Lineamientos Nacionales de Política Educativa Rural, de Gestión y Recursos Humanos - Perú
Ministerio de Educación
Octubre, 2001
Fuente: Ministerio de Educación
1. Introducción: La Política Educativa Como Política de Estado
El objeto de la política educativa son los aprendizajes presentes y futuros, posibles y deseables, de una sociedad determinada. Porque los hombres somos capaces de aprender, de ser mejores y de crear posibilidades inéditas, la preocupación por la educación del futuro lleva a indagar sobre las maneras como aprendemos conocimientos y asimilamos valores, como inventamos comportamientos diferentes y construimos nuevos proyectos colectivos preservando identidades de variada escala. Por esto el objeto de la política educativa se extiende no menos hacia las potencialidades de la inteligencia, que hacia los mundos misteriosos de la intuición y los sentimientos, del arte, de los sistemas de convivencia o las éticas sociales; asimismo, hacia la educación de la tolerancia, de la participación, de la solidaridad, de la integración, de la armonía y, por qué no, de la felicidad compartida, la forma más alta de felicidad. La educación con todo se relaciona y de todo se nutre.
En un país como el Perú la política educativa tiene que moverse además en otras dimensiones y alimentarse de otros debates. La educación es la imagen futura que una sociedad tiene de sí misma y comporta, en un mundo en movimiento, un diálogo intergeneracional que por ello mismo tiene claros matices interculturales. En consecuencia la educación futura de esta sociedad supone un consenso dialogante sobre nuestra identidad cultural, y la previsión de los procesos interculturales a los que está expuesto cada segmento social. Supone también opciones fundamentales acerca de nuestra inserción en un mundo cada vez más globalizado.
Entendida así, la política educativa es un acto mayor de gobierno, en el que Estado y sociedad plasman sus consensos sobre el futuro deseable: por ello, se convierte en el núcleo articulador de las demás políticas públicas, a las cuales imprime rumbo y sentido.
2. Visión
"En el 2021, el Perú es un país descentralizado, basado en una sociedad intercultural, democrática y participativa, integrada a un mundo diverso y globalizado. Las personas son solidarias, ejercen y defienden con convicción tanto sus derechos como sus deberes, y cuentan con capacidad para aportar al desarrollo sostenible. Para ello, una pieza clave es una educación de calidad para todos y pertinente en las áreas rurales, atendida eficazmente con la debida asignación de recursos."
3. Algunas Observaciones Acerca de "Lo Rural"
El concepto de lo rural y su contraparte, el de urbano, es una de las categorías básicas por las cuales organizamos el mundo. Pese a que existen multitud de definiciones del mismo, que emplean criterios tales como tamaño, contigüidad o acceso a servicios de naturaleza diversa, la noción precisa de lo rural (pese al rigor de las definiciones en uso) es constante objeto de negociación mediante una interacción del mismo con nuestras experiencias, lo que lo hace variable en el tiempo y también entre una persona y otra. A pesar de las limitaciones de toda oposición binaria, el concepto y su definición se ha hecho relevante para una variedad de espacios de acción –uso de tierras, trazo de vías de transporte y/o comunicaciones; salud, educación, etc.- y, tanto más crítico, una definición funcional para una de estas áreas podría ser restrictiva para otras.
En este contexto, es un problema que cualquier definición de "rural" manifieste la vocación de privilegiar diferencias. Las definiciones no se explican a sí mismas: se describen en relación a otro, a lo urbano. Con ello se olvida o deja inmediatamente de lado el carácter de proceso en curso que caracteriza a la tensión entre uno y otro ámbito. Así, una vez "establecido" el criterio, cualquier localidad definida como rural siempre será considerada en relación y comparada a sus pares rurales, y nunca más en relación activa con el conjunto mayor del que forma parte. No puede negarse que esta escisión comporta, además, una dimensión psicológica.
