Experiencia internacional
Por Dennis Rondinelli y Max Iacono
Documento de trabajo IPPRED-20
Con el objetivo de cumplir con su mandato de promover la justicia social, la democracia, el perfeccionamiento de las condiciones de trabajo y el desarrollo humano, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) asiste a sus gobiernos constituyentes y a las organizaciones de empleadores y trabajadores para formular e implementar políticas que contribuyan al desarrollo económico. Muchos gobiernos se encuentran en este momento en busca de vías para estimular el crecimiento económico y el progreso social a través de ajustes estructurales y transformaciones económicas. Ciertamente, como parte de sus políticas de ajuste, más de 80 gobiernos se han volcado hacia la privatización de las empresas estatales y hacia la formación de asociaciones mixtas entre el sector privado y el Estado para enfrentar los servicios públicos.
La OIT se interesa particularmente por los aspectos sociales de la privatización y de los ajustes estructurales. Sin embargo, también se preocupa por ayudar a los gobiernos a comprender y estimar mejor las condiciones económicas, políticas y culturales que conllevan a su implementación exitosa. Durante las dos pasadas décadas, la experiencia ha indicado que en materia de política de privatización y ajustes estructurales los gobiernos que dirigen estos procesos estratégicamente tienen más éxito.
La OIT asiste a los gobiernos que forman parte de ella para diseñar e implementar las políticas de privatización y sus programas, así como también para dirigir su atención a las implicaciones sociales de tales procesos basándose en la experiencia internacional. A partir de esta experiencia, la OIT ayuda a los gobiernos en el perfeccionamiento de la dirección del proceso de privatización tanto a nivel nacional como a nivel sectorial. En este sentido, se preparan las bases conceptuales que permitan comprender, tanto a los encargados de proyectar las políticas como a las organizaciones sociales, las complejidades de la transformación económica y el lugar de la privatización en ese proceso, así como desarrollar las capacidades de dirección necesarias para llevar a cabo eficazmente la privatización.
La OIT también está interesada en brindar ayuda a los encargados de proyectar las políticas y a las autoridades gubernamentales enfrascadas en la privatización para encauzar las implicaciones sociales y económicas de este proceso de modo más directo, especialmente en la medida en que éstas afecten: i) los niveles de empleo a corto y mediano plazos; ii) las condiciones de trabajo de aquellas personas empleadas por organizaciones privatizadas y de aquellas que se mantienen en empleos estatales; iii) el acceso, la eficacia y la calidad de los servicios prestados por las empresas privadas, en especial a los grupos económicamente vulnerables en la sociedad; iv) los niveles de productividad en países que experimentan una privatización total; v) el mantenimiento y mejoramiento de las relaciones de la economía nacional mientras se transforman las economías y mientras más actividades económicas sean llevadas a cabo por las empresas privadas; vi) el mantenimiento y la aplicación de las normas de trabajo internacionales en las industrias y sectores afectados por la privatización, y vii) las formas en que los efectos positivos de la privatización se reflejan en el desarrollo de la democracia económica, en el aumento de la participación en la propiedad, en el desarrollo de las pequeñas empresas y en la mayor participación del sector privado en las decisiones sobre el mejoramiento del entorno comercial.
Debido a que la privatización afecta todas estas cuestiones, la OIT apoya a los gobiernos en el fortalecimiento de la capacidad institucional que éstos necesitan para implementar la privatización y, por medio de ésta, expandir las oportunidades a todos los grupos sociales para que participen en las actividades económicas. Si el proceso de privatización ha de rendir beneficios a los trabajadores, entonces debe ser dirigido de forma tal que la transparencia, la igualdad y la justicia estén aseguradas y que se preste atención a su impacto en los trabajadores, empleadores, propietarios e inversionistas, consumidores, ejecutivos y otros implicados.
La OIT emprendió este estudio con el objetivo de proveer una base conceptual y una guía operacional a quienes dirigen la privatización y como un medio de diseminar la actual experiencia positiva sobre dicho proceso. El material reúne las experiencias adquiridas al diseñar las políticas y los programas de privatización, al seleccionar el método más adecuado, al identificar los problemas y obstáculos potenciales para este proceso así como también al estimar las políticas de ajuste y las capacidades institucionales necesarias para apoyar la privatización. Con el objetivo de asistir a los funcionarios oficiales, líderes laborales y de negocios, los autores conceden especial importancia a los principios de dirección y de organización para implementar exitosamente los programas de privatización. En este sentido, constituye un presupuesto crucial el hecho de que la privatización no es un fin en sí misma sino una parte integrante de las más amplias reformas económicas, sociales y políticas capaces de crear el ambiente político y la estructura institucional que contribuyan al desarrollo económico y al progreso social.
Los autores son Dennis A. Rondinelli de la Universidad de Chapel Hill, Carolina del Norte, y Max W. Iacono de la Oficina Internacional del Trabajo en Ginebra.
El doctor Rondinelli es el Director del Centro de Investigaciones de Negocios Globales, del Instituto Kenan de la Empresa Privada, y es Profesor Distinguido de Dirección en la Escuela de Negocios Kenan Flagler, Chapel Hill, Carolina del Norte. Es investigador y consejero de organizaciones internacionales, gobiernos y compañías en materia de dirección internacional, desarrollo económico y política pública para el desarrollo de la empresa privada. A nivel internacional ha realizado un extenso trabajo de investigación aplicada y de consultas sobre reforma económica y privatización, dirección ambiental, desarrollo urbano y regional, comercio internacional e inversiones y descentralización gubernamental. Ha servido de consejero, consultante y experto en la Agencia de Desarrollo Internacional del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América, en el Banco Mundial, en el Banco de Desarrollo Asiático, en la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional y en numerosas agencias de Naciones Unidas. El doctor Rondinelli fue investigador científico principal y analista superior de política en la Oficina de Programas Internacionales en el Instituto de Investigación Triangle de Carolina del Norte. También ocupó importantes cátedras en la Universidad de Siracusa, en la Universidad de Vanderbilt y en la Universidad de Wisconsin, Milwaukee. El doctor Rondinelli realizó sus estudios universitarios en la Universidad de Rutgers y recibió su grado científico de doctor en Ciencias Filosóficas en la Universidad de Cornell.
El doctor Iacono es investigador superior y funcionario del área de Desarrollo de Programas Empresariales y de Dirección del Desarrollo en la OIT, Ginebra. Se ha dedicado al estudio de la privatización, de las reformas de los gobiernos y del sector público, del desarrollo de las capacidades institucionales y del desarrollo de la Dirección. Ha trabajado como consultor en las áreas de gestión de los recursos humanos, desarrollo institucional y administración del sector público para numerosas organizaciones de asistencia al desarrollo, incluyendo el Banco Mundial, el PNUD y la UNESCO así como para firmas consultoras. Con anterioridad a su vínculo con la OIT, el doctor Iacono dirigió seminarios de política superior sobre administración del sector público en Latinoamérica y sobre administración de la cooperación técnica en Africa para el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial. Previamente a esto, el doctor Iacono trabajó como consultante de Dirección para la Norconsult International y como Director de Perfeccionamiento Organizativo, Desarrollo de Carrera y Entrenamiento en la filial noruega de la Mobil Oil Corporation. Recibió su título universitario en el Instituto Tecnológico de Massachusetts y su grado de doctor en Ciencias Filosóficas en la Universidad de Michigan.
Este documento se suma a la extensa lista de publicaciones sobre privatización, ajuste estructural y desarrollo de las capacidades institucionales. Su intención es ayudar a líderes políticos, legisladores, funcionarios gubernamentales, directivos, líderes de negocios, empresarios, dirigentes laborales y empleadores así como a otras organizaciones enfrascadas en la privatización con vistas a que les sea posible aprovechar eficazmente las oportunidades y enfrentar las restricciones y las complejidades que plantea este proceso.
Indice
Prefacio
Sumario
1. La privatización y el desarrollo económico
Introducción
El surgimiento de la privatización
Breve resumen histórico
El cambio hacia el control gubernamental
El creciente interés en la privatización
La insatisfacción con el suministro de productos y servicios por parte del gobierno
La ineficiente operación de las empresas estatales
Las presiones financieras sobre los gobiernos para aumentar la eficiencia
La transformación de las economías socialistas en sistemas de mercado
Una base conceptual para la dirección del proceso de privatización
La formulación de los objetivos y el desarrollo de programas
Desarrollo de los programas
Las reformas estructurales y el desarrollo institucional
Conclusiones
2. Métodos de privatización
Introducción
La restitución de la propiedad y la reprivatización
Las subastas de la propiedad estatal
La expropiación de la propiedad estatal
La venta directa y las ofertas de acciones
La liquidación o bancarrota
La compra por parte de los empleados y directivos
La distribución de vouchers gratuitos o a bajo costo
La reestructuración o comercialización de las empresas estatales
La contratación con compañías privadas
Contratos de servicios
Contratos de administración
Los contratos de arrendamiento
Las asociaciones público-privadas
Las empresas mixtas o joint-ventures
Los acuerdos de construcción, operación y transferencia
Las inversiones conjuntas
La cooperación público-privada
Las garantías e incentivos gubernamentales
Delegación de la responsabilidad al sector privado o las organizaciones
no gubernamentales (ONG)
El mandato público o los requerimientos regulatorios
Facilidades industriales
Suministro de infraestructura o financiamiento para su desarrollo
El suministro de productos, servicios e infraestructura por ONG
y organizaciones no lucrativas
La inversión lucrativa privada
Conclusiones
3. Problemas y obstáculos para implementar las políticas de privatización 47
Introducción
La incertidumbre e inestabilidad económica nacional
La ambivalencia política con respecto a la privatización
La oposición de los grupos de intereses poderosos
Los líderes políticos y los funcionarios gubernamentales
El ejército
Los grupos religiosos y sociales
Los defensores de los pobres
Las limitaciones de la demanda y la debilidad de los mercados financieros
Las debilidades de las compañías que son objeto de la privatización 53
La resistencia de los directivos y los empleados
Instituciones inadecuadas para apoyar el desarrollo del mercado
La inadecuada infraestructura para los negocios
Las complejidades burocráticas y las demoras
Insuficiente desarrollo de las habilidades de dirección del sector privado
en su orientación al mercado
Las actividades no reguladas e ilegales
Los derechos de propiedad incompletos o inciertos
Los gravosos impuestos y las regulaciones
La sospecha pública y la hostilidad hacia los empresarios privados
Conclusiones
4. Las reformas de las políticas y la capacidad institucional 64
Introducción
El contexto de la reforma estructural
Las reformas de las políticas y el desarrollo institucional
Las reformas de la política macroeconómica
La liberalización del comercio exterior y las políticas de inversión 75
Las reformas gubernamentales y políticas
Las instituciones de apoyo a la economía y los negocios que facilitan
las transacciones de mercado
Las instituciones de la sociedad civil
Las instituciones de la empresa privada y el desarrollo del sector privado
Instituciones para el desarrollo de los recursos humanos
La creación de un «medio empresarial» y de un sistema de valores que apoye
las economías democráticas de mercado
El paso y la secuencia de las reformas
Conclusiones
5. Dirección e implementación de la privatización
Introducció
La dirección del proceso de privatización
La identificación de los objetivos y principios de la privatización
Creación de una agencia efectiva encargada de la privatización
Desarrollo e implementación del plan de dirección estratégica
La selección apropiada de los métodos de privatización
El desarrollo de procedimientos transparentes de ofertas y de contratación
El establecimiento de los procedimientos para la delegación o transferencia
de la dirección
Aplicación de métodos apropiados de evaluación y valoración
El establecimiento de las estructuras financieras para la participación
del sector privado
La creación de un sistema efectivo de regulación y supervisión gubernamental
El fortalecimiento de la capacidad de dirección del sector privado
La protección de los empleados públicos afectados por la privatización
El desarrollo de una red de seguridad social
La redefinición del papel del gobierno y de los empleados públicos
Conclusiones
Figuras:
Figura 1.1 Estructura para la dirección del proceso de privatización
Figura 2.1 Métodos alternativos de privatización
Figura 3.1 Obstáculos potenciales a la privatización
Figura 4.1 Reformas de las políticas y capacidades institucionales
Figura 5.1 Requerimientos de la dirección y la implementación
Sumario
El capítulo 1 explora la relación entre el proceso de privatización y el desarrollo económico, el creciente interés que a nivel internacional despierta este proceso y su relación histórica con el desarrollo económico. Este capítulo establece las bases conceptuales que hacen comprensible el proceso de privatización y los factores que deben tomar en consideración los encargados de dirigir las políticas y programas para implementar este proceso. Este aparato conceptual describe las tareas relacionadas con: i) la definición de los objetivos y del programa de desarrollo; ii) la identificación y sugerencia de métodos alternativos de privatización; iii) la identificación y previsión de los problemas potenciales, los obstáculos y las dificultades; iv) la determinación de las relaciones entre la privatización y las reformas estructurales necesarias para el exitoso desarrollo de la economía de mercado y de las capacidades institucionales requeridas para implementar la privatización, y v) la recomendación de las directrices para la dirección e implementación del proceso de privatización.
El capítulo 2 describe e ilustra los métodos alternativos de privatización de los que pueden disponer los gobiernos para transferir la propiedad de las empresas estatales, reestructurar las empresas que se mantengan en el sector público, transferir la responsabilidad gerencial y delegar las responsabilidades en el suministro de bienes y servicios. Estos métodos incluyen: i) la restitución de la propiedad y la reprivatización; ii) la venta de la propiedad estatal; iii) la expropiación de las empresas de propiedad estatal; iv) la reestructuración de las empresas estatales; v) la firma de contratos con compañías privadas; vi) las empresas mixtas del sector privado y estatal; vii) las garantías e incentivos que ofrezca el Estado a la oferta de servicios por parte del sector privado, y viii) la transferencia de responsabilidad del suministro de bienes y servicios al sector privado o a organizaciones no gubernamentales (ONG).
Los problemas potenciales y las dificultades en la implementación de las políticas de privatización son abordados en el capítulo 3. Los problemas típicos con que se pueden encontrar los encargados de dictar las políticas y los directivos pueden ser: i) la inestabilidad y la incertidumbre en la marcha de la economía nacional; ii) la ambivalencia política en torno al proceso de privatización; iii) la oposición de intereses de los grupos de poder; iv) los límites de la demanda y la debilidad de los mercados financieros; v) las debilidades de las compañías que se ofrecen para la privatización; vi) la resistencia de los patronos y empleados a los cambios de propiedad; vii) la inadecuación de las instituciones de apoyo a las transacciones comerciales; viii) la inadecuada infraestructura para el desarrollo de los negocios y del mercado; ix) las complejidades burocráticas y las demoras en la aprobación e implementación de la privatización; x) la insuficiente destreza en la orientación de la dirección hacia el sector privado y el mercado; xi) las actividades ilegales o no reguladas; xii) el carácter incierto o incompleto del derecho de propiedad; xiii) las gravosas cargas impositivas y las regulaciones, y xiv) la hostilidad pública hacia los empresarios privados.
El capítulo 4 aborda la relación entre la privatización y las reformas políticas y las capacidades institucionales que son necesarias para crear una economía de mercado viable y equitativa. La experiencia apunta que la privatización exitosa requiere reformas en la política macroeconómica; la liberalización del mercado externo y de las políticas de inversión; reformas políticas que promuevan la democratización, la descentralización y la desregulación; y los cambios políticos capaces de crear un entorno favorable al desarrollo del sector privado, incluyendo las pequeñas y medianas empresas, las grandes compañías y las corporaciones multinacionales. La privatización tiene más probabilidades de éxito si el gobierno y el sector privado cooperan en el fortalecimiento de las capacidades institucionales necesarias para el desarrollo del mercado. Esto incluye: i) las instituciones de apoyo a los negocios como un sistema de derechos de propiedad, las instituciones financieras y bancarias, los sistemas de marketing y distribución, los mercados de trabajo y el sistema legal de los negocios; ii) las instituciones para el desarrollo de los recursos humanos, incluyendo el sistema de seguridad social dirigido hacia los grupos más pobres y vulnerables y hacia los desempleados, la educación para los negocios, las organizaciones de investigación y un fuerte sistema general de educación, y iii) las instituciones de la sociedad civil que faciliten o promuevan el interés público y de grupos específicos por participar en la privatización y en el desarrollo de la economía de mercado.
Las enseñanzas de la experiencia son resumidas en el capítulo 5 a modo de guía de acción para la dirección de la privatización. Entre los elementos más importantes del proceso de dirección están: i) la identificación de los objetivos de la privatización; ii) la creación de una institución para la conducción efectiva del proceso de privatización; iii) el desarrollo de un plan de dirección estratégica; iv) la selección de los métodos de privatización adecuados; v) el desarrollo de posturas transparentes y de procedimientos contractuales; vi) la aplicación de métodos y medidas de tasación apropiados; vii) el establecimiento de una efectiva estructura financiera para la participación del sector privado; viii) la creación de un efectivo sistema gubernamental de regulación y supervisión; ix) el fortalecimiento de las capacidades de dirección del sector privado; x) la protección de los empleados públicos afectados por la privatización; xi) el desarrollo de un sistema de seguridad social, y xii) la redefinición de los papeles del gobierno y de los empleados públicos.
1. La privatización y el desarrollo económico
Introducción
La privatización es un importante instrumento por medio del cual los gobiernos de muchos países promueven o sustentan el desarrollo económico. A partir de la década pasada, más de 80 países han privatizado al menos algunos de sus empresas estatales o han trasladado el control de los servicios públicos o la infraestructura al sector privado. Desde 1990, la privatización ha sido usada extensamente por los gobiernos de los antiguos países socialistas para transformar sus economías en sistemas de mercado. Los líderes políticos de los países desarrollados que buscan acelerar el crecimiento económico ven la privatización como un medio para hacer sus economías más eficientes y productivas. También los gobiernos en países con economías de mercado maduras están usando la privatización para dinamizar la administración pública, incrementar la eficiencia con la que suministran los servicios públicos o desarrollan la infraestructura y para generar ingresos de la venta de corporaciones públicas que no necesitan mantenerse bajo el control del gobierno.
El proceso de privatización en la mayoría de los países ha resultado ser, sin embargo, mucho más lento de lo que sus partidarios anticiparon. Durante los años ochenta, cerca de un 70 por ciento de las ventas de las empresas estatales tuvo lugar en los países más desarrollados. El primer lugar lo tuvo Europa occidental; menos del 20 por ciento tuvo lugar en Latinoamérica, Europa oriental, Africa, Asia, el Oriente Medio y Africa del norte.
Aunque la privatización se aceleró en Europa central y del este, en el este y sudeste de Asia y en Centroamérica y Sudamérica durante el comienzo de los años noventa y es probable que se convierta aún en un medio mucho más importante para afianzar las economías de mercado en el futuro, los gobiernos de todas las regiones del mundo continúan enfrentando serios retos al diseñar e implementar sus políticas de privatización. En Europa central y del este, el éxito de la privatización se ha verificado, mayoritariamente, en las pequeñas empresas, que requieren una inversión menor de capital, y en las que el proceso se ha producido por medio de la liquidación, las joint-venture y las adquisiciones de los inversionistas extranjeros de aquellas empresas de propiedad estatal más rentables y prometedoras. Las empresas de propiedad estatal más débiles y más problemáticas han resultado mucho más difíciles de liquidar o vender, especialmente si éstas emplean grandes cantidades de personas. Otro proceso también lento, aún en las rápidamente crecientes economías del este y del sudeste de Asia, ha sido la solicitud al sector privado para que participe en el suministro de servicios y productos que durante mucho tiempo han constituido una obligación para las agencias gubernamentales(1).
Mientras tenía lugar la difusión del concepto de privatización, el mismo se extendió hasta llegar a cubrir una gran variedad de enfoques. Aunque algunos gobiernos aún definen a la privatización desde un punto de vista más estrecho como la venta de bienes públicos o empresas a los inversionistas privados, otros gobiernos se han dado cuenta que la venta abierta de los bienes públicos es solamente un enfoque y en ocasiones, el más difícil. En un número cada vez mayor, las autoridades gubernamentales y los líderes de negocios ven la privatización desde un punto de vista más amplio como parte de todos los esfuerzos que se realizan para motivar la participación del sector privado no sólo en el aprovisionamiento de los productos comerciales sino también en los servicios públicos y la infraestructura(2).
Partiendo de este enfoque más amplio de la privatización, la desregularización de muchos sectores de la economía es una vía aplicada por los gobiernos para estimular la competencia con las agencias públicas. La comercialización o «corporatización» de estas empresas públicas exige su autofinanciamiento y su funcionamiento con un mayor grado de eficiencia. Igualmente estos gobiernos están alentando el desarrollo de los grupos comunitarios y de las organizaciones no gubernamentales (ONG) que puedan encargarse de determinados servicios sociales; están suministrando ayuda financiera y ofreciendo garantías a las inversiones privadas orientadas al desarrollo de la infraestructura, están creando asociaciones mixtas de capital público y privado y están contratando los servicios de entidades privadas. Las autoridades que han asumido este enfoque parten del criterio de que muchos de los productos y servicios por los que las personas pueden pagar, tales como el transporte, la electricidad, el suministro de agua y la vivienda, pueden ser prestados de una forma más eficiente por parte del sector privado o por medio de la subcontratación a través de agencias gubernamentales(3).
La dirección de la privatización es un proceso complejo y multidimensional que incluye al gobierno, al sector privado, a las organizaciones de los trabajadores así como a otros implicados.
Entre las dimensiones más importantes de este proceso se encuentran las siguientes(4):
• el desarrollo de una perspectiva estratégica del proceso de privatización que tome en consideración los problemas del período previo a la privatización, el desarrollo del sector privado, las políticas necesarias para crear un entorno sólido y favorable al proceso y los impactos postprivatización en los implicados en el proceso;
• la creación de las capacidades administrativas, de los procedimientos y de los mecanismos necesarios para implementar la políticas de privatización;
• el establecimiento de un contexto político que apoye y facilite la privatización;
• la dirección de las políticas económicas necesarias para apoyar la privatización y el desarrollo de la empresa privada;
• la dirección de los aspectos técnicos para transferir la propiedad o la responsabilidad del aprovisionamiento de productos y servicios al Estado a manos del sector privado;
• la creación de una estructura comercial por medio de la cual los inversionistas puedan obtener el capital necesario para comprar los bienes del Estado y operar las empresas privadas o para formar sociedades de capital mixto;
• el establecimiento de las comunicaciones y la infraestructura de marketing y de relaciones públicas que son necesarias para asegurar la participación y el apoyo a la privatización por parte de los accionistas;
• la evaluación y el tratamiento de los impactos sociales de la privatización;
• el aseguramiento de que los impactos físicos y ambientales de la privatización sean identificados y tratados con efectividad;
• el desarrollo de la necesaria estructura legal para la privatización y el desarrollo de la empresa privada;
• la creación o el fortalecimiento de las capacidades institucionales en la sociedad para apoyar el desarrollo de la economía de mercado como base para la privatización y el desarrollo de la empresa privada;
• el aseguramiento de la calidad e integridad total del proceso de privatización.
La experiencia acumulada sobre la privatización ofrece lecciones acerca de cómo puede ser diseñado, implementado y dirigido eficazmente el proceso. Este material ofrece el análisis y las orientaciones para desarrollar las políticas y crear las capacidades institucionales necesarias para hacer más efectiva la privatización. Un supuesto fundamental es que la privatización no constituye un fin en sí misma, sino que, como parte de reformas estructurales más amplias, puede convertirse en un instrumento que permita que un gobierno sea más eficiente y que cuente con una economía más productiva. Finalmente, el éxito de la privatización depende del desarrollo de una economía de mercado de buen funcionamiento.
El propósito de este trabajo es ayudar a los líderes políticos nacionales y a los funcionarios públicos a comprender mejor los conceptos, enfoques y procesos de la privatización así como también la política y el ambiente institucional esencial para su éxito. También presenta a todos los implicados en el proceso: empresarios, líderes públicos, grupos de intereses, trabajadores, inversionistas, organizaciones empleadoras y otros, los métodos y procedimientos por medio de los cuales los gobiernos del mundo han enfrentado la privatización y contribuye a la mejor comprensión de cómo pueden participar todos ellos en dicho proceso.
El material ofrece un análisis conceptual sobre la planificación y dirección de la privatización y describe cada estado de este proceso. Este capítulo describe ese análisis, mostrado en la figura 1.1, y las relaciones de la privatización con las reformas estructurales e institucionales. Primeramente se examinan los antecedentes y el fundamento de la privatización, los objetivos de los gobiernos al despojarse por sí mismos de las empresas estatales e incitar al sector privado para que participe en el aprovisionamiento de los servicios públicos y la infraestructura. Posteriormente, se explican varios aspectos del proceso de privatización. Los capítulos subsiguientes describen en más detalle los principios de la planificación y dirección y evalúan los retos que enfrentan los gobiernos y el sector privado al implementar la privatización.
El surgimiento de la privatización
Breve resumen histórico
Aunque el concepto de privatización ha ganado en popularidad en los últimos años, no es un concepto nuevo. En los países occidentales industrializados, el sector privado ha sido siempre el primer productor de productos comerciales y socio del gobierno en cuanto a la expansión de los servicios y la infraestructura. En Norteamérica, por ejemplo, las firmas privadas tenían contratos desde 1676 para limpiar las calles de lo que hoy es Nueva York, cien años antes de la revolución norteamericana. Los gobiernos municipales han hecho contratos con el sector privado para el suministro de servicios e infraestructura desde entonces. A través de toda la historia de los Estados Unidos de América, las organizaciones privadas han estado relacionadas activamente con la construcción de caminos, carreteras, canales, vías de navegación, ferrocarriles y aeropuertos. Según señala la Academia Nacional de Administración Pública de Estados Unidos «aún tales funciones inherentes al gobierno como el cobro de impuestos, la entrega de correspondencia y el espionaje eran realizadas por contratistas privados durante la mayor parte del siglo XIX»(5).
Durante el período colonial en Norteamérica fueron construidos pueblos y ciudades enteras a lo largo de la costa del este por parte de compañías de comercio privadas europeas. Estas privilegiadas compañías invirtieron considerablemente en la infraestructura necesaria para el desarrollo del comercio y las actividades comerciales en el «Nuevo Mundo». Los actuales territorios que ocupan la ciudad de Alabama y el distrito de Manhattan, en el estado de Nueva York, por ejemplo, fueron construidos en los años 1620 bajo la dirección de la compañía holandesa West Indias, la cual envió instrucciones detalladas a los pobladores sobre el diseño y la construcción de la infraestructura. Otros propietarios de tierras desarrollaron de forma privada, a partir de 1660, algunas ciudades en Virginia, las Carolinas y Georgia así como también en otras colonias de la Costa Este(6).
Los industriales de Europa jugaron un papel igualmente importante en el suministro de servicios e infraestructura. Robert Owen construyó escuelas, viviendas y algunos otros elementos infraestructurales en las villas alrededor de su hilandería en Scotland durante los años 1870. En Inglaterra, Francia y Holanda los propietarios de las fábricas e hilanderías invirtieron en los servicios y la infraestructura de ciudades y pueblos donde estaban ubicadas sus compañías(7).
El sector privado continuó participando en la construcción y extensión de los servicios públicos y en los sistemas de infraestructura en los Estados Unidos por más de doscientos años. Desde 1840 hasta finales de la década de los sesenta de ese siglo, las compañías privadas invirtieron considerablemente en las telecomunicaciones, aumentando el número de lugares en los Estados Unidos que estaban conectados por el telégrafo desde 450 en 1852 hasta más de 800 en 1857(8). La compañía de telégrafos Western Union extendió las redes del telégrafo a través del país desde mediados hasta los finales del siglo XIX. Durante los primeros años del siglo XIX los gobiernos estaduales suministraron la mayor parte del capital para la infraestructura del transporte, aunque a menudo a través de «empresas mixtas» que combinan la construcción y operación por capital público y privado. Grandes corporaciones privadas construyeron y extendieron el ferrocarril, primeramente entre las ciudades de la costa este y los centros comerciales de mediados del siglo y más tarde, dentro del mismo siglo, hacia los estados del medio oeste, del sur y del oeste(9).
Un gran número de compañías pequeñas construyeron líneas férreas con el objetivo de conectar las ciudades y los pueblos, a lo largo de los Estados Unidos, con las principales redes del ferrocarril. El Gobierno federal suministró los terrenos y otorgó subsidios mientras los gobiernos estaduales y locales emitieron bonos para ayudar a la expansión de las compañías privadas de ferrocarriles(10).
El surgimiento de lugares de confluencia de líneas férreas, caminos, canales, puertos y otros medios de transporte atrajo al capital privado, interesado en continuar el desarrollo de la infraestructura de la zona.
Las asociaciones del capital privado con los gobiernos continuaron floreciendo en Europa, Latinoamérica y los Estados Unidos durante la primera mitad del siglo XX. En gran parte de Latinoamérica los servicios eran suministrados por compañías privadas, especialmente por grandes corporaciones e inversionistas privados en el caso de la minería, la extracción de recursos naturales y la agricultura(11). En los Estados Unidos las compañías de acero construyeron ciudades tales como Gary, Indiana, Fairfield y Alabama a principios del presente siglo; las fábricas textiles y las compañías procesadoras del tabaco desarrollaron los pueblos de la parte sur de los Estados Unidos hacia la mitad del siglo XX y las compañías de electricidad, teléfono y de otros servicios construyeron y operaron instalaciones en todo el país. En Chicago, cuarenta y cinco compañías suministraban luz eléctrica en los inicios del siglo. Los sistemas municipales de tránsito, propiedad de entidades privadas, fueron operados por éstas hasta la Segunda Guerra
Figura 1.1.
Mundial, y las construcciones y propiedades de capital mixto público y privado eran comunes en las grandes ciudades después de los años cincuenta(12).
Aunque la gran depresión de los años treinta debilitó la participación del sector privado en la extensión de los servicios y la infraestructura, así como también aumentó la responsabilidad de los gobiernos federales, estaduales y locales en los Estados Unidos y en otros países, las organizaciones privadas continuaron jugando un papel importante tanto en el área de las inversiones como en la operación de los servicios públicos e instalaciones. Las compañías privadas jugaron un papel crucial como contratistas en la ejecución de uno de los proyectos de infraestructura más ambiciosos que se ha emprendido en los Estados Unidos: el sistema de carreteras interestaduales, el cual comenzó en 1955.
La industria privada de la construcción, con el financiamiento estatal y local, construyó un sistema de carreteras de 39.000 millas que entrelazó al país completo. Este enorme proyecto de infraestructura, que después demostró ser tan valioso para la revitalización económica de los Estados Unidos, tomó treinta años y más de 75.000 millones de dólares para ser completado.
El cambio hacia el control gubernamental
Aunque el sector privado se fortaleció aún más y continuó trabajando directamente con el gobierno en Europa, los Estados Unidos y América Latina durante la primera parte del siglo XX, después de la Segunda Guerra Mundial los gobiernos socialistas del bloque del Este nacionalizaron la mayoría de las empresas industriales y de servicios y colectivizaron la agricultura para planificar centralizadamente sus economías y eliminar las influencias capitalistas. En el período postcolonial de los años cincuenta y sesenta, los gobiernos de Africa, Asia y Latinoamérica buscaron un rápido crecimiento económico a través de estrategias de industrialización que requerían de una gran inversión en instalaciones físicas. Debido a sus ansias de acelerar el crecimiento económico, los gobiernos centrales asumieron la primera responsabilidad no sólo en las inversiones para el desarrollo de la infraestructura sino también para las actividades productivas. En muchos de los nuevos países independientes el gobierno expropió a las compañías extranjeras y centralizó el control sobre los recursos naturales, la minería y algunas industrias manufactureras.
En este empeño por obtener un crecimiento económico rápido, los gobiernos de muchos países en desarrollo crearon por sí mismos nuevas empresas en lugar de mirar hacia el sector privado y hacer inversiones. El número de empresas públicas creció rápidamente porque el sector privado era a menudo visto con sospechas tanto por líderes políticos como por el público, especialmente en países donde habían regido anteriormente regímenes coloniales, donde las principales industrias habían sido propiedad de compañías extranjeras o donde las actividades comerciales habían sido dominadas por minorías étnicas o extranjeras. A finales de los años setenta, los gobiernos militares de algunos países latinoamericanos habían nacionalizado casi todas las industrias principales. El número de empresas estatales creció hasta alrededor de 200 en Brasil, 400 en Venezuela, más de 600 en Chile y más de 1.000 en México(13). En muchos países africanos, el concepto de «Socialismo Africano» alentó a los gobiernos a tomar el control del sector agrícola, del comercio agrícola, así como también la minería y los recursos naturales.
Con la nacionalización de las actividades productivas y los servicios públicos, el número de empleados públicos y los gastos públicos en salarios crecieron rápidamente en casi todos los países en desarrollo. En Côte d'Ivoire, por ejemplo, el número de empleados públicos en los ministerios del Gobierno central y en las agencias gubernamentales fue el doble durante los años setenta y el gasto anual en salarios aumentó casi hasta el 700 por ciento(14). En Senegal, más de la mitad de los trabajadores del sector formal era empleada por el Gobierno nacional(15). En Indonesia, el número de personas empleadas por el Gobierno aumentó en más del 7 por ciento por año desde 1978 hasta 1986, una proporción dos o tres veces mayor que el crecimiento de todas las oportunidades de trabajo(16). La ocupación del sector público en el Gobierno altamente centralizado de Costa Rica aumentó hasta casi el 62 por ciento entre 1976 y 1986. En 1986, el sector público empleó casi el 20 por ciento de la fuerza de trabajo del país. Los gastos del Gobierno central en salarios y jornales aumentaron en más del 700 por ciento durante la década(17).
El creciente interés en la privatización
Los problemas económicos y financieros que acompañaron la recesión mundial a fines de la década de los setenta, las crisis afrontadas por muchos países africanos y latinoamericanos como consecuencia de la deuda, la sucesión de los gobiernos conservadores desde el punto de vista político en Norteamérica y Europa durante los años ochenta, y el cambio hacia las economías de mercado en Asia, Latinoamérica y Europa del este durante los comienzos de los años noventa, reenfocaron la atención en el papel crucial que juega el sector privado en el desarrollo económico. Estas tendencias fueron reforzadas en los años ochenta y en los comienzos de los noventa a causa de la creciente insatisfacción con la forma en que los gobiernos suministraban los productos y los servicios, la ineficiente operación de las empresas estatales en casi todas las partes del mundo, las presiones financieras sobre los gobiernos por aumentar la eficiencia de la economía nacional y el sector público, y la percepción de que la privatización podía acelerar la transformación de las economías socialistas en sistemas de mercado.
La insatisfacción con el suministro de productos y servicios por parte del gobierno
A finales de los años ochenta la extendida crítica sobre la actuación de los ministerios de los gobiernos nacionales y las empresas públicas en el suministro de productos y servicios y del alza de los costos del control gubernamental sobre las actividades económicas llevó a los líderes políticos, tanto en las economías de mercado maduras como en los países en desarrollo, a reconsiderar el papel del sector privado. Tal insatisfacción se reflejaba, por ejemplo, en las evaluaciones de los planes de desarrollo nacional de Indonesia, los cuales prescribían las prioridades de las inversiones normales en todas las ciudades y regiones del país. Las autoridades gubernamentales comenzaron a darse cuenta de que este enfoque sectorial y centralizado no satisfacía las necesidades locales de forma balanceada. Se había hecho énfasis en el suministro de agua aun cuando, por ejemplo, el drenaje o el tratamiento de los residuos sólidos requerían una atención mucho más urgente(18). El consecuente desbalance en el desarrollo generó problemas con el financiamiento de las operaciones y el mantenimiento de servicios innecesarios e indeseados, así como dificultades posteriores con el financiamiento de planes de desarrollo más importantes. En la República de Corea, las inversiones del Gobierno central en la infraestructura tuvieron una gran influencia en el patrón de crecimiento económico pero los críticos aludieron que las corporaciones públicas «carecían de sensibilidad con las necesidades y prioridades locales debido a que ellos operaban sobre la base de procedimientos estándares formulados para todo el país»(19). Las decisiones de inversión de las agencias gubernamentales estaban regidas por leyes especiales, por criterios de planificación nacional y por procedimientos que escasamente consideraban las necesidades de las comunidades o las preferencias de los consumidores.
La insatisfacción también surgió debido a la alta prioridad que las agencias de los gobiernos centrales y las empresas estatales daban en muchos países a la construcción de la infraestructura y al suministro de nuevos servicios y la poca prioridad que daban al mantenimiento de la infraestructura o al mejoramiento de la calidad de los servicios. Los gobiernos no destinaban suficientes recursos para apoyar determinados servicios que los requerían y que podrían haber sido suministrados más eficiente y eficazmente por parte del sector privado.
La ineficiente operación de las empresas estatales
Estas ineficiencias fueron vistas con mucha más claridad en las habilidades limitadas de las empresas estatales para satisfacer las necesidades rápidamente crecientes de los servicios comerciales. Las compañías de teléfono y telecomunicaciones, propiedad del gobierno, por ejemplo, eran notoriamente incapaces de satisfacer la demanda de servicios que se habían convertido en algo esencial para el desarrollo económico. Durante los años ochenta y los comienzos de los noventa, el período promedio de espera para la instalación telefónica en Indonesia era de casi ocho años, en las Filipinas eran siete años y en la antigua Unión Soviética y en Pakistán eran diez años. En Tailandia los clientes tenían que esperar un promedio de tres años para recibir servicios telefónicos y solamente en 1989 la lista de espera en Bangkok había crecido hasta más de 300.000 solicitudes. Además, aun cuando los teléfonos eran instalados, el servicio era por lo general deficiente. Las tasas de instalación del servicio eran extremadamente bajas en muchos países socialistas y países en desarrollo debido al equipamiento defectuoso y la falta de capacidad de conmutación. En Pakistán alcanzaban solamente el 12 por ciento y el 31 por ciento en Indonesia en el caso de comunicaciones locales. Muchas de las compañías de telecomunicaciones estatales en los países en desarrollo y en los países socialistas carecían de capital para la inversión y de los recursos financieros necesarios para el mantenimiento y la expansión de las líneas y estaban altamente saturadas de personal. El Banco Mundial reporta que las compañías estatales de teléfonos en los países en desarrollo tenían de 50 a 100 empleados por 1.000 líneas telefónicas en servicio, comparadas con 0,2 empleados o menos en Estados Unidos y Europa(20).
La privatización se hizo más atractiva con la creciente evidencia de que muchas empresas que eran propiedad del Estado eran empresas irrentables en vez de generadoras de ingresos. Los estudios del Banco Mundial indican que en los inicios de los años ochenta las empresas estatales en los países en desarrollo contabilizaban de un cuarto a la mitad de toda la deuda doméstica y una parte sustancial de la deuda externa(21). En Tailandia, 61 empresas públicas contabilizaban más del 60 por ciento de la deuda externa del Gobierno en 1988(22). Alrededor del 40 por ciento de los pagos del servicio de la deuda externa de Malasia a finales de la década de los ochenta fueron hechos por empresas públicas no financieras. Las fuertes demandas de capital de las empresas estatales exprimían a los inversionistas privados de los mercados de capital en algunos países, y en otros limitaban el acceso del sector privado a préstamos para inversiones que podían generar puestos de trabajo, ingresos y rentas públicas(23).
Las empresas estatales se convirtieron en irrentables en muchos países debido a una variedad de razones. Tal como plantea Raymond Vernon, las empresas de propiedad estatal en casi todos los lugares enfrentaban serios problemas, tales como la falta de dirección, la corrupción, el paternalismo y las plantillas infladas que elevaban los costos de los suministros de productos y servicios(24). Sus operaciones ineficientes, los bajos niveles de mantenimiento y las entregas inadecuadas de servicios eran fundamentalmente expresión de falta de competencia. Por razones políticas, con frecuencia los gobiernos requerían que las empresas estatales emprendieran inversiones con largos períodos de recuperación, pero controlaban sus políticas de precios para garantizar el suministro de servicios baratos o subvencionados. De este modo se impedía a las empresas recuperarse completamente de sus costos de inversión y de operación. Los controles excesivamente restrictivos de los presupuestos y las finanzas de las empresas estatales, y la imposibilidad de los gobiernos de proveer los prometidos subsidios o recursos presupuestarios en tiempo y forma debilitaban la situación financiera de sus empresas. En muchos países, los gobiernos requerían que sus empresas asumieran negocios quebrados o que se encargaran del suministro de productos y servicios no provechosos.
