes a efectos de un sistema equilibrado de formación prestada por el sector privado. De hecho, pueden excluir a los prestatarios de formación que se salen de la norma y son innovadores, y desalentar el desarrollo de un mercado de formación pujante¹¹.

3. Descentralización a los planos regional y local de la toma de decisiones sobre políticas y estrategias de formación

En lo que atañe a la formación, el diálogo social y la asociación suelen conllevar importantes elementos de descentralización, tanto para la formulación de las políticas como para su aplicación. La razón fundamental para la descentralización de las decisiones en materia de formación es que las mismas se adoptan mejor en los planos regional, local y sectorial, más cercanos a la demanda económica y a las necesidades sociales. Por ejemplo, las decisiones relativas a la formación en una zona donde exista un crecimiento económico boyante serán muy distintas de las que se tomen en zonas donde prevalezcan la recesión industrial y los despidos. Tales diferencias pueden soslayarse a través de la descentralización de las decisiones en materia de formación, para aproximarlas a las realidades locales. Se concede autonomía a las instituciones y organizaciones locales y, más importante aún, se delega en ellas la responsabilidad, siempre dentro de un marco de política, prioridades y objetivos nacionales. Cuando existe la posibilidad de aprovechar de manera efectiva las iniciativas locales, puede esperarse una mayor innovación. No obstante, la descentralización puede dificultar el logro de los objetivos nacionales, al permitir que los actores locales traten de satisfacer sus propios programas, que tienen un alcance limitado. La descentralización no es un proceso fácil. Es posible que hayan de superarse los intereses personales de quienes tienen el poder de decisión central. Los organismos locales necesitarán disponer de los recursos humanos y financieros correspondientes, para que puedan desempeñar de manera adecuada sus funciones y responsabilidades recién adquiridas. Pese a estos posibles inconvenientes, se observa en la mayoría de los países una tendencia a la descentralización de la toma de decisiones en materia de formación.

Los Estados Unidos ofrecen quizás el mejor ejemplo de un enfoque descentralizado, mínimamente coordinado, administrado localmente y fuertemente orientado al mercado, que responde a las necesidades locales de formación. Las redes locales de formación, basadas en un complicado entramado de relaciones entre los prestatarios de servicios de formación y las empresas, son capaces de garantizar servicios y fondos para la formación, y también de influir sobre las decisiones políticas¹². Sin embargo, el papel del Gobierno Federal sigue siendo importante ya que ofrece incentivos fiscales para iniciar estas actividades locales de creación de capacidad.

En Filipinas, la Autoridad de Desarrollo de las Calificaciones y la Educación Técnica (TESDA) desempeña ciertas funciones centralizadas - por ejemplo, la planificación, la fijación de normas, el control y la evaluación - que quedan compensadas con la descentralización de las funciones de toma de decisiones y de formación. Se espera de la TESDA (ley sobre la TESDA, 1994, artículo 29) que formule, aplique y financie planes específicos encaminados a desarrollar la capacidad del gobierno local para asumir la responsabilidad de la promoción comunitaria de la formación técnica y el desarrollo de las calificaciones. De manera similar, la planificación y aplicación de los programas de capacitación en Indonesia, que antes eran responsabilidad del Ministerio de Mano de Obra y Transmigración, se descentralizaron a los niveles provincial y comarcal (ley núm. 22, 1999). Recientemente, el Gobernador de Java Oriental señaló algunas cuestiones clave en materia de formación que exigían una acción a escala provincial, la cual incluía el desarrollo de aptitudes para las actividades generadoras de ingresos y la readaptación de los trabajadores despedidos. Estas cuestiones están siendo abordadas conjuntamente, con el apoyo de la OIT, por el gobierno provincial, la cámara de comercio e industria provincial y otros interlocutores provinciales y locales.

Garantizar la educación permanente para todos sigue siendo un objetivo que ningún país ha alcanzado hasta la fecha. El gráfico 2.1 representa las tasas de participación en la enseñanza oficial y la educación para adultos, así como en la formación a lo largo de la vida en 18 países de la OCDE. Del mismo se desprende que, en el mejor de los casos, en 1998 menos de la mitad de la población adulta de los países considerados tomaba parte en una u otra forma de enseñanza oficial o de formación.

