Programa Venteros y Bazares de la Alcaldía de Medelín

El comercio informal urbano callejero es un problema recurrente en las ciudades colombianas, como en general en todas las del tercer mundo. Es un terreno donde se cruzan el fenómeno de la informalidad como refugio de trabajadores excluidos del mercado formal, con el tema del uso del espacio público para el ejercicio de la actividad económica, afectando a otros actores sociales: el ciudadano en general, que se siente afectado en su derecho al disfrute de ese espacio, y el comerciante formal, que percibe como competencia desleal a los vendedores informales que no pagan impuestos ni otros costos asociados a la formalidad.

Según dice el estudio de la OIT sobre el Sector Informal Urbano de Bogotá, ya mencionado, “A esta realidad que constituye la economía informal, la sociedad aplica una normatividad legal de carácter administrativo, fiscal y laboral originada y desarrollada por una sociedad distinta, la sociedad formal y establecida. El resultado lógico es la ruptura de dos mundos distintos, si bien en ocasiones complementarios y en otras contradictorios, ruptura expresada precisamente en la renuencia de los trabajadores informales a cumplir con una normatividad que no se adapta a sus condiciones.”

Muchas administraciones municipales han intentado encontrar una salida a este dilema por la vía de programas de reubicación voluntaria de vendedores ambulantes. El caso que se presenta a continuación, ilustra sobre las dificultades de este tipo de iniciativas, no necesariamente nacidas de su abordaje metodológico u operativo, sino por problemas más de naturaleza estructural en el marco político- institucional.

El Municipio de Medellín, en la administración 1998-2000, decidió abordar el problema de la proliferación de vendedores ambulantes (venteros) en las calles de la ciudad, mediante una estrategia de reubicación física con base en dos grandes líneas de acción: a) la construcción de siete centros comerciales, cuyo diseño buscaba responder a los criterios comerciales y las prácticas culturales de la población objetivo y de sus clientelas habituales. Los Centros Comerciales serían construidos por una agencia especializada del Municipio, la Empresa Promotora Inmobiliaria de Medellín, la que además tendría la responsabilidad de su administración bajo el sistema inicial de arrendamiento con futura opción de compra en la modalidad de copropiedad. La misma Promotora desarrollaría una estrategia de imagen y de promoción comercial para los Centros Comerciales, bajo la denominación genérica de “Bazares”, que es tradicionalmente aceptada en la ciudad; b) un proceso de intervención social también planificado cuidadosamente mediante el siguiente procedimiento:

El programa fue financiado por la Alcaldía de la ciudad. Para la ejecución de los componentes de capacitación y crédito se contrató a la “Corporación Microempresas de Antioquia”, ONG especializada de larga trayectoria y sólido reconocimiento social. La meta de cobertura del plan de capacitación se fijó en los 4.500 miembros de la población objetivo. La meta de reubicación se definió de hecho por el número de puestos previstos en los siete Centros Comerciales, que ascendió a 2.300. Las metas de financiamiento no fueron fijadas en esta etapa de planeamiento del Programa, pues se consideró que en principio las ofertas corrientes de crédito de Microempresas de Antioquia eran suficientes para los requerimientos de los potenciales beneficiarios.

La oferta de capacitación desarrollada por “Microempresas de Antioquia” consistió en cursos de 32 horas, con intensidad de dos horas diarias de lunes a viernes durante 16 días, programados en las primeras horas de la mañana y finales de la tarde para que no interfirieran con la actividad comercial de los participantes.

Los contenidos se organizaron en los siguientes Módulos y Temáticas: a) Relaciones Interpersonales; b) Ventas; c) El Empresario Exitoso. Este es un ejercicio de capacitación que aplica elementos de simulación empresarial mediante un proceso lúdico dirigido a desarrollar conceptos y actividades prácticas en las áreas de liderazgo, administración, mercadeo, contabilidad y financiera, orientadas a crear el interés en la formalización de sus pequeñas unidades productivas.

Era entendido que la capacitación debería ser acompañada de un plan de asesoría continuada a los egresados que tomaran créditos posteriormente, y cuyo costo - incluido en el precio del financiamiento - sería asumido por los beneficiarios, como es la práctica corriente en este tipo de servicios en Colombia.

El costo total del plan de capacitación contratado con Microempresas de Antioquia fue el equivalente aproximado a US$ 50.000, con un costo por persona equivalente aproximado a US$ 11, de los cuales los asistentes debían cancelar el 40%.

El Programa inició su ejecución con gran decisión política de parte de la administración municipal y sólido respaldo de parte de las organizaciones cívicas y empresariales de la ciudad. La Empresa Promotora Inmobiliaria seleccionó las ubicaciones, diseñó los siete Centros Comerciales, e inició la construcción de los primeros cuatro de ellos.

Mientras tanto, la Oficina del Espacio Público inició la convocatoria de la población objetivo, encontrando - como era de esperarse - una gran resistencia inicial entre los vendedores ambulantes, quienes temían perder las ventajas comerciales de la calle y/o quedar sometidos a los controles fiscales y policivos de la actividad formal. Estos temores fueron alimentados por operadores políticos vinculados a grupos de oposición al gobierno municipal. Las pocas organizaciones de vendedores ambulantes existentes - casi todas ellas caracterizadas por su debilidad organizativa, baja membresía y dirección de tipo caudillista generalmente cooptada por los movimientos políticos clientelistas que predominan en la ciudad - se dividieron entre las que respaldaban el programa y las que lo denunciaban como una amenaza a los vendedores ambulantes. La actitud adoptada por las organizaciones respondió esencialmente a la posición de sus patrones políticos, de respaldo u oposición ante la administración municipal.