Las ineficiencias de las empresas estatales no sólo surgen a partir de la falta de competencia sino también por la ausencia de los mecanismos de control que son intrínsecos a la propiedad privada, tales como: las presiones de los accionistas y de los directivos externos sobre los ejecutivos para mejorar la eficiencia y la productividad del trabajo así como las presiones que pueden ejercer los mercados de capital sobre las compañías para manejar los recursos económicamente escasos y operar con presupuestos con fuertes restricciones. En lugares donde las empresas estatales eran dirigidas o supervisadas por el Estado se generaba un proceso de inflexible burocracia. El informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico sobre la necesidad de la reforma económica en Europa central resumió de forma muy concisa la naturaleza de las empresas estatales socialistas. «Las grandes empresas eran en muchos sentidos más similares a los departamentos gubernamentales que a las empresas de negocios...» planteaba el informe. Ellas no enfrentaban ningún objetivo financiero ni restricciones presupuestarias relevantes y estaban más bien encaminadas a lograr objetivos productivos, usualmente definidos sólo en términos cuantitativos con pocas especificaciones cualitativas. El informe hace notar acertadamente que los costos no eran incluidos en las decisiones de operación ni en las estrategias de negocios, «por tanto, existía un fuerte incentivo para el atesoramiento, para la acumulación de inventarios así como para la integración vertical como forma de protección contra la crónica escasez de suministros»(25). En la antigua Unión Soviética, Polonia, Checoslovaquia, Viet Nam, China y en muchos países de Latinoamérica, la mayor parte de las empresas estatales gigantes estaban sobresaturadas de personal, contaban con una tecnología obsoleta y con instalaciones deficientes, por lo que les resultaba muy difícil competir efectivamente con las firmas multinacionales de occidente en los mercados globales, o garantizar los suministros de productos y servicios en cantidades adecuadas y a precios razonables en los mercados domésticos.
Un caso típico lo fue el Ferrocarril del Estado de Tailandia, el cual se convirtió en empresa pública en 1951 para llenar un vacío en el servicio de transportación de pasajeros y carga. El Ferrocarril Estatal de Tailandia rápidamente se convirtió en el responsable de operar toda la red de ferrocarriles del país. Con poca o mucha competencia, el Ferrocarril Estatal inicialmente fue capaz de lograr ganancias. Sin embargo, con los años los ingresos por operaciones declinaron y, en los años ochenta, se convirtió en la segunda empresa irrentable entre las principales entidades estatales de Tailandia. Su grado de irrentabilidad sólo fue superado por la Autoridad Metropolitana de Tránsito de Bangkok(26). Las fuentes de los problemas reflejaban claramente la lista de calamidades anteriormente descritas. Las ganancias del Ferrocarril Estatal disminuyeron como resultado de la competencia con otros medios de transporte, especialmente el transporte por carreteras, que empleó a gran cantidad de trabajadores de baja productividad. El Gobierno central controló las tarifas, manteniéndolas por debajo de los costos de transportación de cargas y pasajeros, mientras los costos reales continuaban aumentando. Además, el Gobierno requería que el Ferrocarril Estatal continuara brindando el servicio en gran cantidad de rutas de baja demanda, lo que hacía imposible la recuperación de los costos de operación.
Aun en las economías de mercado tales como la del Reino Unido, la propiedad de empresas públicas conllevó a serios conflictos que minaban su eficiencia. El Secretario Financiero del Tesoro, quien estaba a cargo de la privatización a mediados de los años ochenta, planteaba que por su propia naturaleza «la propiedad del Estado produce sin lugar a duda una actuación deficiente» ... porque las prioridades de los funcionarios electos son ... «diferentes y a menudo entran en contradicción con las prioridades de los directivos de negocios efectivos. Incluso, en las industrias que son propiedad del Estado, los políticos son los responsables y cuando se ven involucrados en la toma de decisiones de dirección, las decisiones políticas toman prioridad sobre las decisiones comerciales»(27).
Las presiones financieras sobre los gobiernos para aumentar la eficiencia
Los gobiernos tanto de las naciones industrializadas de occidente como de los países en desarrollo, presionados por la situación financiera durante los años ochenta, comenzaron a ver la privatización como un medio para generar los tan necesarios ingresos y para reducir los déficit presupuestarios. En 1979, los subsidios gubernamentales por pérdidas a las empresas estatales en el Reino Unido, por ejemplo, eran de casi 6.000 millones de dólares estadounidenses. Sin embargo, de 1981 hasta 1991, el Gobierno fue capaz de recaudar más de 80.000 millones de dólares estadounidenses con la privatización de 46 grandes firmas y varias docenas de empresas más pequeñas. En 1990, las compañías privatizadas por el Gobierno aportaron más de 4.000 millones de dólares estadounidenses(28). La agencia de privatización alemana, la Treuhandanstalt, alcanzó una cifra superior a los 18.000 millones de dólares estadounidenses con la venta de empresas estatales en la antigua República Democrática Alemana(29). Los gobiernos de América Latina se despojaron de las empresas estatales para ayudar a reducir los gastos públicos, pagar la deuda externa e incrementar los ingresos gubernamentales. Entre 1984 y 1992, el Gobierno mexicano generó más de 22.000 millones de dólares estadounidenses con la venta de más de 900 compañías y esperaba obtener 5.000 millones de dólares estadounidenses adicionales de la venta de 37 compañías más(30). Comenzando en 1985, el Gobierno de Costa Rica usó la privatización como vía de reducción del presupuesto nacional y de los gastos públicos con el desmantelamiento de la Corporación de Desarrollo Costarricense (CODESA), que constituía un holding estatal, y con la venta de la mayoría de sus empresas. Durante un período de tres años en la década de los noventa, el Gobierno de Argentina alcanzó más de 7.600 millones de dólares estadounidenses con la venta de más de 200 empresas estatales. El 40 por ciento de los ingresos se derivaron, aproximadamente, de inversionistas nacionales y el 60 por ciento de inversionistas extranjeros. El Gobierno esperaba recibir 36.000 millones de dólares estadounidenses más con la venta de empresas estatales a fines de los años noventa.
El costo de continuar subsidiando a las empresas estatales irrentables constituía una pesada carga aún para las tesorerías de los países más grandes. El Gobierno de China, por ejemplo, tuvo que comprometer 11.000 millones de dólares estadounidenses, el 17 por ciento del presupuesto nacional, en subvenciones directas y 20.000 millones de dólares estadounidenses en préstamos a empresas estatales ineficientes en 1990. A pesar de estos altos subsidios, el sector industrial estatal creció en menos del 3 por ciento(31). Las tasas más altas de crecimiento de la producción industrial se encontraron en las empresas privadas (alrededor del 21 por ciento) y en las empresas mixtas con capital foráneo y en las firmas extranjeras (56 por ciento)(32).
Todas estas presiones financieras y las oportunidades de alcanzar grandes ingresos con la venta de las empresas estatales, dieron lugar a un fuerte interés en la privatización, tanto en las economías de mercado maduras como en las incipientes.
La transformación de las economías socialistas en sistemas de mercado
Con los rápidos cambios políticos que tuvieron lugar en Europa central y del este durante los comienzos de los años noventa, los nuevos gobiernos que llegaban al poder en la región se enfrentaron a espantosos retos cuando transformaban sus economías rápidamente con el objetivo de crear la estabilidad política y el sistema de mercado. En el momento en que los regímenes comunistas de Europa central se derrumbaron, el sector privado contaba con sólo una pequeña parte del rendimiento económico y del empleo. La contribución del sector privado al producto nacional bruto era sólo de un 3 por ciento en la antigua Checoslovaquia y del 15 por ciento en Polonia y Hungría. Las grandes y viejas compañías en manos del Estado producían más del 90 por ciento del rendimiento nacional en Checoslovaquia. Cerca del 89 por ciento de la ocupación se encontraba en los sectores industrial y de servicios que eran propiedad estatal, con un 10 por ciento adicional de cooperativas agrícolas dominadas por el Estado; menos del 1 por ciento de la población tenía empleos por cuenta propia(33). En Polonia el sector estatal contribuía con más del 80 por ciento del ingreso nacional y con el 88 por ciento de ocupación en el sector industrial no agrícola. Menos del 10 por ciento de las empresas de propiedad estatal polacas producían el 59 por ciento del ingreso neto de todo el sector estatal industrial. Aunque en Hungría la producción era algo más descentralizada, el mayor porcentaje de la producción allí y en otros países de Europa central tenía lugar en fábricas de propiedad estatal, que eran enormes, ineficientes e improductivas y que rápidamente perdieron sus mercados en la antigua Unión Soviética y en otros países socialistas después que el «efecto dominó» de independencia política barrió con la Europa central y del este.
Los reformadores económicos en los antiguos países socialistas comprendieron que el desarrollo del sector privado y la privatización de las empresas estatales eran esenciales en la creación de una economía de mercado. La privatización era vista como un instrumento para reducir la inflación con el estímulo a la inversión de los ahorros en empresas estatales y para reducir la deuda externa al atraer la inversión de capital extranjero. También se vio la privatización como un medio de debilitar el poder político que era la base de la antigua elite política, al separarse la toma de las decisiones políticas de las decisiones económicas(34). También se debatió la idea de que la privatización era esencial para la reubicación de los recursos públicos que se empleaban en subsidiar a las empresas estatales en inversiones para el desarrollo de la infraestructura y de programas sociales, para aumentar en tamaño y dinamismo el sector privado, para distribuir la propiedad de las empresas estatales más ampliamente y para promocionar tanto las inversiones privadas extranjeras como las domésticas(35). Además, la privatización generaría los ingresos necesarios para crear nuevas ocupaciones para los que eran desplazados por la reestructuración industrial, reduciría las responsabilidades administrativas del Estado y el agobio de la intervención gubernamental en la dirección empresarial, y suministraría a los consumidores productos elaborados con mayor eficiencia.
Como resultado de estas tendencias económicas internacionales y los cambios políticos operados, los gobiernos comenzaron a privatizar en la década de los ochenta las empresas estatales y a suscitar la participación del sector privado en el suministro de servicios e infraestructura con mucho más vigor. El Banco Mundial reporta que durante los años ochenta más de 70 países experimentaron con alguna forma de privatización y vendieron o liquidaron más de 7.000 empresas estatales(36). La privatización se convirtió en el baluarte de la reforma en muchos países, aunque esos esfuerzos fluctuaban entre fríos y limitados intentos hasta la expropiación de unas pocas empresas estatales, que dan pérdidas monetarias, para elaborar planes de redefinición del papel del gobierno en la economía. Con el anuncio de los vastos planes de Malasia de ventas de muchas empresas estatales y la corporatización de otras agencias gubernamentales y empresas públicas, por ejemplo, el Primer Ministro Mahatik Mohamed declaró que «la privatización es ahora el instrumento de dirección económica de la nación»(37). En otros países asiáticos, los gobiernos comenzaron experimentando con varios acuerdos para fomentar la participación del sector privado en el aprovisionamiento de protección urbana, de servicios sociales y en el desarrollo de la infraestructura. Los Gobiernos de la República de Corea, Indonesia, Tailandia y las Filipinas comenzaron a vender o a buscar la inversión privada en fábricas estatales y empresas de servicios públicos(38). Por su parte, Chile y Argentina transfirieron grandes industrias controladas por el Estado, tales como telecomunicaciones, ferrocarriles, electricidad y energía, líneas aéreas, minería y aceites y petróleo, a la dirección o a la propiedad privada. México ha privatizado empresas en casi todos los sectores: agricultura, líneas aéreas, minería, metales, farmacéutica, bienes raíces, hoteles, piezas automotrices, fertilizantes, telecomunicaciones y la banca(39). En los antiguos países socialistas tales como Polonia, Hungría, la República Checa y algunas de las Repúblicas de la antigua Unión Soviética, los Gobiernos se movieron rápidamente hacia la privatización masiva de miles de empresas de propiedad estatal.
Al inicio de la década de los noventa, el sector privado también se encontraba suministrando una sustancial porción de la infraestructura y servicios en muchas municipalidades norteamericanas. Encuestas realizadas en ciudades de los Estados Unidos con una población mayor a los 50.000 habitantes demostraron que el sector privado estaba comprometido con la recolección de los residuos sólidos en aproximadamente la mitad de las ciudades consultadas, con la asistencia médica en aproximadamente el 27 por ciento, con el transporte en aproximadamente el 26 por ciento, con el mantenimiento de calles en un 24 por ciento y con el tratamiento de las aguas residuales en un 8 por ciento(40). Durante los años setenta y ochenta, la legislación de protección ambiental aumentó los requerimientos para el depósito de residuos y creó nuevas y sustanciales oportunidades para la especialización de los negocios privados en la construcción y operación de esas instalaciones.
Una base conceptual para la dirección del proceso de privatización
La experiencia indica que los gobiernos y el sector privado deben trabajar juntos para fijar las metas y desarrollar los programas de privatización, pues este proceso no será exitoso en un contexto social, económico y político que no conduzca al funcionamiento eficiente de los negocios privados. Las reformas estructurales deben crear un entorno político que promueva el desarrollo del mercado y recompense al empresariado.
Aunque las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) le han prestado gran atención a las reformas de la política macroeconómica, los gobiernos de los diferentes países y estas mismas instituciones internacionales han prestado una menor atención al desarrollo de las capacidades institucionales necesarias para implementar y dirigir la privatización, incluyendo entre ellas la red de protección social que es necesaria para mitigar sus potencialmente adversas consecuencias. El esquema mostrado en la figura 1 esboza un proceso para planificar y dirigir la privatización y su enlace con las reformas estructurales necesarias.
La formulación de los objetivos y el desarrollo de programas
En las etapas de establecimiento de los objetivos y de desarrollo de los programas de este proceso, los gobiernos deben definir claramente lo que ellos entienden como privatización, deben establecer objetivos razonables y consistentes y deben considerar las ventajas y los impactos potenciales tanto en el sector público como en la empresa privada. Ellos tienen que decidir sobre la definición y el alcance de la privatización así como considerar el paso adecuado y la secuencia de actividades.
Definición de los objetivos y las metas
Si las autoridades gubernamentales no tienen los objetivos y las metas claramente definidos y articulados, resulta difícil escoger los métodos de privatización adecuados y las reformas estructurales que será necesario enfrentar para poder trabajar con efectividad.
Definición de privatización
En las etapas iniciales de la privatización los gobiernos deben llevar al público una idea clara de a qué se refieren con este concepto, el cual ha sido usado vagamente en el pasado para abarcar una amplia variedad de políticas. En su sentido más estrecho, la privatización se define simplemente como la venta de activos públicos a los inversionistas privados. Esta forma de privatización es la que siguen diversos países como China, Argelia, la República Unida de Tanzanía, Malasia, Tailandia, la República de Corea y Malawi. Sin embargo, el concepto más amplio de la privatización incluye políticas que fomentan la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura y el suministro de servicios públicos, y que eliminan o modifican el status de monopolio de las empresas estatales. Al usar este concepto más amplio de la privatización, los gobiernos fomentan los negocios, los grupos comunitarios, las cooperativas, las asociaciones privadas voluntarias, las pequeñas empresas así como a otras organizaciones no gubernamentales a ofrecer y participar junto al gobierno en el suministro de una amplia variedad de servicios.
Evaluación de las ventajas potenciales
Otro aspecto importante de la definición de los objetivos es la evaluación cuidadosa de las ventajas potenciales de la privatización para la economía nacional, para el sector privado y para las empresas en particular. Los beneficios potenciales para la economía nacional y para el sector público están claros. La experiencia indica que la privatización puede: a) aumentar la competencia y la eficiencia económica; b) proporcionar ingresos con la venta de las empresas estatales; c) reducir los subsidios del gobierno; d) incrementar la productividad y el rendimiento nacional; e) promover las inversiones en actividades económicas domésticas; f) ampliar la equidad de la propiedad en antiguas empresas estatales; g) aumentar las remesas del gobierno a través del pago de impuestos por concepto de utilidades e ingresos, y h) promover una base fuerte para el desarrollo de la empresa privada.
Además, las políticas de privatización deben esforzarse por acentuar las ventajas potenciales para las empresas individuales. La experiencia acumulada sugiere que el nivel de privatización de empresas puede: a) disminuir los costos de producción y entrega; b) incrementar la eficiencia en la producción o en la entrega del servicio; c) permitir una mayor flexibilidad para responder a las «señales del mercado»; d) facilitar un mejor acceso a la moderna tecnología; e) crear una gran capacidad de obtención y mantenimiento del equipamiento; f) incrementar la habilidad de una firma para atraer la inversión privada extranjera y doméstica; g) establecer un sistema de dirección que permita una mayor eficiencia en la toma y ejecución de las decisiones, y h) reducir las restricciones laborales y las prácticas de contratación.
Estas ventajas potenciales de la privatización para la economía y para las empresas se encuentran en estos momentos bien documentadas. Por ejemplo, al vender acciones en las empresas estatales el Gobierno de Malasia fue capaz de transferir en 1987 casi el 20 por ciento de su gran deuda al sector privado y ahorró más de M$ 3.900 millones al privatizar proyectos públicos(41). El Banco Mundial reporta que las antiguas empresas estatales de los países en desarrollo crecieron más rápidamente y refrenaron sus costos con mucha más efectividad después de que fueron vendidas a los inversionistas privados(42). Al citar los estudios realizados en 41 firmas privatizadas durante la década de los ochenta en 15 países, los analistas del Banco Mundial apuntan que las compañías privatizadas registraron incrementos en las ventas, en los activos y en las utilidades y observaron mejoría en la eficiencia interna, en la estructura del capital y en la utilización de los recursos humanos y materiales. Los estudios de 62 firmas manufactureras privatizadas en México muestran que fueron capaces de mejorar la dirección financiera y los ingresos brutos por ventas después del cambio de propiedad.
Los estudios del Banco Mundial también señalan que en muchas ciudades las pequeñas compañías de ómnibus privados y los operadores de miniómnibus proveen mejores, y a menudo menos costosos, servicios de transporte que los grandes sistemas de ómnibus municipales(43). Los sistemas de ómnibus públicos generalmente no ofrecen servicios convenientes o flexibles a los barrios bajos y tampoco mantienen rutas de transporte en zonas donde se pueden caminar las distancias fácilmente, en localidades de bajos ingresos. En Calcuta y Bangkok, los minibuses privados proveen un servicio más flexible y conveniente dentro y alrededor de las vecindades pobres; de esta forma atraen a los pasajeros de bajos ingresos aun cuando los pasajes son un poco más altos que los del transporte público. En Bangkok, los minibuses son rentables mientras que los ómnibus de la Autoridad de Tránsito Metropolitano incurren en pérdidas. La rentabilidad de los minibuses privados se atribuye a su mayor flexibilidad en cuanto a rutas y horarios, la mayor productividad laboral y la habilidad para ofrecer a los clientes un servicio más adecuado. En Calcuta los operadores privados manejan ómnibus del mismo tamaño y con las mismas tarifas que los operados por la Corporación Estatal de Transporte, sin embargo, los operadores privados sacan un provecho mientras que los estatales son subsidiados por el Gobierno. Los ómnibus de las compañías privadas operan a la mitad del costo de los operadores estatales, tienen niveles de productividad laboral más altos y los chóferes reciben un porcentaje de los ingresos lo que estimula la atención al cobro del pasaje.
Evaluación de los impactos potencialmente adversos de la privatización
Una tercera tarea de la etapa de definición de los objetivos es examinar cuidadosamente los impactos económicos y sociales potencialmente adversos de la privatización y la reforma estructural. Estos incluyen los efectos temporales que sean negativos para el ingreso nacional, para el nivel de ocupación y para las condiciones de trabajo, para el acceso a los servicios públicos, para la productividad, para las relaciones industriales, para la distribución del ingreso y los niveles de pobreza, la democracia económica y la participación, la justicia social y los derechos humanos. Los críticos de la privatización aluden preocupación por los impactos adversos del suministro de los servicios públicos por parte del sector privado en cuanto a su calidad y disponibilidad, su costo, el empleo y las condiciones de trabajo así como las capacidades de los grupos sociales más pobres para acceder a esos servicios(44). En este sentido deben desarrollarse planes para vencer o mitigar los peores impactos de la privatización y el ajuste estructural y para apoyar o reforzar resultados más positivos.
La determinación del alcance de la privatización
Una cuarta tarea al planificar un programa de privatización es la determinación de su alcance y magnitud. Dos enfoques diferentes están siendo ampliamente usados. Uno de ellos es la privatización selectiva, enfoque en el que los gobiernos, mayormente en economías de mercado ya florecientes, venden corporaciones estatales ya seleccionadas a inversionistas privados o a accionistas. Este enfoque ha sido usado exitosamente en los Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Canadá, Australia, Nueva Zelandia y en algunos de los países que han alcanzado recientemente un desarrollo industrial considerable como Malasia, la República de Corea y Singapur. Usualmente la privatización se realiza compañía por compañía o para una industria completa.
Un enfoque alternativo es la privatización masiva, que implica la transformación de todas o casi todas las empresas de propiedad estatal en empresas privadas, como parte de una reforma económica nacional y un programa de reestructuración. Sectores completos de la economía o muchas industrias son escogidas para la privatización y se pone en venta un gran número de compañías. Los Gobiernos de los antiguos países socialistas, tales como Polonia, Hungría, la República Checa, Eslovaquia, Eslovenia y la Federación de Rusia han hecho uso de la privatización masiva para desarrollar el sector privado y para transformar sus economías planificadas en economías de mercado. Algunos países de Asia, Latinoamérica y Africa, donde el Estado ha jugado un papel significativo en la economía, también poseen programas parecidos a la privatización masiva.
Desarrollo de los programas
Una vez que los gobiernos establecen las metas y los objetivos para la privatización, la próxima etapa es la de desarrollar un programa mucho más detallado para su implementación. Dos tareas son esenciales en esta etapa del proceso: una es desarrollar un plan de dirección estratégica y la otra es decidir los métodos apropiados de la privatización.
El desarrollo de un plan de dirección estratégica
Luego de haber sido determinados las metas y los objetivos y antes de identificar los métodos apropiados de privatización, el desarrollo de un plan para implementar la dirección estratégica es crucial. Este plan no sólo debe establecer las metas y los objetivos sino que también debe identificar a las empresas que serán privatizadas y las actividades por medio de las que el gobierno buscará la participación del sector privado en función de seleccionar los mejores métodos a aplicar para cada empresa y actividad. El plan debe abordar claramente el alcance, la magnitud, la marcha, el tiempo y los procedimientos para la privatización. Debe identificar la agencia que se encargará del proceso y sus responsabilidades, el desarrollo de las instituciones que apoyarán la privatización y los tipos de medidas colaterales que son necesarias para asegurar el éxito. Tales medidas deben abarcar los cambios macroeconómicos y las políticas que son necesarias para el desarrollo del mercado, los mecanismos institucionales y las capacidades requeridas para la implementación eficaz del proceso.
Además el plan de dirección estratégica debe considerar las formas en que el gobierno y el sector privado actuarán para:
• establecer y sustentar un compromiso político de privatización y reformas estructurales de alto nivel. Esto implica el desarrollo y mantenimiento del compromiso y el apoyo de los líderes políticos y las autoridades gubernamentales y el trabajo para lograr el apoyo público;
• ganar la cooperación de los inversionistas importantes para vencer la resistencia al cambio, para construir una coalición de apoyo a la privatización y a las reformas estructurales y para garantizar su participación en el proceso de transformación. Esto requiere la identificación directa e indirecta de los inversionistas y la búsqueda de las vías para garantizar su participación. La agencia encargada del proceso tendrá que organizar talleres y encuentros con los inversionistas para intercambiar ideas, experiencias y para informarles sobre los procedimientos que se proyecta emplear;
• definir una clara dirección del proceso de privatización y enlazarlo con reformas sectoriales y estructurales más amplias y con planes específicos de reestructuración industrial;
• ayudar a las instituciones encargadas de la implementación y a las organizaciones participantes a desarrollar las capacidades institucionales y de dirección necesarias para llevar a cabo los cambios de forma efectiva. Estas instituciones no sólo incluyen agencias gubernamentales sino también sindicatos, organizaciones de inversionistas, empresas estatales, legisladores, líderes de negocios y consultores. Entre las capacidades de dirección que puede ser necesario desarrollar están: la reestructuración de empresas de propiedad estatal, desatar empresas integradas horizontal y verticalmente, crear y desarrollar las prácticas corporativas internacionalmente aceptadas en materias como la contabilidad, la gestión financiera, la gestión de operaciones y la gestión de los recursos humanos, establecer agencias reguladoras encargadas de supervisar y guiar a las compañías privadas que operan los monopolios naturales o que ofrecen servicios no competitivos, decidir los parámetros de negociación eventuales para la venta de las empresas estatales o para la contratación de servicios a compañías privadas, decidir las normas de precios, los procesos de oferta y licitación y en general monitorear todo el proceso de privatización.
El plan de dirección estratégica puede establecer el programa general de la privatización apoyado en otros programas parciales de acción, o un plan anual o para varios años que establezca los objetivos y las tareas para el período para desarrollarse en determinados sectores, industrias o actividades económicas.
La selección de los métodos adecuados de privatización
Luego de decidir los objetivos de la privatización, su alcance y su marcha, las agencias encargadas de la conducción de este proceso tienen que decidir cuáles son los métodos más apropiados para lograr las metas planteadas. Entre los métodos de privatización usados más frecuentemente se encuentran los siguientes:
• la restitución de la propiedad, es decir, retornar la propiedad nacionalizada o socializada a los antiguos dueños o compensar a los antiguos dueños con acciones u otra forma de participación en las compañías privatizadas;
• la subasta de propiedades estatales a postores domésticos o extranjeros;
• la transferencia de las empresas estatales a propiedad privada a través de la venta de sus acciones en la bolsa, vendiendo las empresas directamente a inversionistas privados o distribuyendo bonos o acciones al público;
• la compra de cuotas de participación en las empresas por parte de directivos y empleados;
• la declaración de liquidación o bancarrota de las empresas estatales para liberarlas de las deudas y obligaciones al vender sus activos o permitirles que se disuelvan completamente;
• el redimensionamiento comercial de la empresa estatal como preparación para su venta, para garantizar su rentabilidad y la eliminación de los subsidios, para la eliminación de su situación monopólica o para su conversión en una sociedad por acciones;
• la contratación con compañías privadas para que asuman la producción o el servicio a través de contratos de administración o de arrendamiento;
• la formación de empresas mixtas o joint-venture entre entidades públicas y privadas, las inversiones conjuntas en proyectos públicos y otras formas de cooperación;
• la delegación de la responsabilidad del suministro de servicios o infraestructura al sector privado y las organizaciones no gubernamentales como alternativa o complemento del aprovisionamiento del gobierno;
• las garantías e incentivos que ofrece el Estado al sector privado para que asuma el suministro de servicios públicos.
Cada uno de estos métodos tiene sus puntos fuertes y débiles y es más o menos apropiado para los diferentes sectores, industrias y actividades económicas. El capítulo 2 ofrece una valoración más detallada de cada método de privatización.
Evaluación de los obstáculos potenciales de la privatización
Al diseñar un programa de privatización las autoridades gubernamentales deben tener en consideración los obstáculos potenciales que socavan o complican su implementación y dirección. Cada método de privatización contiene puntos fuertes y débiles que pueden ser afectados por condiciones políticas, económicas y sociales. La experiencia acumulada sugiere que los siguientes tipos de problemas pueden afectar de forma negativa la privatización:
• la inestabilidad o incertidumbre de la economía nacional;
• la ambivalencia política hacia la privatización;
• la organización y el empleo de procedimientos inadecuados;
• la debilidad de los mercados financieros;
• la oposición política de los sindicatos o de grupos de intereses poderosos;
• la resistencia de las administraciones o los empleados;
• las complejidades burocráticas;
• la ausencia de transparencia en los procedimientos aplicados;
• la inadecuada infraestructura comercial;
• el carácter incompleto o dudoso del derecho de propiedad;
• las insuficientes habilidades de dirección del sector privado;
• las regulaciones e impuestos excesivamente pesados, y
• la sospecha pública o la hostilidad hacia los empresarios privados o propietarios de negocios surgidas a partir de concepciones culturales y tradiciones.
Estos problemas y obstáculos son descritos con más detalle en el capítulo 3.
Las reformas estructurales y el desarrollo institucional
Las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales están jugando un papel cada vez más importante en el suministro de productos y servicios anteriormente garantizados por las empresas estatales en un número creciente de países. Aunque el sector privado ofrece ventajas al suministrar muchos productos y servicios y al financiar, operar y dirigir algunos tipos de infraestructura, éste simplemente no puede desplazar al gobierno. La privatización tiende a tener mucho más éxito donde los mercados se encuentran ya operando eficientemente o donde pueden alcanzar ese nivel de eficiencia a partir de reformas políticas efectivas(45). Pero aun donde las condiciones para la privatización sean favorables, los gobiernos y el sector privado se enfrentan a serios retos al ajustar sus estructuras institucionales, políticas y económicas para implementar eficazmente sus políticas de privatización, especialmente en los países con fuertes gobiernos intervencionistas o en el caso de las antiguas economías socialistas. En esta etapa de proceso de privatización existen dos tareas de particular importancia: una es el establecimiento del medio económico y político apropiado para la privatización y la otra es el desarrollo de las capacidades institucionales adecuadas y los mecanismos para asegurar su éxito.
La promulgación de reformas políticas y económicas
En los antiguos países socialistas y en muchos países en desarrollo el reto más importante es establecer un medio político y económico apropiado para la privatización. La experiencia acumulada demuestra que ni los inversionistas domésticos ni los extranjeros participarán en la privatización en países donde los riesgos políticos y económicos sean elevados y donde la incertidumbre económica amenace las posibilidades de las compañías privatizadas de sobrevivir y expandirse. En consecuencia, los gobiernos han de crear un ambiente económico y político que conlleve al desarrollo del mercado. Los elementos de reforma que son necesarios para apoyar la privatización y el desarrollo del mercado incluyen:
• políticas de ajuste estructural: que incluyan las políticas para crear los mecanismos de mercado que distribuyan los recursos económicos y que establezcan los precios, tanto de los bienes intermedios como de los productos de consumo, a partir de la reducción de su control y que garanticen la liberalización financiera;
• políticas de estabilización económica: que incluyan la reducción del déficit en la balanza de pagos, la reprogramación de la deuda, el control de la circulación monetaria y la eliminación de subsidios y de restricciones salariales para prevenir la inflación;
• políticas comerciales y de inversión: que incluyan programas para la promoción de exportaciones, la inversión extranjera directa, los ajustes en las tasas de cambio y la reducción de las restricciones a la inversión y a los negocios;
• reformas políticas: que incluyan reformas capaces de introducir la democratización en el sistema político, la descentralización de la administración y la desregulación de la industria y los servicios para permitir que las empresas privadas puedan operar eficiente y eficazmente sin el excesivo control y la intervención del gobierno.
Estos ajustes pueden ayudar a las economías de mercado maduras para operar más eficientemente, a las economías socialistas a transformarse en sistemas orientados al mercado y a estabilizar las economías para que las empresas privadas puedan operar con un mayor nivel de competitividad.
El desarrollo de las capacidades institucionales
Al mismo tiempo que se proyectan y realizan las reformas económicas y políticas, es esencial la proyección de los gobiernos hacia el fortalecimiento de las capacidades institucionales que faciliten el proceso de privatización. Estas incluyen:
• instituciones de apoyo a la privatización y al desarrollo del mercado: incluyendo programas para alentar y apoyar un sistema efectivo de derechos de propiedad, instituciones financieras, mercados laborales, desarrollo del marketing y los canales de distribución e instituciones legales que puedan legitimar transacciones de negocios y resolver los conflictos con efectividad;
• instituciones de la sociedad civil: que permitan a varios grupos e intereses de la sociedad movilizar sus recursos para participar en la economía de mercado, hacer reclamaciones a los gobiernos, ejercer su influencia en las transacciones de mercado y proteger los derechos de sus miembros;
• programas de desarrollo del sector privado: incluyendo incentivos y apoyo para desarrollar las pequeñas y medianas empresas, reestructurar grandes compañías y atraer corporaciones multinacionales.
Como refuerzo de las reformas estructurales e institucionales tienen que trazarse políticas encaminadas a crear un nuevo entorno social, es decir, los valores y el comportamiento requeridos en una economía de mercado. Un sistema de mercado requiere de un espíritu persuasivo de competencia y cooperación, estabilidad e innovación, espíritu empresarial y responsabilidad social, autonomía y democracia. La creación de un medio social en el cual una economía de mercado pueda florecer es quizás el aspecto más desafiante de desarrollo institucional. Todas estas reformas institucionales y estructurales son examinadas más de cerca en el capítulo 4.
Implementación y evaluación: la dirección del proceso de privatización
Finalmente, un importante desafío para todos los gobiernos que proyectan la privatización lo constituye el desarrollo y la dirección efectiva del proceso y los procedimientos para transferir las empresas de propiedad estatal a la propiedad privada y para suscitar la participación del sector privado en el suministro de los servicios públicos y el desarrollo de la infraestructura. La experiencia acumulada sugiere que las acciones del gobierno que son necesarias para extender la participación del sector privado incluyen:
• ejecutar las reformas legales adecuadas para permitir que el sector privado actúe con eficiencia y eficacia;
• desarrollar procedimientos que sean claros y transparentes para los inversionistas potenciales y los participantes del sector privado;
• eliminar las restricciones o regulaciones inadecuadas que limiten a las empresas privadas en su habilidad para competir en el mercado;
• permitir la liquidación o quiebra de las empresas de propiedad estatal que no puedan ser comercializadas o privatizadas;
• extender las oportunidades a las empresas privadas para desarrollar sus capacidades de dirección;
• crear incentivos y mecanismos de protección de los empleados estatales durante todo el proceso de transformación de la propiedad;
• reformar y reestructurar las empresas de propiedad estatal que no puedan ser privatizadas inmediatamente;
• redefinir los roles del gobierno en las actividades económicas; las funciones de control y producción deben dejar el lugar a las funciones de facilitar y regular.
Estos y otros principios de dirección son explorados con más detalle en el capítulo 5.
Conclusiones
En resumen, la privatización es un instrumento que los gobiernos con economías de mercado maduras o emergentes emplean para promover el desarrollo y garantizar el suministro de productos y servicios de forma más eficiente. Aunque más de 80 países han apoyado oficialmente la privatización y muchos otros se encuentran considerándola seriamente, el proceso no siempre se ha realizado tan rápida o uniformemente como sus defensores lo desean.
El esquema para planificar y dirigir el proceso de privatización descrito en este capítulo define también la estructura de la presente obra. El capítulo 2 describe los métodos de privatización más frecuentemente usados, sus características y aplicaciones, sus fortalezas y debilidades. El capítulo 3 examina los obstáculos para la implementación de la privatización y la reforma económica. El capítulo 4 explora las políticas, que en el plano económico, político e institucional, deben crear un clima favorable a la privatización. Finalmente, el capítulo 5 ofrece lineamientos para dirigir la privatización con efectividad.
2. Métodos de privatización
Introducción
Los gobiernos del mundo entero están siguiendo la privatización, por todas las razones analizadas en el capítulo 1, como una alternativa para ampliar y compartir su responsabilidad en la producción y distribución de bienes y servicios. Los Gobiernos de países tan diversos como Argelia, Hungría, la República de Corea, Malawi, Malasia, Polonia, la Federación de Rusia, la República Unida de Tanzanía y Tailandia se encuentran despojándose de las empresas estatales y vendiéndolas a inversionistas privados. Sin embargo, como se ha visto anteriormente, el concepto de privatización abarca una amplia variedad de políticas dentro de las cuales la venta de los activos del gobierno es sólo un método. El concepto más amplio de la privatización incluye la participación del sector privado en el suministro de productos y servicios y la eliminación del status de monopolio de las empresas públicas(46). Los gobiernos de Europa central y del este, por ejemplo, comenzaron a privatizar masivamente las empresas estatales a través de diferentes formas que incluyen: la restitución o reprivatización de empresas expropiadas o nacionalizadas por los gobiernos socialistas; la privatización espontánea o autoprivatización por parte de los administradores de empresas estatales; y la subasta de pequeñas compañías. También estos gobiernos han experimentado con la comercialización de las empresas estatales, su reestructuración y reconversión en empresas de capital por acciones y en holdings, con la venta de cuotas de participación en el capital de las empresas a directivos y empleados así como con la liquidación de las empresas estatales.
También los gobiernos han enfrentado la desregulación de muchas industrias y han permitido que el sector privado compita con las agencias públicas y con las empresas estatales. Se exige que las empresas estatales se autofinancien y operen con mayor eficiencia; se estimulan los negocios, los grupos comunitarios, las cooperativas, las asociaciones voluntarias privadas, las pequeñas empresas y otras organizaciones no gubernamentales que ofrezcan servicios públicos. Algunos gobiernos proveen ayuda financiera y ofrecen garantías a los inversionistas privados con elementos de infraestructura e instalaciones, han creado sociedades mixtas de capital público y privado y contratan a organizaciones privadas para la gestión de los servicios públicos.
Muchos gobiernos utilizan una combinación de métodos. Nigeria, por ejemplo, usó una combinación de ventas directas con liquidación para deshacerse de 110 empresas estatales. Otras empresas estatales fueron transformadas en compañías mixtas por acciones en las que el Gobierno retuvo hasta el 40 por ciento de la propiedad. En Togo, el Gobierno comenzó en 1982 a privatizar las empresas públicas con una combinación de venta directa de bienes, venta de acciones, empresas mixtas y arrendamiento de activos(47). En las antiguas Checoslovaquia, Hungría, Alemania y Polonia, los Gobiernos trataron de resolver problemas tales como la ausencia de capitales para comprar las acciones de las empresas estatales y la inexperiencia en la participación en los mercados de capitales con la liquidación de las empresas estatales y su conversión en sociedades por acciones en manos del Estado. La creación de estas sociedades, propiedad de los ministerios de hacienda o tesorería, permitió, en los casos de la República Checa y de la Federación de Rusia, distribuir gratuitamente las acciones o venderlas al público a través de vouchers de bajo costo, o facilitar la asimilación de estas nuevas empresas por intermediarios financieros, grupos empresariales, grupos de inversionistas y otras organizaciones tal como sucedió en Hungría. Los reformadores pensaron que la nacionalización, como paso previo a la privatización, movilizaría el apoyo político al permitir la participación de las masas y se superarían las posiciones críticas que apuntaban que las empresas estatales estaban siendo vendidas solamente a inversionistas extranjeros o a los directivos o empleados de las compañías.
En la República Checa el Gobierno autorizó, amparado por la gran ley de privatización, un proceso de tres etapas para la privatización de los grandes monopolios estatales: primero, fueron segmentados en tres pequeñas compañías; segundo, fueron transformados en compañías por acciones, todas en manos del Estado; y tercero, fueron vendidas las acciones de estas pequeñas compañías a inversionistas nacionales o extranjeros. Con la gran ley de privatización, el Gobierno comenzó a reestructurar las enormes empresas estatales como la Skoda, un conglomerado diversificado de alta manufactura que quedó conformado en pequeñas sociedades anónimas. La venta de las acciones de estas compañías, a individuos nacionales e inversionistas extranjeros, se efectuó a través de una gran variedad de procedimientos de privatización, incluyendo un esquema voucher. Por ejemplo, la división de vehículos de motores de la Skoda fue comprada por la Volkswagen; otras divisiones fueron compradas o se convirtieron en empresas mixtas con otras compañías.
Una de las tareas más importantes de la planificación y la dirección del proceso de privatización es la selección de los métodos más apropiados. Este capítulo resume los métodos principales de privatización que están en uso en todo el mundo y brinda ejemplos de su aplicación. Cada método tiene fortalezas y debilidades potenciales y ninguno es aplicable universalmente. La figura 2.1 muestra los métodos alternativos asociados a cuatro objetivos de privatización:
• la transferencia de la propiedad de las empresas o activos estatales al sector privado;
• la reestructuración de las empresas estatales para su retención y/o venta posterior;
• la transferencia de la dirección de las operaciones comerciales, los servicios públicos o la infraestructura al sector privado, y
• la delegación de la responsabilidad de la producción de productos y servicios al sector privado y las ONG.
Aunque los gobiernos los han combinado a menudo, cada uno de los métodos de privatización listados en la figura 2.1 tiene características diferentes e incluye diversos grados de participación del gobierno y del sector privado.