Para integrar la educación permanente en el marco institucional para el desarrollo de los recursos humanos, deberá procederse a:

5. Información sobre el mercado de trabajo para la orientación y el asesoramiento profesionales

La información sobre el mercado de trabajo es un recurso importante a la hora de orientar las inversiones colectivas e individuales para reforzar la empleabilidad de las personas y constituir una fuerza laboral competitiva y flexible. Las características de todo sistema eficaz de información sobre el mercado de trabajo son la calidad, la oportunidad y una cuidadosa fijación de objetivos en función de los grupos de usuarios. La orientación y el asesoramiento profesionales se están convirtiendo en un elemento fundamental dentro del proceso de aprendizaje. La disposición a la educación permanente, una mayor responsabilidad, flexibilidad y adaptabilidad personales, aunque importantes en cualquier fase de la carrera profesional, se han convertido ahora en atributos esenciales para los graduados y los trabajadores que acceden al mercado de trabajo. Los que acceden por primera vez al mercado de trabajo, los trabajadores maduros, los desempleados, etc. necesitan ayuda para tomar decisiones informadas acerca de la manera de obtener y mantener sus calificaciones y el empleo. También puede facilitárseles ayuda en relación con las evaluaciones de las aptitudes, como ocurre por ejemplo con el balance de las competencias (bilan des compétences), que se ha convertido en un ejercicio habitual en Francia (véase el capítulo IV, sección C.5). Se observa una demanda sin precedentes de servicios de desarrollo de las perspectivas de carrera para la prestación de asistencia con miras a una gestión eficaz del cambio.

C. Garantizar el acceso universal al desarrollo de los recursos humanos y a la formación

Los conocimientos y las calificaciones como fuente de competitividad tienen una importancia creciente en unos mercados caracterizados por una evolución rápida como consecuencia de la mundialización y de los avances tecnológicos. Es cada vez más probable que los que cuentan con calificaciones escasas, obsoletas o que no permiten acceder al empleo queden excluidos del mercado de trabajo. Como consecuencia de sus escasas posibilidades de acceder a la educación, la capacitación, la atención de salud y el empleo, los grupos desfavorecidos ven cómo se les niegan oportunidades que resultan fundamentales para poder participar en la vida social, política y cultural de la sociedad. Esta exclusión conlleva un elevado costo para los sistemas de seguridad social y para la sociedad en general. Además, el hecho de que haya tantas personas inactivas entraña un costo de oportunidad sustancial para las economías nacionales.

Por todos estos motivos, los gobiernos del mundo entero están esforzándose por promover de distintas maneras el acceso de estos grupos a la educación, la formación y al desarrollo de las calificaciones. Entre los grupos a los que van específicamente destinados los programas de apoyo a la formación y al empleo de muchos gobiernos figuran: la mujer en general, los trabajadores jóvenes, los desempleados de larga duración, los trabajadores de edad desplazados y las personas con discapacidades. Estos programas han sido creados para garantizar el acceso a una formación adaptada a las oportunidades que ofrece el mercado de trabajo. Incluyen la formación fuera del puesto de trabajo, la formación en el puesto de trabajo durante un contrato en prácticas, o ambas en combinación.

La experiencia laboral y la capacitación en el puesto de trabajo ofrecen a quienes siguen una formación la oportunidad de demostrar sus capacidades a los empleadores. En el caso de las personas con discapacidades, la formación en el puesto de trabajo, facilitada como parte de unas prácticas laborales de apoyo, ha demostrado su eficacia a la hora de garantizar la colocación de la persona al completar el período de formación. Esta es la opción que se propicia actualmente en Australia, Estados Unidos y Canadá, y que está recibiendo una atención creciente por parte de los países europeos¹⁴ (véase Thornton y Lunt, 1997). Aún queda por resolver la cuestión de la homologación satisfactoria de la formación en el puesto de trabajo.

Los programas de formación destinados a los grupos desfavorecidos, incluidos los indigentes, han logrado mejorar los niveles de calificación y la empleabilidad. Esto resulta especialmente cierto en el caso de la formación adaptada a las oportunidades del mercado y facilitada como parte de un conjunto de medidas integradas y dirigidas a promover la inclusión de estos grupos en el mercado de trabajo, en lugar de revestir la forma de un programa autónomo. La formación en materia de búsqueda de empleo, la orientación y el asesoramiento profesionales, así como la formación correctiva básica en combinación con una capacitación específica, pueden mejorar las perspectivas de encontrar un puesto de trabajo.