Tradicionalmente, esta virtual amputación en el plano conceptual ha acarreado consecuencias nocivas para el diseño y ejecución de políticas, y mantenerla resulta especialmente perjudicial para cualquier proyecto que pretenda intervenir en todo el territorio. Es evidente que una comunidad rural es fruto de las constantes e intensas relaciones con sus vecinos y pares así como con los poblados vecinos y los de mayor importancia en su región: frente a ello es necesario reconocer que las localidades rurales del país no son producto de estrategias autárquicas, y no pueden ser tratadas cual si lo fueran.
Por otro lado es pertinente mostrar aquí que una fuente de imprecisión sobre el tema está dado por el artículo neutro en la frase "lo rural". No es correcto confundir en un mismo tratamiento lo que es pertinente para el espacio rural y lo que puede legítimamente decirse de las personas rurales, cuya definición obedece más a rasgos culturales y lingüísticos que desde luego no favorecen una determinación de su hábitat que privilegie lo espacial.
Todo ello hace necesario trabajar intensamente en la formulación de indicadores de ruralidad asociados a esta complejidad de criterios, que nos brinden una imagen completa del país y de sus pobladores: que incluya a todas las áreas urbanas y a los caseríos rurales más dispersos en una misma red de actividades y asentamientos, dispuesta en un territorio en el que los limites reales no son fijos sino dinámicos, puesto que corresponden a procesos humanos sociales, económicos y culturales en curso, de naturaleza también dinámica. Y en la medida en que involucren calidad de vida, éstos deberán ser criterios interculturales.
4. Compromisos del País Frente al Tema
Acerca del derecho de todos a una educación pertinente y de calidad el Perú ha suscrito diferentes acuerdos y convenios internacionales, por los que se compromete a trabajar decididamente para garantizar el acceso a la educación como un derecho humano fundamental y a velar para que las necesidades de aprendizaje de todos los niños, jóvenes y adultos se satisfagan mediante un acceso equitativo y de calidad para todos (I Conferencia Mundial sobre Educación Para Todos, Jomtiem 1990 y Foro Mundial sobre Educación para Todos, Dakar 2000) reconociéndose en la educación un factor decisivo para el desarrollo político, social, económico y cultural de los pueblos y la necesidad de garantizar estrategias educativas pertinentes a sociedades multiculturales y el respeto y aprecio por la diversidad cultural de los pueblos (II Cumbre de las Américas, 1998 y Convenio 169 de la OIT).
5. Desafíos de la Educación Nacional en Ámbitos Rurales
El Ministerio de Educación ha definido las principales líneas de acción de la política educativa para el próximo quinquenio. El punto 7.3 del documento "Principales Lineamientos de Política Educativa" señala la tarea concreta de "Fortalecer la educación rural y expandir la educación bilingüe intercultural, consolidando, cohesionando y mejorando la calidad de las propuestas existentes de modo de ir cerrando las brechas de equidad y calidad que separan el ámbito rural de las zonas urbanas".
Por otra parte, el Decreto Supremo N° 007-2001-ED, "Normas para la gestión y desarrollo de las actividades en los centros y programas educativos", establece lineamientos de política educativa específicos para tales ámbitos, entre los cuales podemos señalar como los más relevantes para este proyecto, el "privilegiar la equidad en el acceso tanto al servicio educativo como a la calidad de los logros, en zonas urbano-marginales, rurales y de frontera del país, garantizando su pertinencia cultural, la permanencia de los alumnos así como la especial atención a la pluriculturalidad y al bilingüismo"; asimismo, "convocar a las madres y padres de familia, así como a las organizaciones de base, medios de comunicación, instituciones de la sociedad civil y del Estado a participar de manera activa, permanente y concertada en el proceso de diseño y desarrollo de la educación peruana".
En este sentido, naturalmente hace falta contar con un proyecto educativo nacional que constituya el marco general en el que se pueda integrar el proyecto de educación para ámbitos rurales. Sin embargo, es necesario abordar de inmediato los desafíos concretos que enfrenta el tratamiento adecuado de la educación en áreas rurales, que aparecen a continuación.