Cada uno de los métodos también puede ser usado para alcanzar diferentes objetivos. La restitución y reprivatización, las subastas y la expropiación pueden usarse para transferir la propiedad de las empresas industriales y comerciales del sector público al sector privado. La comercialización y desmonopolización son métodos para reestructurar las empresas estatales que serán mantenidas como propiedad estatal o como sociedades por acciones con mayoría accionaria del Estado. Las contrataciones, las empresas mixtas, las formas de cooperación y las garantías e incentivos estatales pueden suscitar mayor participación del sector privado en el aprovisionamiento de los servicios públicos y de la infraestructura. Finalmente, al delegar la responsabilidad en las organizaciones privadas y no gubernamentales puede generar una más amplia participación en el suministro de servicios e infraestructura, una mayor cobertura y una oferta de servicios de mayor calidad.
La restitución de la propiedad y la reprivatización
Los gobiernos de los antiguos países socialistas necesitaban clasificar a menudo los derechos de propiedad y establecer las reclamaciones de pertenencia, de aquellas personas cuyas propiedades habían sido confiscadas o nacionalizadas durante el régimen socialista, antes de proceder a la privatización. En la mayoría de los países de Europa central y del este los gobiernos tenían que resolver la cuestión relacionada con los antiguos propietarios de pequeñas propiedades tales como residencias, tiendas y almacenes, antes de que los inversionistas privados participaran en otras formas de privatización(48). En Europa central casi todos los gobiernos promulgaban leyes que estipulaban la restitución, la reprivatización o la compensación. Estas leyes perseguían satisfacer las demandas públicas sobre la equidad y la justicia al retornar rápidamente a la propiedad privada un gran número de pequeños servicios y unidades minoristas capaces de crear empleos y generar ingresos para los trabajadores desplazados por la reestructuración de grandes empresas estatales. El Gobierno reunificado de Alemania, por ejemplo, estuvo de acuerdo en devolver los negocios, propiedades y tierras expropiadas en Alemania oriental entre 1933 y 1945 y entre 1948 y 1989. En 1992, el programa de restitución había generado más de un millón de reclamaciones. Una vez que las reclamaciones de restitución habían sido archivadas, el Gobierno alemán pudo asegurar a los inversionistas que los antiguos propietarios no harían reclamaciones posteriores en contra de las tierras y las fábricas.
Las presiones políticas y sociales en la antigua Checoslovaquia llevaron al Gobierno a privatizar rápidamente algunas de las propiedades confiscadas por el Estado durante el régimen comunista al restaurar los derechos de pertenencia de 70.000 propiedades expropiadas entre 1955 y 1961 a los dueños originales o sus descendientes(49). Otra ley fue promulgada para cubrir las reclamaciones de los antiguos dueños de tierras no agrícolas que habían sido expropiadas entre 1948 y 1989. Las leyes permitieron que los antiguos dueños o sus herederos recobraran las propiedades después de pagar por el mejoramiento recibido por éstas o recibir una compensación monetaria limitada y acciones en compañías que posteriormente serían privatizadas(50).
En Polonia, el Gobierno permitió que se hicieran reclamaciones por la restitución de la propiedad confiscada por el Estado en 1944. En 1991 más de 70.000 reclamaciones habían sido archivadas con la confirmación de la pertenencia de propiedad(51). Con la ley de compensación de Hungría en 1991, se aceptó a los antiguos terratenientes que reclamaran la propiedad expropiada entre 1949 y 1990, pero solamente si ellos deseaban mantenerla en uso agrícola durante cinco años. La compensación para aquellos que no reclamaran la propiedad sería pagada con vouchers o bonos que pudieran ser usados para comprar tierras o acciones en las compañías que se ofrecían para la privatización. El Gobierno estuvo de acuerdo en retornar la tierra que fue confiscada a grupos religiosos. Las fábricas y otras grandes compañías, sin embargo, no serían retornadas a sus dueños originales.
Variadas leyes de restitución fueron promulgadas en Europa del este para retornar la propiedad a sus antiguos dueños. Las leyes de restitución y compensación en Estonia abarcaron más de 200.000 reclamaciones de restitución que bloquearon la privatización de compañías ubicadas en casas y edificios que los antiguos dueños reclamaban. Las leyes de restitución en Lituania restauraron los derechos de propiedad a los ciudadanos y sus herederos que permanecieron residiendo de forma permanente en la República. Si la propiedad original no podía ser restaurada, el Gobierno compensaba a los demandantes con vouchers, valores o bienes equivalentes(52).
Figura 2.1.
Como método de privatización, la devolución o restitución es un medio relativamente rápido de transferir la pertenencia de gran cantidad de pequeñas propiedades al sector privado, una vía de crear una amplia base de participación en la economía de mercado y de satisfacer las demandas sociales y políticas con una solución equitativa ante los reclamos por la propiedad confiscada. Cuando se opera eficazmente, la restitución origina un apoyo político para el desarrollo del mercado y aporta tanto bienes materiales como acceso a la subsistencia de un gran número de ciudadanos.
Las dificultades con la restitución surgen cuando los archivos de propiedad no han sido mantenidos o cuando no están claras las bases para hacer las reclamaciones. Han surgido problemas también al tratar de resolver las deudas y obligaciones de tiendas y detallistas y al buscarles trabajo a los empleados o administradores de pequeños negocios privatizados a través de la restitución. Algunos gobiernos de Europa del este han tenido problemas al gestionar grandes cantidades de reclamaciones de restitución de la propiedad y tener que buscar los recursos financieros para compensar a quienes presenten reclamaciones legítimas cuando es imposible responderlas satisfactoriamente.
Las subastas de la propiedad estatal
Las subastas son otra forma de transferir rápidamente miles de negocios pequeños y ha sido ampliamente usada en Europa central y oriental para los casos no sujetos a la restitución. Las subastas fueron usadas para vender acciones de empresas estatales medianas y grandes en la Federación de Rusia y en algunos países latinoamericanos. Los gobiernos pueden utilizar varios tipos de subastas para vender la propiedad estatal(53):
• Las subastas inglesas utilizan un proceso en el cual los bienes se ofrecen inicialmente a un bajo precio de reserva o con una propuesta mínima inicial y se van solicitando ofertas mayores de forma incremental hasta que la propiedad se vende a los postores que más ofrezcan.
• Las subastas holandesas también utilizan las propuestas abiertas pero éstas comienzan con un precio alto preestablecido y solicitan progresivamente ofertas más bajas hasta que los postores deseen comprar la propiedad.
• Las subastas primarias o de precios discriminatorios sólo aceptan propuestas selladas y los bienes son otorgados al postor más alto o, en caso de bienes múltiples, son vendidos a precios diferenciados hasta que el suministro se agote.
• Las subastas secundarias o de precios uniformes derivan propuestas selladas y la propiedad se vende al mayor postor a un precio igual al de la propuesta más alta no ganadora, o la segunda más alta; en el caso de bienes múltiples, se les otorga la propiedad a todos los postores ganadores al mismo nivel, tomando como precio el más alto no ganador.
• Las subastas dobles requieren que compradores y vendedores presenten propuestas que oscilen desde los precios más altos hasta los más bajos; el precio es determinado a partir del cruce de las ofertas de compra y de venta.
• Las subastas prorrata permiten a los postores hacer ofertas sobre las acciones de las diferentes compañías al mismo tiempo, siendo las acciones vendidas a los postores más altos hasta que se agoten las acciones en venta.
En los países de Europa central y oriental, muchos negocios pequeños no reclamados a través de la restitución fueron subastados al público. Albania subastó aquellas compañías que no fueron vendidas a los empleados. Lituania subastó pequeñas compañías a nivel municipal por precios que promediaron un nivel tres veces más alto que el precio inicial. Rumania utilizó tanto las subastas públicas como las subastas de propuestas selladas para vender la propiedad a compradores que posteriormente no podían revender, alquilar o transferir los bienes durante el primer año de posesión. Con la pequeña ley de privatización, el Gobierno de la antigua Checoslovaquia autorizó la subasta de 100.000 pequeñas empresas de propiedad estatal a individuos privados, tales como hoteles, restaurantes, barberías, negocios de reparación de calzado y tiendas minoristas. Las subastas, en una primera fase, limitaron las propuestas de personas que adquirieron la ciudadanía checa o eslovaca después de 1948; en la segunda fase se aceptaron propuestas de cualquier inversionista potencial.
El primer programa de pilotaje para privatizar los negocios pequeños en la Federación de Rusia se realizó a través de subastas en la ciudad de Nizhny Novgorod en 1992. Con la ayuda del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Gobierno de esta ciudad vendió de 20 a 25 propiedades en subastas realizadas semanalmente. Posteriormente se realizaron subastas en Volgogrado, Tomsk y en otras regiones del país, en las cuales fueron vendidas decenas de miles de pequeños negocios.
Chile utilizó las subastas durante los finales de los años setenta e inicios de los ochenta para vender no sólo pequeños negocios sino también grandes empresas estatales. A los postores se les permitió ofrecer dinero en efectivo o términos de crédito por las acciones de las empresas subastadas pero el Gobierno tenía la posibilidad de rechazar todas las ofertas o negociar con los dos mayores postores(54).
Muchos economistas consideran que las subastas son el mejor método para privatizar rápidamente grandes cantidades de pequeños negocios de servicios y detallistas y para generar ingresos para los gobiernos nacionales y locales. Sus defensores también le atribuyen otras ventajas. Las subastas son un método transparente, simple y familiar para traspasar los recursos de los vendedores a los compradores y evitan los complejos problemas de la evaluación de los bienes al determinar por sí mismas los precios de venta. Las subastas también garantizan que la propiedad sea vendida a quien realmente más la valora y a quienes poseen los recursos financieros necesarios para desarrollarla y utilizarla con eficacia, a la vez que permiten a los compradores determinar el uso privado más eficiente de la propiedad. Además, las subastas permiten que la distribución de los recursos estatales se realice a partir de los precios de mercado y no a partir de criterios políticos.
Aunque las subastas han sido utilizadas con gran éxito para retornar muchos negocios pequeños a propiedad privada en Europa central y oriental, algunos países han experimentado problemas con este método de privatización. Uno de estos problemas, enfrentado también con la restitución, es cómo enfrentar las deudas y cómo establecer las reclamaciones. En algunos países, los nuevos dueños de las compañías compradas a partir de subastas no son responsables de las obligaciones financieras de la empresa. El gobierno puede emplear los resultados de las subastas para satisfacer las reclamaciones contra los pequeños negocios privatizados; sin embargo, las largas demoras para completar el proceso pueden complicar la situación de los acreedores.
Además, si las subastas sólo transfieren derechos de arrendamiento en vez de la pertenencia de la propiedad, como es el caso ocurrido en muchos de los países de Europa del este, los nuevos dueños pueden estar renuentes a invertir en el mejoramiento sustancial de los negocios. En muchos países los administradores y empleados de negocios pequeños bajo control estatal, que tienen la esperanza de demorar o minar las subastas, se niegan a aportar una información exacta sobre el valor de los medios con los cuales se pueden preparar las propuestas(55). La utilización de las subastas holandesas en Hungría trajo consigo varios casos de confrontación. Los grupos de postores se pusieron de acuerdo para no realizar ofertas en las primeras rondas para disminuir el precio de las propiedades en venta o pagaron a otros postores potenciales para que no hicieran ofertas o no estuvieran presentes en el momento de la subasta buscando que hubiera sólo el número de personas necesario para la celebración de la misma. La incorrecta comprensión del proceso de subasta holandesa también ha traído consigo el resentimiento público en contra de la idea de «entregar gratuitamente» la propiedad pública por precios inferiores a los inicialmente ofrecidos(56).
La expropiación de la propiedad estatal
La expropiación constituye la forma de privatización más frecuentemente empleada en los casos de grandes empresas estatales. En muchos países, el gobierno simplemente vende todas o partes de sus posesiones en las empresas estatales a inversionistas privados. Los métodos usados en la expropiación de las empresas estatales son(57):
• la venta directa a inversionistas privados, nacionales o extranjeros;
• la oferta pública de acciones en la bolsa de valores;
• la declaración de liquidación o bancarrota;
• la venta a directivos y empleados, y
• la venta de vouchers a bajo costo a los ciudadanos o su entrega gratuita.
Muchos gobiernos utilizan una combinación de estas alternativas.
La venta directa y las ofertas de acciones
La venta directa ha sido utilizada por los gobiernos que buscan despojarse de la propiedad estatal. En Lituania, el Gobierno trató de despojarse de 20 empresas estatales a partir del ofrecimiento de divisas fuertes por parte de inversionistas privados. El Gobierno de Argentina ha vendido plantas termoenergéticas que poseen más de la mitad de la capacidad energética del país a asociaciones de inversionistas privados extranjeros y nacionales. Una de las ventas más grandes fue la de Segba, la compañía de distribución y suministro de electricidad en Buenos Aires. El Gobierno de Bangladesh eligió a más de 70 empresas estatales para deshacerse de ellas por medio de la venta directa u otros medios(58). Nueve empresas fueron vendidas parcial o totalmente en Tailandia durante los años ochenta. En Singapur, el Gobierno privatizó a Telecom IPO, instalaciones eléctricas y de gas y otras empresas de servicios públicos al vender acciones a descuento a los ciudadanos que pudieran mantener las acciones por un período de tiempo determinado. El objetivo era incrementar la posesión de acciones entre los ciudadanos de un 14 por ciento al 30 por ciento aproximadamente y darles un sentido de pertenencia e interés en la dirección eficiente en las compañías privatizadas(59).
La Agencia de Propiedad Estatal (APE) en Hungría aceptó las ofertas de los inversionistas privados para vender empresas estatales bajo su control. Los presuntos compradores podían colocar una oferta por cada compañía en la APE, la cual tenía que responder en el transcurso de 30 días. Después de esto, el aspirante tenía hasta tres meses para hacer la oferta final. Durante este tiempo, la compañía era tasada por la APE y tenía que transformarse en una sociedad por acciones; se buscaban otros compradores y, de no aparecer, se aceptaba la oferta inicial siempre y cuando armonizara con la valoración realizada de la empresa. En Hungría la mayoría de las privatizaciones se realizaron a través de la venta directa a las multinacionales extranjeras(60). Todas las empresas de propiedad estatal en Alemania oriental fueron convertidas en corporaciones bajo la ley alemana y su posesión fue transferida a una agencia única, la Treuhandanstalt, la cual era responsable de la privatización de 12.500 antiguas compañías estatales tan pronto como fuera posible(61).
La agencia fue autorizada a reestructurar las compañías ineficientes y no provechosas para facilitar su venta a los inversionistas privados, así como para cerrar las compañías que fueran consideradas incapaces de competir con éxito en una economía de mercado. La Treuhandanstalt se concentró primeramente en la venta directa de compañías enteras a inversionistas individuales o a grupos que pudieran utilizar su propio capital, tecnología y capacidad de dirección para convertir en competitivas las antiguas empresas estatales. Después de dos años, la Treuhandanstalt había coordinado la venta de más de 8.000 de las compañías que estaban bajo su control.
Los defensores de las ventas directas, o ventas comerciales, argumentan que existen pocas alternativas tan rápidas como esta para la privatización hasta tanto los países desarrollen mercados de fuerte equidad. Las ventas directas son apropiadas para las empresas estatales que son pequeñas o débiles para aparecer en las listas de la bolsa de valores o para aquellas que existen pocas probabilidades de ser demandadas de forma efectiva. Las ventas directas son también apropiadas para países donde los mercados de capital se mantienen débiles y pueden ser la mejor alternativa para las empresas con una débil dirección o con pobres posiciones de mercado. La privatización por medio de la venta directa es la más apropiada si el comprador tiene la misma línea de negocios que la empresa en venta y posee una fuerte capacidad de dirección , ventajas comerciales o tecnológicas.
Sin embargo, las ventas directas son vulnerables al fraude si se les permite a los directivos de las empresas estatales vender los bienes sin una supervisión adecuada, lo que se conoce como «privatización espontánea». Las violaciones típicas por parte de los directivos de empresas estatales en Europa central con la aprobación de la «privatización espontánea» fueron el establecimiento de una nueva compañía controlada por ellos, o por sus asociados, a la que transferían los bienes más valiosos de la empresa estatal a su cargo; algunos directivos aportaron los bienes más importantes de las empresas estatales a empresas mixtas privadas a cambio de un número de acciones en esas empresas. En algunos países los directivos ayudaron a los inversionistas privados a comprar la empresa estatal a muy bajos precios a cambio de la seguridad de mantener su propio puesto de trabajo para retener sus posiciones administrativas o por otras consideraciones. También sucedió que los directivos establecieron contratos, con empresas privadas propias o en las que poseían intereses, para el uso de las capacidades productivas y operacionales más ventajosas de la empresa estatal y permitieron establecer precios superiores a los del mercado a estos servicios; por otra parte arrendaron o vendieron activos de la compañía por debajo de los precios de mercado(62). Los críticos plantean que las ventas directas a menudo se estancan por los difíciles y complejos problemas con la valoración de los activos y las empresas y, como resultado, terminan en la venta de las empresas más lucrativas a intereses extranjeros. Las limitaciones de la riqueza y el ahorro reducen el número de compañías que pueden venderse a inversionistas nacionales. Además, los resultados monetarios de las ventas van a menudo al tesoro estatal en vez de destinarse a la capitalización de las empresas(63).
Los gobiernos de muchos países latinoamericanos y asiáticos se han despojado de las empresas estatales al ofrecer acciones en la bolsa de valores. Los defensores de este método consideran que la oferta de acciones públicas es una de las formas más democráticas de la expropiación ya que le permite a cualquiera comprar acciones. Gran cantidad de personas participan en la posesión de las empresas estatales. Sin embargo las ofertas de acciones pueden resultar no factibles en países con mercados de valores, intermediarios financieros y mercados de capital débiles o con una baja capacidad de ahorro nacional.
La liquidación o bancarrota
Los gobiernos de algunos países privatizan liquidando las empresas de propiedad estatal y vendiendo los activos de las compañías. En la liquidación el Estado vende activos físicos que pertenecen a las empresas estatales sometidas a reestructuración o que no resultan atractivas en la bolsa. Los gobiernos usualmente se inclinan por la liquidación cuando una empresa estatal no puede ser vendida totalmente o cuando algunos de los activos tienen un valor pero la empresa en su conjunto no. En Chile las empresas de propiedad estatal fueron liquidadas cuando las tasaciones indicaban que el valor de la compañía como unidad de operaciones estaba por debajo de su valor de liquidación o cuando no podía ser vendida a un precio mayor que el valor de liquidación estimado(64). En Polonia, cientos de empresas con cientos de miles de empleados fueron liquidadas para que su dirección, los empleados y los inversionistas pudieran comprarlas. La mayoría de las compañías liquidadas eran pequeñas empresas de la construcción, las comunicaciones, el transporte, la agricultura o la manufactura, con requerimientos bajos de inversión de capital(65). La liquidación, de forma más rápida que cualquier otro método de privatización, permitió que la propiedad de las empresas estatales en Polonia fuera transferida a una empresa recién creada o arrendada(66).
La quiebra o bancarrota permite a las compañías que no son viables desde el punto de vista financiero, hacer una salida del mercado sin continuar drenando los recursos del tesoro estatal y distribuir los bienes disponibles entre los demandantes o acreedores(67). La bancarrota también permite a las firmas que tienen dificultades financieras, pero que son potencialmente viables, reestructurar sus deudas, ofreciendo al menos alguna protección a los acreedores en la etapa final del cobro de la deuda. La liquidación y la bancarrota, sin embargo, están abiertas a los mismos tipos de violaciones que las ventas directas o la «privatización espontánea» por parte de sus directivos o de los funcionarios del gobierno, a menos que los procedimientos aplicados sean transparentes y bien regulados. La experiencia en Europa central y oriental sugiere que un proceso efectivo de liquidación o bancarrota tiene que tener reglas simples y transparentes, tiene que permitir que los directivos de las empresas sean reemplazados por fideicomisarios nombrados por los tribunales; tiene que garantizar compensaciones a los fideicomisarios después del completamiento exitoso del proceso y tiene que garantizar fuertes incentivos para completar rápidamente la transformación de la propiedad.
La compra por parte de los empleados y directivos
Los gobiernos utilizan programas para transferir la propiedad de las empresas estatales a los trabajadores y directivos como una forma de superar la oposición a la privatización y de dar a los empleados un lugar en el futuro de sus empresas. Este es un método usado ampliamente en los antiguos países socialistas de Europa del este para vencer los problemas del desempleo de obreros y directivos de empresas que, de otra forma, serían liquidadas o declaradas en bancarrota. La mayoría de las empresas estatales de la Federación de Rusia fueron privatizadas a través de la venta a directivos y empleados. Los empleados fueron autorizados a comprar las acciones por 1,7 veces el valor no ajustado de los libros usando vouchers y pagos efectivos a plazo. El Gobierno transfirió el 51 por ciento de las acciones de las empresas estatales a empleados y cambió el porciento restante por efectivo o vouchers.
Aun cuando este método no fuese el principal instrumento de la privatización, los gobiernos en muchos países tomaron las medidas necesarias para garantizar, como un requisito en sus negociaciones con los inversionistas privados una cuota de acciones para los empleados(68). En México este requisito se cumplió en el proceso de privatización de Telmex, la compañía estatal de las telecomunicaciones, cuando los empleados compraron una porción de las acciones ofrecidas públicamente. Los trabajadores sindicalizados podían comprar acciones individualmente y el fondo de retiro sindical podía comprar por su parte un paquete de acciones. El Gobierno garantizó un préstamo por poco menos de 350 millones de dólares estadounidenses, a bajos intereses, a la Unión de Trabajadores Telefónicos de México para la compra de las acciones(69). Todos los gobiernos de los países de Europa central alentaron a los inversionistas a dar a los empleados y directivos un tratamiento preferencial o protección(70). En Alemania, la Treuhandanstalt dio preferencia a los accionistas privados que tenían planes factibles de reestructuración de las compañías protegiendo el empleo e incrementando la competitividad. En la República de Corea las leyes de privatización plantean como requerimiento que un porciento de las acciones de las compañías privatizadas se reserven para la venta a los empleados a través de los llamados Planes de Posesión de Acciones para Empleados. En Hungría, el acta de compañías y la ley de transformación requirieron o permitieron a las empresas estatales que fueran transformadas que emitieran acciones para los empleados. Las compañías de responsabilidad limitada tuvieron que suministrar acciones para los empleados con descuentos de hasta el 50 por ciento por un monto que no excediera el 10 por ciento del capital inicial. Los empleados podían adquirir hasta el 10 por ciento de los activos totales de la compañía. Los directivos y empleados o una asociación de ellos podían comprar hasta el 15 por ciento de las empresas estatales ofrecidas para privatizar(71). La ley polaca de privatización requería que hasta un 20 por ciento de las acciones de las compañías privatizadas fueran reservadas para los trabajadores de la empresa con un 50 por ciento de descuento del precio de emisión. Los trabajadores, sin embargo, no podían obtener descuentos por una cantidad superior a la de su salario de los seis meses anteriores. La ley buscaba crear cuatro millones de pequeños inversionistas entre los empleados de las empresas estatales privatizadas(72).
Los defensores de este método de privatización sostienen que representa una forma efectiva de vencer los obstáculos de la escasez de capital y ahorro, que evitan las restricciones de un sistema bancario inadecuado, que pueden generar un amplio apoyo a la privatización por parte de los trabajadores y los sindicatos y que constituyen un medio relativamente rápido para transformar la propiedad estatal a escala masiva(73). Sin embargo, este método también puede acarrear consecuencias socialmente indeseables. Generalmente, no se generan las habilidades técnicas y de dirección, condición indispensable para incrementar la productividad y la competitividad. La evaluación artificialmente baja de los activos, para garantizar el acceso de los empleados a las acciones en venta, y el hecho de mantenerse la misma administración y la misma fuerza de trabajo del período pre-privatización, dificultan la obtención de inversiones de capital externo y de créditos comerciales. La impresión que este método crea de que se ofrecen ventajas negativas para la adquisición de bienes estatales puede generar la crítica pública. Las empresas privatizadas a partir de este método en Europa central y del este enfrentaron a menudo serios problemas financieros. Los controles financieros así como los procedimientos de costos y precios no permitían con frecuencia a las compañías determinar correctamente sus utilidades y la capacidad de endeudamiento. Algunas de las compañías no poseían procedimientos efectivos de planificación financiera y les resultaban muy caros para ser instalados. Los directores carecían de habilidades para preparar análisis de factibilidad para los nuevos proyectos que resultaran aceptables para las instituciones financieras(74). Algunos críticos argumentan que el interés de los trabajadores por la seguridad de su empleo y la alta remuneración entra en conflicto con el interés público de promover la eficiencia, la calidad y los bajos precios de los productos. Además los empleados y directivos, en su condición de propietarios, no pueden dirigir y supervisar efectivamente la empresa. El control de la compañía por los empleados puede generar a la larga ineficiencias en una economía de mercado.
La distribución de vouchers gratuitos o a bajo costo
La República Checa, Polonia, Rumania, la Federación de Rusia y numerosos países asiáticos también se encuentran utilizando los vouchers como método de privatización, lo que permite a todos los ciudadanos o a grupos especiales obtener acciones en un gran número de compañías por muy poco o ningún costo. En la República de Corea, el Gobierno ha ofrecido hasta el 75 por ciento de las acciones en 11 de las empresas estatales más rentables a grupos de bajos ingresos por precios inferiores a los del mercado. El Gobierno de Mongolia emitió vouchers gratuitos a todos los ciudadanos nacidos antes de la promulgación de la ley de privatización. Los vouchers consistían en cupones rojos que podían utilizarse para adquirir la posesión de pequeñas compañías y los cupones azules para adquirir acciones en grandes compañías de propiedad estatal. Rumania emitió certificados gratuitos de propiedad en fondos privados, lo que permitía a todos los ciudadanos mayores de 18 años adquirir hasta el 30 por ciento del valor en libros de cerca de 2.000 grandes compañías estatales(75).
El esquema de vouchers introducido por el Gobierno de la antigua Checoslovaquia permitía a todos los ciudadanos mayores de 18 años obtener cupones a un costo nominal. Estos cupones podían ser usados para la compra de acciones en sociedades anónimas que serían privatizadas por el método voucher. Los talonarios de vouchers contenían 1.000 puntos negociables por acciones de las empresas estatales en el mercado de valores. En una primera vuelta, el Gobierno ofreció acciones en alrededor de 1.446 empresas estatales a un precio uniforme de tres acciones por 100 puntos. Las propuestas eran conciliadas con las reservas disponibles. Si una compañía tenía más ofertas que reservas disponibles, sus acciones se ofertaban en una segunda vuelta, a un precio superior. Si las reservas de una compañía eran superiores a las ofertas recibidas, se vendían las acciones solicitadas a los primeros postores y las no vendidas se ofertaban en una segunda vuelta a un precio inferior. El promedio de acciones vendidas en todas las firmas debía ser del 50 por ciento, pero osciló desde un 10 por ciento en algunas compañías hasta el 97 por ciento en otras. Al menos el 3 por ciento de las acciones de cada firma fue reservado para las reclamaciones de restitución.
En 1992 el Gobierno de la Federación de Rusia distribuyó vouchers gratuitos al pueblo de Rusia para acelerar la privatización. Los vouchers podían ser usados junto con dinero efectivo para comprar acciones en las empresas de propiedad estatal seleccionadas o en subastas de pequeñas y medianas empresas. El Gobierno ofreció las grandes y medianas empresas en subastas, lo que permitió a los rusos emplear los vouchers y el rublo en la compra de acciones.
Los defensores de los vouchers gratuitos o a bajo costo consideran que por medio de este método los gobiernos pueden despojarse rápidamente de gran cantidad de empresas. Este método aporta claros derechos de pertenencia a los individuos, ofrece una oportunidad a todos por igual para participar en la privatización y minimiza el papel del Estado en la venta de las empresas estatales. Al proporcionar amplias oportunidades a los ciudadanos para la compra de acciones en las compañías, este método reduce la apropiación inadecuada del capital social que ocurre cuando la élite política o los directivos de las empresas estatales tienen la posibilidad de apropiarse de compañías a bajos precios. La distribución de los vouchers genera un fuerte incentivo para que emerja rápidamente un mercado de capital; las ofertas relacionadas con el proceso de transformación de los vouchers en acciones saca ventajas del proceso de subastas; la propiedad ciudadana puede, bajo condiciones favorables, crear presiones para mejorar la eficiencia y la efectividad de la dirección. Los planes de vouchers también pueden brindar a los inversionistas nacionales ventajas con respecto a los inversionistas extranjeros, lo que neutraliza una fuente de oposición política a la privatización.
El método voucher también puede ser utilizado para vencer los problemas de las limitaciones del ahorro público y la carencia de conocimientos acerca la compra de empresas y valores. El plan voucher puede ser organizado de forma tal que resulte lo suficientemente simple de comprender por el ciudadano promedio y que permita a los individuos hacer inversiones de capital de acuerdo a sus preferencias. En algunos países ha alentado la formación de fondos mutualistas. Finalmente, en la medida que este método logre la amplia dispersión de la propiedad estatal, podrá crear el apoyo popular ante otras reformas de mercado(76).
La privatización por medio de vouchers también tiene desventajas importantes. La amplia dispersión de la propiedad alentada por este método puede generar debilidad en la gestión corporativa dada la gran cantidad de inversionistas inexpertos, carentes de información y del interés necesario para ejercer el control sobre los directivos de la compañía. Este sistema no es muy adecuado para países con debilidades en el mercado financiero y en los eslabones financieros intermedios. Además, la distribución gratuita o a bajo costo de los vouchers reporta poco o ningún ingreso al gobierno y aporta muy poco o ningún capital de trabajo a las compañías privatizadas. Un esquema de vouchers sólo resultará bueno cuando exista un gran número de compañías de alta calidad que sean objeto del proceso de privatización; la debilidad de las empresas privatizadas socava el valor de las acciones y la credibilidad del enfoque vouchers. Por otra parte, la valoración inexacta de las compañías crea problemas para la estabilidad de las acciones en el mercado de valores. Los críticos argumentan que es necesario un mercado secundario para los vouchers porque muchas personas esperan poder comercializar sus acciones inmediatamente. Una venta general y rápida de vouchers o acciones, sin embargo, podría generar un declinar agudo de los precios de las acciones y socavar así la confianza pública. Otros críticos argumentan que las características de la distribución equitativa de los planes de vouchers son efímeras y que los ciudadanos más ricos terminan comprando grandes cantidades de vouchers a precios bajos como forma de consolidar su control sobre la empresa privatizada. Otros criterios se preocupan por las presiones inflacionarias potenciales que se generarían de producirse las ventas masivas y rápidas de las acciones.
La reestructuración o comercialización de las empresas estatales
En algunos países, los gobiernos no ofrecerán en venta aquellas empresas estatales que suministran lo que los líderes políticos consideran como productos y servicios esenciales o políticamente sensibles. Tales empresas, en lugar de ser vendidas, se encuentran sometidas a un proceso de reestructuración que las haga más eficientes. A menudo, el mero hecho de que existan empresas de propiedad estatal que estén siendo privatizadas, ocasiona un impacto en aquellas que serán retenidas como propiedad pública; se genera una fuerte presión sobre los funcionarios del gobierno para que promuevan su reestructuración y sobre los directivos empresariales para que las hagan más eficientes. Los métodos usados en este proceso incluyen:
• la comercialización de las empresas, o sea, la eliminación de los subsidios estatales y la presión para que asuman la recuperación de los costos y la obtención de utilidades;
• la creación de compañías de capital mixto en las que tanto los inversionistas públicos como privados posean las acciones y ejecuten la dirección de la empresa;
• la autorización para que compañías privadas compitan con las empresas estatales en el suministro de productos y servicios, eliminando los monopolios estatales;
• la separación o fragmentación de las empresas estatales en divisiones, algunas de las cuales son privatizadas y otras son mantenidas como propiedad estatal.
El Banco Mundial sugiere siete grandes reformas para vencer las principales debilidades de las corporaciones públicas, de las autoridades públicas y de las empresas estatales no privatizadas(77):
• el establecimiento de objetivos claros y asequibles como primer paso esencial hacia la mejoría del desempeño y para calcular y sopesar los beneficios sociales de la propiedad estatal;
• la identificación de las restricciones financieras y la estimación de los costos lo que permite a los gobiernos ajustar de forma realista sus objetivos de obtención de utilidades e instruir a las empresas estatales sobre cómo maximizar esas utilidades;
• la negociación de acuerdos, tales como contratos y planes corporativos, con las empresas estatales, lo que puede ayudar a que las relaciones entre los gobiernos y estas empresas sean más constructivas y a convencer a sus directivos de que la reestructuración trae consigo tanto beneficios como responsabilidades;
• la transferencia, a los directivos de las empresas estatales, de la responsabilidad de escoger los métodos que permitan alcanzar las metas definidas por el gobierno, lo que les permite operar con mayor flexibilidad y responsabilidad;
• el establecimiento del monitoreo del desempeño y de sistemas de evaluación que puedan ayudar a transformar las buenas intenciones en resultados, promover la competencia doméstica e internacional de las empresas, alentar a los clientes a expresar sus puntos de vista y exigir a las empresas estatales que asuman los costos de oportunidad de su capital;
• el fortalecimiento de las habilidades de dirección como elemento esencial para el éxito de la reforma de las empresas estatales. Los gobiernos tienen que establecer incentivos a las direcciones tales como compensaciones, entrenamientos, premios no monetarios y el reconocimiento al buen desempeño así como desarrollar procedimientos de reclutamiento y entrenamiento para construir y mantener un cuerpo competente de directivos en las empresas estatales;
• la reducción de las cargas de dirección y fiscales sobre las empresas estatales a partir de la liquidación de las empresas no viables, las ventas selectivas y el uso de medios alternativos para lograr las metas del gobierno.
El Banco Mundial hace énfasis en que estas recomendaciones no deben ser vistas como soluciones instantáneas, sino más bien como partes del proceso de sustitución de la administración central por fuerzas descentralizadas del mercado. La República de Corea, por ejemplo, comenzó en 1983 un completo y exitoso programa de reforma de la empresa pública orientado a 26 compañías, conocidas como Empresas de Inversión Gubernamental, que aportaban el 60 por ciento del valor agregado dentro del sector público(78). La reforma incluía el relajamiento de los controles gubernamentales sobre la administración de estas empresas así como permitir a los directivos un mayor nivel de discreción en la toma de decisiones en materia de recursos humanos, presupuestos y gestión. El paternalismo político se redujo drásticamente. Todas las empresas fueron objeto de una evaluación del desempeño, lo que sirvió de base para tomar decisiones acerca de las promociones y la distribución de bonificaciones anuales como incentivo. Los indicadores del desempeño y las metas fueron fijados por expertos externos y los directivos y las empresas fueron clasificadas cada año por su actuación. Este listado fue publicado en los periódicos lo que representaba para los directivos un fuerte estímulo a la hora de adoptar prácticas de dirección eficientes. Las reformas trajeron consigo significativos avances en la actividad de las empresas.
Otros enfoques para mejorar el funcionamiento de las empresas de propiedad estatal que no serían privatizadas son su «comercialización» y la «desmonopolización». El incentivo hacia la competencia directa rompe con el monopolio de los servicios públicos y permite a diferentes agencias públicas o del sector privado suministrar servicios similares. La competencia puede mejorar la cobertura y la calidad de los servicios domésticos y a los negocios así como incidir en el descenso de los precios cuando sea posible. Los presupuestos de las agencias públicas dependerían en parte del alcance, la cobertura y la calidad de los servicios que puedan brindar.
Otra tendencia es la de «corporatizar» las empresas de propiedad estatal, es decir, convertirlas en compañías accionarias, controladas por el gobierno pero con el requisito que sus operaciones se asemejen a las compañías privadas. En la composición de la propiedad de estas compañías puede estar presente, de forma minoritaria, el sector privado que, además formará parta de la junta de directores junto con directivos públicos. En Malasia, por ejemplo, el gobierno corporatizó varios puertos, la Junta de Electricidad Nacional, las industrias de electricidad Sabah, la compañía de suministro de agua Selangor, algunos aeropuertos, el servicio postal y el sistema ferroviario. El proceso de reestructuración también se está llevando a cabo en Indonesia, Tailandia, Pakistán y Singapur. China introdujo medidas para convertir en más eficientes las empresas estatales extendiendo el «sistema de responsabilidad por la producción» a más del 90 por ciento de estas empresas. Bajo sus propias medidas, los directivos de firmas poseen un mayor poder de decisión con respecto a la planificación de la producción, los precios y el uso de las utilidades retenidas(79).
Aunque la reestructuración y la comercialización pueden mejorar la eficiencia, la efectividad y el nivel de respuesta de las empresas estatales, la cuestión de si la buena dirección o la propiedad privada ejercen una mayor influencia en la actuación de las organizaciones es aún debatida acaloradamente. Los expertos en empresas públicas argumentan que la buena dirección por sí sola resulta insuficiente sin las reformas estructurales que mejoren el entorno económico, incrementen la competencia y la eficiencia en la distribución de los recursos. Al revisar las experiencias acumuladas en siete países socialistas -- Argelia, Hungría, la República Democrática Popular Lao, Mozambique, Polonia y la antigua Yugoslavia -- el Banco Mundial encontró que aún con reformas internas y externas, la mayoría de las empresas de propiedad estatal continuaron teniendo deficiencias en cuanto a su desempeño y el cumplimiento de sus metas de mejoramiento. «El factor que más dice», concluyó el informe del Banco Mundial «es que las numerosas reformas carentes de cambio en la propiedad no han producido beneficios suficientes y duraderos»(80).
La contratación con compañías privadas
El método más frecuentemente utilizado por los gobiernos para suscitar la fuerte participación del sector privado en el suministro de los servicios públicos y la infraestructura es la contratación. En los Estados Unidos de América, por ejemplo, los gobiernos federal, estaduales y locales contratan con las organizaciones privadas el suministro de la infraestructura y los servicios que las agencias públicas no pueden ofrecer eficiente y eficazmente por sus propios medios. La contratación permite a los gobiernos coordinar con las compañías privadas los suministros que satisfagan las especificidades del gobierno(81). Generalmente los gobiernos establecen contratos con las organizaciones privadas para el suministro de un servicio a través de tres mecanismos: servicios, dirección y contratos de arrendamiento.
Contratos de servicios
Este mecanismo plantea la posibilidad de que una agencia gubernamental contrate con una firma privada el suministro de un servicio específico por un período de tiempo determinado. En los Estados Unidos las municipalidades han contratado cerca del 25 por ciento de sus servicios al sector privado(82). Entre los servicios que los gobiernos locales en los Estados Unidos contratan con compañías privadas, con mayor frecuencia se encuentran el mantenimiento de la iluminación pública, la recolección de los residuos sólidos, las reparaciones de calles, la administración de hospitales, las instalaciones de salud mental, los programas de atención diaria, los servicios de ambulancias, los ómnibus y los programas para el tratamiento del alcoholismo y la drogadicción.
La contratación se ha convertido en uno de los métodos de privatización más importantes para los servicios de suministro y tratamiento de aguas en los Estados Unidos. Un ejemplo de ello es un contrato de servicio firmado entre la ciudad de Hood River, Oregón y una compañía privada para la operación y mantenimiento de la planta de tratamiento de agua de la ciudad(83). El funcionamiento de la planta a cargo de la compañía privada eliminó los problemas de calidad de los afluentes de la ciudad y ahorró alrededor del 10 por ciento anual de los costos de operación en comparación con la gestión anterior por entidades públicas. La ciudad pagó a la compañía un honorario anual por la operación de la planta con los ingresos provenientes del pago de este servicio de agua por los usuarios. La compañía privada también contrató sus servicios con las ciudades cercanas para el tratamiento de sus residuales, dado que la planta de tratamiento tenía capacidades desaprovechadas y compartió las ganancias con la ciudad de Hood River. La ciudad de Seattle, Washington, también se volcó hacia un contrato de servicio con las compañías del sector privado para la construcción del depósito de recolección de los desperdicios sólidos cuando el que estaba en uso fue cerrado(84). El Gobierno de la ciudad de Seattle no sólo ahorró más de un millón de dólares por año en los costos de recolección sino que la empresa privada estuvo de acuerdo en comprar todo el equipamiento necesario para la recolección y el procesamiento de los residuos.