Además de los programas correctivos, muchos gobiernos han introducido medidas destinadas a mejorar la pertinencia, flexibilidad, accesibilidad y alcance del sistema de formación convencional. A largo plazo, estas medidas tratan de garantizar que la marginación de los grupos desfavorecidos se reduce al mínimo. De esta forma reducen la necesidad de medidas especiales. Es probable que la introducción de la formación basada en las competencias, que implica la homologación de los conocimientos y de las calificaciones adquiridas a través de la experiencia, mejore el acceso al perfeccionamiento profesional de aquellas personas que adquirieron sus calificaciones de manera informal a través de la práctica laboral.

Dada la tendencia actual a instaurar sistemas de formación orientados en función del mercado y de capacitación en el lugar de trabajo, que tienden a beneficiar a quienes ya disponen de un empleo, la intervención estatal seguirá siendo fundamental para garantizar un acceso universal. Será necesario disponer de diversas medidas políticas y programáticas para alentar a los prestatarios de servicios de formación a que tomen en consideración las limitaciones y exigencias de los grupos desfavorecidos cuando reexaminen los actuales servicios de formación y desarrollo de las calificaciones, así como al planificar nuevos servicios.

Un cuarto elemento importante es el uso creciente de enfoques asociativos para la formación. Se crean asociaciones en el plano político a través de diversas formas de diálogo social, de negociación colectiva y de acuerdos tripartitos y bipartitos en materia de formación. Además, la formación práctica suele facilitarse actualmente en asociación entre una amplia gama de instituciones, órganos y otras partes interesadas. Cabe citar, por ejemplo, las asociaciones entre empleadores y sindicatos, entre empresas a escala sectorial e industrial, entre pequeñas y medianas empresas y entre diversas instituciones locales o de zona y los interesados.

Los enfoques asociativos para la formación se han hecho más frecuentes a medida que las presiones ejercidas por la rápida evolución exigían programas actualizados y adaptados a las necesidades del sector y de los individuos. A menudo, el sector privado ha sido el iniciador de las asociaciones con las instituciones de formación, los gobiernos locales, los organismos de desarrollo y otros interlocutores. Los sindicatos han reconocido la importancia de la mejora de las calificaciones para mantener la empleabilidad, y se han implicado en el proceso de gestión del cambio. Los prestatarios de asistencia técnica, incluida la OIT, han tomado conciencia de la necesidad de considerar la formación como parte de un enfoque más amplio e integrado para el desarrollo de empresas competitivas y la promoción de la igualdad en el empleo y del trabajo decente. La conciencia del carácter sistémico del cambio ha alentado los enfoques tendentes a la creación de redes coordinadas y de asociación entre los actores fundamentales, a menudo facilitados o negociados por instituciones intermediarias tales como las agencias de desarrollo.

E. Aprovechar las tic para la formación centrada en el alumno y ampliar el acceso a la formación

El quinto cambio de paradigma principal en materia de desarrollo de los recursos humanos y formación es el recurso creciente, por parte tanto de las personas como de las instituciones y programas, a la enseñanza centrada en el alumno y a las estrategias y métodos de formación, fundamentalmente a través del uso de las TIC. Estas tecnologías también pueden facilitar a grupos de población hasta ahora marginados el acceso a las oportunidades de formación y de capacitación.

Mientras el volumen de información disponible crece a un ritmo sin precedentes, la responsabilidad de seleccionar, utilizar y transformar la información para la creación de conocimientos recae cada vez más sobre el individuo. Se espera de éste que organice su propio aprendizaje. En lugar de limitarse a ser un receptor pasivo de información, el individuo debe participar de forma activa e interactiva en el proceso de aprendizaje. Ya no se espera de los profesores o de los formadores que proporcionen instrucción y transmitan información. En lugar de ello, se están convirtiendo en facilitadores, mentores y preparadores, que se encargan de eliminar los obstáculos que se oponen a la adquisición del conocimiento por parte del estudiante. Así pues, las calificaciones esenciales que se obtienen en la escuela y que se aprovechan en el lugar de trabajo son la capacidad de aprendizaje (aprender a aprender) y la creación de conocimiento. Al ser creciente el número de personas que tienen acceso a las TIC, éstas se utilizan cada vez más en relación con las citadas estrategias centradas en el alumno. De hecho, en todos los países y en todas las disciplinas profesionales es considerable el número de trabajadores cualificados (hasta ahora principalmente en las profesiones relacionadas con las TIC) que llevan a cabo un autoaprendizaje o que combinan algún tipo de formación oficial con el aprendizaje autónomo.