Sin embargo, la Alcaldía logró que un grupo significativo de organizaciones y vendedores aceptaran iniciar el proceso mediante su asistencia a los cursos de capacitación, y simultáneamente se inició la construcción de los primeros cuatro Centros Comerciales. El supuesto básico de la estrategia de intervención era que el efecto demostrativo del éxito esperado en estos primeros casos generaría una motivación suficiente en la población objetivo para que progresivamente se vincularan al desarrollo del Programa.

Microempresas de Antioquia inició en este contexto la ejecución de sus cursos de capacitación. No se cuenta con información sistematizada sobre el perfil de los primeros asistentes, pero los operadores tienen la impresión de que se produjo un fenómeno de autoselección por el que predominaban vendedores que disponían de relativamente más alta capacidad económica y contaban con actitud emprendedora, características generalmente asociadas a mejores niveles de educación formal.

En este momento del proceso se produjeron dos situaciones que interfirieron seriamente en su desarrollo:

Unos meses después se produjeron las elecciones, con el resultado de que ganó la oposición y la nueva administración municipal retiró su respaldo político al Programa, el que sólo continuó en la medida en que la construcción de los centros Comerciales y el plan de capacitación debían ser ejecutados por los compromisos contractuales adquiridos.

No se cuenta con una información sistemática de seguimiento del Programa, puesto que el equipo administrador en la Oficina del Espacio Público de la Alcaldía fue cambiado completamente por la nueva administración, y mucho menos con un estudio de evaluación de la experiencia. Si embargo, la situación a la fecha se puede sintetizar así: a) el plan de capacitación culminó su ejecución, en un ambiente de total desmotivación; b) se construyeron cuatro Centros Comerciales, de los cuales el primero (y de mayor potencial demostrativo) está cerrado por restricciones estructurales y ambientales), el segundo no logró interesar a la población objetivo por que su ubicación física no presentaba oportunidades comerciales, el tercero está ocupado en un 50% y sólo el cuarto funciona muy bien, con plena ocupación.

Como política general de recuperación y ordenamiento del espacio público, es necesario constatar que el Programa fue un fracaso, pues hoy las calles de Medellín continúan invadidas por los vendedores ambulantes y las relaciones entre ellos y la administración municipal se mantienen en el tradicional y espasmódico forcejeo de la policía por perseguir a los vendedores, agudizando los ya crónicos niveles de desconfianza entre ellos y el marco institucional de la ciudad.

Aunque tampoco se cuenta con información sistematizada de seguimiento ni con estudio de evaluación del plan de capacitación, Microempresas de Antioquia considera que sus evaluaciones de satisfacción de los usuarios indican altos grados de aceptación del enfoque, la metodología y los contenidos del curso, pero que es imposible realizar una valoración objetiva del rendimiento de aprendizaje ni del impacto de la capacitación, dados dos factores: a) que el proceso y el impacto de la capacitación fueron seriamente afectados por la interferencia política y por las incertidumbres e inconvenientes generados por la marcha global del Programa de reubicación, especialmente en lo que se refiere a los problemas en el diseño de los Centros Comerciales; b) por el hecho, derivado del anterior, de que fueron muy pocos los casos en que se logró la continuidad necesaria para el supuesto de que la capacitación es sólo una primera fase del proceso, que debe ser seguida por las intervenciones de asesoría correlativas al financiamiento. Adicionalmente, señalan que hubiera sido deseable una mejor clasificación de la población participante de los cursos, pues a pesar del fenómeno de autoselección arriba señalado, se presentaron problemas de heterogeneidad cultural y actitudinal que afectaban los procesos de aprendizaje.

Si bien la concepción y el diseño globales del Programa de reubicación de vendedores ambulantes fueron sensatos, y cuidadosamente planificados, la ejecución fue seriamente afectada por la interferencia de la política clientelista local. Un problema que creó gran incertidumbre y facilitó la acción de los grupos interesados en torpedear el Programa, fue el error de diseño y construcción en el Centro Comercial demostrativo. Sin embargo, este factor hubiera podido ser manejado en el mediano y largo plazo, si se hubiera logrado la continuidad indispensable en la política de la administración municipal, independientemente del hecho de que hubiera habido cambio de gobierno, pues la nociva actitud de ruptura y denuncia de los Programas provenientes de administraciones anteriores, con sus correlativos cambios en los equipos ejecutores, agudizan las dificultades, potencian los problemas e imposibilitan los procesos de aprendizaje y ajuste institucional que son críticos en procesos que por su naturaleza deben ser de largo plazo.

En síntesis, la experiencia del Programa Venteros de Medellín indica que un factor clave para explicar el éxito o fracaso de este tipo de programas es la continuidad en las políticas públicas y en la acción programática derivada, especialmente en el nivel de los gobiernos locales. La falta de continuidad en políticas y programas restringe agudamente las posibilidades de ejecución y logro en sus componentes de capacitación, que no obtienen las condiciones de continuidad y desarrollo progresivo necesarias para evitar que su acción se reduzca a intervenciones puntuales y descontextualizadas, sin impacto social significativo y sin posibilidades de aprendizaje institucional.

Un aspecto que vale la pena considerar en la explicación de esta clase de resultados es que la población meta cuenta con muy bajos niveles de organización y sus asociaciones son muy débiles y poco representativas. Consecuentemente, son fácilmente presa de la manipulación política, mientras que por otra parte deben asumir un papel muy pasivo, poco participativo, en la ejecución de los programas.

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