Canadá y la mayoría de los países europeos también utilizan a las compañías privadas como suministradores de servicios públicos y un gran número de países en desarrollo se están orientando hacia la contratación de los servicios del sector privado también. En Nepal, por ejemplo, los gobiernos de muchas ciudades han usado contratistas privados para cobrar impuestos locales(85). En Sudamérica los Gobiernos de Chile y Guatemala ofrecieron concesiones territoriales en grandes ciudades a las compañías que procuran, purifican, distribuyen, miden el consumo y cobran el servicio de agua. En ambos países las tarifas fueron aprobadas por el Gobierno nacional el cual también monitorea la calidad del agua. En Perú, el Gobierno contrató a compañías privadas para realizar muchas de las actividades relacionadas con el suministro de agua, tales como lectura del metro contador, servicios de computación, facturación y cobro.
Contratos de administración
Los gobiernos utilizan los contratos de administración para garantizar el suministro más eficiente de los servicios aunque mantienen el control sobre la actividad. Los gobiernos han utilizados contratos de administración para privatizar hoteles estatales en Africa y Asia, agroindustrias en Côte d'Ivoire, Camerún y Senegal y operaciones de minería en América Latina y Africa. Sin embargo, estos han sido utilizados más extensamente en Europa, Norteamérica y en muchos países en desarrollo para suministrar servicios públicos e infraestructura. En esta forma de privatización, un contratista asume la responsabilidad de la operación y mantenimiento de una instalación de servicio público durante un período de tiempo determinado con la libertad de tomar decisiones de dirección de rutina. En los Estados Unidos y Canadá, las compañías privadas toman contratos para la administración de hospitales públicos o municipales; varios estados y gobiernos locales han firmado contratos con entidades privadas para operar instalaciones correccionales y otros servicios públicos. En los Estados Unidos, la ciudad de Lititz, Pennsylvania, por ejemplo, resolvió sus problemas con los residuales líquidos y con el abastecimiento de agua potable contratando a una compañía privada para operar y mantener el sistema de suministro de agua de la ciudad y la planta de tratamiento(86). Los administradores contratados trajeron consigo a personal de ingeniería calificado, que la ciudad por sí misma no podía contratar, y que lograron el mejoramiento de ambos servicios.
Muchos países africanos de habla francesa han usado el sistema «affermage» mediante el cual la municipalidad construye una instalación y contrata a una firma privada para que la opere y mantenga. En Côte d'Ivoire el Gobierno se alió a la Sociedad de Distribución de Agua, una corporación privada, para suministrar pipas de agua a las familias y a las fuentes públicas que aplican la venta a través de bombas operadas a partir del depósito de monedas. El Gobierno estableció reglas para fijar los precios y los pagos por los honorarios del servicio de agua se pagaban a la municipalidad para amortizar los costos de construcción del sistema de agua(87).
En Polonia, los contratos fueron utilizados por el Gobierno hasta para privatizar las empresas de propiedad estatal(88). Amparados por el contrato, los administradores polacos o extranjeros podían obtener el derecho de reestructurar y desarrollar una empresa estatal siguiendo un plan de reorganización del negocio y realizando un pago equivalente a casi el 5 por ciento del valor estimado de venta de la empresa una vez concluida su reestructuración. Los administradores recibieron acciones en las empresas estatales y podían hacer aumentos del capital una vez privatizadas las empresas. Si la empresa reestructurada no podía ser privatizada, los administradores podían perder todas o parte de sus garantías. Los contratos de administración son utilizados para reestructurar las empresas estatales que no podían privatizarse inmediatamente y para las cuales no existía ningún prospecto de crecimiento del capital. Los contratos de negocio y administración pasaron la responsabilidad y parte del costo de la reestructuración de las empresas estatales del gobierno a los administradores empresariales y descentralizaron el proceso de privatización a nivel de la empresa.
Los contratos de arrendamiento
Los contratos de arrendamiento son también extensamente usados para los servicios públicos y para las operaciones comerciales. En América Latina y Africa las industrias de propiedad estatal son arrendadas a las compañías privadas para su operación a largo plazo. En Côte d'Ivoire el Gobierno ha arrendado empresas eléctricas y de suministro de agua; en Togo, fábricas de acero y refinerías y en Jamaica hoteles y empresas agrícolas. Las compañías que arriendan las instalaciones asumen la responsabilidad de su operación, su mantenimiento y de la reposición del capital circulante.
En los Estados Unidos y en algunos otros países los gobiernos arriendan a los inversionistas privados los derechos del uso de la tierra, las aguas o el espacio aéreo para el suministro de servicios o infraestructura. El Estado de California, por ejemplo, arrendó el espacio aéreo encima de las carreteras públicas y autopistas para desarrollar edificios comerciales, hoteles y otros elementos de infraestructura. La Autoridad de Tránsito Metropolitano de Washington, distrito de Columbia, arrendó a inversionistas privados tierras y los derechos de construcción de estaciones con espacios comerciales y de oficina a lo largo del sistema del metro. Los ingresos por este arrendamiento podían usarse por el Gobierno para extender y mantener la infraestructura del transporte(89).
Los contratos de arrendamiento son populares en otros países también. En Sri Lanka, por ejemplo, los gobiernos locales arrendaron los mercados municipales a los comerciantes privados. El Gobierno de Argentina otorgó a un consorcio de inversionistas argentinos una concesión por treinta años para operar el ferrocarril San Martín. Este consorcio subcontrató a una firma de los Estados Unidos, la Corporación de Desarrollo de Ferrocarriles, para administrar los servicios de carga y pasajeros con asesoría técnica desde Conrail. En Malasia, el Consejo Municipal de Petalin Jaya, una ciudad de 300.000 habitantes, se orientó hacia la privatización cuando experimentó el descenso de sus ingresos, problemas de administración y alza de los costos en el cobro de los servicios de parqueo. El Consejo arrendó áreas de parqueo a firmas privadas y así pudo lograr retener el control sobre los servicios de parqueo mientras se aliviaba de las responsabilidades financieras y administrativas y obtenía mensualmente las correspondientes rentas(90). La Autoridad Estatal Ferroviaria de Tailandia, experimentó con prosperidad la contratación con firmas privadas para garantizar el servicio en tres rutas de ferrocarriles interurbanos que se encontraban incurriendo en pérdidas sustanciales. Las compañías privadas arrendaron los vagones de la Autoridad Estatal Ferroviaria (AEF) y pagaban quincenalmente la cuota de arrendamiento. Los contratistas privados cubrieron los costos de mantenimiento y limpieza así como los pagos del servicio de concesión de los vagones. La AEF aportó el empleo de las estaciones ferroviarias, el personal de dirección de estas, los choferes de los trenes y los custodios.
Las tres formas de contratación -- servicios, administración y acuerdos de arrendamiento -- permiten al gobierno mantener la posesión de las instalaciones públicas y el control de los servicios públicos, a la vez que recibe beneficios de la administración y operación de esas entidades, enfrentada por el sector privado así como ingresos por el arrendamiento, por los pagos por el derecho de administración y por la concesión del servicio. Los otros beneficios potenciales de la contratación con el sector privado incluyen el incremento de la eficiencia, el mayor control sobre el trabajo de los empleados y las fallas de los contratistas, la protección contra la conducta monopolista tanto de los contratistas como de las agencias gubernamentales, la dualidad de normas para medir y comparar el desempeño y un mayor nivel de conocimiento y comprensión de la prestación del servicio(91). Con la contratación los gobiernos se benefician de los fuertes incentivos que tiene el sector privado para mantener bajos los costos; los contratistas evitan los problemas burocráticos que plagan a los gobiernos centrales y municipales y tienen la posibilidad de experimentar nuevas tecnologías y procedimientos. La contratación permite al gobierno expandir sus servicios sin incrementar el número de empleados públicos y sin hacer grandes inversiones de capital en instalaciones y equipamiento. Los contratistas privados pueden, a menudo, obtener un nivel más alto de productividad de su fuerza de trabajo que los sistemas de servicios civiles; pueden usar trabajadores contratados a media jornada donde sea apropiado y pueden usar menos los métodos intensivos de trabajo en la entrega del servicio(92). La contratación brinda a los gobiernos locales la posibilidad de sacar ventajas de las economías de escala y pueden garantizar la continuidad de los servicios mediante la contratación con varios suministradores. La contratación también permite a los gobiernos sacar provecho de las habilidades especializadas que poseen las organizaciones privadas y las ONG. La competitividad que genera la contratación de los servicios permite a los gobiernos determinar los costos reales de la producción y eliminar gastos. La contratación permite además ajustar el tamaño de los programas y su ampliación a los niveles de la demanda y a las necesidades de cambio.
También existen desventajas potenciales de la contratación(93). Con su extensión, la contratación desplaza a los trabajadores del sector público, puede generar la oposición política y la hostilidad de los funcionarios públicos, los sindicatos y las asociaciones de empleados públicos. Si los procedimientos de la contratación no son correctamente diseñados, supervisados y ejecutados, pueden resultar más costosos que el suministro gubernamental. La corrupción también puede resultar otro problema si la adjudicación de los contratos no es supervisada cuidadosamente. El costo de contrato de administración puede ser sustancial y la carencia de una suficiente competencia puede dejar a los contratistas en una posición monopólica. La utilización de demasiados contratistas limita las posibilidades de sacar ventajas de las economías de escala. Si la regulación estatal sobre los contratistas es muy fuerte pueden generarse deficiencias en la prestación del servicio y si es débil puede generar una deficiente contabilidad por parte de los contratistas. En todos los casos, el gobierno debe comparar los costos de la contratación con los costos de garantizar el servicio a partir de sus propias fuerzas y recursos.
Las asociaciones público-privadas
Cuando la venta de las empresas estatales o la contratación de los servicios no son apropiadas, los gobiernos se orientan en ocasiones hacia las asociaciones de entidades públicas con el sector privado en forma de:
• empresas mixtas (joint-ventures), en las que las entidades públicas y privadas trabajan juntas para suministrar servicios o infraestructura;
• acuerdos de transferencia y operación o proyectos turnkey, en los cuales los gobiernos acuerdan comprar o arrendar instalaciones completas, construidas por inversionistas privados, después de un período de tiempo apropiado bajo la administración privada;
• inversiones conjuntas, en las cuales ambas organizaciones asumen un papel activo en el financiamiento del proyecto, ya sean instalaciones, infraestructura, edificaciones de bajo costo o proyectos de desarrollo urbanístico; o
• cooperación público-privada, por medio de la cual agencias gubernamentales y organizaciones privadas o no gubernamentales trabajan de conjunto e informalmente en la prestación de servicios o de suministro de infraestructura.
Cada uno de estos métodos implica diferentes niveles de cooperación y una diferente división del trabajo entre el gobierno y el sector privado.
Las empresas mixtas o joint-ventures
En muchos países las políticas de privatización requieren o permiten que el gobierno retenga una parte del capital en compañías estratégicas políticamente o muy rentables las cuales, por lo tanto, son transformadas en joint-ventures o empresas de capital mixto. En Venezuela, la corporación estatal del petróleo (Petróleos de Venezuela)(94) privatizó parcialmente una de sus subsidiarias, Pequiven, permitiéndola formar una empresa mixta con la filial del grupo italiano ENI. El Banco Químico de los Estados Unidos y la Banca Comercial Italiana asumieron participaciones iguales en la construcción de una planta de metanol en Venezuela, en una inversión valorada en 360 millones de dólares estadounidenses. Debido a la existencia de débiles mercados de capital durante muchos años, el Gobierno de Taiwán, China, comenzó gradualmente a vender acciones en las empresas de propiedad estatal, pero retuvo la mayor parte de la propiedad hasta que la demanda aumentó. En Malasia, el Gobierno continuó teniendo acciones en todas las compañías privatizadas. China utilizó las empresas mixtas entre los inversionistas extranjeros y las empresas estatales para obtener tecnología y capital, para aprender de la parte extranjera acerca de la administración y las técnicas de marketing, para incrementar la capacidad generativa del intercambio externo y para promover proyectos conjuntos de investigación y desarrollo(95). El Gobierno chino también utilizó las empresas mixtas para hacer nuevas inversiones en infraestructura y en instalaciones manufactureras. La expansión de las instalaciones y del equipamiento de las telecomunicaciones en el área de Shanghai, por ejemplo, fue financiada a través de una empresa mixta. La Compañía Manufacturera y de Equipamiento Telefónico Shanghai Bell fue asumida por una empresa mixta entre el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones de China, Alcatel Bell y el Gobierno de Bélgica para la producción de conmutadores para las compañías telefónicas de China(96). Con el objetivo de mejorar y expandir las terminales de embarque de contenedores en el puerto de Shanghai, la Autoridad Estatal del Puerto de Shanghai constituyó una empresa mixta, la Shanghai Container Terminals, Ltd., con la compañía multinacional de Hong Kong Hutchinson Wampoa. En esta empresa mixta cada parte disponía del 50 por ciento de las acciones y fue formada para mejorar y operar terminales de contenedores bajo un contrato que estipulaba exención de impuestos por cinco años, cinco años adicionales con un 50 por ciento de reducción de impuestos así como otros privilegios especiales en materia fiscal.
Los acuerdos de construcción, operación y transferencia
Los proyectos turnkey son acuerdos de construcción, operación y transferencia (acuerdos BOT por su siglas en inglés) en los cuales los gobiernos compran o arriendan instalaciones completas, que son construidas por los inversionistas privados después de que éstos, tras un período determinado de operaciones, hayan recuperado el capital invertido y hayan tenido un tiempo de recuperación de utilidades libres. En los Estados Unidos las compañías privadas suministran algunas veces el financiamiento, el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento del tratamiento de agua o de las instalaciones de albañales con contratos con uno o más gobiernos locales. Las compañías suministran el servicio hasta que recuperan su inversión y obtienen un nivel justo de utilidades y luego transfieren la pertenencia al gobierno. En Irving, Texas, por ejemplo, el sistema de suministro de agua fue extendido a través de un acuerdo BOT con una corporación privada que asumiría la inversión de capital para el desarrollo de nuevos pozos y la construcción de sistemas de distribución que sustituyeran los suministros de agua ya existentes en la ciudad. La compañía privada obtuvo financiamiento privado para desarrollar el sistema y tenía contratado con el Gobierno de la ciudad el suministro de agua por siete años a razón de una tarifa básica por galón de agua. Al terminar este contrato la propiedad de dichas instalaciones pasará a manos de la ciudad a través de un acuerdo de transferencia con un pago determinado(97).
Los BOT, o los llamados acuerdos de construcción, operación y propiedad (BOO por las siglas en inglés) han sido usados extensamente en Malasia y Turquía. En estos países, un consorcio de compañías tales como constructoras, operadoras de sistemas, suministradores de equipamiento y otras constituyen una compañía que obtiene de los gobiernos los derechos para la construcción de proyectos de infraestructura, como por ejemplo, sistemas de telecomunicaciones, carreteras, instalaciones o sistemas de suministro de agua, los operan con una concesión del gobierno por un número suficiente de años (generalmente oscila entre los 15 y 30 años) que le permita recuperar sus costos, pagar las deudas y obtener un margen razonable de utilidades. Al finalizar la licencia, las instalaciones del proyecto pasan al gobierno o, bajo el acuerdo BOO, son compradas por la compañía que las opera. La deuda financiera es manejada con un alto nivel de apalancamiento ya que, el consorcio que opera el proyecto asume sólo una pequeña parte de la misma y busca préstamos de las agencias financieras internacionales y de las bancas comerciales sobre la base del pago de esta deuda a partir de los ingresos futuros del proyecto. Los acuerdos BOT y los acuerdos BOO han sido utilizados en Malasia para privatizar el Sistema de Suministro de Agua Labuan, el Sistema de Agua Ipoh y el Sistema de Suministro de Agua Larut-Matang, así como también el Kuala Lumpur Intechange y la Autopista Norte-Sur(98). En Indonesia, el Ministerio Postal y de Telecomunicaciones posee acuerdos BOT con cinco compañías privadas para la instalación de 100.000 líneas telefónicas en la ciudad de Jakarta. Las compañías instalarán y operarán las líneas durante nueve años, reteniendo el 70 por ciento de las utilidades para la recuperación de la inversión. El 30 por ciento restante de las utilidades lo compartirán con el Gobierno y al final del acuerdo devolverán el sistema al Ministerio(99).
Otra combinación de actividades, los acuerdos de construcción, operación, propiedad y transferencia (BOOT por las siglas en inglés) está siendo utilizada para construir y operar plantas eléctricas independientes en China (Proyecto Shajiao) y en Pakistán (Proyecto Hab River) así como también en la República Dominicana y Costa Rica. Estos proyectos usualmente incluyen un financiamiento limitado de recursos en el cual el capital necesario se obtiene de los propios flujos de caja y no de los aportes de los propietarios del proyecto.
Las inversiones conjuntas
Otro medio para lograr la participación del sector privado en el suministro de infraestructura o servicios es la inversión conjunta. Las organizaciones privadas y públicas desempeñan un papel activo en el financiamiento a bajo costo de los servicios públicos, de las instalaciones, de las facilidades, edificaciones o el transporte. Por ejemplo, el Aeropuerto Alliance en Fort Worth, Texas, fue una inversión conjunta del Gobierno federal, el Gobierno municipal de Fort Worth y una compañía privada(100).
Este aeropuerto y el parque industrial fue concebido como una gran base aérea de carga para ayudar a las firmas aéreas y de alta tecnología con las naves terminadas, los productos intermedios y los equipos manufactureros. La Agencia Federal de Aviación de los Estados Unidos otorgó 4 millones de USD para la construcción de la pista, el Gobierno de la ciudad de Fort Worth aportó 65 millones de USD para la construcción de la infraestructura necesaria de apoyo al Aeropuerto Alliance, y el Grupo Perot invirtió más de 100 millones de USD en la adquisición del terreno. La ciudad autorizó además un descuento del impuesto sobre la propiedad para el proyecto. Se constituyó una autoridad pública autorizada a emitir una deuda de 800 millones de USD exenta de impuestos para construir hangares de mantenimiento privado.
Otro ejemplo notable de inversión conjunta en infraestructura en los Estados Unidos es el Project Global Transpark que fue planificado y construido en la parte este del Estado de Carolina del Norte(101). El Global Transpark es un complejo de transporte multimodo que combina el transporte aéreo de carga y pasajeros, el ferrocarril, las carreteras y otras instalaciones con facilidades de producción y distribución «justo a tiempo» (just-in-time) y los más modernos sistemas de tecnologías para las telecomunicaciones. El objetivo es crear un complejo logístico de categoría mundial para compañías interesadas en los negocios internacionales. El proyecto del Global Transpark concentrará infraestructura y equipamiento en 15.300 acres de terreno que apoyarán el sistema logístico y la transportación para el rápido y seguro manejo de materiales y manufacturas. El proyecto del Global Transpark facilitará las actividades de los negocios internacionales de aquellas compañías que dependen de la rápida entrega de los suministros y de los productos terminados en función de garantizar una competitividad efectiva en la economía global. Las actividades económicas ubicadas en el Global Transpark tendrán acceso a sistemas de computación y de telecomunicaciones avanzadas y al intercambio electrónico de datos para las órdenes de transportación y embarque y para controlar el suministro, la producción y la distribución.
El proyecto del Global Transpark es el resultado de una inversión conjunta del Gobierno federal, del Gobierno del Estado, de compañías privadas, de firmas de arrendatarios y de los gobiernos de 12 condados en la región de Carolina del Norte. El Gobierno federal y el estadual han suministrado fondos para el estudio de factibilidad, el plan maestro y para la evaluación del impacto ambiental del proyecto. La fundación Global Transpark, compuesta por representantes del gobierno y del sector privado, está trabajando por la obtención de 30 millones de USD para ayudar al desarrollo de la infraestructura del proyecto. Los gobiernos de los 12 condados de las áreas aledañas al Global Transpark aportarán 35 millones de USD adicionales para suministrar la infraestructura de apoyo.
La inversión conjunta en el proyecto del Global Transpark dará al sector privado acceso a un complejo de manufactura, logística y comunicaciones de último tipo, conectado con los mercados nacionales e internacionales. Los planes del proyecto Global Transpark están siendo estudiados en Tailandia y Alemania lo que podría facilitar el enlace de ese proyecto de Carolina del Norte con una red de complejos logísticos en Europa y Asia. Los gobiernos locales y del Estado de Carolina del Norte se beneficiarán con el incremento del cobro de impuestos provenientes de las compañías y de los trabajadores atraídos por el proyecto, ante la perspectiva de 23.000 nuevos puestos de trabajos después de su construcción y otros 26.000 puestos adicionales en las áreas aledañas.
La cooperación público-privada
Acuerdos de cooperación menos formales también se están realizando entre los gobiernos y el sector privado para enfrentar la creciente demanda de servicios públicos e infraestructura. El Gobierno de Hong Kong, por ejemplo, firmó un acuerdo de asociación con compañías privadas para la reconstrucción de los barrios bajos y las partes de la ciudad que se encontraban en estado de deterioro constructivo. El Estado creó la Corporación de Desarrollo Territorial para seleccionar áreas adecuadas de la ciudad para su rediseño constructivo, preparar la estrategia de desarrollo y formular planes para su aprobación por la Junta Popular de Planificación. Después de aprobado el plan, la Corporación de Desarrollo Territorial podría adquirir terrenos, con una compensación justa, dentro del área y suscitar las ofertas de las compañías privadas para la construcción de edificios de habitaciones, de uso comercial y variado. El proceso combina las ventajas de la planificación pública y la adquisición de terrenos urbanos, de forma tal que asegura una vivienda adecuada para los residentes desplazados de sus lugares de origen y mantiene las condiciones ambientales, con las habilidades del sector privado para movilizar el capital para la inversión y para enfrentar eficientemente la construcción de viviendas, infraestructura y edificios comerciales(102).
Estas formas de asociación público-privadas poseen muchas de las mismas ventajas de la contratación: suscitan las capacidades financieras, administrativas y técnicas de las compañías privadas en proyectos que de otro modo tendrían que ser enfrentados e implementados enteramente por el gobierno. La cooperación del sector privado puede también generar trabajos e ingresos mientras hace frente a la demanda de productos y servicios públicos. Sin embargo, las asociaciones público-privadas pueden resultar complejas y difíciles de dirigir. El diseño, el financiamiento y la supervisión de estos acuerdos pueden imponer pesadas transacciones y altos costos de administración a los gobiernos.
Las garantías e incentivos gubernamentales
Las agencias gubernamentales pueden ofrecer garantías e incentivos fiscales para inducir a las organizaciones privadas a que suministren servicios e infraestructura que contribuyan el desarrollo económico, o suministrar créditos y subsidios a individuos y grupos para que adquieran en el sector privado servicios, equipamientos o alojamiento. El Gobierno de Barbados, por ejemplo, creó un Fondo de Crédito para Viviendas en el Ministerio de Viviendas y Terrenos, a partir de un préstamo de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID), para suministrar capital con tasas de interés por debajo de las del mercado a bancos privados, a compañías, a la Compañía Financiera Hipotecaria de Barbados y a otras instituciones financieras para que concedan créditos, usando procedimientos comerciales regulares, para la construcción de casas de bajo costo en áreas urbanas. El Fondo de Créditos para Viviendas es un fondo rotativo que ha expandido sustancialmente el papel de los prestamistas comerciales privados al extender el crédito para la construcción de viviendas a los hogares de bajos ingresos. Además, el Fondo trabaja con los constructores privados y con los funcionarios locales quienes son responsables de la construcción, de planificar las regulaciones de uso de los terrenos y de obtener la aprobación para la construcción de unidades habitacionales que las familias de bajos ingresos puedan pagar(103).
En la India, varias agencias gubernamentales, federales y estaduales, se encuentran alentando a las compañías privadas para que se interesen por el desarrollo de los territorios y la construcción de viviendas a bajo costo. En Ahmedabad, por ejemplo, una constructora privada y casa financiera ha desempeñado un papel activo en la construcción de viviendas de bajo costo con el apoyo de las autoridades locales. Esta corporación privada reúne terrenos para proyectos de vivienda, obtiene las aprobaciones de la Autoridad de Desarrollo Urbano de Ahmedabad, ayuda a organizar sociedades cooperativas que poseen el título del terreno, realizan funciones de mantenimiento después que el proyecto es terminado y obtienen créditos hipotecarios para los beneficiarios de la Corporación de Desarrollo Urbano y Alojamiento, una agencia pública. Con la ayuda y el fomento del Gobierno, la compañía ha sido capaz de construir miles de unidades habitacionales a bajo costo dentro y en los alrededores de la ciudad de Ahmedabad(104).
Las garantías e incentivos del Estado reducen los costos de las compañías o incrementa su potencial de rentabilidad en actividades que, en su ausencia, podrían ser riesgosas y poco rentables. Estos incentivos pueden resultar finalmente menos costosos para el gobierno que asumir directamente el suministro de los servicios. Las garantías e incentivos pueden movilizar los recursos financieros del sector privado que de otra manera no estarían a disposición del gobierno y aseguran que los servicios sean suministrados con mayor flexibilidad y eficiencia que si lo hicieran las agencias gubernamentales. Sin embargo, las garantías y los incentivos pueden ser violados tanto por funcionarios del gobierno como por el sector privado, a menos que sean cuidadosamente supervisados y monitoreados.
Delegación de la responsabilidad al sector privado o las organizaciones no gubernamentales (ONG)
Los gobiernos de algunos países estimulan el incremento de la participación del sector privado al delegar la responsabilidad de algunos servicios o de la infraestructura a empresas privadas o ONG. Esto se hace a través de requerimientos regulatorios o «mandatos públicos», utilizando las instalaciones industriales y por la exigencia a los encargados de servicio de que garanticen el suministro o apoyen financieramente los servicios e infraestructura asociada con el proyecto de que se encargan, ya sea, de construcción residencial, comercial o industrial.
El mandato público o los requerimientos regulatorios
En los Estados Unidos, los requerimientos regulatorios han sido utilizados con efectividad, muy a menudo, por parte del Gobierno federal y por parte de los gobiernos estaduales, para transferir la responsabilidad del suministro de servicios públicos e infraestructura al sector privado, si sus operaciones implican riesgos a la salud y la seguridad de la población. Quizás el mejor ejemplo pueda encontrarse en el campo de la protección ambiental. A las organizaciones del sector privado se les exige que inviertan en infraestructura y equipamiento para reducir o eliminar la contaminación del aire y del agua así como la eliminación de los residuales tóxicos o dañinos. Leyes ambientales mucho más estrictas han generado una fuerte industria privada que suministra tecnología de protección ambiental, equipamiento y servicios tanto para el sector público como para el privado. La ley del aire limpio, la ley de recuperación y conservación de recursos y la ley de respuesta, compensación y responsabilidad ante el medio ambiente y las regulaciones estatales y locales sobre el medio ambiente, han estimulado el incremento de las inversiones para el desarrollo de la infraestructura dedicada a la protección del medio ambiente en los Estados Unidos. Evidentemente, las inversiones de las compañías privadas en tecnología de protección ambiental y su equipamiento alivian al sector público de los costos crecientes y del incremento de la inversión pública en el desarrollo de la infraestructura requerida para hacer frente a los altos niveles de contaminación del aire y del agua.
Facilidades industriales
En este tipo de arreglo un inversionista privado no sólo construye y opera una instalación, sino que también vende los servicios que produce obteniendo una utilidad. En los Estados Unidos, las instalaciones industriales han sido utilizadas para el desarrollo de la infraestructura de tratamiento de los desechos sólidos tales como depósitos, instalaciones para la recolección y tratamiento de excretas y plantas de reciclaje. Usualmente, las compañías que operan instalaciones industriales de este tipo cobran honorarios a los gobiernos locales y a las industrias privadas por el uso de sus instalaciones creciendo los ingresos de estos propietarios.
Ejemplos de instalaciones industriales para el depósito de los residuos sólidos pueden encontrarse en ciudades tan pequeñas como Millbury, Massachussets, con alrededor de 12.000 habitantes, y en grandes ciudades como St. Cloud, Minnesota, con una población de alrededor de 200.000 habitantes. En el caso de St. Cloud, una compañía privada compró instalaciones ya existentes para el depósito y tratamiento de las excretas y residuos sólidos e invirtió más de 4 millones de USD con el financiamiento de las utilidades industriales generadas por bonos emitidos por la ciudad. La compañía amplió y mejoró la instalación para recibir no sólo residuos sólidos sino también aguas albañales(105). La ciudad y tres condados aledaños acordaron enviar sus residuos a estas instalaciones lo que redujo en más de un 20 por ciento los depósitos de residuos en sus propios pozos. La compañía rediseñó la planta de producción de abono para mejorar el producto y comercializarlo junto a otros materiales reciclables en cumplimiento de las regulaciones ambientales del Estado. También hizo un contrato con la Corporación de Transferencia y Reciclado de St. Cloud y con la Comisión de Tratamiento de Residuos Sólidos de tres condados para operar una estación de tratamiento de estos residuos sólidos.
Suministro de infraestructura o financiamiento para su desarrollo
De forma creciente, los gobiernos locales en los Estados Unidos y en otros países requieren del sector privado para el desarrollo de la infraestructura, así como para el desarrollo de otros servicios, tales como el tratamiento de las aguas y los desperdicios sólidos y aguas albañales, la construcción de caminos, instalaciones y otros tipos de facilidades en las áreas residenciales, instalaciones comerciales o parques industriales. Las solicitudes de financiamiento directamente orientado al desarrollo y mejoramiento de la infraestructura representa sólo una parte del financiamiento necesario para el desarrollo de la infraestructura.; el resto se obtiene de los pagos que se imponen a los ejecutores del desarrollo urbano, industrial y comercial como requerimiento para recibir los permisos de construcción, los pagos por el impacto medioambiental de los proyectos, los pagos por el derecho de acceso a las vías de evacuación de los residuales, por las capacidades crediticias y por otras condiciones. Estados tales como California, Florida, Colorado y Texas, que han experimentado rápidos crecimientos poblacionales y un desarrollo industrial, comercial y residencial a gran escala, han otorgado a sus gobiernos municipales la autoridad de utilizar los impuestos para cubrir los costos de la construcción o ampliación de la infraestructura.
La ciudad de Orlando, en Florida, por ejemplo, comenzó solicitando al sector privado el pago de honorarios ante la necesidad de ampliar los sistemas de tratamiento de residuales líquidos a inicios de los años ochenta. El costo de la ampliación de los sistemas aumentó rápidamente mientras las nuevas áreas residenciales y los nuevos proyectos comerciales se extendían en la ciudad y en sus alrededores(106). El Gobierno de Orlando impuso pagos a los impulsores privados de este desarrollo por el incremento en el uso de los sistemas de tratamiento de residuales líquidos y aumentó los pagos de los antiguos usuarios por el mejoramiento del servicio. Basados en los ingresos estimados por tales pagos, la ciudad pudo asignar 230 millones de USD en bonos exentos de impuestos para pagar la expansión de la infraestructura. Se calcula que los pagos realizados por el sector privado cubrieron el 72 por ciento de los costos de la expansión.
El suministro de productos, servicios e infraestructura por ONG y organizaciones no lucrativas
En muchos países en desarrollo los gobiernos dejan algunos servicios enteramente a cargo de ONG o les permiten brindar servicios de mayor calidad o más amplia cobertura que los suministrados por el sector público. En Asia, las organizaciones cooperativas, los sindicatos, los clubes de mujeres y jóvenes y los grupos religiosos se encuentran relacionados de alguna forma con el suministro de servicios públicos(107). Las ONG y las organizaciones religiosas se encargan de programas de entrenamiento y de desarrollo de la salud y la educación como complemento a los programas gubernamentales(108). En Filipinas, por ejemplo, la Iglesia Católica desempeña un importante papel en el sistema de educación pública operando escuelas elementales y secundarias así como colegios y universidades. Otros grupos religiosos se encargan de hospitales y clínicas de salud y garantizan otros servicios sociales que, o no están al alcance del gobierno o se consideran inadecuados. En Viet Nam, médicos individuales o grupos de personal médico han sido autorizados a abrir clínicas privadas, especialmente en zonas de gran densidad de población, con el objetivo de mejorar el acceso a los servicios de salud y aliviar la presión de los hospitales estatales, los cuales carecen del número de camas, los medicamentos y el equipamiento necesario para garantizar un servicio adecuado de salud(109). En la India, el Gobierno registra y ayuda a las sociedades cooperativas de la vivienda, las que compran terrenos y obtienen financiamiento para la construcción de viviendas de bajo costo para sus miembros. Las cooperativas de viviendas en la India son responsables de un cuarto de todas las viviendas construidas por el sector privado en las áreas urbanas del país.
La inversión lucrativa privada
Finalmente, los gobiernos pueden dejar muchos tipos de servicios y facilidades a la iniciativa abierta del sector privado. En los Estados Unidos, Canadá y Europa, el sector privado invierte en muchas modalidades de infraestructura con el objetivo de la obtención de utilidades(110). Las viviendas de bajo costo son construidas en los Estados Unidos y en otros muchos países por compañías privadas y firmas de bienes raíces y son vendidas a consumidores e inversionistas. En los Estados Unidos, el Gobierno federal ofrece garantías hipotecarias y programas de concesión de préstamos asequibles a las familias de bajos ingresos para que puedan comprar casas al sector privado y no depender de las facilidades públicas. Los inversionistas privados también contribuyen al desarrollo de facilidades educacionales, hospitalarias y de otras instituciones de salud, puentes, áreas de parqueo, instalaciones de suministro de aguas y tratamiento de albañales, parques, campos deportivos, campos de golf y aeródromos. Además, una buena parte de las facilidades infraestructurales en los Estados Unidos es construida y operada por compañías privadas, tanto personalistas como accionarias, Ahora existen más de 1.300 compañías telefónicas independientes en los Estados Unidos y más del 78 por ciento de los kilowatts/hora de electricidad generados en el país proviene de instalaciones de compañías privadas.
Conclusiones
Como claramente ilustran las descripciones anteriores, muchos gobiernos del mundo han experimentado con muchos métodos de privatización. En la mayoría de los países, el tamaño y el impacto del sector privado van en ascenso. Los negocios privados, las asociaciones voluntarias privadas y aún las empresas del sector informal se encuentran suministrando más productos y servicios de aquellos por los que los usuarios pueden pagar y de los que se pueda esperar una utilidad. La experiencia sugiere, sin embargo, que ningún método de privatización por sí sólo es apropiado para todos los países, todas las industrias o todas las actividades económicas. No obstante, la experiencia acumulada ha proporcionado una gran cantidad de información sobre las fortalezas y debilidades de cada uno de los métodos que los gobiernos pueden utilizar a la hora de seleccionar los medios más apropiados para el logro de sus objetivos. Al hacerlo, los gobiernos deben también identificar los problemas potenciales y los obstáculos para implementar y dirigir la privatización, tarea que recibe más atención en el capítulo 3.
3. Problemas y obstáculos para implementar las políticas de privatización
Introducción
Aunque algún progreso sustancial se está logrando en muchos países con respecto a la privatización de las empresas de propiedad estatal y el estímulo al sector privado para que participe en las actividades económicas, este progreso es a menudo lento y el proceso resulta más complicado de lo que la mayoría de los partidarios de la privatización y la reforma económica esperan. Las demoras en la implementación de las reformas económicas, la privatización de las empresas estatales y el desarrollo del sector privado han sido atribuidas a problemas institucionales, culturales, burocráticos, políticos y macroeconómicos. Una tarea importante en el desarrollo de un plan de dirección estratégica para la privatización es la identificación de estos problemas y obstáculos potenciales y la realización de acciones que logren superar o mitigar sus impactos adversos.
La experiencia anterior demuestra que los problemas analizados en la figura 3.1 pueden debilitar, demorar, o socavar los programas de privatización. Entre los obstáculos de la privatización más serios se encuentran las dificultades para implementar cambios rápidamente bajo condiciones de incertidumbre o inestabilidad económica o ambivalencia política con relación a la marcha y el alcance de la privatización y la reforma económica, la oposición por parte de los grupos de intereses creados y por parte de algunos administradores y trabajadores en las empresas estatales en cuanto a la reestructuración y privatización, así como también las complejidades burocráticas y las demoras en la formulación y la realización de los procedimientos de privatización. La privatización y el desarrollo de la empresa privada son afectadas de forma adversa en algunos países producto de flaquezas en las habilidades de dirección de la economía de mercado, la incompleta restauración de los derechos de propiedad; las inadecuadas instituciones de apoyo a las transacciones de mercado; la debilidad de los negocios dedicados al desarrollo de la infraestructura para apoyar la expansión de la empresa privada; los incómodos impuestos a los negocios y las regulaciones, y finalmente, la hostilidad pública ante los dueños de negocios y la participación del sector privado en las actividades que tradicionalmente han sido responsabilidad del gobierno.
La incertidumbre e inestabilidad económica nacional
En muchos de los países en desarrollo de Africa, Latinoamérica y en los antiguos países socialistas de Europa central y del este, los gobiernos iniciaron programas de privatización bajo condiciones económicas adversas, de recesión e inestabilidad. El FMI reporta que en los países de Europa central y del este el producto nacional bruto descendió rápidamente después de haber sido decretadas las reformas estructurales, fenómeno este tan expandido que llegó a ser conocido como «adjustment shock». En los países que emprendieron reformas macroeconómicas rápidas, los precios de consumo aumentaron substancialmente, y las exportaciones menguaron drásticamente(111). En la antigua Unión Soviética, las condiciones económicas bajo las cuales fue iniciada la privatización resultaron inciertas e inestables. En 1991, el producto nacional bruto descendió en un 89 por ciento y el volumen de exportaciones cayó en un 25 por ciento. En 1992, el producto nacional bruto descendió en 18 por ciento y el volumen de exportaciones disminuyó en un 23 por ciento, mientras que los precios de los consumidores aumentaron en un 1,181 por ciento. Debido a los salarios bajos, los precios elevados, las amenazas de la inflación continua y la disminución de las exportaciones en Europa central y del este, la demanda de los productos de las empresas estatales menguaron, haciéndolas mucho menos atractivas ante los ojos de los
Figura 3.1.
inversionistas extranjeros. Aun en Alemania, donde la privatización fue bastante provechosa, esta comenzó lentamente debido a que las empresas estatales habían perdido sus mercados de exportaciones en el bloque del este y al mismo tiempo, ellas eran incapaces de competir en sus mercados domésticos con los productos de mejor calidad provenientes de las compañías alemanas y europeas que florecieron después de la reunificación. El mercado para los productos de consumo estuvo limitado durante un período en el que todos los países de Europa central y del este tuvieron que hacer cambios drásticos en la estructura de sus industrias y las características de sus economías(112).
Toda esta incertidumbre económica y los choques de ajuste que siguieron a las reformas económicas masivas pueden hacer que los inversionistas domésticos y extranjeros actúen con cautela para comprar las empresas estatales o para suministrar servicios e infraestructura. Además, los efectos adversos de la reforma económica pueden conllevar a retrocesos en contra de la privatización.
La ambivalencia política con respecto a la privatización
Las demoras al decretar e implementar las políticas de privatización, y la resistencia ante los ajustes estructurales necesarios para lograr el éxito de la privatización, también se originan a partir de la ambivalencia política hacia el cambio. Inicialmente, la privatización y la reforma económica fueron demoradas y socavadas en Brasil, por ejemplo, debido a la carencia de apoyo político entre las fracciones del partido político que estaba en el poder, el Congreso, e incluso el Gabinete. La oposición política estuvo reforzada por una fuerte resistencia sindical y por los temores, a menudo expresados por los líderes de la Iglesia Católica y otras organizaciones religiosas, con respecto a los efectos potencialmente adversos del desempleo resultante de la privatización(113).