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1.1. Dar carácter intercultural a todo el sistema educativo peruano, proceso que debería abarcar no sólo la educación inicial, primaria y secundaria, sino también la superior y universitaria, para que éstas a su vez alimenten a todo el sistema. 1.2 Manejar la diversidad cultural entendiendo su complejidad y reconociendo en ella un potencial histórico y una ventaja comparativa. 1.3 Contribuir a superar la discriminación social, económica, cultural, religiosa y de género a través de una educación rural con oportunidades equitativas para todos. 1.4 Reconocer y aceptar las expectativas y demandas que estas poblaciones plantean al sistema educativo, a partir de la existencia de la diversidad de situaciones sociales, económicas, culturales y lingüísticas que caracterizan a los diferentes pueblos que forman parte de la sociedad peruana. 1.5 Constituir al centro educativo en un recurso que apoye a las poblaciones rurales en la concepción y diseño de modos específicos de desarrollo rural (basados en sus recursos y su herencia cultural, que incluyan una calidad de vida y valores propios) así como al proceso de ponerlos en práctica y mantenerlos vigentes. 1.6 Allí donde sea relevante, lograr que la educación rural actúe bajo los marcos de referencia simultáneos de los sistemas de vida de la comunidad, localidad o pueblo indígena y los que devienen de la necesidad de no recortar las oportunidades de integrarse a la globalidad o interactuar con ella. 1.6 Lograr que todos los niños, niñas y jóvenes de las áreas rurales del Perú alcancen los aprendizajes que contribuyan de manera significativa al desarrollo pleno de sus aptitudes cognitivas, sociales, afectivas y morales. |
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LINEAMIENTOS DE POLÍTICA |
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2. DE CALIDAD EDUCATIVA: 2.1. En relación a los docentes
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2.2. En relación a los materiales educativos
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2.3. En relación a la diversificación del currículum.
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2.4. En relación a los locales escolares
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2.5. En relación a los servicios complementarios
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2.6. En relación a la violencia y la desigualdad en el trato entre docentes y alumnos
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2.7. En relación a los padres de familia y la comunidad.
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2.8. En relación a la Medición de calidad
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5.1. Información
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5.2. Investigación
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5.3. Educación para adultos
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5.4 Difusión Contribuir y reforzar la participación social en la construcción de la educación rural a través de los medios de comunicación masiva |
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6. Nota
El vínculo entre los imperativos de la educación rural y una política renovada de recursos humanos
Uno de los factores más importantes que afecta el nivel de logro de aprendizajes de los alumnos peruanos es el bajo nivel de desempeño de los docentes, tanto respecto de las demandas actuales como, más agudamente, de las futuras. Las causas principales son: la baja calidad de la formación y capacitación docente, que no asegura el logro de las competencias necesarias; una estructura de carrera magisterial, y un régimen laboral, que no permite enrolar, incentivar y retener a los mejores docentes; y condiciones inadecuadas para el trabajo docente.
Es notorio que el régimen laboral existente no permite que exista ninguna relación entre el desempeño del docente y su permanencia en el sistema, situación que no sólo no promueve la calidad del desempeño docente, sino que estimula la deserción de los mejores maestros y la permanencia de los menos calificados, impactando negativamente en el aprendizaje de los alumnos y desalentando el ingreso de otros profesionales. La carrera magisterial se orienta en función a un escalafón por el cual se transita casi exclusivamente a merced de los años de servicio, sin considerar la calidad de su trabajo ni la búsqueda permanente de mejora de la calidad de la educación. Más aún, la diferencia salarial entre una y otra escala es mínima, y el piso salarial muy bajo.
Es por ello que llevar a cabo en la zona rural las tareas encomendadas por los principios arriba descritos implica también realizar grandes cambios -de escala nacional- tanto a nivel del régimen y carrera docente, como respecto de la organización y administración educativa. En este sentido será necesario transformar la estructura del sistema educativo caracterizado como un sistema rígido, poco flexible y resistente a los cambios, dando un giro radical en su propia forma de concebir y producir la educación para adecuarse a esos cambios, a esas nuevas demandas y estar en la capacidad de responder a los retos que el futuro le impone. Es decir, vincular cercanamente los esfuerzos arriba descritos con aquellos dirigidos a crear las condiciones formativas, profesionales y laborales de los recursos humanos de la educación (docentes y administrativos), necesarias para responder eficientemente a las demandas actuales y futuras.