Las empresas han sido pioneras en la utilización de computadoras y de las TIC, inicialmente para la producción, la gestión y las comunicaciones y, posteriormente, en relación con la oferta de oportunidades de aprendizaje y formación para el personal. De hecho, el aprendizaje en conexión directa o por medios electrónicos en el lugar de trabajo es hoy en día el área de más rápida expansión en el sector del aprendizaje, la educación y la formación. En los Estados Unidos, se calcula que el mercado para el aprendizaje en conexión directa pasará de 550 millones de dólares en 1998 a 11.400 millones de dólares en 2003. Por regla general, se trata de una gran empresa que ofrece toda una gama de programas de educación y formación a través de las computadoras a miles de empleados, a menudo dispersos por todo el mundo, por medio de su Intranet o de Internet. Los trabajadores acceden de manera instantánea a los recursos de formación en el lugar de trabajo y, cada vez más, en el hogar, y pueden escoger y fijar el ritmo de su aprendizaje en función de sus necesidades, de sus horarios de trabajo y de sus responsabilidades familiares. El recuadro 2.1 presenta un ejemplo de la manera en que el aprendizaje por medio de las TIC en el lugar de trabajo puede ahorrar tiempo y costos de formación.

Recuadro 2.1 Aprendizaje en conexión directa en el marco de la empresa: ahorrar tiempo y gastos

Siemens Information and Communication Networks Inc. (Estados Unidos) tenía que facilitar en un plazo breve formación relativa a la tecnología de convergencia de telefonía y datos a 600 ingenieros de alto nivel. La formación tradicional en aulas hubiera requerido tres años para que alcanzara los 600 ingenieros y hubiera costado en torno a 4 millones de dólares en tiempo de viaje y de producción perdidos, además de los costos directos de la formación. A través de la Intranet de la compañía, la empresa fue capaz de organizar clases interactivas en conexión directa, con un costo de tan sólo 75.000 dólares en concepto de material y de programas de aprendizaje, y un gasto adicional de 1.500 dólares para la adquisición de 100 asientos para las aulas. En la actualidad, el curso de telefonía y datos de Siemens es tan sólo una de las 64 clases en conexión directa ofrecidas a 7.500 empleados.

Fuente: Frieswick, 1999

Además de su penetración en el lugar de trabajo, las TIC y el aprendizaje electrónico también se están introduciendo en las escuelas, los colegios, los centros comunitarios, las instituciones de formación y las universidades. A medida que proliferan las TIC y las aplicaciones de Internet para la educación y la formación, las mismas se utilizan cada vez más en combinación, o bien «mezcladas» con otros métodos más tradicionales de aprendizaje y formación tales como la enseñanza en aulas. Esta combinación permite superar la sensación de aislamiento y la falta de contacto humano que se observan a menudo en el aprendizaje basado exclusivamente en las TIC. En la empresa Xerox, fabricante de equipos de oficina, la mitad de los programas de aprendizaje se facilitan por medios electrónicos, pero se complementan con enfoques basados en la relación estudiante-formador en el aula. La Universidad Virtual del Sistema Tecnológico de Monterrey (México) utiliza diversos métodos de aprendizaje y educación para sus 40.000 estudiantes: material impreso, televisión en directo y en diferido, e interacción entre el personal docente y los estudiantes utilizando medios informáticos.

El proyecto de calificaciones básicas Sócrates, financiado por la Unión Europea y dirigido por el Lewisham College (Reino Unido), que cuenta con entidades asociadas en Australia, Finlandia y Portugal, ayuda a los alumnos jóvenes que experimentan dificultades de aprendizaje con los métodos de formación convencionales a desarrollar calificaciones de instrucción elemental. Los resultados iniciales indican que el CD-ROM creado con este fin tiene que ir acompañado de materiales docentes de alta calidad. Estos podrían contribuir a estructurar las actividades del estudiante. Se están preparando directrices para el desarrollo de materiales didácticos destinados a acompañar una selección de recursos multimedia sobre soporte CD-ROM. También se ofrece ayuda a los docentes para utilizar dichos recursos con el fin de mejorar los resultados del aprendizaje de los estudiantes.