La ambivalencia política hacia la privatización y la reforma económica surgió inicialmente en Europa con la evaluación crítica del público con relación a las políticas de reformas(114). Las encuestas de opinión llevadas a cabo en Hungría, Checoslovaquia y Polonia, por ejemplo, mostraron que el 63 por ciento del pueblo húngaro entrevistado consideraba que los cambios en el país iban en dirección opuesta; solamente el 53 por ciento en Polonia y el 58 por ciento en Checoslovaquia consideraban que los mismos iban en la dirección correcta. Solamente el 4 por ciento de los húngaros, el 6 por ciento de los checos y eslovacos, y el 12 por ciento de los polacos plantearon que sus situaciones económicas personales eran mejores después del colapso del régimen comunista y muchos creían que sus situaciones no mejorarían en el futuro inmediato. Más de dos tercios de aquellos encuestados en los tres países creían que el modo de vida de sus familias descendería de forma marcada en el futuro y más de una mayoría temía que las reformas económicas iban a fracasar. Sólo alrededor del 17 porciento de los encuestados en Hungría, el 30 por ciento en Polonia y el 23 por ciento en Checoslovaquia plantearon que preferirían trabajar para una compañía de propiedad estatal, pero al preguntarles si creían que todas o la mayoría de las empresas de propiedad estatal debían ser privatizadas, solamente el 60 porciento de los húngaros y el 61 por ciento de los checos y eslovacos respondieron positivamente. Alrededor de un cuarto de los encuestados en los tres países dijeron que sólo debían ser privatizados los negocios pequeños. Esta ambivalencia hacia la privatización fue vista en la Unión Soviética en los años inmediatamente después de que las reformas económicas fueron decretadas, y fue arraigada en los temores ante la difusión de la inflación y el desempleo.
La ambivalencia política hacia la privatización también fue vista en muchas legislaturas de Europa central y del este. Los conflictos políticos posteriores al fallecimiento de los regímenes socialistas en la Federación de Rusia, Polonia, Hungría y Checoslovaquia se centraron en las desavenencias con respecto al paso y al alcance de las reformas económicas y la privatización. En Polonia la privatización se atrasó producto de las disputas entre las numerosas facciones políticas dentro del Parlamento y el Gobierno. En las elecciones de octubre de 1991, 29 partidos políticos ganaron puestos en el Parlamento, lo que hizo muy difícil al Presidente Lech Walesa formar un nuevo Gobierno. El Partido de Unión Democrática, el cual obtuvo la mayoría de los escaños en el Sejm, la Cámara Baja, recibió solamente un poco más del 12 por ciento de los votos y sólo obtuvo 62 de los 260 asientos. La privatización estuvo bajo una fuerte presión política y social desde el principio. «La mayoría de los economistas y políticos de orientación liberal demandaron que fuera puesta en práctica inmediatamente, mientras que los activistas del Consejo de los Trabajadores demandaron que fuera arreglada de tal manera que no debilitase la influencia de los mismos en el sector industrial», según apuntan los observadores(115). Durante los dos primeros años, tres funcionarios diferentes habían sido designados para supervisar el programa de privatización y los observadores señalan que tenían que dedicar más tiempo a «luchar por un presupuesto y defender sus subsecuentes versiones que a su implementación». Tanto en Polonia como en Hungría, la insatisfacción ante los impactos sociales negativos de la reforma alentó a los electores a retornar al poder a los antiguos funcionarios comunistas a mediados de la década de los noventa, basándose en sus promesas de retardar la privatización y mitigar las adversidades de la reforma estructural.
La oposición de los grupos de intereses poderosos
Esta ambivalencia política hacia la privatización fue reforzada en algunos países por la fuerte oposición de los líderes políticos y de los grupos de intereses poderosos. La oposición frecuentemente procedía de los líderes políticos que controlaban posiciones de patronato, las organizaciones de empleados de los servicios públicos y los sindicatos que temían la pérdida de los empleos en el gobierno así como de algunos grupos de consumidores organizados que temían a los grandes aumentos del costo de los productos y los servicios subsidiados por el gobierno. En algunos países, los poderosos hombres de negocios que no querían ver interrumpidas sus tradicionales relaciones con el sector de las empresas estatales también se opusieron a una competencia más abierta.
Los líderes políticos y los funcionarios gubernamentales
Los líderes políticos y los funcionarios gubernamentales son en ocasiones los más escépticos y los más resistentes a la idea de la privatización. Las fuerzas poderosas en la sociedad vietnamita, por ejemplo, se resistieron a la privatización a finales de los años ochenta y principios de los años noventa. La oposición más fuerte procedía de los funcionarios del gobierno, quienes temían a la pérdida de los trabajos, o de quienes creían que la propiedad estatal estaba en el centro de un sistema económico socialista y que los activos del Estado no debían ser vendidos a los inversionistas privados, especialmente los foráneos. Además, muchos funcionarios del gobierno, y especialmente los directivos de las empresas estatales a nivel local, consideraban que el control sobre la propiedad estatal era una fuente principal de poder y de beneficios materiales. El Gobierno buscó satisfacer a estos funcionarios al otorgar a los directivos de empresas estatales mayor autonomía en la toma de decisiones de producción y les alentó para que combinaran la propiedad socialista con las prácticas de dirección del sector privado con el objetivo de mejorar la calidad y la eficiencia. Sin embrago, en realidad muchas empresas estatales operaban para el beneficio de los funcionarios y directivos locales en detrimento del Estado y la resistencia de éstos ante el cambio rápido resultó en el aplazamiento y la demora de la privatización.
El ejército
Una de las más fuertes oposiciones a la privatización procede del ejército, el cual ha utilizado su control sobre las corporaciones públicas para asegurar el empleo de sus familiares o para los oficiales de alto rango ya retirados. La oposición también procede de los ministerios gubernamentales que son controlados por el ejército y que supervisan a las empresas estatales. A pesar del fuerte apoyo brindado a la privatización por parte de los líderes políticos más importantes en Tailandia, por ejemplo, varios ministerios y agencias gubernamentales que se encontraban dirigidas por antiguos oficiales del ejército se opusieron, retrasaron y socavaron el programa por temor a la pérdida de poder, status o control de los recursos presupuestarios(116). El listado del Gobierno boliviano, que incluía 25 empresas dirigidas por el ejército y que debían ser privatizadas, provocó también una fuerte oposición entre los oficiales más viejos del ejército por la amenaza de la pérdida de control sobre tales empresas.
Los grupos religiosos y sociales
Los grupos religiosos, étnicos y sociales beneficiados con el control sobre las actividades económicas del gobierno también han expresado su oposición a la privatización en muchos países. En Indonesia, según señala un observador, la privatización encuentra una fuerte oposición en los «nacionalistas económicos y los fundamentalistas musulmanes que aborrecen el consumismo y el capitalismo occidental, y aquellos que esperan que el gobierno intervenga con propósitos redistributivos, ya sea en forma de subsidios alimentarios, control de los precios, creación de puestos de trabajo, programas sociales o proyectos de desarrollo regional»(117). Algunos grupos, tanto en Indonesia como en Malasia temen que la privatización brinde un mayor control de las empresas de servicios públicos a los industriales y financieros adinerados chinos o a las firmas multinacionales a expensas de los trabajadores nativos pobres.
Los defensores de los pobres
La oposición a la privatización también ha provenido de los grupos que temen que los negocios privados eliminen servicios que son irrentables y que, buscando mayores niveles de rentabilidad, ofrezcan servicios de menor calidad y que no estén al alcance de los pobres. Los críticos señalan que aunque los minibuses en Bangkok obtienen utilidades, esto se ha logrado eliminando las rutas de baja densidad y abandonando las rutas indeseables y menos provechosas que generalmente servían a las vecindades más pobres a merced de las posibilidades financieras de la Autoridad Metropolitana del Transporte de Bangkok. De igual forma, las compañías privadas que alquilaron las tres líneas del ferrocarril interurbano al Ferrocarril Estatal de Tailandia fueron capaces de lograr ganancias solo al eliminar los servicios locales no provechosos y acudir a clientes de presupuestos más altos. Además, los oponentes reclaman que la privatización puede reducir el control público sobre los tipos y la calidad de los servicios disponibles. Ellos sostienen que los minibuses de Bangkok son más provechosos porque muchos de ellos ignoran las leyes del tránsito, no tienen en cuenta la sobrecarga de pasajeros y no atienden el mantenimiento del parque en cuanto a normas de seguridad(118).
Aun en Nueva Zelandia, donde la privatización y las reformas económicas fueron extremadamente exitosas, todos los cambios estructurales grandes tuvieron la oposición de uno u otro de los grupos de intereses más importantes(119). Los sindicatos, los suministradores de servicios profesionales, los pensionistas y algunos grupos del servicio civil se opusieron a las reducciones de gastos públicos por más de una década y bloquearon los recortes presupuestarios del Gobierno en la mayoría de los servicios sociales. Los grupos rurales, las minorías étnicas y los sindicatos trataron sin éxito alguno bloquear la cooperativización y privatización de las empresas estatales pero sí demoraron el proceso durante un período de cinco años. Muchos fabricantes y sindicatos en general se resistieron a las reformas de liberalización del comercio durante los trece años que tomó para completarlas.
Las limitaciones de la demanda y la debilidad de los mercados financieros
En gran parte de Latinoamérica, Africa, Europa central y del este el paso lento de la expropiación de las empresas estatales fue el resultado de las limitaciones de la demanda y de as debilidades del mercado financiero. La incapacidad de los países pobres de América del Sur y de América Central, tales como Bolivia, Perú y la República Dominicana, para privatizar las empresas estatales al paso deseado por el gobierno se debió grandemente a la carencia de ahorros domésticos y la incapacidad de movilizar capitales. La privatización de más de 100 empresas estatales en Bolivia, por ejemplo, fue vacilante debido a la carencia de interés por parte de los inversionistas. Durante la oferta inicial de las acciones de la empresa estatal del vidrio Fanviplan, no se presentó ninguna solicitud y muy poco interés fue expresado por los inversionistas en Lloyd Aéreo Boliviano, las líneas aéreas estatales(120). La ausencia de demanda de las empresas estatales, afectadas por grandes déficit presupuestarios, creó dificultades al gobierno al transferirlas a propiedad privada sin pasar previamente por un proceso de liquidación o de reestructuración sustancial.
En Malasia, Indonesia y Taiwán, China, los débiles mercados de capitales y la débil demanda de acciones demoraron el proceso de venta de las empresas estatales durante los comienzos de la década de los noventa. El débil movimiento de la Bolsa de Valores de Jakarta y las ajustadas políticas monetarias del Gobierno Indonesio detuvieron temporalmente la privatización de varias empresas estatales(121). Las empresas estatales en Taiwán, China, tuvieron dificultades con la privatización por medio de la venta de acciones debido a que el Gobierno sobrevaloró las ofertas de las acciones iniciales. La demanda de acciones de las empresas estatales taiwanesas decayó severamente cuando los inversionistas descubrieron que los precios declinaban rápidamente después que las acciones fueron emitidas. El precio de 360 millones de acciones de la Compañía de Acero de China, por ejemplo, que fueron ofrecidas en mercados internacionales declinaron en más de un 31 por ciento por debajo del precio de oferta inicial durante los tres meses posteriores a haber sido puestas en lista.
En los países de Europa central y del este la demanda inicial de empresas estatales a menudo se comportó perezosa porque los gobiernos sobrevaloraron las compañías para alcanzar mayores niveles de ingreso. Ninguna de las veinte mejores compañías ofrecidas en la primera vuelta de privatización en Hungría, por ejemplo, fue vendida debido a los precios poco realistas fijados por el Gobierno. En Polonia y Hungría la expropiación de las compañías estatales resultó inicialmente demorada debido a la escasez de crédito. En Checoslovaquia, Hungría, Polonia y en la Federación de Rusia, la habilidad del gobierno para privatizar a través de ofertas públicas de acciones también se encontró limitada por la cuantía inadecuada del ahorro doméstico, incapaz de absorber más de una pequeña fracción de las compañías que estarían disponibles para ser privatizadas; muchos de aquellos que poseían niveles apreciables de ahorro los retenían como protección contra un futuro económico incierto o los utilizaban para iniciar un pequeño negocio. Las compañías extranjeras que formaban empresas mixtas con las empresas húngaras encontraban que las dificultades de acceso al crédito estaba creando serios problemas de pagos para muchas compañías y que el sistema bancario era incapaz de ofrecer evaluaciones oportunas del crédito de los negocios húngaros. Las cambiantes empresas privatizadas estuvieron renuentes a asimilar nuevos clientes por los riesgos de pagos asociados al ajustado mercado de crédito, así como también a la incapacidad de los bancos para suministrar categorías de créditos(122).
Las debilidades de las compañías que son objeto de la privatización
La implementación de la privatización y el desarrollo de la empresa privada han sido retardados en algunos países por las debilidades de las empresas objetivo de la privatización. La mala situación financiera de la mayoría de las empresas estatales en Hungría y Polonia se convirtió rápidamente en un obstáculo serio para la privatización. Una de las razones fundamentales por las cuales el programa de «privatización masiva» fue dilatado repetidamente en Polonia fue que casi la mitad de las empresas señaladas como objetivos de la privatización estaba en bancarrota y un tercio del total era irrentable. Esta situación determinó que estas empresas resultaran inapropiadas para la aplicación de la mayoría de las formas y métodos de la privatización(123). Casi todas las empresas estatales grandes acumulaban pesadas deudas(124). Sin embargo, a pesar de su mala salud financiera, las empresas no solventes continuaron operando a partir de la liquidación de sus activos o con la obtención de préstamos de otras empresas estatales, lo que significó cierto drenaje de recursos estatales. Los directivos y empleados de estas firmas se dieron cuenta de que la privatización era solo una cuestión de tiempo y, ante la perspectiva de perder sus empleos, mantuvieron exageradamente altos sus salarios y trataron de aumentar sus beneficios a corto plazo. La raíz del problema en Polonia fueron los débiles procedimientos de bancarrota. Ni el propietario, el Estado, ni los acreedores, en primer lugar los bancos estatales, tenían la autoridad para reorganizar o liquidar una empresa no solvente(125). Debido al gran número de empresas en tal difícil situación, la ausencia de legislación para regular los procedimientos de bancarrota creó un serio obstáculo para la rápida reestructuración y la privatización.
La resistencia de los directivos y los empleados
La implementación de la privatización ha sido a menudo socavada en los antiguos países socialistas por la oposición de algunos directivos de las empresas estatales y de los trabajadores. En las primeras etapas de la privatización en Europa central, algunos directivos de empresas estatales polacas y checoslovacas obstaculizaron los intentos de reestructurar o vender sus empresas a los inversionistas privados, otros se aprovecharon de sus posiciones para comprar o vender los activos del Estado a precios muy bajos con el objetivo de proteger sus posiciones antes de que se declararan limitaciones a la «privatización espontánea».
En gran parte de Europa central y del este los directivos de las empresas estatales desconocían los riesgos de una economía de mercado y de trabajar en una compañía privada. La mayoría estaba acostumbrada a operar bajo los principios socialistas y con los mercados asegurados en la Unión Soviética y los restantes países del bloque del Este. Muchos directivos se encontraban mal preparados para lidiar con la competencia real. Bajo los regímenes de Europa central y la antigua Unión Soviética, los líderes del partido presionaban a las empresas estatales para que crearan empleos para todo el que quisiera trabajar y se hacía muy difícil para las empresas estatales terminar con un empleo. Como resultado de esto, los directivos no tenían incentivos para utilizar a los trabajadores de forma efectiva o eficiente y los trabajadores no se encontraban motivados para ser productivos, sus puestos estaban seguros, sus salarios eran bajos y una gran parte de su consumo provenía de los subsidios del Estado para la vivienda, el transporte, la atención médica y la educación(126).
Muchos directivos de empresas resultaron inicialmente fuertes oponentes del sistema de la distribución de vouchers para la privatización masiva en la Federación de Rusia. Algunos que se resignaron al hecho de que sus empresas serían privatizadas, trataron de ejercer presiones políticas para favorecer la aplicación del método de la compra preferencial por los directivos en detrimento del método vouchers. Un consejero occidental del Gobierno ruso observó que «otros directores no quieren privatizar nada en absoluto ya que prefieren los subsidios estatales a los caprichos del mercado»(127). Los recursos destinados por los gobiernos en Europa del este para la aplicación del método de compra por parte de los directivos y la venta de acciones a estos fue un intento para reducir la resistencia administrativa hacia la privatización y ofrecer otros incentivos a los directivos que fueran mantenidos después de la reestructuración con vistas a que apoyaran las nuevas formas de autoridad corporativa.
La amenaza de la reestructuración, los despidos y el alto desempleo determinaron que los empleados de las empresas estatales en muchos países latinoamericanos trataran también de demorar el proceso de privatización. En Chile los sindicatos amenazaron con huelgas y otras formas de resistencia a las plantas de las compañías estatales de cobre ante la venta de la planta eléctrica Tocopilla. Los sindicatos generalmente se oponían o trataban de demorar la privatización de las compañías de electricidad y mineras, por temor a la reestructuración y a la pérdida de los empleos(128). En Bolivia, la asociación sindical más importante convocó a huelgas nacionales y a otras formas de resistencia en contra de los planes del Gobierno de privatizar 60 compañías, incluyendo las líneas aéreas nacionales. Algunos líderes políticos y sindicatos de Tailandia también han sido activos en su oposición a la privatización ante el temor de que la transferencia de los servicios al sector privado no sólo generara la pérdida de los empleos sino también la reducción de su influencia en la industria de los servicios. Los líderes sindicales sostienen que las firmas privadas simplemente sustituirán los puestos de trabajo por otros con salarios y condiciones de trabajo inferiores en un esfuerzo para disminuir los costos y aumentar las utilidades. Por extensión, ante la tendencia del sector privado a evitar la sindicalización, los trabajadores se preocupaban por las pocas posibilidades de enfrentar las injusticias y la imposibilidad de influir en sus condiciones de trabajo.
Instituciones inadecuadas para apoyar el desarrollo del mercado
La privatización y la reforma económica han sido demoradas en muchos países en desarrollo o con economías de mercado emergentes debido a que las leyes e instituciones necesarias para apoyar un sistema de mercado son inadecuadas, incluyendo aquellas que se refieren a las normas de trabajo, los contratos comerciales, las transacciones inmobiliarias y otras. Este problema resultó ser especialmente agudo en Polonia, Hungría y la República Checa y en muchos de los Estados de la antigua Unión Soviética, durante los años inmediatamente siguientes a la caída del régimen socialista en esos países.
En Viet Nam, el débil sistema judicial y penal determinó severas restricciones a la privatización y la reforma económica(129). El Gobierno restableció el Ministerio de Justicia, el cual había sido dispersado hacía dos décadas, creó el primer Colegio de Derecho en 1979 y comenzó hacia los años ochenta a desarrollarse el sistema legal orientado al mercado. La Asamblea Nacional decretó una ley de bancarrota y un código comercial solo en el año 1993, casi una década después de que comenzaran las reformas económicas. La capacidad del sistema legal del país también estuvo limitada por la escasez de personal profesional, jueces y abogados. Alrededor del 40 por ciento de los jueces y personal del tribunal de Viet Nam no poseía entrenamiento en Derecho y los observadores sostienen que el país disponía de menos de un décimo de los abogados que necesitaba a mediados de los años noventa para mantener un sistema de legislación comercial en una economía orientada al mercado(130). Además, un problema crítico en el establecimiento de las reglas legales era que los decretos oficiales eran a menudo ignorados por los funcionarios públicos y gubernamentales. La resistencia a las leyes del Gobierno central y las desavenencias entre las autoridades centrales y locales tienen profundas raíces históricas, reflejadas en un viejo refrán vietnamita «la ley del emperador se detiene ante la reja de la villa». Por tanto, la creación de una conciencia legal y el deseo de cumplir con la Constitución y los estatutos se convirtió en uno de los retos más importantes del Gobierno para acelerar la privatización y el ajuste económico.
El avance de la privatización y la reforma económica fue también retardado por el débil sistema de instituciones financieras no gubernamentales en Viet Nam. El Banco Estatal de Viet Nam coordinó la política monetaria del país y sirvió como banco central a cargo de cuatro bancos comerciales de propiedad estatal, el Banco Exterior, El Banco de Inversiones y Desarrollo, el Banco Industrial y Comercial y el Banco de Viet Nam para la Agricultura. Aunque los bancos extranjeros abrieron oficinas, otros obtuvieron licencias para abrir sucursales, se crearon bancos accionarios y empresas mixtas entre bancos nacionales y extranjeros hacia los inicios de la década de los noventa, las instituciones financieras estatales discriminaban aún a las empresas estatales en cuanto a los préstamos e ignoraban a las empresas privadas(131). Aunque algunos individuos y las compañías privadas tenían cuentas, la mayoría tenía que acudir a instituciones financieras privadas informales. Esto evidenció que las mejoras sustanciales en el sistema bancario eran necesarias para movilizar los ahorros privados del país y evitar la excesiva dependencia de la inversión extranjera.
La inadecuada infraestructura para los negocios
La privatización y la reforma económica también han sido debilitadas por la carencia de la infraestructura física necesaria para que las transacciones comerciales tuvieran lugar eficientemente y para apoyar a las empresas privatizadas y a los negocios privados. La incapacidad de las empresas estatales para operar eficientemente, como las compañías privadas como resultado de su adecuada infraestructura, las convirtió en menos atractivas ante los inversionistas privados en las etapas iniciales de la privatización en Hungría, Polonia y la Federación de Rusia. En muchas ciudades checas y eslovacas, por ejemplo, de estilo soviético, los edificios de apartamentos de gran escala tenían espacios insuficientes para vivir y virtualmente ningún espacio para las actividades comerciales; por tanto, no facilitaban el inicio de pequeñas actividades de producción, comercio y servicios por parte de las personas en los años iniciales de la transformación. Algunas operaciones comerciales privadas aparecieron en las calles y los espacios para oficinas y locales de producción más tarde estuvieron disponibles en la medida que el alquiler por exceso de espacio se hizo más común. Pero en ciudades como Praga, las rentas de los pequeños espacios para la producción y el comercio aumentaron rápidamente hasta alcanzar niveles que la mayoría de los negocios pequeños no podían pagar. Las rentas de los locales para oficinas eran mayores en la áreas de Praga, Varsovia y Budapest que en algunas ciudades de Europa occidental(132). En Praga, los inversionistas extranjeros podían adquirir apartamentos solamente a través de una empresa mixta con una autorización del Ministerio de Finanzas, y tenían que enfrentar los riesgos derivados de la falta de claridad en las normas del derecho de propiedad. La escasez de viviendas limitó severamente la habilidad de los propietarios para demoler unidades de vivienda o para convertirlas en oficinas y establecimientos de negocios. Aun cuando los empresarios pudieran encontrar los espacios adecuados, por lo general eran incapaces de adquirir el equipamiento y los servicios necesarios para operar eficientemente.
La debilidad de los servicios de telecomunicaciones, el transporte y otros elementos de la infraestructura en Viet Nam y China fueron también obstáculos ampliamente reconocidos para la privatización y el desarrollo de la empresa privada. A mediados de los años noventa, solamente un tercio de los productos que se trasladaban en Viet Nam, por ejemplo, eran transportados en vehículos modernos, tales como ferrocarril, camión, avión o barco. El país solo poseía tres puertos de mar, Haiphong, Danang y la ciudad Ho Chi Minh, capaces de manejar barcos de cualquier tamaño, y el equipamiento para la operación de contenedores así como otras instalaciones del puerto eran extremadamente antiguas.
Las complejidades burocráticas y las demoras
A pesar de la retórica política que apoyaba a la privatización en muchos países, el proceso ha sido puesto en marcha más lentamente que lo que se había anticipado porque las estructuras organizativas y los procedimientos para la privatización resultaron ser muy débiles, complejos y a menudo ambiguos. En Ucrania, por ejemplo, la privatización fue retardada inicialmente debido a la carencia de personal para organizar e implementar las leyes de privatización y como resultado de los insuficientes recursos financieros para enfrentar las investigaciones que garantizarían el avance del proceso. La inestabilidad del Fondo de Propiedad Estatal para garantizar especialistas competentes que prepararan anteproyectos de leyes y documentos regulatorios sobre el proceso de privatización también demoró la implementación. El Fondo de Propiedad Estatal no poseía el personal especializado necesario para las oficinas de los 26 departamentos regionales ni para la oficina central. Las restricciones del Gobierno con respecto a las compensaciones a los empleados de las agencias privatizadoras hacía difícil reclutar y retener al personal competente para asumir el proceso de preparación de las empresas estatales para la privatización o para acelerar el proceso de transformación de la propiedad(133).
Los intentos iniciales para tasar el valor de las empresas estatales en Malasia y las Filipinas tomó gran tiempo. En Malasia, la privatización también fue tardía debido a los obstáculos administrativos y legales. Algunos departamentos y agencias operaban bajo su propia legislación económica, que tenía que ser enmendada por medio de un largo y complicado proceso con el objetivo de autorizarlos a vender toda o una parte de sus activos. Las complicaciones también surgieron a partir del hecho de que todos los empleados públicos tenían sus derechos de pensión garantizados constitucionalmente. Los medios alternativos para garantizar sus pensiones tenían que ser encontrados cuando las compañías fueran privatizadas(134). Además, el Gobierno en Malasia siempre ha utilizado su control sobre las empresas públicas para tratar de erradicar la pobreza y para promover oportunidades económicas para los indígenas de Malasia, y estos objetivos políticos tenían que ser considerados junto a otros en el establecimiento de las pautas para la venta de las empresas estatales.
La privatización se atrasó en los países de Europa central debido a complejidades burocráticas que surgieron a partir de procedimientos complicados y oscuros, debido a un inadecuado número de trabajadores calificados en los ministerios y agencias gubernamentales para revisar y aprobar los planes de privatización, y, en algunos casos, debido a tardanzas deliberadas por parte de burócratas no simpatizantes, al aprobar las solicitudes de privatización o la creación de negocios pequeños. Muchos de los problemas iniciales en Checoslovaquia, Polonia, la Federación de Rusia y Eslovenia se debieron a regulaciones y procedimientos de privatización no transparentes. La ausencia de las pautas para aprobar la privatización en los años iniciales de la transformación en Checoslovaquia, por ejemplo, trajo diferencias en la interpretación y las normas de aprobación en varios ministerios y agencias en el Gobierno federal y en el Gobierno de ambas Repúblicas. El desarrollo de los negocios privados también fue retardado debido al papeleo burocrático(135). Las tácticas de demora de gran número de funcionarios nomenclatura del régimen comunista aún en el gobierno trajeron dificultades a algunos empresarios potenciales para recibir permisos de establecimiento de nuevos negocios(136). Hasta mediados de los años noventa, los analistas de negocios se encontraban aún alertando que en la República Checa «la burocracia prohibitiva del país puede obstruir significativamente las tareas más simples, tales como la inscripción de una compañía o el cambio de ubicación de una oficina»(137).
Las complejidades burocráticas también debilitaron seriamente las reformas comerciales en China y los métodos de privatización a través de empresas mixtas con compañías extranjeras. Los ministerios y agencias en Beijing no coordinaban sus actividades. Las aprobaciones concedidas por una agencia gubernamental eran a menudo no reconocidas o no concedidas por otra. Tampoco se logró coordinación plena entre las agencias provinciales y centrales o entre los gobiernos locales y los provinciales. Además, aun cuando las empresas de propiedad estatal llegaran a acuerdos con las compañías extranjeras, no existía garantía de que el ministerio supervisor aprobaría las condiciones del acuerdo. Estas complejidades burocráticas se hicieron peores ya que, aunque las políticas de comercio exterior de China habían sido liberalizadas sustancialmente desde 1978, el proceso de reforma atravesó ciclos de progreso y de retroceso. Las políticas eran a menudo medidas reactivas a corto plazo ante los acontecimientos económicos y políticos tan rápidamente cambiantes en el país. Estos eran a menudo experimentales y se aplicaban solamente en algunas regiones del país en vez de ser aplicados a toda la economía y aquellas que eran promulgadas con carácter nacional eran usualmente adoptadas más despacio en algunas regiones que en otras. La naturaleza de las reformas a menudo convirtió las reglas del juego en inciertas y oscuras tanto para los socios del comercio exterior chino como para las empresas nacionales y les brindaron a los burócratas de Beijing y de las provincias un gran poder de decisión en cuanto a la aplicación, para consternación de los inversionistas privados y los socios de negocios potenciales.
Las regulaciones del comercio en China también han restringido seriamente el acceso de las compañías extranjeras al mercado nacional, socavando así las reformas económicas y limitando la inversión extranjera potencial en empresas mixtas con las empresas estatales. Además, la incertidumbre, la inconsistencia y la carencia de transparencia en los procedimientos administrativos y en las transacciones frustraron a muchas compañías extranjeras deseosas de aumentar sus inversiones en el país. China a menudo dejó de publicar sus regulaciones: las regulaciones judiciales y administrativas, las leyes sobre requerimientos de aduana, las restricciones o prohibiciones de importaciones y las regulaciones que afectaban la distribución y venta de productos importados. Las restricciones del cambio de dinero también limitaron las posibilidades de inversionistas extranjeros en empresas mixtas de repatriar las utilidades y operar eficazmente en China. Los controles sobre el cambio externo tenían la intención de restringir la importación de productos de consumo y permitir al gobierno guiar el crecimiento de las industrias priorizadas, pero los inversionistas extranjeros también alegan que esto desalienta la inversión de capitales, especialmente en industrias de alta tecnología(138). La estrecha interpretación de los requerimientos para comprender que los ingresos de las compañías por la exportación de sus productos, a partir del cambio externo, tenían que ser lo suficientemente grandes para pagar sus importaciones, era forzosa en demasía, pero las compañías privadas se quejaron de que las barreras formales e informales hicieron ese requerimiento aún más difícil(139).
Insuficiente desarrollo de las habilidades de dirección del sector privado en su orientación al mercado
La experiencia sugiere que el éxito de la privatización depende grandemente de las habilidades de dirección, que las personas comprendan cómo operan la economía de mercado y el sector privado. Sin embargo, en muchos países en desarrollo y en economías de mercado emergentes, la capacidad de dirección del sector privado se mantiene débil. Aun en países tales como Singapur, por ejemplo, donde las empresas de propiedad estatal dominaron el suministro de los servicios durante un largo tiempo, el Estado sacaba a los mejores directivos de las empresas públicas y garantizaba pocos incentivos para desarrollar la experiencia en el suministro de los servicios públicos o privados mediante empresas privadas(140).
Aun países con un fuerte sector privado han experimentado problemas con la privatización. En el ejemplo citado en el capítulo 2, no todos los contratistas privados que operaban instalaciones de parqueo en Pataling Jaya, en Malasia, tenían éxito. Algunos contratistas tenían tanta dificultad como el Consejo Municipal para cobrar las tarifas de parqueo. Algunos contratistas de pequeña escala no podían supervisar a sus empleados adecuadamente para asegurar que todos los cobros fueran realmente entregados a la compañía. Algunas compañías tuvieron dificultades para pagar en tiempo las rentas mensuales al Consejo Municipal.
En Europa central, aunque los directivos de las compañías a privatizar tenían a menudo una calificación técnica, muchos carecían de la capacidad administrativa para operar en una economía de mercado. Las encuestas llevadas a cabo en los años inmediatamente sucesivos a la transición económica en Checoslovaquia, Hungría y Polonia identificaron un grupo de debilidades comunes a los directivos de la región desde la perspectiva de que los negocios occidentales estaban potencialmente interesados en invertir en las empresas estatales. Entre los problemas más serios se encontraban la carencia de flexibilidad, exactitud y oportunidad en sus prácticas de negocio y en su conducta. El problema más serio, sin embargo, fue la falta de voluntad de los directivos para adquirir responsabilidades y correr riesgos(141). Esto no era sorprendente porque los directivos de Europa central trabajaron durante la era socialista en un medio en el que primaba la obediencia, la conformidad y las reuniones para planear metas. Pocos adquirieron la responsabilidad de las decisiones de producción para el mercado. Ellos no conocían cómo evaluar las oportunidades competitivas, cómo tratar con el riesgo, cómo movilizar e invertir capital para crear ventajas de mercado, cómo utilizar los sistemas informáticos para operaciones de negocio o cómo valorar los activos y pasivos de sus compañías. No estaban familiarizados con la administración de los flujos de caja y con los sistemas estándar de contabilidad. Muchos adoptaron los principios soviéticos de contabilidad, que eran complicados y confusos e inadecuados para su uso en una compañía internacional.
Los ajustes estructurales y el desarrollo de la empresa no estatal en China también fueron severamente obstaculizados por el bajo número de directivos capaces de operar eficazmente en un sistema de mercado. Durante casi cincuenta años, los administradores chinos tendían a verse a ellos mismos como conductos de información en vez de decisores. En 1978, Deng Xiaoping argumentó que «nuestra dirección económica actual está marcada por el exceso de empleados, por el solapamiento organizativo, procedimientos complicados y una eficiencia extremadamente baja. Todo se ahoga en un discurso político vacío»(142). Muchos directivos de empresas se mantuvieron inflexibles y contrarios a la necesidad de asumir riesgos, no comprendían cómo operaban los sistemas de mercado y se encontraban desinformados en cuanto a las técnicas de dirección modernas en ramas tales como marketing, finanzas, contabilidad y planificación estratégica. Ellos preferían las relaciones interpersonales en vez de las prácticas de dirección profesional(143).
Estas características no se encuentran bien desarrolladas para competir en un sistema de mercado o en una economía mundial que cambia rápidamente, en la cual el ciclo de vida del producto es reducido, las compañías tienen que comprometerse con alianzas internacionales para poder sobrevivir y la regionalización requiere que las compañías respondan a submercados claramente definidos. Pero bajo los regímenes socialistas pocas compañías de Europa central y del este, de China o Viet Nam tenían que preocuparse por el marketing; ellas operaban bajo un sistema de comandos en el cual meramente tenían que llenar cuotas. Muchas compañías estatales eliminaron sus departamentos de ventas o mantuvieron a muy poco personal que realizaba deberes administrativos y clericales. Pocas compañías tenían experiencia en marketing doméstico o internacional; la mayoría no había desarrollado un personal de ventas, nunca había tenido que ocuparse de la publicidad y no tenían experiencia en tratar con agentes mundiales. Las compañías de Europa central y del este que encontraron socios potenciales en el mundo, descubrieron rápidamente que los mercados para sus productos eran limitados debido al insuficiente embalaje y porque sus estándares de producción se encontraban por debajo de aquellos que los mercados extranjeros requerían. Por tanto, su habilidad de dirigir compañías privadas en una sociedad orientada hacia el mercado era limitada y afectaba el interés de los inversionistas extranjeros y domésticos en muchas de las empresas estatales que fueron puestas en venta.
Las actividades no reguladas e ilegales
Los complicados procedimientos de privatización han permitido un alto nivel de corrupción, lo que se ha sumado a los factores que inciden en la demora del proceso de implantación de las reformas en muchos países en desarrollo. El programa de privatización en Bolivia se atrasó en 1992 debido a denuncias de corrupción e irregularidades en la venta de dos hoteles de propiedad estatal en La Paz. Tanto los inversionistas extranjeros como las compañías domésticas en Checoslovaquia, Polonia y la Federación de Rusia encontraron que las solicitudes para aprobaciones, licencias, permisos o revisiones eran a menudo retrasadas deliberadamente por los funcionarios del gobierno hasta tanto no recibían «un sobre ancho» que ayudara a hacer más expeditos los procedimientos burocráticos.
A pesar de la campaña anticorrupción lanzada en Viet Nam, en 1992, la corrupción y el contrabando continuaron amenazando el proceso de reestructuración económica y socavaron la confianza del inversionista en las empresas estatales ofrecidas para ser privatizadas. Alrededor del 60 por ciento de las empresas registradas se encontraban realizando actividades no registradas y del 30 por ciento al 40 por ciento del impuesto por importaciones del sector no estatal se perdió a través del contrabando(144). Los productos baratos importados de los países vecinos mediante el contrabando forzaron a muchas empresas vietnamitas a salirse del marco oficial de sus negocios. Las compañías productoras de bicicletas, ropa, textiles y ventiladores fueron llevadas al borde del colapso por medio del contrabando. El hecho de que muchos empleados de las empresas estatales, particularmente los directivos y administradores, eran a menudo parte del contrabando, unido a la corrupción y a la evasión de impuestos, generó cuestionamientos acerca de la capacidad del Gobierno para crear un clima favorable a los negocios(145).
El aumento dramático del crimen organizado y el terrorismo en la Federación de Rusia, luego del colapso del antiguo régimen comunista, ha socavado seriamente las reformas de mercado, la privatización de las empresas estatales, la inversión privada y el desarrollo de la empresa privada. El número de delitos reportados en Rusia aumentó en un 239 por ciento entre 1976 y 1993(146). Los tipos de delitos reportados incluían actos terroristas violentos, secuestros, asesinatos por contrato, bombardeos, grandes robos y daños físicos gravosos. Muchos crímenes más no fueron reportados por temor de los ciudadanos y hombres de negocios extranjeros a represalias por parte de las bandas organizadas. A finales de 1994 las autoridades rusas habían identificado a más de 5.700 bandas delictivas, muchas de las cuales estaban organizadas territorialmente o por étnias. La mayoría de las actividades de las mismas estaban dirigidas hacia los negocios. Las autoridades reportaron que a mediados de la década de los noventa, alrededor de tres cuartos de todas las empresas privadas y los bancos comerciales en las grandes ciudades habían pagado entre el 10 por ciento y el 20 por ciento de sus ingresos a pandillas para protegerse de las actividades terroristas. Además, las pandillas asesinaron o mutilaron a funcionarios del Gobierno, fuerzas de la policía y de seguridad y dueños de negocios que rehusaban cooperar con las actividades ilegales o a pagarles dinero. Esta actividad ilícita dañó el entusiasmo de los inversionistas privados y de los ciudadanos rusos comprometidos con la empresa privada.
Los derechos de propiedad incompletos o inciertos
Otro obstáculo para lograr mayor rapidez en el proceso de privatización, especialmente en los antiguos países socialistas, ha sido la continua incertidumbre con respecto a los derechos de propiedad. Las compañías extranjeras interesadas en adquirir toda o una parte de las empresas estatales en los países de Europa central y del este inicialmente tuvieron dificultades con la compra de la propiedad. Aunque el Gobierno húngaro abrió la propiedad a los inversionistas extranjeros sin la necesidad de la aprobación gubernamental formal, las compañías extranjeras experimentaron a menudo serios problemas con la determinación de a quién comprar terrenos o tierras que habían sido nacionalizadas por el gobierno socialista. Los derechos de propiedad no eran claros y los títulos de propiedad de la tierra se encontraban acumulados por las reclamaciones de restitución de la propiedad de los antiguos dueños. Aunque el Parlamento húngaro decretó el Acta de Compensación para hacer más transparentes los derechos de propiedad y permitir la transferencia de las empresas estatales a la Agencia de Propiedad Estatal, la adquisición de terrenos y la privatización fueron inicialmente retardadas producto del enfoque cauteloso que asumieron los inversionistas privados(147).
En China y Viet Nam, donde se les prohibió a las compañías extranjeras poseer terrenos durante los años noventa, la obtención de los derechos de utilización de los mismos para las empresas mixtas o fábricas resultaba a menudo muy difícil para los inversionistas extranjeros. Como resultado de esto, las compañías foráneas limitaron sus actividades a empresas mixtas con empresas estatales que ya poseían derechos de alquiler de terrenos o con aquellas que poseían fuertes conexiones políticas y que podían ganar acceso a los derechos de terrenos con mayor facilidad.
Los gravosos impuestos y las regulaciones
La privatización y el desarrollo de la empresa privada en los antiguos países socialistas han sido afectadas de forma adversa por los impuestos y las regulaciones que fueron puestas en práctica por los regímenes anteriores. Tanto las empresas de propiedad estatal objeto de la privatización como los pequeños negocios de Europa central continuaron pagando altos impuestos y los beneficios sociales de los empleados, lo que elevaba los costos del negocio. En las etapas iniciales de la transformación en Checoslovaquia, por ejemplo, la Asamblea General impuso un 22 por ciento de impuestos sobre las ventas a todos los negocios que vendían productos, así como un impuesto sobre las utilidades que oscilaba entre el 15 por ciento y el 55 por ciento. El Gobierno además exigía un 30 por ciento de impuestos a muchos productos de exportación. En Hungría y Polonia las compañías privatizadas también tenían que pagar grandes contribuciones de seguridad social a los empleados con el objetivo de apoyar la «red de seguridad» de los programas sociales establecidos bajo el régimen socialista y para reducir las tensiones sociales en el período de transición. En Checoslovaquia, los dueños de las compañías pequeñas encontraron particularmente difícil el pago de contribuciones a la seguridad social equivalentes al 50 por ciento del salario. Como resultado de esto, los directivos de las empresas estatales señaladas para ser privatizadas y los dueños de los pequeños negocios generalmente estaban en contra de tomar empleados.