Gestión Recursos Humanos de la Educación
En el Perú la construcción de lineamientos de política relativos a los temas de gestión y de recursos humanos se halla en una etapa más avanzada que los que se aplican a la educación rural, no por tratarse aquella de un área de menor complejidad, sino por haber sido su formulación una tarea trabajada en forma paralela desde el Ministerio de Educación y la sociedad civil desde varias administraciones; por ello, es posible expresarlos remitiendo a documentos vigentes.
7. La Gestión y los Recursos Humanos en los Lineamientos de Política Educativa para el Quinquenio
Como se ha expresado más arriba, el Ministerio de Educación ha definido las principales líneas de acción de la política educativa para el próximo quinquenio en el documento "Principales Lineamientos de Política Educativa". Dicha exposición pone énfasis en la democratización de los procesos involucrados en el servicio educativo, haciéndose cargo de que –si bien algunas de las visiones rígidas que se tienen sobre el tema se hallan desfasadas en el tiempo, persistiendo ancladas en el sentido común de buena parte de la población- sólo un nuevo acuerdo social y político y una movilización conjunta de todos los sectores de la ciudadanía alrededor de un mismo Proyecto Educativo hará posible la transformación que nuestra educación requiere y el país demanda.
Actuando bajo este parámetro -en base a un ejercicio de búsqueda de consenso e interpretando las demandas sociales- se ha determinado que uno de los objetivos estratégicos por el que el Estado se propone cumplir el propósito de fortalecer la escuela pública es mejorar drásticamente la calidad del desempeño y la condición profesional de los docentes.
Los lineamientos de la política educativa peruana para el quinquenio reconocen que ello no es posible sin afrontar al mismo tiempo un proceso de doble escala: por un lado, para lograr una escuela autónoma y democrática que permita y asegure lo anterior, urge transformar la gestión escolar en eje de la calidad educativa. Esta gestión debe estar sustentada en la participación y se orientará a la innovación del currículo y de los procesos pedagógicos, así como al mejoramiento efectivo de los resultados. Sin embargo, es claro que esto debe lograrse en el marco de un proceso mayor de descentralización del conjunto del Estado, condición indispensable para que el nuevo sistema de gestión educativa nacional tenga sostenibilidad en el largo plazo.
Frente al tema específico del mejoramiento de la calidad del trabajo de los maestros, el documento señala que la revaloración del magisterio nacional exige dar pasos concretos en el mejoramiento de sus condiciones laborales, así como de la política de formación magisterial y su relación directa con su responsabilidad en los procesos de aprendizaje, la investigación, la innovación y la organización de los centros educativos. Revalorar la carrera docente es un proceso que debe cumplirse atendiendo simultáneamente tres áreas:
Así, entre las líneas de acción que han de tomarse con este propósito, se consignan las siguientes:
En este punto debemos señalar que de manera complementaria a lo previsto por el documento señalado, el Ministerio de Educación ha planteado a través de sus órganos de línea las siguientes medidas:
Finalmente, conviene señalar que en los lineamientos de política educativa nacional existe una noción clara de que hace falta convocar a la ciudadanía a participar en el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas educativas; desde luego, dadas las prevenciones arriba expuestas, ello pasa por establecer a gran escala un nuevo contrato social respecto del significado y los fines de la educación nacional.
8. Otros Lineamientos de Política Vinculados a la Gestión y los Recursos Humanos
Por otra parte, el Decreto Supremo N° 007-2001-ED, "Normas para la gestión y desarrollo de las actividades en los centros y programas educativos", mencionado más arriba, señalaba ya lineamientos relevantes también para este tema, que conviene citar con cierta amplitud:
Por último conviene hacer notar que estos mismos lineamientos se recogen textualmente en el Decreto Supremo N° 023-2001-ED, que regula los Institutos Superiores Pedagógicos y Escuelas Superiores de Formación Docente.
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