Los programas de enseñanza a distancia que recurren a las TIC están proliferando rápidamente. A medida que caen en picado los costos de las nuevas tecnologías, las herramientas de la enseñanza a distancia tradicional (por ejemplo, la correspondencia, la radio, etc.) se completan o incluso sustituyen con tecnologías basadas en las TIC. Once «mega-universidades» (en China, República de Corea, España, Francia, India, Indonesia, República Islámica del Irán, Reino Unido, Sudáfrica, Tailandia y Turquía) ofrecen programas de enseñanza a distancia a un total de cerca de 2,8 millones de estudiantes al año, con un costo medio anual por estudiante de 350 dólares de los Estados Unidos, comparado con el costo medio de 12.500 dólares por estudiante y año para los estudios superiores y universitarios en los Estados Unidos¹⁵.

La enseñanza a distancia puede facilitar el acceso de los grupos desfavorecidos a las oportunidades de aprendizaje. Las personas físicamente discapacitadas, que no pueden asistir a los programas de formación en una institución debido a la falta de movilidad y transporte o a que los costos resultan prohibitivos, pueden, con la ayuda de una computadora, acceder desde su hogar a los programas de aprendizaje basados en Internet. En Portugal, el proyecto THINK sirve como ejemplo de utilización innovadora del teletrabajo para la creación de nuevas oportunidades destinadas a las personas discapacitadas. Se ha desarrollado un paquete didáctico que capacita a los teletrabajadores para ofrecer servicios de consultoría que abarcan la programación informática, las traducciones, la comercialización directa y el diseño de páginas Web. Este proyecto ha permitido que personas discapacitadas se conviertan en personas que contribuyen activamente a la sociedad, ofreciendo un servicio de calidad a los clientes. Sobre la base del éxito de este programa, este enfoque se aplicará en otros cuatro países europeos.

Otro grupo que puede beneficiarse de la utilización de las TIC en la educación y la formación son las personas que viven en comunidades remotas. Un ejemplo clásico es el programa Telesecundaria, de México, que se imparte a cerca de 700.000 estudiantes en 100.000 pequeñas comunidades remotas que disponen de un número reducido de escuelas y de docentes. El programa utiliza un poderoso satélite para abarcar un amplio territorio y ofrecer un aprendizaje interactivo, dinámico y práctico que puede verse en directo en la televisión o grabarse en vídeo. Los docentes siguen un programa de enseñanza básico, pero pueden adaptar los programas de televisión a su propio estilo de enseñanza y a las necesidades de sus alumnos.

Así pues, existe un enorme potencial de aprovechamiento de las TIC para la educación y la formación. También son enormes los retos. El paso de la instrucción y la transmisión de información al aprendizaje y a la creación de conocimientos exigirá un esfuerzo enorme en términos de reconversión de los docentes y de los formadores. Tendrán que superarse hábitos y actitudes profesionales y culturales arraigadas; tendrán que invertirse recursos en nuevas técnicas de educación y formación basadas en el alumno; y tendrá que reforzarse la infraestructura de TIC, abarcando a las escuelas y a las instituciones de formación. Se plantean retos incluso en países más ricos. Pero éstos son incluso más formidables en grandes regiones del mundo en desarrollo, donde la infraestructura de comunicaciones no es fiable, los niveles de ingresos son bajos, los sistemas de educación disponen de pocos recursos y el personal docente carece de material y de equipos que puedan servir de base para pasar a la educación y la formación orientadas al alumno y basadas en las TIC. Pero el mayor de los retos quizás sea el de proporcionar un acceso universal a la educación básica, como requisito previo para acceder a la sociedad de la información y del conocimiento. Como se indica en el Informe sobre el Empleo en el Mundo 2001, los conocimientos informáticos básicos resultan esenciales, pero sigue existiendo un orden de prioridades en el que la alfabetización y el acceso a una educación básica de alta calidad resultan aún más fundamentales.