La sospecha pública y la hostilidad hacia los empresarios privados
La privatización también se ha visto frenada en muchas economías emergentes y en países en desarrollo como resultado de la alta sospecha acerca de los motivos y las prácticas de las firmas privadas, especialmente en los antiguos países socialistas, debido a la hostilidad hacia los empresarios privados(148). Aunque Polonia tuvo progresos en cuanto a la recuperación económica, muchos polacos aún tenían dudas a mediados de los años noventa con relación a los beneficios de la reforma económica y sospechaban de los empresarios que prosperaban en los negocios privados. Las actitudes y percepciones desarrolladas durante la era socialista en casi todos los países de Europa central y del este perduraban, especialmente entre las generaciones más viejas. A pesar del hecho de que más de dos millones de personas se encontraban vinculadas a actividades empresariales en 1994, en Polonia persistía el mito de que los empresarios más exitosos eran los de la antigua nomenclatura comunista que se habían apropiado ilegalmente de los activos de las empresas estatales o quienes habían logrado un avance no claro en la compra de compañías estatales(149). Al mismo tiempo, la renuencia de los empresarios exitosos para analizar públicamente sus actividades se agregó a la paranoia de que aquellos que acumulaban riqueza rápidamente se encontraban involucrados en actividades ilegales. Estas actitudes y el ligero malestar público con las crecientes disparidades en el nivel de los ingresos y las riquezas socavaron el apoyo a las reformas de mercado y a la privatización.
La privatización fue objeto de sospecha pública en Checoslovaquia, Hungría, Polonia y Eslovenia durante el período inicial de la transición debido a que la gente pensaba que los procedimientos favorecían a grupos privilegiados o de élite. En Checoslovaquia y Hungría muchos empleados de tiendas, que no alcanzan a realizar ofertas para la compra de acciones de pequeños negocios, protestaban y reclamaban que las únicas personas con capital para comprarlas eran los que se dedicaban al mercado negro, los antiguos funcionarios corruptos y las personas que eran apoyadas ilegalmente por inversionistas extranjeros. El fuerte sentido de igualitarismo inculcado en los regímenes socialistas aún marcaba a las personas y causaba resentimiento ante la posibilidad de que algunos se convirtieran en más ricos que otros a través de la empresa individual.
Muchas de las privatizaciones espontáneas que tuvieron lugar en Europa central antes de la entrada en vigor de las leyes que controlaban y supervisaban el proceso, generaron escándalos públicos en contra de los directivos de las empresas estatales. Los directivos de empresas bajo los regímenes socialistas eran usualmente los mayores beneficiarios. Los directores de muchas empresas estatales en Hungría, Polonia, Eslovenia despojaron a sus empresas de los activos dejándolas «en el cascarón vacío»(150). Debido a estos y otros abusos, la privatización espontánea fue limitada y un programa de autoprivatización fue adoptado, en el cual los directivos de las empresas estatales proponían un plan de privatización que tenía que ser aprobado por una organización gubernamental como en el caso de la Agencia de Propiedad Estatal en Hungría, los Ministerios de Privatización en las Repúblicas Checas y Eslovacas, o la Agencia de Privatización Estatal en Eslovenia.
Pero la desconfianza en el sector privado también puede verse en otros países. En la India, los observadores señalan que «el grado de compromiso del sector privado en el desarrollo urbano se encuentra restringido por las percepciones de que el sector público debe controlar la especulación y la distribución equitativa de las oportunidades económicas»(151). Ellos reclaman que en el pasado, las compañías privadas actuaban de forma irresponsable al construir proyectos de edificaciones ilegalmente en terrenos reservados para áreas verdes o instalaciones públicas.
Conclusiones
Todos estos obstáculos o problemas pueden atrasar o socavar la implementación de la privatización. Muchos de los problemas ahora son bien conocidos y las agencias de privatización deben realizar acciones preventivas para mitigar sus impactos adversos. Algunos de estos problemas pueden resolverse a través de las reformas de la política macroeconómica, como forma de crear un medio que favorezca las transacciones de mercado, otros pueden eliminarse con el fortalecimiento de las capacidades institucionales e incluso otros pueden evitarse con la aplicación de buenas prácticas de dirección. Los capítulos 4 y 5 van dirigidos a las reformas estructurales que deben acompañar a la privatización y a los mecanismos de dirección que son necesarios para enfrentar los obstáculos potenciales de los programas de privatización y su implementación.
4. Las reformas de las políticas y la capacidad institucional
Introducción
El surgimiento de los sistemas de mercado en los países donde el gobierno había desempeñado el papel dominante en las actividades económicas durante largo tiempo, ha cristalizado los retos que enfrentan los países ante la creación y el mantenimiento de las economías de mercado. Las extensas reformas políticas y económicas que han tenido lugar en Europa central y del este, en la antigua Unión Soviética, en los Estados Balcánicos y Bálticos y en los países asiáticos como China, Mongolia y Viet Nam, a menudo opacan las menos dramáticas pero no menos significativas transformaciones que también están ocurriendo en muchos otros países. Con el objetivo de privatizar sus empresas de propiedad estatal, los gobiernos deben reformar sus políticas económicas y redefinir las relaciones entre las organizaciones públicas, privadas y no gubernamentales en las actividades económicas y en los procesos de gobierno(152).
Desde los comienzos de los años ochenta, las organizaciones de ayuda internacional y la mayoría de los gobiernos del mundo han centrado su atención en las reformas de la política macroeconómica como la clave para crear y revitalizar los mercados. Sin embargo, una de las lecciones más importantes que emergen de la experiencia es que las reformas macroeconómicas por sí solas no son suficientes para crear una economía de mercado ni tampoco adecuadas para sostener el desarrollo del mercado(153). En Europa central y del este, ha quedado claro que el desarrollo de la capacidad institucional para producir y distribuir los productos y los servicios y para comprometerse en el comercio internacional es mucho más importante de lo que los reformistas reconocieron inicialmente(154). Al reflejar la experiencia del Banco de Desarrollo Asiático, dos de sus economistas principales concluyeron que «en términos de la secuencia de las reformas, las políticas monetarias y fiscales resultan menos importantes a corto y mediano plazos de lo que las prescripciones de política general las harían parecer»(155). Ellos insisten en que las «reformas institucionales y de precios son más importantes en las etapas iniciales».
Si los cambios que son esenciales para el éxito de la privatización llegan a través de las reformas de «terapia de choque» radicales adoptadas en Polonia y la Federación de Rusia o a través de una transición más gradual a la liberalización económica y el desarrollo de la empresa privada como la realizada en China, Viet Nam y Hungría, las experiencias van produciendo, de igual forma, una mejor comprensión de los tipos de capacidad institucional que deben ser desarrollados en cualquier país en busca de establecer y sostener una economía de mercado. En sus intentos por transformar sus economías y políticas, los gobiernos y los líderes de negocios en la mayoría de los antiguos países socialistas, habiendo hecho grandes ajustes macroeconómicos, ahora enfrentan retos que asustan, al construir la capacidad institucional necesaria para implementar los programas de privatización y expandir el sector privado. La construcción de la capacidad institucional es el proceso por medio del cual cualquier país fortalece sus habilidades para identificar y movilizar los recursos necesarios para vencer los problemas económicos y sociales y para identificar las oportunidades con el propósito de lograr un mejor modo de vida, tal y como ha sido definido en esa sociedad. Los gobiernos que se encuentran privatizando sus empresas estatales, las agencias internacionales que ayudan en el proceso o las compañías multinacionales que se encuentran operando en los mercados emergentes no pueden lograr sus metas a menos que comprendan los retos del desarrollo institucional.
Este capítulo ofrece una estructura para evaluar los cambios necesarios en la creación de un medio político y una estructura institucional apropiados para el desarrollo del mercado y la privatización. Esta estructura identifica estas políticas e instituciones por medio de la evaluación de las debilidades y deficiencias en los antiguos sistemas socialistas, el examen de las lecciones de la experiencia con la transición a las economías de mercado y la identificación de aquellos factores que contribuyen al éxito de las economías de mercado establecidas, al sostener el desarrollo económico y el gobierno democrático por más de 300 años. Este enfoque no implica que las economías de mercado emergentes tengan necesariamente que seguir los mismos patrones establecidos por las viejas democracias de mercado de occidente, pero sí ofrece algunas conclusiones generales acerca de los factores que parecen contribuir a la vitalidad de los sistemas de mercado, que pueden ser necesarios para el éxito de la privatización y del desarrollo de la empresa privada.
El contexto de la reforma estructural
La necesidad de la privatización, de la reforma política y de la construcción de las instituciones ha surgido durante el último cuarto del siglo XX debido a muchas de las razones enumeradas en el capítulo 1. Comenzando a mediados de los años sesenta, las economías de muchos países industrializados occidentales cayeron bajo un fuerte control gubernamental(156). La intervención del gobierno en las economías industrializadas dificultó a las empresas privadas responder eficazmente a los cambios en las tendencias internacionales o creó una rigidez que socavó la habilidad de sus mercados para operar con eficiencia. El estancamiento económico y la inflación en países tales como Australia y Nueva Zelandia fue el resultado de la fuerte intervención del gobierno en el funcionamiento del mercado después de la Segunda Guerra Mundial, la confianza en las políticas de sustitución de importaciones, el desarrollo intensivo de la manufactura, y la transferencia de los ingresos generados por la explotación de los recursos naturales para subsidiar y proteger las empresas manufactureras que no podían producir y competir eficazmente en sus mercados domésticos, los cuales resultaban pequeños para trabajar con economías de escala.
En los Estados Unidos, el estancamiento y la decadencia de los salarios reales comenzaron a finales de los años sesenta, y los bajos niveles de productividad y de crecimiento económico durante la década de los setenta, todo lo que se exacerbó en los años ochenta debido a las bajas tasas de ahorro, los altos déficit del presupuesto federal y el alza de los salarios y de los costos por retribuciones a los desempleados. En Canadá, los problemas económicos llegaron a ser más severos durante los años ochenta y a comienzos de los noventa debido a que el crecimiento de la productividad se encontraba en descenso y el desempleo aumentaba por muchas de las mismas razones por las que la economía entró en estancamiento en los Estados Unidos. Canadá sufrió una profunda regulación de las actividades económicas, distorsiones en las políticas monetarias y fiscales y en los mercados de trabajo, altos niveles de inflación y el deterioro de las finanzas provinciales y federales. La fuerte intervención del gobierno en las actividades económicas hizo más difícil a las industrias canadienses la competencia eficaz en los mercados internacionales y la generación de empleos en el país.
Los países de Europa occidental también sufrieron problemas estructurales que afectaron sus economías de forma adversa. Alemania comenzó a perder algo de su dinamismo económico y la economía entró en recesión durante los últimos años de la década de los ochenta y comienzo de los años noventa. La carga de la deuda para la integración del antiguo Estado de Alemania socialista a una economía de mercado unificada disminuyó la inversión de capital y aceleró la inflación. La economía de Francia también sufrió los efectos de la fuerte intervención del gobierno, especialmente los altos niveles de desempleo estructural. Italia experimentó problemas económicos severos que surgieron a partir de la inflexibilidad en los mercados de trabajo, los bajos niveles de productividad en el sector privado, las severas disparidades regionales en cuanto al nivel de los ingresos y la riqueza y los ineficientes servicios públicos. Muchos de los contratos y la gestión gubernamental se desarrollaron por vías no competitivas.
Aunque las reformas institucionales y estructurales tuvieron lugar en muchos países occidentales industrializados durante los años ochenta y noventa, los retos más complejos y visibles surgieron en los países en desarrollo y en las antiguas economías socialistas. Analizando retrospectivamente, se hace evidente que el hundimiento de los regímenes de planificación centralizada en Europa del este a fines de los años ochenta, y el debilitamiento precoz de los gobiernos intervencionistas de Asia y América Latina tuvieron su origen no tanto en las revoluciones políticas nacionales como en el deterioro constante de sus economías. El fin del comunismo como un sistema de gobierno viable puede ser atribuido primeramente a la incapacidad de aquellos regímenes que se apoyaban en la planificación central y en el control, para estimular y sostener el crecimiento económico y para lograr niveles de vida aceptables para sus ciudadanos.
Los tipos de capacidades a desarrollar, y en las que se encuentran enfrascados los países en transición, han sido inicialmente condicionadas por la necesidad de vencer las deficiencias de la planificación central. La incapacidad de la planificación central para promover el desarrollo económico se hizo evidente en los años noventa, sin embargo, en este momento es evidente que los gobiernos socialistas no podían guiar las economías nacionales y las operaciones de las empresas estatales de forma eficaz y efectiva en países tales como China, Checoslovaquia, Hungría, Polonia o la Unión Soviética(157). Las características de los sistemas de planificación central generan algunos de los problemas que la mayoría de los regímenes postsocialistas tratan de remediar ahora. Charles Lendblom de forma muy concisa resume las características de los sistemas de planificación central como:
• una fuerte concentración del poder político y de la autoridad en las manos de un solo dictador o un pequeño grupo de líderes del partido;
• los líderes políticos comprometidos a lograr metas colectivas que son mayormente determinadas por criterios ideológicos;
• la propiedad estatal de todos o de la mayoría de los activos de producción de la sociedad;
• la organización centralizada y la dirección de la economía por parte del partido o el gobierno predominante;
• el uso de una amplia escala de controles (incluyendo la coerción) para asegurar la conformidad con los objetivos planificados y las metas;
• la supresión de las libertades políticas individuales y el pluralismo social;
• la utilización de una organización movilizadora privilegiada, tal como un partido político, para guiar a la sociedad hacia las metas colectivas, y
• la sustitución de la organización formal (un partido jerárquico, complejo y grande o burocracias gubernamentales) por otras formas de coordinación social(158).
La incapacidad de las autoridades de la planificación centralizada para comprender y calcular las miles de interacciones y la interdependencia en la economía socavaron rápidamente su capacidad para controlarla de forma integral. Por tanto, en la mayoría de los países socialistas los escasos recursos no eran asignados por medio de eficientes señales de mercado o por medio de la planificación y el análisis técnico competente. Kornai señala que en lugar de las señales de mercado, las asignaciones se realizaban en las economías centralmente planificadas por medio de un conjunto de señales que emanaban primeramente del plan de la economía nacional, aunque también se hacían a partir de directivas burocráticas frecuentes, el intercambio de información horizontal entre las autoridades del mismo nivel jerárquico, los derrumbes y catástrofes, y los regaños o protestas provenientes de unidades burocráticas subordinadas, en la medida en que los requerimientos se convertían en intolerables y no realistas(159).
En ningún lugar las deficiencias de la planificación central y del control fueron tan visibles como en la dirección de las empresas estatales que dominaban las economía de los países socialistas. Como observamos en el capítulo 1, las empresas estatales eran dirigidas de forma similar a las agencias gubernamentales, con poca preocupación por las utilidades o pérdidas o por tener que operar en condiciones de presupuestos fuertemente restringidos. Las pérdidas eran regularmente subsidiadas por el gobierno. El principal objetivo de los directivos de empresas estatales en la Unión Soviética, Europa del este, China y Viet Nam era alcanzar las metas de producción establecidas centralmente. Ellos prestaban poca o ninguna atención a la calidad de los productos o a los costos de producción. Las empresas estatales en casi todos los sistemas centralmente planificados se encontraban integradas verticalmente, retenían gran cantidad de fuerza de trabajo excedente, compensaban a sus trabajadores con salarios bajos y beneficios sociales, acumulaban materiales y suministros respondiendo a una política de inventarios en función de la escasez crónica de suministros. Virtualmente, no existían incentivos para que los trabajadores aumentaran su productividad o para que los directivos desarrollaran las habilidades de marketing, control de la calidad, desarrollo del producto, finanzas o para que los trabajadores y directivos convirtieran sus empresas en más competitivas dentro de las economías domésticas.
Aunque la tarea inmediata de los gobiernos postsocialistas era abolir el aparato de planificación central y reducir el control del Estado sobre las empresas estatales, los complejos retos de la implementación de las reformas económicas y el desarrollo del sector privado también ayudaron a definir las capacidades necesarias para completar la transición a un sistema de mercado. Las dificultades que todas las economías de mercado emergentes enfrentan al hacer lo anterior pueden atribuirse a una combinación de condiciones externas adversas, los obstáculos estructurales y burocráticos, los obstáculos políticos y económicos internos, que quedaron del sistema caduco, y la capacidad inadecuada para llevar a cabo las nuevas tareas.
De este modo, tanto el desarrollo de las capacidades como el ajuste estructural de las economías de mercado emergentes y establecidas se han convertido en requerimientos necesarios para sostener el progreso económico. Ellas también son esenciales para la creación de un medio económico conducente a la privatización y al desarrollo del mercado.
Las reformas de las políticas y el desarrollo institucional
Las organizaciones de ayuda internacional tales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han centrado sus esfuerzos en el convencimiento a los líderes de mercados emergentes y los países en desarrollo para adoptar políticas de ajuste estructural y vencer los problemas descritos anteriormente, pero gran parte de sus esfuerzos ha estado centrada en los cambios económicos. Los líderes de las reformas rápidamente descubrieron, sin embargo, que no importa cuantos cambios económicos sean necesarios, pues éstos por sí solos no pueden lograr las metas planteadas. Los reformistas deben estar preparados para enfrentar las complejidades de la reestructuración política y de la reestructuración económica, mientras al mismo tiempo se desarrollan nuevas instituciones que apoyen la participación del sector privado en los sistemas de mercados emergentes. Como planteó el Primer Ministro de la República Checa y principal reformista económico, Vaclac Klaus, «en tal cambio de la sociedad completa no puede existir una solución económica pura»(160).
La figura 4.1 resume los tipos de reformas de política que se tienen que realizar y las capacidades institucionales que tienen que ser fortalecidas para apoyar la privatización y el desarrollo del mercado. En primer lugar, las políticas macroeconómicas son necesarias para crear un medio conducente a las transacciones de mercado. Los gobiernos deben decretar las políticas de estabilización y ajuste estructural para contener la inflación, liberalizar el comercio y desregular la economía. Pero, al mismo tiempo, ellos deben ayudar a establecer una red compleja de instituciones por medio de las cuales las transacciones de mercado tienen lugar. Estas incluyen instituciones legales y financieras, un sistema de educación que prepare a graduados para trabajar con eficacia en una economía de mercado, mercados de trabajo que operen eficientemente, un sistema de derechos de propiedad y sistemas de distribución efectivos. El desarrollo del mercado también requiere de la expansión del comercio exterior y de la inversión, la promoción de la pequeña y la mediana empresas, la reestructuración de las grandes compañías y la inversión por parte de las compañías multinacionales en las industrias domésticas. En muchos países en transición, las ONG -- grupos cívicos, organizaciones laborales, asociaciones profesionales y de negocios, los medios de comunicación y las fundaciones -- que forman la sociedad civil deben ser fortalecidas. El éxito de las reformas políticas y económicas, así como la supervivencia y la expansión de las empresas privatizadas, dependen finalmente del desarrollo humano, es decir, de la expansión del empresariado, de los directivos de negocios con una clara orientación hacia el mercado, de una clase de hombre de negocio y comerciantes, de trabajadores de apoyo técnicamente calificados. Todos estos cambios a menudo han tenido que ser iniciados rápidamente para poder crear las condiciones que permitan la aparición de una economía de mercado, así como que también permita sobrevivir las dificultades que inevitablemente acompañan a las traumáticas reformas sociales, económicas y políticas.
La evidencia que apoya la necesidad de desarrollar estas capacidades institucionales en los países en transición o en desarrollo no sólo tienen su origen en las propias experiencias de estos países sino también en las experiencias de la economías de mercado occidentales. Los países industrializados triunfaron con el logro del progreso económico durante los pasados 300 años precisamente porque fueron capaces de establecer un medio económico y político conducente al desarrollo de la empresa privada, es decir, un medio que estimuló el surgimiento de un conjunto diverso de instituciones y organizaciones para llevar a cabo actividades económicas y apoyar el desarrollo de recursos humanos calificados para innovar y adaptarse al cambio(161). La creación de esta capacidad institucional y la base de recursos humanos estimula más aún la difusión de la autoridad, el uso extensivo de la experimentación para encontrar la tecnología apropiada y los
Figura 4.1.
medios de producción y de marketing efectivos, así como el descubrimiento de nuevas vías de organización de las empresas. Además, las economías de mercado de las democracias occidentales se desarrollaron porque, como señalan Rosemberg y Birdzell, muchas organizaciones podían proveer incentivos combinados con gratificaciones generosas por los éxitos, definidas como el uso económico extensivo de los resultados de experimentos, con el riesgo de multas severas ante el fracaso del experimento. En resumen, el progreso en el desarrollo económico se basaba en tres factores: la autonomía, la experimentación y la diversidad, aspectos que los regímenes socialistas trataban de suprimir.
Por tanto, las deficiencias en los antiguos regímenes socialistas, los retos que los reformistas enfrentaban en los mercados emergentes y en las economías en desarrollo, y la experiencia de las democracias de mercado de occidente, señalan hacia un conjunto de reformas políticas y capacidades institucionales presentadas en la figura 4.1 y que son esenciales para el desarrollo del mercado y, por ende, para el éxito de la privatización(162).
Las reformas de la política macroeconómica
Desde los inicios de la década de los ochenta, la atención de los gobiernos en la mayoría de las naciones en desarrollo ha sido reorientada hacia lo que el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial consideran como las influencias más importantes en sus habilidades para participar con efectividad en la economía internacional. Los analistas del Banco Mundial debatieron que la capacidad de los países para ajustarse a las condiciones económicas cambiantes depende de «su habilidad para aumentar el flujo de capital externo y para elevar la tasa de ahorro doméstico con el propósito de financiar las inversiones dirigidas a la reestructuración de sus economías»(163). En los inicios de los años ochenta, el FMI y el Banco Mundial se movieron más vigorosamente hacia la promoción de las reformas salariales, del comercio, de las tasas de cambio, de los sistemas fiscales y monetarios. Los préstamos de ajustes estructurales concedidos por el Banco Mundial suministraron los fondos necesarios para apoyar el programa de reformas económicas acordado entre varios gobiernos y el Banco.
Aunque algunos países fueron capaces de ajustar sus economías y pagar el servicio de sus deudas de forma eficaz durante los años ochenta, muchos de los países más pobres y no productores de petróleo enfrentaron serias dificultades y los mercados de capital les cortaron las posibilidades de nuevos créditos. El FMI y el Banco Mundial vieron la solución al problema del servicio de la deuda en las reformas de la política económica encaminada a acelerar el crecimiento del producto nacional bruto. Estas reformas promoverían el comercio abierto, la producción para la exportación, la desregulación de la industria, la reducción de los gastos públicos, la reducción de los presupuestos públicos de salarios y la expansión de la producción del sector privado. La crisis de la deuda proporcionó una oportunidad para que las instituciones financieras internacionales reorientaran sus estrategias de ayuda. En aquellos países con grandes problemas de deuda, el acceso a los recursos financieros internacionales se alcanzaría más por la inversión orientada al ajuste estructural que por proyectos individuales de desarrollo(164). Muchas de estas reformas también fueron prescritas para las economías de mercado ya establecidas.
El desarrollo de la capacidad de formular decretos e implementar eficazmente las políticas de ajuste estructural y la estabilización económica es, por sí mismo, un reto crítico que enfrentan los países que buscan desarrollar o revitalizar sus mercados. El economista Dwight Perkins identifica las metas fundamentales de las reformas macroeconómicas. Ellas deben buscar la creación de un sistema en el cual todos los productos estén al alcance para ser comprados, los mercados sean competitivos, los precios reflejen las escaseces reales relativas de la economía y quienes tomen las decisiones se comporten de acuerdo a las reglas del mercado y los productores busquen aumentar las utilidades(165).
El diseño de las reformas macroeconómicas
Aunque la mayoría de los gobiernos que siguen las reformas macroeconómicas han adoptado una pequeña variación con respecto a las prescripciones generales del FMI, aún muchos enfrentan las tareas del desmantelamiento de las políticas que apoyaban la planificación central del gobierno y la microadministración de las empresas estatales. Ante la urgencia del FMI y del Banco Mundial, casi todas las economías de mercado emergentes han adoptado algún paquete de ajustes estructurales. Al mismo tiempo muchos países que enfrentan serios problemas de inflación y decadencia del producto nacional tienen que decretar políticas de estabilización económica dirigidas a la reducción de los déficit de la balanza de pagos, la reprogramación de la deuda, el control del suministro de dinero, la reducción de los subsidios y la restricción de los aumentos salariales.
Las políticas de ajuste macroeconómico
Las políticas de ajuste macroeconómico estimulan el desarrollo de los mecanismos de mercado ya que garantizan la distribución eficiente y eficaz de los recursos económicos escasos y establecen precios tanto para los suministros productivos como para los productos de consumo. Esto requiere la liberalización financiera y la reducción, y eliminación eventual, del control de los precios. Las políticas de ajuste macroeconómico buscan cambiar la estructura de producción y consumo de la economía al aumentar la eficiencia y la flexibilidad de los productores y los consumidores en respuesta a las señales del mercado.
El típico paquete de ajuste del Banco Mundial y del FMI incluye políticas para promover:
• la descentralización económica: en la cual las decisiones económicas son tomadas por productores y consumidores basándose en los mercados competitivos y los precios en vez de en los planes centrales o los controles burocráticos;
• la viabilidad financiera de las empresas de producción y servicios: en las que los negocios sobreviven o perecen sobre la base de la capacidad de generar utilidades en lugar de apoyadas por el presupuesto gubernamental y donde son penalizadas por las actividades no provechosas e ineficientes con la posibilidad de la bancarrota;
• la interacción económica mediante la competencia de mercado: en la que las firmas interactúan entre ellas a través de procesos competitivos, y son libres de entrar y salir del mercado sobre la base de la habilidad de las mismas para generar utilidades. Esto requiere la reducción o eliminación de los monopolios de propiedad estatal, la transferencia de la propiedad estatal de las actividades productivas al sector privado, la promulgación de leyes y regulaciones que autoricen el sector privado y la bancarrota, y la adopción de leyes para promover la competencia y eliminar las prácticas monopolistas. Además, las políticas deben prevenir los enfrentamientos excesivos a través de leyes antitrusts, reducir las barreras para la entrada y eliminar los impedimentos a la competencia.
Los aspectos fiscales del ajuste estructural buscan ampliar la base de impuestos, promover la eficiencia de los impuestos con la reducción de la confianza de un país en las tasas impositivas internacionales y la ampliación de los ingresos provenientes de fuentes domésticas. El FMI y el Banco Mundial usualmente prescriben los siguientes componentes(166):
• las reformas dirigidas a transferir la recaudación de ingresos a partir de los impuestos de exportación e importación hacia la recaudación a partir de las ventas domésticas y los impuestos sobre el consumo, con el propósito de controlar el consumo de productos de lujo; las dirigidas a la simplificación y al mejoramiento de la eficiencia del trabajo del personal recaudador de impuestos, y las dirigidas a la elevación de los pagos mínimos por licencias. Las reformas impositivas para las empresas estatales, tales como: la simplificación de los impuestos sobre las ventas, la adopción de impuestos por el valor añadido, los aranceles de importación y los requerimientos sobre los dividendos, han sido adoptados en Argelia, la República Checa, Hungría y Polonia(167);
• las políticas que buscan fortalecer la administración fiscal por medio de la reestructuración de organizaciones de cobro de impuestos. Reformas para mejorar el monitoreo del presupuesto y su control también han sido adoptadas en Argelia, Hungría, la República Democrática Popular Lao y Mongolia; el racionamiento de los gastos ha sido utilizado en Bulgaria y Mongolia; y los gobiernos de Argelia, la República Democrática Popular Lao y Polonia han reducido o eliminado las regulaciones extrapresupuestarias;
• las reformas del presupuesto, dirigidas al mejoramiento de la transparencia de las cuentas presupuestarias. En un gran número de los antiguos países socialistas y de los países en desarrollo han sido adoptadas políticas que extienden la cobertura de las cuentas presupuestarias básicas para reflejar todas las actividades públicas importantes, para reducir los subsidios generados por la devaluación de las tasas de cambio, para consolidar las cuentas especiales extrapresupuestarias dentro del presupuesto, para reducir los gastos salariales en el servicio civil y para reducir los gastos improductivos;
• las políticas que reforman aquellas empresas públicas que no serán privatizadas, por medio de la eliminación de subsidios y transferencias y su reestructuración para alcanzar un mayor nivel de eficiencia. Las políticas fiscales basadas en los ingresos para las empresas estatales fueron promulgadas en Bulgaria, la República Checa, Hungría y Rumania. Los subsidios de productores y consumidores han sido eliminados en Argelia, Bulgaria, Polonia y Rumania. Los subsidios a la vivienda fueron eliminados en la República Checa, Hungría y Polonia. Casi todas las economías en transición han reducido o eliminado las transferencias de recursos a las empresas estatales como parte de la reestructuración o privatización;
• las políticas para revitalizar o fortalecer el sistema bancario. Esto ha sido realizado mediante la reducción del crédito subsidiado en Bulgaria, Hungría, la República Democrática Popular Lao, Mongolia y Polonia, o mediante su recapitalización en Argelia, Bulgaria, Hungría, Polonia y Rumania.
Los ajustes estructurales usualmente incluyen reformas de precios que reducen o eliminan los controles del gobierno en cuanto a los precios de los productos del productor, los productos finales y el capital, que permiten la flexibilidad de los precios y que liberan a la economía de las distorsiones de precios. Las políticas se encuentran dirigidas a equiparar los precios del productor a los precios del mercado mundial, a la eliminación de los subsidios a la producción y a otras medidas que permitan purificar los mercados domésticos. Las reformas de las políticas de precios buscan crear la competitividad real en los mercados de productos y de factores, estimular la entrada relativamente libre de nuevas firmas al mercado e imponer la disciplina financiera al hacer que las empresas sean sensibles a los costos y que estén sujetas a las restricciones de un «apretado presupuesto»(168).
Las políticas de estabilización económica
En países donde las economías se encuentran en una profunda recesión o depresión o en los que la volatilidad económica es propensa a resultar de los ajustes estructurales, las prescripciones del FMI y del Banco Mundial se orientan a controlar la inflación y restaurar la estabilidad macroeconómica con el aumento del ahorro y de las inversiones, haciendo la economía menos vulnerable a los choques económicos externos e internos. Estas políticas usualmente se centran en reformas monetarias y fiscales para lograr y mantener presupuestos balanceados en el sector público, reduciendo las tasas de impuestos marginales y logrando el cobro uniforme y equitativo de los impuestos. Ellos buscan liberalizar los mercados financieros al abrir el acceso de los inversionistas privados al capital, al permitir tasas reales de interés establecidas por el propio mercado y minimizar las tasas preferenciales de interés. En muchos países las políticas de estabilización económica también buscan la reprogramación de la deuda externa, corregir los desbalances en los pagos externos y resolver el déficit financiero del gobierno desde los bancos hasta los tenedores nacionales de bonos. En algunos países donde los gobiernos subsidian las necesidades básicas, también puede ser necesaria la elevación de los precios en áreas estratégicas como los alimentos y eliminar los subsidios y las cargas de los productos suministrados por el gobierno.
Las políticas de estabilización tienen que ser, con frecuencia, puestas en vigor rápidamente para evitar el retroceso de la política frente a los impactos sociales de la reforma estructural. Pero las políticas de estabilización raramente pueden sostenerse sin las reformas estructurales y el desarrollo institucional.
La promulgación de los programas y políticas de ajuste estructural
La transformación de ideas para convertirlas en políticas y programas apropiados es una tarea crucial en la implementación de las reformas económicas. Polonia, a través del enfoque de la «terapia de choque», y la República Checa, a través de un enfoque completo pero más gradual, constituyen dos ejemplos de cómo fueron puestas en práctica las reformas macroeconómicas.
La terapia de choque en Polonia
Aunque el enfoque de Polonia hacia la reforma económica en 1989 y 1990 fue drástico y de gran alcance, el antiguo gobierno comunista había estado bajo presiones políticas y económicas encaminadas a la realización de algunas reformas en los comienzos de la década de los ochenta. Tan temprano como en 1983, el Gobierno había sustituido el sistema de metas de producción por un sistema de contratos y órdenes. En 1986, las leyes fueron enmendadas para permitir a las empresas estatales emitir bonos y entrar en empresas mixtas con capital extranjero. En 1988 fue autorizado un nuevo sistema bancario; se eliminaron las restricciones al establecimiento y crecimiento de empresas privadas; y el Gobierno había decretado la ley de actividad económica garantizando un status similar a todas las formas de propiedad(169).
Después que el Gobierno de Solidaridad tomó el poder en 1989, anunció un programa rápido y amplio de estabilización dirigido a los problemas más urgentes que afectaban la economía. Durante 1990, la economía mostró los resultados de casi una década de estancamiento económico: el ingreso nacional cayó en un 13 por ciento, el crecimiento de las inversiones cayó en un 8 por ciento y la producción industrial bajó en un 23 por ciento con respecto a los niveles de 1989. La inflación alcanzó el 584 por ciento y el desempleo, no existente hasta ese momento, subió a más del 6 por ciento(170). El plan del Primer Ministro Leszek Balcerowicz buscaba reducir los altos niveles de inflación y la rápida depreciación del zloty polaco, para revertir el déficit profundo del presupuesto estatal y para evitar el deterioro del producto nacional. El programa de reforma macroeconómica trazado e implementado en un breve período de tiempo liberó casi todos los controles administrativos de precios, devaluó el zloty casi hasta el nivel de la tasa del «mercado alternativo», aumentó sustancialmente los impuestos, limitó los aumentos de salarios, suavizó las restricciones en el comercio y los pagos, redujo el gasto gubernamental, limitó la expansión monetaria y fiscal y restringió el crédito(171). Las rápidas y drásticas reformas sugeridas por el FMI, bajaron la inflación y estabilizaron el zloty pero trajeron profundas consecuencias para muchas personas en Polonia, especialmente para los empleados de las empresas estatales, para los campesinos y para los trabajadores no calificados, que no estaban preparados para la transición.
El Gobierno de Polonia dio continuidad a su enfoque de «terapia de choque» de la reforma económica en 1990 con un programa para cambiar la estructura legal del país, con el objetivo de promover la privatización. Conjuntamente con las reformas económicas, este programa enmendó la ley de empresas económicas de propiedad estatal para permitir a las empresas estatales que reestructuraran sus sistemas de dirección como preludio a la privatización, para definir más claramente las responsabilidades y poderes de las empresas y del Tesoro y para permitir que las empresas con problemas financieros severos fueran llevadas a una comisión de recuperación. El Gobierno también desarrolló la ley de la administración financiera de las empresas estatales para hacer posible la revaluación periódica de los activos de las empresas, cambió el Código Civil que regía los derechos de propiedad y modificó el Código Comercial para regular la organización de las compañías comerciales. Posteriormente el Parlamento promulgó una ley de bancarrota, creó leyes que permitían el comercio público de seguros y fondos mutuales y estableció reglas para la inversión extranjera en Polonia. Además el Parlamento decretó la legislación antimonopolista y una ley sobre la tierra que regulaba las transacciones inmobiliarias.
La reforma en la República Checa
Aunque muchos líderes políticos en la antigua Checoslovaquia deseaban oponerse a la terapia de choque empleada en Polonia, el Ministro Federal de Finanzas Vaclav Klaus promovió las reformas transparentes, secuenciales y rápidas que pudieran ser ajustadas mientras eran implementadas. En respuesta a los críticos políticos que temían que Checoslovaquia sufriera las difíciles consecuencias económicas de las reformas radicales como las adoptadas en Polonia, y quienes, por tanto, luchaban por cambios más lentos basados en una planificación más detallada, Klaus insistió en que Checoslovaquia no podía esperar. Con el propósito de vencer la inercia de 40 años de control burocrático, el Gobierno tuvo que implementar rápidamente reformas basadas en lo que los economistas ya conocían sobre los requerimientos para la creación de un sistema de mercado. «Cuando hacemos hincapié en una reforma global, ello no significa que tengamos que esperar por una reforma que lo abarque todo», insistía Klaus. «En mi opinión, esperar por un proyecto de reforma ambiciosa elaborada con todos los detalles, perfecta desde el punto de vista intelectual, constituye una sugerencia para comenzar la reforma en el año 2057. Ello significa posponer el proceso de reforma hasta la eternidad; nunca habrá una reforma.» El argumentaba que esperar por una reforma completa «conllevaría rápidamente a la desintegración caótica de la economía...»(172). Ante la urgencia de Klaus y la insistencia del FMI, la Asamblea Nacional comenzó a formular leyes en abril de 1990 que estimularían el crecimiento de una economía de mercado. Estas leyes brindaron a todos los ciudadanos el derecho de establecer sus propios negocios sin restricciones en cuanto al número de sus empleados o el monto de la propiedad; brindaron un status igual a la propiedad estatal, cooperativa y privada; y rompieron con los inmensos monopolios de la propiedad estatal, brindando a las empresas estatales una mayor flexibilidad en las operaciones y la dirección. El Gobierno comenzó a eliminar los controles de precios de la mayoría de los productos e inició las medidas para que la Corona llegara a ser convertible internacionalmente. El Gobierno se movió rápidamente para permitir que los checos radicados en el extranjero establecieran negocios y que obtuvieran tanto créditos como las propiedades necesarias para desarrollar sus actividades comerciales. También creó una red de seguridad social para proteger a los ciudadanos de los efectos adversos originados por los cambios de una economía de ordeno y mando hacia una economía orientada al mercado.
Estos cambios fueron complementados por otros que estaban dirigidos a la creación de la estructura internacional necesaria para la privatización de las empresas estatales y para crear un sector de negocios de mediano y pequeño tamaño. Los bancos foráneos fueron autorizados para operar en la República Checa en 1992 sin crear subsidiarias. Los bancos ramales, que no fueron previamente restringidos, pudieron aceptar depósitos, extender créditos, invertir en seguros, emitir tarjetas de crédito y cheques del viajero así como conceder garantías y cartas de crédito. La ley de reforma bancaria también permitió a los bancos ramales comprometerse en actividades de corretaje y de servicios financieros, así como operar con divisas extranjeras(173). El Banco Central se independizó del Gobierno federal y del Gobierno de la República.
Con el objetivo de promover la inversión extranjera y el comercio internacional, el Gobierno también adoptó un nuevo conjunto de leyes de contabilidad que hicieron que los procedimientos fueran compatibles con los de la Comunidad Europea; y emitió regulaciones para estandarizar las balances financieros anuales de la compañías que tenían negocios en la República Checa(174). Los aranceles de importación fueron reducidos de un 20 por ciento hasta el 10 por ciento. Todos estos cambios tuvieron lugar dentro de un marco de austeridad macroeconómica requerida por el FMI. Estas medidas incluyeron severas políticas monetarias, restricciones del presupuesto y políticas fiscales antiinflacionarias(175).
La liberalización del comercio exterior y las políticas de inversión
La rápida economía globalizada requiere que los gobiernos en todos los países ajusten sus políticas de comercio e inversión con el objetivo de mantenerse competitivos. La liberalización de las leyes y regulaciones del comercio y la promulgación de políticas de inversión más favorables se han convertido en aspectos cruciales de las reformas estructurales tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo.
A inicios de la década de los noventa la liberalización del comercio se convirtió en algo especialmente importante para los antiguos países socialistas que anteriormente comerciaban entre ellos. Las reformas estaban dirigidas a desarrollar la capacidad para extender los mercados de exportación y a ocuparse con más eficacia de las inversiones y del comercio exterior. Esto requiere de políticas comerciales liberales y de políticas de inversión que incluyan programas para la promoción de exportaciones, la inversión foránea directa, los ajustes de las tasas de cambio y la disminución de las restricciones a la inversión y de las barreras comerciales.
La importancia del desarrollo del comercio internacional y de la capacidad inversionista puede verse no sólo en los retos económicos que enfrentan los regímenes postsocialistas sino también en el papel pivote que el comercio exterior ha jugado en la historia de las economías de mercado establecidas. En Occidente, la extensión del comercio y la libertad de la clase mercantil para enrolarse en el comercio amplió sustancialmente las oportunidades económicas, permitió que nuevos productos y géneros fueran introducidos en la economía doméstica (que fueron posteriormente producidos localmente o transformados en otros productos que encontraron mercados tanto domésticos como internacionales), y suministraron productos de consumo para los que no existía ninguna fuente loca o nacional aún. La innovación por medio de la extensión del comercio y el descubrimiento de nuevos recursos han constituido una gran fuente de creatividad y utilidades para las empresas y para sus suministradores y distribuidores en Occidente, y continuaran siendo una fuerza de orientación al crecimiento doméstico en las economías de mercado del futuro(176).
La liberalización del comercio y las políticas de inversiones incluyen las siguientes tareas:
La promulgación de reformas en la política de inversiones y comercial
El objetivo de las reformas comerciales es aumentar el intercambio de la moneda convertible tanto en las exportaciones como en las importaciones. Esta es una condición esencial para la supervivencia de las empresas estatales privatizadas y para el desarrollo del mercado. Usualmente las reformas comerciales tienen que combinarse con reformas efectivas de precios que aumenten los precios del productor a los niveles del mercado internacional y que eliminen los subsidios al productor y al consumidor. Los componentes del ajuste estructural en cuanto al comercio y la inversión incluye:
Las reformas de la política comercial
Las políticas de liberalización del comercio buscan crear las condiciones para un sistema de mercado tan libre como sea posible, con la reducción de las barreras a las exportaciones, a las importaciones y a la interacción del mercado. Primeramente, la reducción de las barreras a las exportaciones usualmente incluye la eliminación o reducción de las restricciones de exportación a las compañías domésticas y extranjeras que operan dentro de un país, la reducción de los controles del cambio externo, la disminución de los impuestos a la remisión de fondos hacia el exterior, la reducción de los controles a la remisión de capital, de los derechos de autor y de las utilidades y la disminución de los controles a la trasferencia de personas y de tecnologías relacionadas con la exportación. En segundo lugar, la disminución de las barreras a la importación es tan esencial como la reducción de las barreras de exportación. La disminución de las barreras a la importación puede lograrse con la reducción de tarifas, la eliminación de las cuotas de importación, la reducción de las restricciones de la transferencia de propiedad y la protección a los derechos de la propiedad intelectual, la creación de regulaciones uniformes y transparentes, la eliminación de los depósitos de importaciones y los requerimientos de los locales de almacenamiento y suavizando las restricciones a la transferencia de tecnología. Finalmente, la disminución de las barreras comerciales que impiden tanto la exportación como la importación puede lograrse con la reducción de las demoras aduanales, los permisos burocráticos y los procedimientos de aprobación, el aumento del acceso al marketing, al suministro y a los canales de distribución, la eliminación del control de los precios y el aseguramiento de que las regulaciones ambientales, de seguridad y salud son razonables, necesarias y aplicadas con justeza tanto a compañías nacionales como extranjeras.
Las reformas de las tasas de cambio
Un segundo componente de la liberalización del comercio es la reforma del régimen de tasas de cambio. Una tasa de cambio es el precio de la moneda de un país en relación con el precio de la moneda de otro país o de un grupo de países. Las tasas de cambio influyen en el costo relativo de los artículos de los productores domésticos en el mercado internacional y finalmente en la balanza de pagos de un país. Las políticas de las tasas de cambio están dirigidas a lograr una moneda convertible donde aún no lo es a través de lograr la paridad de su valor a una moneda internacionalmente fuerte o a una canasta de monedas fuertes, devaluando la moneda en países donde la inflación ha distorsionado su valor, lo que permite al mercado la determinación de las tasas de cambio, reduciendo o eliminando los controles sobre el mercado cambiario y haciendo posible que el cambio esté al alcance de aquellos que tengan relación con el comercio y la inversión. Las reformas deben buscar la creación, como John Williamson ha planteado «de una tasa de cambio unificada (al menos para las transacciones comerciales) que sea establecida a un nivel lo suficientemente competitivo para inducir un crecimiento rápido de las exportaciones no tradicionales y que sea dirigida de tal forma que asegure a los exportadores que esta competitividad será mantenida en el futuro»(177).
La liberalización de las cuentas de capital y de los controles a la inversión extranjera
Estas políticas buscan brindar un tratamiento no discriminatorio a los inversionistas extranjeros así como promover flujos más libres de capital. Las políticas que promueven la liberalización de las cuentas de capital buscan estimular la especialización internacional en los servicios financieros y abrir el acceso y la competencia en los sectores financieros domésticos. Tales políticas permiten a los residentes tener una cartera de activos internacionalmente diversificada. Esto requiere de políticas que minimicen las diferencias entre las condiciones del mercado financiero doméstico y las del mercado internacional, que fortalezcan la seguridad y la solidez de los sistemas financieros domésticos, que eviten el estimulo a los ahorristas a remitir fondos al exterior así como eliminar las restricciones que inhiben la flexibilidad de los salarios y de los precios(178).
Las políticas de promoción de negocios
Las políticas de promoción de negocios brindan incentivos que estimulan tanto a las exportaciones como a las importaciones. Los incentivos usualmente incluyen un acceso más libre de los exportadores al cambio externo y les permiten derechos de retención del cambio, importaciones libres de impuestos a las compañías que producen para la exportación, suministros domésticos libres de impuestos para los exportadores, y suministro de capital de trabajo para financiar exportaciones. Los gobiernos que desean expandir las exportaciones también tienen que crear las condiciones legales que reduzcan la discriminación a favor de las actividades que generen sustitución de importaciones y en contra de los exportadores. Los incentivos adicionales pueden incluir la importación libre de impuestos de bienes de capital, la depreciación acelerada, el financiamiento a las inversiones, la exención de impuestos a los ingresos de las compañías exportadoras y financiamientos que favorezcan la producción y las ventas(179).
Algunos países también enfrentan programas de promoción a las exportaciones que ayudan a las empresas exportadoras en el conocimiento de cómo vencer las dificultades con los suministros, cómo identificar mercados internacionales para colocar sus productos y cómo mejorar sus controles de calidad y productividad con el objetivo de llegar a ser más competitivos. La expansión de exportaciones también requiere de políticas que reduzcan las barreras a las importaciones, incluyendo las políticas de tasas de cambio que afectan la posibilidad de las compañías domésticas para importar productos foráneos. La reforma de las políticas de importación también se centran en la reducción de tarifas y de las restricciones cuantitativas por medio de los permisos de importación, las cuotas y los precios discriminatorios.
Políticas de promoción de las inversiones extranjeras directas
Las reformas estructurales que promueven la inversión extranjera directa, especialmente en los sectores que requieren capital, tecnología o el conocimiento práctico, son esenciales para el éxito de la privatización. Las políticas que promueven la inversión extranjera directa tienen que ser parte de un paquete de reformas liberales de la inversión y el comercio. Los componentes de tal política incluyen concesiones de impuestos a los inversionistas extranjeros bajo la forma de provisiones para la amortización de la inversión, períodos libres de impuestos, pagos reducidos por ventas, exportaciones o licencias y reducciones de tarifas por los suministros importados así como algunos tipos de protección de tarifas. Además, muchos gobiernos también brindan incentivos financieros en forma de donaciones, préstamos de concesión, subsidios para exportaciones, entrenamiento de trabajadores y ayuda en el campo de la investigación y el desarrollo, así como incentivos no financieros tales como concesiones en el control del cambio de divisas o en los requerimientos de empleo(180). Algunos gobiernos también pueden aliviar las restricciones a la actividad de las firmas con la eliminación de los requerimientos del contenido local de la producción, las barreras de acceso al mercado financiero nacional, las cuotas de empleo y las restricciones en la transferencia de tecnologías.
La experiencia obtenida de las reformas de la política inversionista y comercial indica que las mismas son más exitosas si son(181):
• audaces y extensivas en su alcance y cobertura;
• parte de un conjunto de reformas macroeconómicas más completo, que incluya una política fiscal y monetaria estricta;
• precedidas o acompañadas por la depreciación de las tasas de cambio reales, y
• sostenidas por gobiernos democráticos en contra de las presiones opuestas de los grupos de intereses poderosos.
Las políticas más efectivas usualmente combinan políticas de inversión y comercio para crear un nuevo clima económico para las operaciones de las compañías domésticas e internacionales.
La creación de un nuevo régimen de inversión y comercio
La gran tarea que las economías de mercado emergentes y en desarrollo enfrentan es la de combinar apropiadamente estas reformas en un régimen de inversiones y comercio. Dos países, Chile e Indonesia, brindan buenos ejemplos sobre cómo los gobiernos han usado estas políticas para lograr sus metas de inversión y comercio.
Las reformas comerciales en Chile
Uno de los intentos más exitosos para crear un nuevo régimen de inversión y comercio fue realizado en Chile desde los inicios de los años setenta hasta los inicios de los ochenta. Las reformas de comercio del Gobierno fueron parte de un ajuste estructural y de un gran programa de estabilización dirigido a restaurar el mercado como mecanismo principal en la toma de decisiones económicas y el sector privado como el agente principal del desarrollo económico. En el centro de las reformas se encontraban políticas que promovían un mayor acceso a los mercados extranjeros y la privatización de un gran número de empresas que habían sido nacionalizadas durante el anterior gobierno socialista(182). La liberalización del comercio comenzó en 1974, en el mismo comienzo de las reformas, con la reducción de las tarifas de un 750 por ciento a un 10 por ciento en un período de cinco años. Para estimular tanto la privatización como la inversión extranjera directa, el Gobierno adoptó un nuevo Código de Inversión Extranjera. Aunque el Código restringía la repatriación de capital durante tres años después de su entrada, este eliminaba requerimientos de entrada, ofrecía la selección del régimen de impuestos sobre las utilidades y eliminó los requerimientos de tiempo mínimo y los limites de remisión de las utilidades. Los inversionistas nacionales y extranjeros recibieron tratamiento por igual y se estableció un régimen de repatriación del capital y de remisión de utilidades tan favorable como el de adquisición de importaciones generales. El Gobierno autorizó las cuentas bancarias domésticas denominadas en moneda extranjera. A mediados de los años ochenta, el Gobierno emprendió nuevas reformas, por ejemplo, de las tasas de cambio y fortaleció los mercados financieros para estimular las exportaciones.
Las reformas comerciales en Indonesia
Indonesia también implantó un nuevo régimen de comercio a partir de una variedad de reformas en las políticas de inversión y comercial enlazadas con la política de ajuste estructural. Después de la crisis petrolera, a inicio de los años ochenta, el Gobierno de Indonesia decretó reformas macroeconómicas orientadas tanto a la oferta como a la demanda, para estimular el crecimiento económico, principalmente con la estimulación de las inversiones extranjeras y el comercio exterior. La rupia fue devaluada frente al dólar estadounidense en un 28 por ciento en 1983 y en un 31 por ciento en 1986. Con el propósito de reducir el gasto público el Gobierno demoró y reprogramó los proyectos de importación intensiva y aquellos que requerían grandes capitales. También realizó grandes cortes en el gasto real de capital y ejerció controles más firmes sobre el uso de créditos de importación sin concesiones. El gobierno adoptó grandes reformas fiscales en 1984 y comenzó a fortalecer la administración tributaria. Las reformas modificaron la tasa de interés y los créditos tope para las operaciones del banco estatal y el Gobierno impuso controles monetarios para controlar la inflación. Como consecuencia de esto, la tasa de inflación anual promedio bajó de un 34 por ciento entre 1965 y 1980 hasta aproximadamente el 8,5 por ciento entre 1980 y 1988. El producto nacional bruto per cápita aumentó y la manufactura creció durante los años ochenta(183).
Después de realizar cambios estructurales básicos, el Gobierno se dirigió hacia los problemas del comercio exterior. Un problema crítico resultó ser la extrema complejidad para obtener un permiso de importación. Y aún si las compañías podían obtener el permiso, las numerosas regulaciones desalentaban la inversión en las grandes industrias de explotación intensiva, incluyendo las reglas en contra del despido de empleados, las restricciones de salarios mínimos y del tiempo de trabajo extra. En 1988, sin embargo, el Gobierno promulgó una reducción en todos los grupos de tarifas nominales, seguida de medidas para garantizar a los exportadores precios internacionales a los suministros. Fueron hechas reducciones significativas en cuanto a las restricciones de permisos de importación en 1986 y 1988, y las restricciones regulatorias de las exportaciones fueron reducidas en 1987. Las operaciones de embarque, puerto y aduana fueron reorganizadas para reducir los costos de flete y reducir la demora del proceso. El Gobierno también redujo los requerimientos del contenido local y dio pasos para estimular la inversión extranjera en Indonesia. En 1986, se duplicó el número de categorías de negocios abiertas a la inversión extranjera y más tarde permitió a las compañías foráneas tener el 95 por ciento de las acciones en empresas que exportaran al menos el 65 por ciento de su producción. Las empresas mixtas fueron seleccionadas para recibir tratamiento como firmas nacionales.
Tanto en Chile como en Indonesia, el cambio del régimen de comercio con la liberalización de las regulaciones comerciales, la reducción de las tarifas y la estimulación a la inversión extranjera directa, contribuyeron al crecimiento económico, incrementaron las exportaciones y aceleraron la producción industrial.
Las reformas gubernamentales y políticas
Todos los países que emprenden la privatización tienen que reexaminar cuidadosamente el papel del sector público en la economía, la estructura del sistema político y las vías para hacer al gobierno más eficiente y eficaz. En los países occidentales industrializados esto ha resultado en la disminución de las dimensiones y la descentralización del gobierno. En los países de economías de mercado emergentes y en desarrollo, las reformas gubernamentales y políticas tienen a menudo que ser más esenciales y bien difundidas, incluyendo amplios procesos de democratización, descentralización y desregulación.
Estos deben incluir:
• reformas constitucionales para reestructurar y revisar completamente los principios básicos y las instituciones de gobierno, establecer la estructura del gobierno como un sistema unitario o federal, identificar el propósito y los poderes del Estado, delinear los poderes y las limitaciones de las relaciones entre el poder judicial, el ejecutivo y el legislativo y aclarar las responsabilidades y obligaciones del gobierno y los ciudadanos;
• reformas estructurales que creen nuevos tipos y bases de representación y las nuevas vías a través de las cuales la población puede recibir una rendición de cuentas pública y oficialmente;
• reformas de gobernación para delinear las unidades de gobierno a niveles locales, regionales y nacionales, sus papeles y responsabilidades y las relaciones entre ellas; establecer mecanismos de interacción, coordinación y cooperación así como crear procedimientos para la radicación y solución de diferendos;
• reformas administrativas que mejoren la calidad del gobierno al especificar los procedimientos de la contabilidad burocrática, la toma de decisiones dentro de la ley y el papel del poder judicial para mantenerla; establecer los mecanismos de operación para el financiamiento, la gestión, la contratación, la contabilidad y otras funciones de dirección;
• reformas del servicio civil para establecer o ajustar los deberes, responsabilidades y obligaciones de los empleados públicos, los niveles salariales, los procedimientos de reclutamiento, los incentivos, el entrenamiento y las reglas del desarrollo de carreras así como las normas éticas.
Todos los países enfrentan continuamente retos al crear nuevas instituciones políticas, nuevas modalidades de gobierno y nuevas capacidades políticas para guiar las actividades económicas nacionales sin la presencia de la intervención y el control gubernamental. Estos países tienen que crear un sistema político capaz de lograr al menos un nivel mínimo de consenso público sobre las metas políticas y sociales, capaz de alentar a los líderes cívicos, de negocios y políticos a articular las prioridades económicas y sociales y guiar las acciones de las organizaciones públicas hacia los objetivos económicos que benefician a la sociedad.
Entre las tareas que son cruciales para crear un ambiente político conducente a la privatización y al desarrollo del mercado se encuentran los siguientes:
La revaluación del papel del Estado y del sistema político
Muchos de los programas de ajuste estructural del Banco Mundial y del FMI requieren de una reducción drástica del papel del gobierno en la economía. Pero, en el apuro por reducir el tamaño del gobierno, a menudo se omite el papel esencial que los gobiernos desempeñaron para lograr el crecimiento económico y para enfrentar el propio proceso de la reforma. Muy pocos de los países y áreas industrializadas más exitosas de Asia, por ejemplo, confiaron por completo en la libre operación del mercado. La República de Corea, Singapur y Taiwán, China, dependieron grandemente de las políticas de ajuste estructural proyectadas para su desarrollo económico, pero el gobierno desempeñó un papel catalizador en el suministro de los servicios públicos y la infraestructura necesarios para la actividad económica, rompiendo con los cuellos de botella de la expansión económica y creando condiciones favorables para el desarrollo de la empresa privada en etapas posteriores(184).
En todos los países las reformas económicas y la privatización resultan complejas y difíciles de llevar a cabo desde el punto de vista político; el éxito de estas depende de la creación de un fuerte compromiso político y de nuevas instituciones y capacidades de dirección. Las evaluaciones de la experiencia con las reformas macroeconómicas usualmente le atribuían la implementación inefectiva a la capacidad limitada de administración de los gobiernos. Las valoraciones de los préstamos para ajustes sectoriales del Banco Mundial concluyeron, por ejemplo, que la implantación inefectiva podría explicarse a partir del análisis institucional inadecuado de las organizaciones internacionales y a las capacidades administrativas de gobiernos débiles en los países donde las políticas fueron adoptadas(185).
Si la privatización y el desarrollo del mercado deben constituir un éxito, el papel del Estado tiene que estar bien definido y el gobierno tiene que jugar un papel activo en la creación de las condiciones que permitan al sector privado desarrollarse y participar con efectividad. Entre las funciones más importantes del gobierno se encuentran mantener la seguridad y el orden; estabilizar las condiciones macroeconómicas; generar ingresos para enfrentar el desarrollo de la infraestructura y los servicios públicos esenciales; mantener estándares de salud pública y seguridad; y regular aquellas actividades económicas que sean «monopolios naturales» o que puedan afectar de forma adversa el bienestar general de los ciudadanos.
La creación de un compromiso político para las reformas estructurales
Al prescribir las políticas de ajuste económico, las organizaciones financieras internacionales algunas veces han ignorado las condiciones políticas necesarias para decretar e implementar cambios económicos complejos. Como resultado, una seria oposición política ante las políticas de ajuste estructural surgió en muchos países caribeños y las medidas de austeridad generaron motines y antipatía popular en Argelia, Egipto, Jamaica, Perú y Sudán(186). La experiencia sugiere que el éxito a largo plazo del ajuste económico requiere coaliciones políticas fuertes, y determinó que los líderes políticos asumieran la dirección para el desarrollo de estos procesos. Los líderes políticos fuertes en la República de Corea, Singapur y Taiwán, China, por ejemplo, fueron capaces de guiar el desarrollo económico a través de una combinación de controles políticos e incentivos económicos que permitieron la construcción de coaliciones políticas de apoyo. Ellos fueron capaces de aumentar el tamaño y el dinamismo del sector privado, distribuir la propiedad de los activos de una forma más amplia y atraer la inversión privada doméstica y extranjera(187).
Las políticas de descentralización y democratización
Aun los países que tuvieron éxito con la privatización masiva y la reestructuración, los gobiernos tendrán importantes funciones para ejecutar en cuanto a la estimulación del desarrollo económico. La democratización del sistema político y la expansión institucional y de las capacidades de dirección del sistema gubernamental, a través de las formas apropiadas de descentralización, son tareas cruciales para la creación de un medio político que favorezca la privatización y el desarrollo del mercado.
En las antiguas economías socialistas y en muchos países en desarrollo los problemas han surgido del excesivo control sobre el suministro de servicios e infraestructura. Los problemas organizativos, administrativos y financieros de los gobiernos centrales varían en su severidad y difieren en cuanto a las capacidades de los gobiernos para enfrentarlos, aunque los problemas son iguales dondequiera. La mayoría de los funcionarios de gobierno central se encuentran en primer lugar preocupados en la dirección de los problemas macroeconómicos y en el mantenimiento de la estabilidad política nacional. A menudo solo se interesan por el suministro de servicios e infraestructura en la medida que se relacionen con inversiones extensivas de capital a gran escala. Raramente existen los incentivos internos para que los ministerios del gobierno central vean a los ciudadanos como sus clientes y, consecuentemente, muchos no definen sus funciones fundamentales como la satisfacción de las necesidades y las demandas de los ciudadanos. Además, la débil capacidad administrativa a nivel nacional en muchos países limita la habilidad del gobierno central para mejorar los servicios, aun cuando dispongan de los recursos financieros necesarios.
Muchos países requieren de sistemas políticos y administrativos más descentralizados para poder ejecutar sus funciones con más eficacia y asegurar la implementación de los ajustes estructurales. La descentralización es frecuentemente asociada con la democratización porque permite a los ciudadanos, o a sus representantes, influir en la formulación e implementación de las políticas con más efectividad que si todas las decisiones fueran tomadas por una elite pequeña o solo por las autoridades políticas nacionales. La descentralización política implica la selección de los representantes de las jurisdicciones electorales locales. La selección de los funcionarios de las pequeñas jurisdicciones permite a los ciudadanos conocer mejor a sus representantes políticos y permite a los representantes locales conocer mejor las necesidades y deseos de sus electores. La descentralización puede conllevar a la democratización y a una mayor participación política si el poder político y la autoridad administrativa encargada de la toma de decisiones se distribuyen más ampliamente en toda la sociedad.
La descentralización administrativa redistribuye autoridad, responsabilidad y recursos financieros para suministrar los servicios públicos, entre los diferentes niveles de gobierno y entre el sector público y el privado. La descentralización administrativa puede ser definida como la transferencia de la responsabilidad para la planificación, la dirección y la colocación de los recursos del gobierno central y sus agencias a las unidades de campo de las agencias gubernamentales, a las unidades o niveles subordinados del gobierno, a las autoridades públicas semiautónomas, a las corporaciones, a las autoridades funcionales y regionales y a las ONG privadas o voluntarias. La descentralización administrativa puede garantizar una variedad de beneficios a la sociedad y crear las condiciones que hagan más efectiva la privatización, el desarrollo del sector privado y la creación de un fuerte sistema de mercado(188). La descentralización puede vencer las limitaciones severas de la planificación y la administración centrales delegando una mayor autoridad a los funcionarios locales, que trabajan más cerca de los problemas y de la población, para financiar y dirigir programas. La descentralización puede ayudar a los ciudadanos a evitar el papeleo y los procedimientos inflexibles que caracterizan a las burocracias del gobierno central.
La descentralización de las responsabilidades financieras y administrativas o la reasignación de los funcionarios gubernamentales a los niveles locales puede incrementar el conocimiento de estos funcionarios y su sensibilidad ante los problemas y necesidades. El contacto más directo de los funcionarios gubernamentales y la población local permite obtener una mejor información con la cual se pueden formular planes más realistas y efectivos para las políticas y programas. En algunos países la descentralización brindará mayor representación a grupos étnicos, religiosos y políticos y podría significar una mayor equidad en la distribución de los recursos gubernamentales y las inversiones. La descentralización resulta esencial para el desarrollo de una fuerte capacidad administrativa entre los gobiernos locales y las instituciones privadas, extendiendo sus capacidades para asumir funciones que no son usualmente bien ejecutadas por los ministerios centrales. Cuando las responsabilidades del suministro de servicios e infraestructura y del financiamiento son descentralizadas, los gobiernos locales pueden evaluar mejor la relación entre los costos y los ingresos, y responder con más flexibilidad a las necesidades de servicios locales y a las limitaciones financieras.
La descentralización también puede aumentar la eficiencia del gobierno central al aliviar a los funcionarios más importantes de las tareas de rutina, que podrían ejecutarse con mayor efectividad por el personal de esa rama, por las instancias municipales y por las organizaciones del sector privado. El tiempo liberado permitiría a los dirigentes administrativos y políticos planificar con más cuidado y supervisar con mayor efectividad la implementación de los programas y políticas nacionales.
Existen tres formas fundamentales de la descentralización administrativa -- desconcentración, delegación y devolución -- cada una con características diferentes que los gobiernos deben considerar en la planificación del proceso de privatización y el desarrollo del mercado(189):
• La desconcentración redistribuye la autoridad de la toma de decisiones y las responsabilidades de dirección y financiación entre los diferentes niveles del gobierno. Ella puede trasladar el trabajo de los funcionarios del gobierno central, en la capital, hasta aquellos que trabajan en regiones, provincias o distritos o puede plantear la creación de nuevas oficinas del ramo para extender el trabajo de los ministerios del gobierno central a los niveles locales.
• La delegación, una forma más extensa de la descentralización, transfiere la responsabilidad de la toma de decisiones y la administración de las funciones públicas de los ministerios del gobierno central a las organizaciones semiautónomas, no completamente controladas por el gobierno, pero finalmente responsables de esas funciones. Los gobiernos delegan las responsabilidades cuando crean empresas públicas o corporaciones, autoridades de la vivienda y del transporte, distritos de servicio especial, corporaciones de desarrollo regional o unidades de implementación de proyectos especiales. Usualmente estas organizaciones tienen una gran facultad en la toma de decisiones. Ellas pueden ser capaces de cobrar por sus servicios y pueden ser operadas como las corporaciones privadas, usando prácticas y procedimientos de negocio. Las organizaciones a las que les son delegadas las funciones públicas deben tener la suficiente autoridad para llevar a cabo sus responsabilidades.
• La devolución transfiere la autoridad de la toma de decisiones, las finanzas y la dirección a las unidades autónomas del gobierno central con status corporativo. La devolución transfiere las responsabilidades a las unidades políticas que eligen sus propios alcaldes y consejos, elevan sus propios ingresos y tienen autoridad independiente para tomar decisiones de inversión. La devolución requiere que les sea otorgada autoridad legal e independencia a los gobiernos locales y que sean percibidos claramente como un nivel separado, sobre el cual las autoridades centrales ejercen solamente un control indirecto. Los gobiernos locales deben tener reconocidas legal y claramente las fronteras sobre las que ejecutan sus funciones públicas así como el poder para generar los recursos necesarios para la ejecución de sus funciones.
En resumen, los objetivos de la reforma política y gubernamental no son solamente hacer que la toma de decisiones del sector público sea más eficiente y efectiva, sino también crear un sector publico que apoye y estimule el desarrollo del mercado y la privatización.
Las instituciones de apoyo a la economía y los negocios que facilitan las transacciones de mercado
Un requerimiento igualmente importante para la privatización y el desarrollo del mercado es la capacidad de crear o fortalecer las instituciones económicas y sociales que faciliten las transacciones de mercado. Una vez que las reformas de la política macroeconómica son promulgadas, tiene que brindarse mayor atención al desarrollo de las instituciones financieras, capaces de extender el crédito y de suministrar los recursos financieros necesarios para los inversionistas y empresarios. Los gobiernos tienen que racionalizar y reorientar los mercados de trabajo, establecer bolsas de valores, a través de las cuales las acciones de las compañías privadas puedan ser comercializadas, y crear un sistema de instituciones legales por medio de las cuales puedan legitimarse las transacciones comerciales y dirimirse los conflictos. Este aspecto del ajuste estructural incluye el fortalecimiento del sistema de derechos de propiedad, el desarrollo de formas nuevas y efectivas de gobierno corporativo y la creación de sistemas de distribución y marketing confiables y eficientes.
Las instituciones incluyen arreglos organizativos para ejecutar funciones sociales, pero en el sentido más amplio de la palabra, también trascienden arreglos organizativos particulares. Las instituciones incluyen, como señala Runge, un sistema de reglas que especifican ciertas formas de acción como permisibles, otras como prohibidas y prevé algunas multas y medidas defensivas para cuando ocurren violaciones. Las instituciones también son organizaciones que dan forma a la conducta de las personas hacia cada una de ellas y su propiedad, estableciendo reglas claras y de carácter obligatorio que «aumentan el valor de una corriente de beneficios asociados con la actividad económica a través de una conducta de coordinación y reduciendo la incertidumbre en el campo de las relaciones humanas»(190).
Las instituciones del derecho de propiedad
Una de las instituciones más importante para la privatización y el desarrollo del mercado es un sistema confiable de derechos de propiedad que facilite la trasferencia de la propiedad del sector público al privado y entre los ciudadanos y las organizaciones privadas. Orr y Ulen sostienen que los componentes de un sistema efectivo de derechos de propiedad incluyen reglas para garantizar las reclamaciones de propiedad, el registro de la propiedad, la capacidad y las formas de decidir sobre la posesión privada o pública de un bien, la capacidad para radicar y solucionar reclamaciones y disputas de pertenencia y la posibilidad de adquirir un título de propiedad que se haya perdido, abandonado o poseído adversamente. Para institucionalizar los derechos de propiedad debe crearse, además, un imparcial, comprensivo, estable y eficiente cuerpo de leyes contractuales(191).
McKean distingue entre las variadas formas de propiedad que deben ser reconocidas y protegidas por la ley las siguientes:
a)> la propiedad no poseída o los recursos de acceso abierto: a los cuales se tiene derecho y de los cuales ningún usuario puede ser excluido;
b) la propiedad pública: que es detentada por el Estado para uso público y a la cual el público tiene determinado acceso;
c) la propiedad estatal: esencialmente la propiedad privada del gobierno a la que el público general no tiene acceso libre;
d) la propiedad privada de un grupo de individuos: en la cual los copropietarios individuales pueden vender sus acciones según su deseo sin consultar a otros copropietarios;
e) la propiedad común: propiedad privada de un grupo de individuos en la que los copropietarios acuerdan mediante una regla de votación la venta de la propiedad o sus partes, pero que de forma individual ningún copropietario puede vender o arrendar su parte o acciones; y
f) la propiedad privada individual: sobre la cual los propietarios tienen derechos completos con excepción de los atenuados por regulaciones gubernamentales(192).
Sin un sistema de propiedad y de derechos de propiedad institucionalizado, resulta difícil convencer a los inversionistas privados, foráneos o domésticos, para participar en la privatización. Vaclav Klaus, Primer Ministro de la República Checa, a partir de la experiencia de su país, concluyó que «la economía no puede ser reestructurada sin un cambio completo en la estructura de los derechos de propiedad». No hay garantía alguna, y nunca sucede, de esperar un cambio en la conducta de los agentes económicos sin la privatización (de la propiedad)»(193).
Las instituciones financieras
Las instituciones financieras que conforman el mercado de capitales-- intermediarios financieros bancarios y no bancarios, bolsas de valores, fondos de inversión, compañías de seguros y otras instituciones de servicio financiero -- son también esenciales para el éxito de la privatización. Los mercados de capitales ayudan a transferir la propiedad de las empresas del sector público al sector privado al establecer mecanismos regulados y organizados de comercio, al proveer fuentes de capital no bancario para privatizar o reestructurar las empresas y al ofrecer fuentes de recursos patrimoniales. Los mercados de capital también facilitan el flujo de la inversión extranjera. Tanto la privatización como la operación efectiva de las empresas después de privatizadas, dependen de la habilidad de los inversionistas para elevar el capital(194).
En las economías de mercado, la inversión y el capital de operaciones para la empresas privadas tiene su origen en dos fuentes fundamentales: la deuda y el patrimonio. El patrimonio es el dinero suministrado por los inversionistas y propietarios de una empresa a partir de sus propios recursos o a partir de los ingresos que les han generado las acciones compradas en esas empresas. Los mayores compradores de acciones en las empresas son, a menudo, los intermediarios financieros tales como los bancos, los fondos mutuales, los fondos de pensiones, los fondos de inversión y las compañías de seguro; sin un conjunto de instituciones financieras bien desarrolladas resulta difícil acumular el capital requerido para que la privatización se desarrolle con efectividad. Una segunda fuente de recursos para la inversión y el capital de trabajo de las empresas es la deuda, es decir, los préstamos bancarios, los créditos de los suministradores y la venta de bonos corporativos por parte de las propias empresas. Esta fuente de recursos financieros también depende de la existencia de fuertes instituciones financieras que suministran préstamos y que participan en a administración y el intercambio de los instrumentos de deuda. Los mercados de valores, las instituciones de corretaje y los servicios que evalúan y registran la validez de los instrumentos de deuda son cruciales para el desarrollo efectivo del mercado de capitales.
Los bancos comerciales y otros intermediarios financieros juegan un importante papel en la privatización, no solo con el suministro de capital sino también al ofrecer recomendaciones a las empresas y a los inversionistas potenciales, así como también consejos de dirección y pautas para aquellas empresas que intentan vender acciones u obtener préstamos. En algunos países estos intermediarios ejercen un control sustancial sobre la dirección de las empresas(195). En los países en desarrollo y en los mercados emergentes los fondos de inversión también ayudan al desarrollo de la privatización masiva. En la República Checa, Polonia, Rumania y la Federación de Rusia los fondos de inversión transfirieron la propiedad de las empresas estatales a grandes segmentos de la población que carecían de capital por medio de la acumulación y la venta de vouchers para la compra de las acciones. Esos fondos también brindaron información a los tenedores de vouchers, permitieron a los inversionistas de menor escala diversificar su riesgo y fungieron como mercados rudimentarios de capital hasta que las bolsas de valores y los intermediarios financieros se establecieron y desarrollaron. Algunos de los fondos de inversión contribuyen al desarrollo de las habilidades administrativas y ofrecen consejos a aquellas empresas estatales que eran candidatas a la privatización así como a las que ya habían sido privatizadas.
Los mercados de trabajo
Un mercado de trabajo que opere con efectividad es una institución crucial para el éxito de la privatización. Los mercados de trabajo distribuyen la fuerza laboral entre las fuentes de empleo productivo por medio de mecanismos de oferta y demanda. Los mercados de trabajo en la mayoría de las economías emergentes y países en desarrollo lo conforman los trabajadores de las áreas rurales, empleados en las grandes explotaciones agrícolas y en pequeñas empresas de la producción, el comercio y los servicios, y los trabajadores de las áreas urbanas, que encuentran empleo en el antiguo sector público, en empresas privadas o en el sector informal como trabajadores por cuenta propia o como trabajadores eventuales.
La tarea de los gobiernos en los antiguos países socialistas y en algunos países en desarrollo, donde las condiciones de empleo estaban controladas y restringidas centralmente, es crear un mercado de trabajo libre, mientras que la tarea de los gobiernos en las economías de mercado establecidas es mejorar su funcionamiento y eficiencia. En ambos casos, el gobierno juega el papel de asegurar que los empleadores del sector público y del privado sean libres para decidir sus capacidades de oferta de empleos basados en criterios de eficiencia. Los trabajadores deben ser libres para colocarse por sí mismos, con pocas o ninguna restricción, al decidir entre el sector público o el privado, entre las empresas grandes o las pequeñas, entre las empresas o el trabajo por cuenta propia y entre los diferentes sectores e industrias de la economía. Las políticas deben asegurar que los trabajadores tengan movilidad geográfica no restringida. Las instituciones del mercado de trabajo deben brindar un marco legal efectivo a las relaciones trabajadores-empleadores para proteger los intereses de ambos. Las políticas del gobierno deben garantizar una red de seguridad social para los trabajadores que se encuentran temporalmente desempleados o incapacitados, y deben disponer regulaciones de seguridad ocupacional que protejan la salud de los trabajadores, sin poner a los empleadores en situaciones de desventajas competitivas indebidas(196).
Los sistemas de distribución y marketing
El éxito de la privatización depende especialmente de la creación o el fortalecimiento de las instituciones de distribución y marketing, especialmente en los antiguos países socialistas donde la mayoría de los productos eran distribuidos a través de los canales gubernamentales. Los componentes de un sistema de marketing incluyen instalaciones comerciales e infraestructura de apoyo tales como mercados, caminos, puentes, almacenes y otras instalaciones de transferencia así como servicios adecuados de transporte y comunicaciones. Los sistemas de distribución incluyen almacenes mayoristas, distribuidores mayoristas, distribuidores minoristas y organizaciones encargadas de la información y la publicidad. Las organizaciones financieras y de crédito y las organizaciones de entrenamiento y educación de marketing también contribuyen al intercambio de productos y servicios. Las asociaciones de educación y protección del consumidor así como las organizaciones que desarrollan nuevas tecnologías y productos y que facilitan su transformación para uso comercial son esenciales para la distribución y el marketing. Finalmente, un sistema de regulaciones comerciales que plantee las pautas y los parámetros para el marketing de los productos y los servicios ayuda a prevenir el fraude y el abuso con los consumidores.
Instituciones legales para los negocios
Una de las tareas más importantes que los gobiernos enfrentan para apoyar a la empresa privada es la creación de un marco legal para los negocios. La legislación sobre los negocios influye en la forma en que las corporaciones son estructuradas y organizadas, los tipos de actividades en que ellas pueden o no participar y la naturaleza y las características de las prácticas de negocio. Un sistema institucionalizado de legislación sobre los negocios debe incluir:
• los requerimientos legales para organizar y estructurar las empresas comerciales e industriales y sus derechos, responsabilidades y obligaciones;
• la definición del tratamiento que se brindará a las empresas extranjeras o multinacionales;
• las condiciones de entrada y salida de los negocios, incluyendo las restricciones de visados para los no ciudadanos que están haciendo negocios en el país, el registro de los negocios, las normas de liquidación y bancarrota y los requerimientos de importaciones y exportaciones;
• las regulaciones de precios y productos;
• las regulaciones sobre el acceso al crédito y al capital;
• los requerimientos de la propiedad, incluyendo el nivel de participación de la propiedad extranjera en las empresas mixtas;
• las regulaciones de cambio extranjero y seguros;
• las leyes antimonopolio y las regulaciones de la competencia;
• las leyes sobre las relaciones contractuales y las regulaciones sobre los litigios comerciales;
• la legislación laboral que establezca las condiciones de trabajo, el horario laboral y los salarios mínimos así como las obligaciones de trabajadores y empleadores;
• las regulaciones sobre la actividad inmobiliaria;
• las reglas impositivas corporativas y las exenciones;
• las regulaciones de licencias y permisos.
Las instituciones judiciales son esenciales en las economías de mercado para asegurar el acceso por igual de los ciudadanos a los tribunales y la solución razonable y en tiempo de las disputas. Las instituciones judiciales son encargadas de aplicar la legislación civil y de negocios, ofreciendo las soluciones adecuadas a los errores o problemas dirimidos a través de litigios(197). Con el propósito de apoyar el desarrollo de la empresa privada, los gobiernos en los países en desarrollo y en los mercados emergentes, tienen que crear un conjunto de instituciones judiciales que incluyan: decisores competentes e imparciales a la hora de definir juicios, instalaciones físicas adecuadas, dirección y procedimientos y reglas balanceados, justos y guiados por los principios adecuados para los tribunales de justicia. Un conjunto efectivo de instituciones judiciales incluye los mecanismos de búsqueda de la información pública acerca de las leyes relevantes, de las decisiones judiciales y de las firmes, transparentes y decisivas leyes escritas. Los negocios y el público tienen que recibir las pautas claramente definidas sobre los papeles y las responsabilidades de las instituciones judiciales.
Como parte de todas las reformas económicas en Hungría, por ejemplo, el Parlamento decretó un nuevo conjunto de leyes de negocios e instituciones legales para apoyar la transición hacia una economía de mercado. Ellas incluían enmiendas sobre las leyes de inversión extranjera, lo cual facilitó a las compañías multinacionales su participación en el desarrollo de la empresa privada y el proceso de privatización. El Parlamento abolió los requerimientos de licencia necesarios para establecer empresas mixtas y eliminó las restricciones en el uso de la moneda convertible. Se reestructuró el sistema bancario brindándole un status independiente al Banco Nacional de Hungría. El Gobierno estimuló la creación de un mercado de capital al autorizar la creación de la Bolsa de Valores de Budapest. Comenzó el trabajo con un nuevo sistema de administración tributaria. Fue establecida la Oficina para la Competencia Económica, agencia estatal independiente encargada de supervisar el cumplimiento de las leyes antimonopolio y prevenir las prácticas inadecuadas en los negocios. El Parlamento húngaro promulgó el Acta de Bancarrota, permitiendo a las compañías incapaces de pagar sus deudas en un período de 12 meses, a declararse en bancarrota. Esta se apoyaba en una nueva ley de contabilidad conforme a las pautas de la Unión Europea. El Parlamento además promulgó un sistema de bienestar nacional e inició programas para encarar el aumento del desempleo y el apoyo a los desempleados. También había decretado leyes que permitían a las cooperativas convertirse en empresas privadas. Las cooperativas de construcción, de servicios, bancarias, comerciales, agrícolas e industriales podían escoger entre las siguientes variantes: dividir la propiedad entre sus miembros, transformar la cooperativa en una sociedad por acciones o permanecer como una organización cooperativa autodirigida(198).
Las instituciones de la sociedad civil
Una economía de mercado depende no solamente de un fuerte sector privado y de instituciones gubernamentales, sino también de una amplia gama de instituciones cívicas que facilitan la interacción social, política y económica y que movilizan a varios grupos de la sociedad para participar en actividades políticas y económicas.
Entre las instituciones de la sociedad civil más importantes que tienen que ser creadas o fortalecidas en los países que sufren la transición hacia la economía de mercado están las siguientes:
• las organizaciones de empleadores, las asociaciones industriales y comerciales que pueden movilizar los recursos para ayudar a sus miembros, que pueden hacer reclamaciones al gobierno, que representan los intereses de sus miembros ante el gobierno y los negocios y que desarrollan relaciones comerciales y de mercado;
• las organizaciones de los trabajadores, los sindicatos y grupos de empleados que pueden representar los intereses de sus miembros, obtener protección para sus derechos, movilizar recursos para su beneficio mutuo y participar en la eficiente operación de las empresas;
• las asociaciones profesionales, que ofrecen soluciones a los problemas y consejos sobre las políticas, que apoyan las investigaciones aplicadas a los negocios y que elaboran evaluaciones del impacto de las industrias y negocios en el público;
• los grupos de consejeros políticos, que pueden ofrecer al gobierno recomendaciones sobre la política pública, revisar las operaciones gubernamentales y evaluar el impacto de las políticas públicas;
• los medios de difusión, tales como la prensa libre, la televisión y la radio que pueden reportar la información e interpretar los hechos de forma independiente así como trasmitir al público la información emanada del gobierno y de los líderes de negocios;
• los grupos de intereses orientados a los problemas sexuales, religiosos, del lenguaje y políticos que pueden crear las bases para un sistema político pluralista, articular y defender los intereses de sus miembros dentro del sistema político y apoyar los valores y procedimientos democráticos;
• los grupos comunitarios y de vecinos, que pueden articular y defender los intereses de una localidad y trabajar en conjunto para resolver los problemas sociales, económicos y políticos sobre la base de su propio esfuerzo;
• los grupos de consumidores, que suministran a sus miembros la información necesaria sobre los productos y servicios y que ayudan a mantener y desarrollar los estándares de calidad;
• las organizaciones caritativas y filantrópicas, que pueden movilizar los recursos privados para ayudar a los pobres y apoyar a la educación, las artes y los esfuerzos científicos y humanísticos.
Las instituciones de la sociedad civil ayudan a los ciudadanos a participar en actividades políticas y sociales, a crear condiciones que permitan a las empresas estatales privatizadas y a las empresas privadas operar con responsabilidad y ayudar al público a mantener un control sobre el gobierno y los negocios. Por ejemplo, los sindicatos y las organizaciones de empleados están jugando papeles importantes en el proceso de privatización en algunos países de Europa central y del este al salvaguardar los puestos de trabajo durante la transferencia de la propiedad y con su participación en las decisiones sobre la reestructuración de las empresas privatizadas(199). Algunas asociaciones sindicales han ayudado a encontrar soluciones para los problemas de financiamiento de la deuda de las compañías que experimentan la privatización y han garantizado que las cargas de la deuda no fuesen tan excesivas y que no afectaran la capacidad de inversión. También ellos han representado los intereses de los trabajadores al asegurar que las compañías privatizadas brindaran la suficiente consideración a los recursos humanos y realizaran inversiones adecuadas para contribuir a su desarrollo. Algunas asociaciones de trabajadores han jugado un papel influyente al asegurar que los gobiernos utilicen procedimientos de privatización que garanticen el mantenimiento y la creación de empleos(200). Algunas llevan a cabo campanas de conciencia para promover el apoyo a la privatización y tratan de influir en el curso de las políticas que afectan la privatización e insisten en el incremento de la transparencia y la calidad de los proyectos de inversión. Algunas asociaciones de empleadores también ofrecen sugerencias al sector privado y al gobierno sobre los procedimientos y los impactos de la privatización y desarrollan programas para promover el desarrollo de la pequeña empresa.
Las instituciones de la empresa privada y el desarrollo del sector privado
La privatización y el desarrollo del mercado también dependen de la expansión y el fortalecimiento del sector privado por medio de incentivos y del apoyo al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas, por medio de la reestructuración de las grandes e ineficientes compañías estatales y por medio de la atracción y el desarrollo de las compañías multinacionales.
El desarrollo de las pequeñas y medianas empresas
Generar los puestos de trabajo necesarios para elevar los ingresos y fortalecer los mercados internos con el aceleramiento de la expansión de las empresas medianas y pequeñas constituye una gran prioridad en muchos de los países en desarrollo. Aunque las grandes firmas manufactureras han contribuido con un número impresionante de empleos en las economías de mercado occidentales y han jugado el papel dominante en la generación de empleos, usualmente ellas absorben solo una pequeña porción de la fuerza de trabajo en la mayoría de los países.
En las economías de mercado emergentes, las grandes empresas manufactureras eran las más propensas a la privatización y a la reestructuración, desplazando a un gran número de trabajadores excedentes(201). Una atención especial debe brindarse en cualquier país donde se enfrente la privatización a largo plazo, a la creación de las pequeñas y medianas empresas que puedan absorber a los trabajadores desempleados(202). Estas empresas no solo generan puestos de trabajo sino que también promueven la movilidad social, la estabilidad económica y la expansión del mercado. En la mayoría de los países los pequeños negocios florecen debido a que utilizan una mezcla favorable de capital, trabajo y energía y poseen vínculos comerciales con la manufactura moderna. A pesar de su importancia crucial para la creación de empleos y el crecimiento económico, muchos empresarios que desean establecer pequeños negocios en las economías en desarrollo y emergentes sufren las dificultades de acceso a los créditos, sus altos costos, los altos costos de establecimiento y operación y las limitaciones en las capacidades de dirección(203). Muchos carecen de vías de acceso a la información y la tecnología que necesitan para mejorar la producción, la eficiencia y la calidad del producto. También enfrentan dificultades para establecer y mantener las redes de marketing adecuadas, para reducir las largas cadenas de distribución y para responder con rapidez a las variaciones del mercado. Muchos negocios mas pequeños no pueden competir eficazmente con las grandes firmas que se benefician de las políticas y programas preferenciales del gobierno(204).
Los gobiernos pueden expandir las empresas pequeñas y medianas por medio de cambios regulatorios y administrativos que les permitan operar con mayor eficiencia, al suministrar la adecuada infraestructura publica y los servicios y al enfrentar programas de entrenamiento vocacional y educacional que mejoren la preparación de la fuerza de trabajo. Los programas que brindan asistencia técnica, mejoras en la dirección y la tecnología y un mayor acceso a las fuentes de crédito y materiales pueden estimular el desarrollo de la empresa privada. El Banco Mundial señala que las políticas de estimulo a las inversiones a partir de la reducción de los impuestos son también esenciales(205). Estas políticas y las orientadas a la demanda tienen que complementarse y reforzarse mutuamente. Las evaluaciones de los programas internacionales de fondos para la ayuda han encontrado que fueron más exitosos cuando ofrecían «el único ingrediente que faltaba» -- tales como capacidad de gestión, asistencia de marketing, preparación de equipos comunes y facilidades para los servicios -- a empresas que podían operar con efectividad. Los programas exitosos ofrecen ayuda basada en la demanda de una industria o actividad especifica.
La atracción y desarrollo de las corporaciones multinacionales
El éxito de la privatización y el desarrollo del mercado también dependen de la atracción de la inversión de corporaciones multinacionales y de la creación de un clima de negocios que estimule a las grandes empresas privatizadas para que se involucren más activamente en empresas mixtas, en alianzas estratégicas o en inversiones directas en los mercados internacionales(206).
La atracción de inversiones por parte de las corporaciones multinacionales requiere un clima de negocios que sea liberal, abierto y relativamente no restringido. Behrman y Grosse identifican las condiciones más importantes para la inversión de las corporaciones multinacionales(207). Estas incluyen la estabilidad económica y política, la certeza de las reglas que afectan a los inversionistas extranjeros, las bajas barreras a los movimientos comerciales y financieros y un significativo papel de la empresa privada doméstica frente a las empresas estatales. Las corporaciones multinacionales prefieren países donde exista un mínimo de intervención del gobierno en las operaciones y decisiones de los negocios y una protección razonable ante la competencia extranjera. Ellas buscan los países donde los gobiernos suministran la infraestructura apropiada y las prioridades para el desarrollo y donde sean aceptadas las leyes internacionales para las inversiones y los negocios.
Los gobiernos que buscan desarrollar sus mercados domésticos deben alentar a las corporaciones multinacionales para que ayuden a las empresas pequeñas brindándoles preferencias en la subcontratación, gestión y distribución. Las corporaciones multinacionales pueden utilizar a los negocios pequeños como eslabones de distribución a través de licencias, franquicias y acuerdos de distribución y para brindar apoyo a los consumidores. Las corporaciones multinacionales pueden crear redes de distribución a partir de los negocios pequeños y de esta forma contribuir a la expansión de la pequeña empresa. En Asia y Africa algunas corporaciones multinacionales se encuentran en este momento en busca de materias primas, productos semielaborados, componentes, productos terminados, piezas de repuesto y servicios de las pequeñas empresas. En la India, por ejemplo, una filial de la Philips, corporación holandesa, opera un programa de «Socios en Progreso» a través del cual obtiene suministros de 1.600 pequeñas empresas que emplean 60.000 personas. El proyecto de producción cooperada ayuda a las empresas pequeñas a mejorar la calidad del producto, a responder con mayor rapidez a las modificaciones de la demanda en el mercado, a hacer y entregar productos más rápidamente y a disminuir sus costos de producción y de distribución. Siemens también opera un «programa de desarrollo de ventas» en la India a través del cual emplea a ingenieros para ayudar a más de 1.000 compañías pequeñas con el diseño, la producción y el control de la calidad de los suministros que entregan a la compañía alemana(208). En la India, Malawi y Nigeria la compañía Lever Brothers creó redes de distribución para que los pequeños negocios sirvieran de puntos de distribución y así contribuir a la expansión de la pequeña empresa y a entrenar empresarios capaces de crear empleos.
Instituciones para el desarrollo de los recursos humanos
Una tarea importante en las economías de mercado emergentes es el desarrollo de los recursos humanos a través de instituciones que extiendan el conocimiento de las personas acerca de cómo funcionan los mercados y cómo operan los negocios. Aunque algunos países en transición tuvieron una larga tradición de manufactura y comercio antes de la toma del poder de los regímenes socialistas, la mayoría abrazó la privatización y el desarrollo del mercado sin la difusión del conocimiento acerca de cómo operar los mercados. En esos países los gobiernos tienen que brindar una atención especial a la creación de instituciones para la educación de los negocios y la investigación y a la reforma del sistema de educación general para hacer que los currículum sean más adecuados a las necesidades de los ciudadanos de las economías de mercado. En la mayoría de los países que experimentan una transición de una economía planificada centralmente a una economía de mercado, los gobiernos también tienen que proteger a los segmentos de la población que sean económicamente vulnerables a los impactos de este proceso, al menos hasta que sean capaces de incorporarse productivamente a las actividades de la nueva economía.
Las políticas de redes de seguridad social y la protección a los segmentos de la población económicamente vulnerables
A mediados de los años ochenta, los estudios comenzaron a mostrar que las prescripciones del FMI y del Banco Mundial para el ajuste estructural tenían impactos mezclados en las economías de los países en desarrollo así como efectos negativos en el corto plazo en las poblaciones más pobres(209). El resumen del Banco Mundial sobre las economías en transición en Europa central y del este refleja la existencia de costos, asociados a las reformas, relativamente elevados desde el punto de vista económico y político. Aunque la transformación hacia una economía orientada al mercado generó grandes beneficios económicos y políticos, también trajo como resultados(210):
• niveles relativamente altos de desempleo, especialmente entre los empleados menos calificados y de más edad de las empresas estatales;
• drásticos descensos en el producto nacional bruto, llegando hasta el 40 por ciento en algunos países, durante los años inmediatamente posteriores a las reformas macroeconómicas;
• aumento en los niveles de pobreza, relacionado tanto con el aumento del desempleo como con las condiciones económicas temporalmente desfavorables;
• profundización de la desigualdad de los ingresos mientras los empresarios privados y los profesionales aumentaban sus ingresos y riquezas en comparación con el resto de la población.
Algunos de los problemas más serios surgieron porque los gobiernos y las organizaciones de ayuda internacional prestaron poca atención a las consecuencias sociales de la reforma. Mientras las empresas estatales eran privatizadas y reestructuradas, su modernización trajo aparejados cambios drásticos en las condiciones de los empleos, especialmente en los antiguos países socialistas. Los salarios se relacionaron cada vez más al desempeño individual y colectivo en lugar de las categorías ocupacionales, los empleados tenían que ser más flexibles con los horarios de trabajo o aceptar trabajos por contratos, y el avance dependía del desarrollo de habilidades y del deseo de emprender múltiples tareas necesarias para compañías que tenían que ajustarse rápidamente a las demandas del cliente(211).
En muchos países en desarrollo, las políticas de ajuste generaron altos niveles de desempleo en las áreas urbanas e ingresos bajos para los segmentos más pobres de la fuerza de trabajo urbana. En países como Costa Rica, donde las políticas de ajuste estructural fueron bastante exitosas en cuanto a la creación de un medio económico que favoreciera el incremento de las exportaciones y la inversión del sector privado, el desempleo se redujo eventualmente, los niveles de ingresos se elevaron y la pobreza se redujo(212). Sin embargo, en otros países latinoamericanos, donde las políticas fueron implementadas de forma inapropiada, se produjeron afectaciones significativas en los mercados de trabajo y empeoraron las condiciones de vida de los grupos más pobres(213).
En Asia, los trabajadores urbanos más pobres sufrieron primero las adversidades de la recesión y las tasas más bajas de crecimiento económico y, después, sufrieron las consecuencias adversas de las políticas de austeridad fiscal y de ajuste estructural. La experiencia en Pakistán indica que el empleo decayó sustancialmente después de la privatización y se fue recuperando muy lentamente aún en aquellas empresas que verificaron grandes aumentos de la producción(214). La OIT señaló que las políticas de ajuste estructural en muchos países asiáticos dejó a los pobres en peores condiciones porque se redujeron los ingresos, aumentó el desempleo y se elevaron los precios de los alimentos y de otros artículos de primera necesidad. «En el país más afectado, las Filipinas, gran cantidad de gente, incluyendo a los empleados de los sectores más modernos y mejor retribuidos, han estado expuestos a la posibilidad de perder sus ingresos reales», señalaron los analistas de la OIT(215). «En muchos países, quienes han sufrido las peores consecuencias han sido los que se encuentran fuera del moderno y organizado sector del mercado de trabajo.»
Después de una década de experiencia en el ajuste estructural, el Banco Mundial reportó que aunque muchos países en desarrollo estaban económicamente mejor, el número de personas que vivían en la pobreza -- con ingresos inferiores a 370,00 USD al año -- se había elevado a más de 1,1 millón de millones(216). De estos, cerca de 630 millones -- casi el 20 por ciento de la población de los países en desarrollo -- estaban viviendo en la pobreza extrema con menos de 275,00 USD de consumo anual y no tenían acceso al empleo ni a los ingresos necesarios para su subsistencia o para cubrir las necesidades básicas.
Entre los componentes más importantes de la política de desarrollo de los recursos humanos, para proteger a los segmentos de la población más vulnerables económicamente, están los siguientes:
• la protección del sistema de pensiones donde sea la fuente primaria o única de ingresos para aquellos que son muy viejos para trabajar;
• la creación y el mantenimiento de beneficios razonables de desempleo para aquellos trabajadores que son liberados de sus puestos de trabajo en las empresas estatales o despedidos debido a la reestructuración posterior a la privatización y para aquellos que se encuentran en proceso de cambio de empleo;
• el establecimiento y mantenimiento de un sistema de seguro de salud que sustituya a las prestaciones que ofrecían las empresas estatales en caso de pérdida de los ingresos por enfermedades temporales;
• el mantenimiento de los programas de asistencia social para los incapacitados, los impedidos o los pobres que son afectados de forma adversa por las reformas económicas y la privatización.
Con el propósito de crear un sistema de beneficios sociales efectivo y eficiente, los requerimientos de selección tienen que ser diseñados cuidadosamente para proteger a todos aquellos que forman parte de los grupos más vulnerables, para establecer beneficios a niveles que estén al alcance de los recursos de que dispone el gobierno y para alentar el desarrollo del sector privado y la competencia.
El desarrollo de las capacidades de dirección y de las instituciones para la educación y las investigaciones sobre los negocios
Una segunda tarea importante para el desarrollo de los recursos humanos es el fortalecimiento de las capacidades de dirección tanto en el sector público como en el privado(217). Esto es especialmente importante en los antiguos países socialistas donde, aunque los directores de las empresas estatales estaban a menudo calificados desde el punto de vista técnico, la mayoría carecía de conocimientos y experiencias para operar en una economía de mercado. Las encuestas hechas durante 1991 y 1992 en las Repúblicas Checa y Eslovaca, en Hungría y Polonia, por ejemplo, identificaban un número de debilidades comunes a todos los directivos de empresas de los países socialistas(218). Entre los problemas más serios se encontraba la falta de flexibilidad, seguridad y oportunidad en sus prácticas de negocio y en su conducta así como el desgano para aceptar responsabilidades y riesgos. Para vencer estos y otros problemas administrativos en las economías de mercado, se han de desarrollar nuevas capacidades.
Entre las necesidades más urgentes en los países en transición esta el fortalecimiento de la educación para los negocios y de las instituciones de investigación que puedan brindar a los directivos de empresas y a los nuevos propietarios de los pequeños negocios acceso a información sobre el proceso de formación de un negocio, los sistemas de negocios, las prácticas y procedimientos en negocios y mercados. También son necesarias las organizaciones que brindan consejos prácticos y servicios de consulta sobre el medio legal, la planificación de negocios, las finanzas, el marketing y la propiedad de negocios a amplia escala; las organizaciones que ofrezcan entrenamientos de dirección a través de seminarios y talleres breves; y las entidades encargadas del desarrollo de los negocios que puedan ayudar a vencer las limitaciones de espacios productivos y comerciales para los nuevos negocios y ofrecer entrenamiento y asistencia gerencial.
La creación de un sistema de educación general efectivo
Aunque algunos antiguos países socialistas tales como la República Checa, Hungría, Polonia y la Federación de Rusia poseían una larga tradición manufacturera y de comercio antes de que sus gobiernos adoptaran la planificación socialista, ellos emprendieron la transición a una economía de mercado con la carencia de un sistema educacional que preparara a las personas para su desarrollo en una economía de mercado. Pocos directivos o propietarios en los países de Europa central y del este, China y Viet Nam, por ejemplo, estaban entrenados formalmente en las bases de la economía de mercado.
En todos estos países son necesarios esfuerzos intensivos para modificar el currículum de las escuelas elementales y secundarias así como en las instituciones de enseñanza superior, que se concentraban en la enseñanza de la teoría económica y social marxista durante los años de dominio socialista. El entrenamiento también resulta necesario para los maestros de las escuelas primarias y secundarias para exponerlos a los principios de la economía de mercado y que ellos puedan preparar a los estudiantes para funcionar con efectividad después del término de sus estudios. Los antiguos países socialistas necesitan instituciones educacionales que ofrezcan entrenamiento a los trabajadores y que brinden programas de educación para los negocios y para el desarrollo de las capacidades de administración en los colegios y universidades. El entrenamiento y la educación constituyen una necesidad de gran urgencia en las operaciones de privatización y de desarrollo de las economías de mercado; se hace indispensable dotar a las personas de las herramientas de dirección (incluyendo aquellas de dirección de la calidad total, de la dirección de proyectos y de la gestión de la información tecnológica) y prepararlas para las funciones de dirección tales como los sistemas de información, la contabilidad y las finanzas, el desarrollo de los recursos humanos, el empresariado y las estrategias de negocio.
La creación de un «medio empresarial» y de un sistema de valores que apoye las economías democráticas de mercado
Finalmente, la institución más difícil de desarrollar en los antiguos países socialistas y en algunos países en desarrollo es el «medio empresarial», es decir un medio social que promueva los valores individuales y sociales que son esenciales para que la democracia económica prospere. Todos los sistemas económicos están basados en determinados valores sociales y los sistemas de mercado tienen sus propios principios que tienen que ser reconocidos y aceptados para que funcionen con efectividad(219). Los sistemas de mercado sustentan valores sociales que estimulan y premian el individualismo, la iniciativa, la innovación, la respuesta al cambio y la creencia de que aquellos que asumen riesgos empresariales deben ser ampliamente premiados por el éxito y deben sufrir penalidades por el fracaso. Estos son valores que no fueron promulgados en los países socialistas, y en realidad, los regímenes socialistas trataron de erradicarlos en favor del igualitarismo que mataba la iniciativa y desalentaba la actividad empresarial lucrativa. Como resultado de esto, los reformistas en muchos de los antiguos países socialistas «aún enfrentan la difundida ambivalencia pública hacia los valores y principios que caracterizan a los sistemas democráticos de mercado». Kornai apunta que aunque la mayoría del pueblo en los países en transición ha rechazado el socialismo y muchos aborrecen el comunismo, esto no es incompatible con «la observación de que las grandes masas del pueblo continúan adheridas a los valores morales -- atributos de una noción de «buena sociedad» -- que su educación les enseñó a clasificar como valores socialistas»(220).
Como resultado de esto, los reformistas en las economías de mercado emergentes enfrentan los retos de la creación de un medio empresarial que aliente la tolerancia y el respeto hacia la iniciativa individual y la diversidad, la creencia en el gobierno limitado y la aceptación de la competencia. Las economías de mercado también requieren un medio político y social en el cual el pueblo respete los derechos de propiedad privada, acepte la noción de recompensas desiguales para los diferentes niveles de esfuerzo y que tolere la incertidumbre que inevitablemente acompaña a la innovación y al riesgo inherente a la actividad empresarial.
Además, en muchas de las economías de mercado emergentes las instituciones sociales tienen que inspirar los valores del gobierno democrático porque los mercados capitalistas dependen de la autonomía, de la libertad para innovar, de la habilidad para experimentar y del deseo de cambiar, sentimientos que históricamente estimularon el crecimiento económico de las sociedades occidentales. Las relaciones entre los mercados y un gobierno democrático son sutiles y penetrantes, pero como señala Charles Lindblom, «... sin embrago, el mercado está atado a propósitos democráticos solo si en el sistema orientado al mercado la democracia política crece». El hace énfasis en el hecho de que «no todos los sistemas orientados al mercado son democráticos, pero cada sistema democrático es también un sistema orientado al mercado»(221). Resulta difícil imaginar que una sociedad no democrática pueda dar acomodo a la autonomía, la diversidad y la libertad que son necesarias para la innovación, la creatividad y la experimentación que sostienen el crecimiento económico en los sistemas de mercado.
Un medio empresarial y un sistema de valores que apoye a la democracia de mercado emergerán solo lentamente en los países en que los antiguos gobiernos socialistas gratificaban valores intolerantes para la actividad empresarial. Pero tal medio no surgirá rápidamente en una sociedad cualquiera a menos que la capacidad sea desarrollada tanto para educar a las personas, en el sentido más amplio de la palabra, acerca de los beneficios de la competitividad económica y la cooperación social y para brindar incentivos y gratificaciones que refuercen la expresión de valores que apoyen a la economía de mercado. Esto requiere de una reorientación fundamental de muchas de las instituciones sociales, religiosas y educacionales en los países en transición para que formen creencias, actitudes, criterios y valores. Las reformas de la política económica y la creación de las estructuras de mercado por sí solas conllevarán a nada, al menos que la capacidad de reorientación de valores que apoyen y sostengan la democracia de mercado sea también institucionalizada.
El paso y la secuencia de las reformas
Aunque la necesidad de todas estas instituciones y políticas ha comenzado a ser ampliamente reconocida, el problema de la secuencia se mantienen como algo crucial debido a que ningún país posee recursos financieros y humanos como para emprender todas las reformas al mismo tiempo. El reto se hace aún más difícil porque no existe además una prescripción universal para la secuencia. Los países de Europa central y del este tuvieron que concentrarse primero en la estabilización económica porque la galopante inflación, la desaparición de los mercados de sus exportaciones y el descenso de la producción amenazaban con socavar los sistemas políticos y económicos a menos que se realizara alguna acción inmediata para resolver estos asuntos. La reestructuración política también era una preocupación inmediata porque los gobiernos comunistas que caían, tenían que ser reemplazados rápidamente por alguna forma de gobierno democrático. La solución brindada por el FMI y el Banco Mundial para secuenciar las reformas en Europa central y del este era prestarles una atención especial a las políticas de estabilización y al reforzamiento de la «red de seguridad social» -- políticas de protección de la salud y de los beneficios sociales que los trabajadores habían recibido durante los regímenes socialistas -- conjuntamente con la privatización de los negocios pequeños y el desarrollo del sector privado. Las reformas de precios y de mercados fueron las próximas, seguidas por la privatización a gran escala, la creación de sistemas bancarios autónomos y, posteriormente, la creación de otros tipos de mercados financieros(222). Las reformas institucionales debían ser emprendidas durante el proceso completo, pero el desarrollo de los recursos humanos, las organizaciones que facilitaban las transacciones de mercado y el desarrollo de la sociedad civil fueron programadas relativamente tarde en el proceso.
Los gobiernos en muchos países asiáticos, por otra parte, brindaron más énfasis a la reestructuración económica gradual en las etapas iniciales y concedieron una menor atención a la privatización formal y a las reformas políticas. China y Viet Nam, por ejemplo, se concentraron primeramente en los cambios macroeconómicos que permitían la expansión de los sectores no estatales y privados y de esta forma se redujo la posición dominante y de monopolio de las empresas estatales; seguidamente ocurrió la liberalización del comercio y luego las reformas graduales de precios y mercados, dejando a la privatización para etapas posteriores del proceso de reforma(223). El desarrollo institucional llegó lentamente mientras la expansión del sector privado y el comercio exterior presionaban a los antiguos países socialistas a crear organizaciones de comercio, financieras y del mercado de trabajo para romper el cuello de botella en el posterior crecimiento económico. Una menor atención había sido brindada al desarrollo de los recursos humanos, la reforma política y el fortalecimiento de las instituciones de la sociedad civil.
El Banco Mundial sugiere que un enfoque de «terapia de choque» en la reforma política e institucional es apropiado cuando resulta crucial la mejoría del bienestar tan pronto como sea posible con el objetivo de lograr el apoyo político y social, cuando las reformas carecen de credibilidad, cuando los mercados de capital funcionan insuficientemente o cuando las reformas rápidas son la única forma de lograr cambios reales(224). También puede resultar más apropiada cuando la oposición de los grupos de intereses amenazan el sostenimiento político de los cambios, cuando la acción decisiva y completa es necesaria para vencer las dudas sobre el compromiso del gobierno con la reforma o cuando un país enfrenta una crisis económica.
El gradualismo (reformas decretadas y llevadas a cabo en un período de más de dos años), por otra parte, puede ser más efectivo cuando la terapia de choque tenga efectos perversos porque los rígidos precios y los salarios u otras distorsiones no permitan el ajuste óptimo o cuando es importante, por razones sociales y políticas, extender en el tiempo los costos del ajuste. Si los impactos de las reformas rápidas y drásticas en la economía no pueden predecirse de forma fidedigna y se necesita tiempo para los ajustes y para afinar mientras las políticas son implementadas, o si la implantación de las reformas pudiera ser retrasada por la carencia de capacidad administrativa o institucional, los gobiernos deben ser aconsejados para adoptar una secuencia gradual de los ajustes.
Conclusiones
Una de las lecciones cruciales de la experiencia con respecto a la reforma política y la construcción de la capacidad institucional es que ellas deben ser construidas de acuerdo a las necesidades específicas, las condiciones y dificultades propias de cada país. Los intentos de imponer los tipos de prescripciones del FMI sin la comprensión del contexto político, económico y social pueden conducir a un retroceso político y a la resistencia, lo cual podría socavar seriamente el desarrollo del mercado y la privatización(225). La implementación de reformas políticas e institucionales requiere un conjunto apropiado de organizaciones y procedimientos. Las implicaciones administrativas de la implementación de la privatización y de las políticas e instituciones requeridas para el desarrollo del mercado son discutidas en más detalle en el capítulo 5(226).
5. Dirección e implementación de la privatización
Introducción
A pesar de que muchos países en desarrollo y muchas economías de mercado están implementando la privatización exitosamente, ésta ha demostrado ser más compleja de lo que muchos economistas reformadores y líderes políticos previeron. Como se destacó en el capítulo 1, el rápido progreso del proceso de expropiación de las empresas estatales ha sido limitado a un pequeño número de países. Los gobiernos en Europa central y del este han tenido grandes éxitos en la privatización de las pequeñas empresas que requieren poca inversión de capital, en la liquidación de algunas empresas estatales irrentables, en la promoción de empresas mixtas y en la adquisición de algunas empresas estatales rentables por inversionistas extranjeros. El lado débil y más problemático ha sido la venta de las empresas estatales que emplean a una gran cantidad de trabajadores. El progreso también se ha verificado en el incremento de la participación del sector privado en el suministro de productos y servicios en las economías de mercado establecidas, pero ha sido un proceso más lento y complejo en muchos mercados emergentes y países en desarrollo(227).
A pesar de los obstáculos para el desarrollo de la privatización en algunos países y su paso lento en otros, la experiencia sugiere que las empresas privadas y las ONG en todo el mundo están jugando un papel cada vez más importante en el suministro de productos y servicios que anteriormente eran asumidos por las agencias gubernamentales. Al mismo tiempo, debe aclararse que, el hecho de que el sector privado sea propietario de empresas productivas y gerencie servicios públicos e infraestructura de forma muy ventajosa, no significa que las compañías privadas puedan ocuparse de todas las funciones del gobierno. La privatización tiende a ser más exitosa cuando los mercados están operando eficientemente o cuando esto puede lograrse con reformas efectivas(228). De otro lado, es probable que el proceso resulte lento en aquellos países que carecen de un fuerte mercado de capitales; donde el sector privado no tenga fácil acceso a las fuentes de crédito; donde existe una fuerte oposición política por parte de los funcionarios gubernamentales, los sindicatos y otros intereses creados; y donde el gobierno limita las posibilidades de los inversionistas extranjeros para elegir y adquirir empresas estatales.
Pero aun cuando las condiciones para la privatización sean favorables, los gobiernos y el sector privado enfrentan serios retos en la implementación de las políticas de privatización(229). Una vez que el gobierno haya estabilizado una política que conduzca a la creación del ambiente favorable a la privatización, debe crear nuevas instituciones, procedimientos efectivos de privatización y los adecuados mecanismos de dirección y la apropiada estructura organizacional(230). Extrayendo las lecciones de las experiencias pasadas, este capítulo describe las estructuras de dirección y los procedimientos que son esenciales para la implementación exitosa de la privatización.
La dirección del proceso de privatización
Un reto crítico que enfrentan los gobiernos en los países que se han planteado la privatización y el desarrollo del mercado es la eficiente dirección del proceso de transferencia de las empresas estatales a la propiedad privada así como lograr la participación del sector privado en el suministro de los servicios públicos y en el desarrollo de la infraestructura. La dirección del proceso de privatización es compleja, pero la experiencia ha facilitado un conjunto importante de principios de dirección a partir de los cuales los gobiernos pueden conducir la implementación de los programas de privatización(231). Como muestra la figura 5.1, con el objetivo de ser efectivos, los gobiernos deben asumir las siguientes acciones para dirigir eficientemente la privatización:
• identificar claramente las metas y los objetivos de la privatización y darles forma en un cuerpo oficial de leyes sobre la privatización;
• desarrollar un plan de dirección estratégica para la privatización;
• crear una agencia efectiva para enfrentar la privatización;
• seleccionar los métodos apropiados para la privatización;
• desarrollar procedimientos de privatización claros y transparentes;
• aplicar métodos apropiados de valoración y evaluación;
• crear las estructuras financieras efectivas para la participación del sector privado;
• establecer un efectivo sistema gubernamental de supervisión y regulación, especialmente para los monopolios naturales;
• ayudar al fortalecimiento de las capacidades de dirección del sector privado;
• crear medidas para la protección del empleo de los trabajadores de las empresas estatales que serán privatizadas;
• desarrollar una red de seguridad social para proteger a los segmentos de la población vulnerables a los efectos adversos de la privatización;
• redefinir el papel del gobierno y del sector público.
El conjunto de estas acciones conforma el esquema básico con el cual enfrentar la planificación, la implementación y la dirección del proceso de privatización.
La identificación de los objetivos y principios de la privatización
Establecer prioridades y metas realistas es esencial para desarrollar procesos y procedimientos apropiados de privatización. Los objetivos pueden incluir cualquiera de los descritos en el capítulo 1, incluso la disminución de los gastos presupuestarios, el incremento de la eficiencia, la reducción de las deudas y subsidios, la promoción de la competencia y la elevación de los ingresos.
Algunos gobiernos utilizan la privatización para elevar la productividad tanto en el sector público como en el privado, para incrementar el ingreso nacional, ampliar la equidad de la propiedad nacional en las antiguas empresas estatales y crear bases fuertes para el desarrollo de la empresa privada. Los gobiernos que no desarrollan fuertes prioridades o que no establecen metas realistas, en consecuencia, no pueden seleccionar racionalmente los métodos más apropiados para la privatización.
Figura 5.1.
Además de clarificar las metas de las políticas de privatización, los funcionarios gubernamentales deben establecer también los principios básicos a partir de los cuales se implementará la privatización. Estos incluyen:
• el alcance de la privatización: si el gobierno enfrentará la venta parcial o total de las empresas estatales y de las corporaciones públicas, o la expropiación masiva; y el grado con que hará énfasis en la transferencia de la propiedad, en la transferencia de la dirección, en la reestructuración de las empresas estatales y en la delegación de responsabilidades al sector privado;
• el paso de la privatización: si el gobierno la enfrentará rápidamente para un gran número de compañías a la vez o gradualmente en un período largo de tiempo;
• la extensión de la participación: si el gobierno buscará maximizar la venta de las empresas sin atender la distribución de la propiedad o si buscará maximizar la participación en la privatización sin tener en cuenta el tiempo que le tomará la transferencia de la propiedad;
• las restricciones a la propiedad: si el gobierno hará énfasis en la participación doméstica o permitirá la ampliación de la propiedad extranjera, y si habrá limitaciones o no a la inversión individual o por grupos;
• el papel del Estado: si el gobierno retendrá acciones en las empresas privatizadas o si transferirá completamente al sector privado la propiedad y el control de los activos.
La experiencia americana sugiere que se preste especial atención a las oportunidades y a las restricciones de la privatización para establecer las metas y los objetivos. Los funcionarios de los gobiernos nacionales y locales deben comprender en cuál de los sectores la participación privada es más apropiada y factible, y reconocer que en algunos sectores, al sector privado no le será factible recuperar la inversión de una forma próspera y razonable. Solo con la claridad del establecimiento de sus objetivos, los gobiernos podrán crear su sistema de procedimientos y condiciones que permitan al sector público y al privado trabajar de conjunto y guiar a los gobiernos nacionales y locales en la reorientación de sus funciones en aras de participar efectivamente en asociaciones público-privadas.
Creación de una agencia efectiva encargada de la privatización
La privatización es un proceso complicado que requiere de una agencia u organización que disponga de los recursos, la autoridad y las habilidades personales para implementar profesionalmente el proceso, con un mínimo de trabas burocráticas. Los gobiernos deben considerar cuidadosamente la estructura organizativa más apropiada para esta agencia y el conjunto adecuado de funciones y tareas a ella asignadas. Después de la creación de la agencia de privatización, el gobierno tiene que asegurar las condiciones que garanticen la dirección exitosa del proceso de privatización.
La elección de la estructura organizacional
Las alternativas para la estructura organizacional de la agencia de privatización son las siguientes:
a) El primer ministro o el jefe de la oficina ejecutiva es responsable de la atención directa y la supervisión de la privatización en muchos países. En Camerún, por ejemplo, la Misión para la Rehabilitación de la Empresa Pública y Paraestatal prepara los planes de acción para la máxima dirección del Estado para la reestructuración de las empresas estatales y monitorea la implementación de la privatización y el proceso de liquidación. En Malawi, la privatización es responsabilidad de la Oficina del Presidente a través del Gabinete de Planificación Económica y Desarrollo. En Turquía, la Administración de Participación Pública del Primer Ministro conduce el programa de privatización, dirige el Fondo de Participación Pública, organiza los grupos de trabajo para la evaluación preliminar y enfrenta los problemas administrativos y legales de las compañías sometidas a la privatización. Esta entidad también supervisa a los consultores financieros, convoca las licitaciones, dirige las operaciones de transferencia de acciones, somete los resultados de las ventas a su aprobación final y conduce las ventas.
b) A los ministerios o departamentos gubernamentales le ha sido asignada la responsabilidad de la privatización en muchos países y áreas. Con frecuencia, el ministro de finanzas se encarga directamente de la responsabilidad de conducir el proceso o ejerce sobre él un fuerte control. En Canadá, por ejemplo, el Departamento de Finanzas supervisa directamente el proceso a través de la Sección de Privatización y en Alemania, Filipinas, Holanda, Nepal y Tailandia, los Ministros de Finanzas o sus equivalentes son los responsables de la privatización. En otros países, la privatización es conducida por los ministerios sectoriales: en Finlandia por el Ministerio de Comercio e Industria; en Benin por el Ministerio de Planificación y Reconstrucción Económica; y en Grecia por el Ministerio de Industria, Energía y Tecnología. Cada Ministerio Sectorial en Taiwán, China, tiene la autoridad de planificar el proceso de privatización de las empresas que están bajo su control o supervisión.
c) Las agencias especiales de privatización, que usualmente rinden cuenta ante un ministerio o agencia gubernamental, pero que disponen de una autoridad especial o semiautonómica, han sido creadas en otros países. La Agencia de la Propiedad Estatal en Hungría, por ejemplo, fue creada en 1990 para guiar y dirigir la privatización de las empresas estatales. La agencia, un cuerpo administrativo con un Consejo de Directores de 11 miembros, siete de los cuales son funcionarios gubernamentales y cuatro expertos independientes, estaba dirigida por un presidente, un director administrativo y una junta de miembros nombrados por el Primer Ministro para un término de cinco años. La autoridad, los deberes, las responsabilidades y la estructura general de las actividades de la Agencia de la Propiedad Estatal (APE) fueron definidas en una serie de leyes sobre la privatización. La APE ejercía los derechos de propiedad del Estado, examinaba las solicitudes de las empresas estatales para iniciar su proceso de transformación, se encargaba del establecimiento y la venta de corporaciones, y controlaba los programas de transformación y privatización en correspondencia con la estrategia gubernamental de privatización. Además, la APE dirigía las empresas estatales y las compañías regidas administrativamente por el gobierno, guiaba la evaluación de los activos estatales que serán privatizados y desempeñaba otras tareas a ella encargadas por la ley de privatización.
d) Los comités, consejos, juntas y comisiones especiales también han sido creados para implementar la privatización. En Perú, la implementación fue responsabilidad de la Comisión para la Promoción de la Inversión Privada (CPIP) nombrada por el Presidente de la República. El Consejo Nacional para la Modernización del Estado (CONAM) en Ecuador fue encargado de la responsabilidad de reestructurar las ineficientes empresas públicas, promover el mercado de capitales, y asesorar a las empresas estatales para reducir sus pérdidas y sus gastos corrientes. En Bangladesh, el Gobierno estableció la Junta de Privatización compuesta por secretarios gubernamentales permanentes. La Junta reportaba al Primer Ministro a través del Comité de Asuntos Económicos y Financieros dirigido por el Ministro de Finanzas. La Junta de Privatización recibió autonomía operativa y autoridad, su propio cuerpo de especialistas, consultores y asesores y su presupuesto. Su misión era identificar las empresas estatales que serían privatizadas, desarrollar los criterios de selección, preparar las empresas estatales para la venta, establecer las prioridades, la secuencia de la transformación de la propiedad, identificar y seleccionar los métodos apropiados de privatización, organizar las campañas de comunicación públicas y coordinar las medidas necesarias para asegurar el éxito de la privatización(232).
e) Los grupos empresariales estatales fueron creados en muchos países para asumir la propiedad y la dirección de las empresas estatales hasta tanto pudieran ser transferidas al sector privado. Con el objetivo de transformar las empresas estatales en la antigua República Democrática Alemana, el Gobierno Alemán estableció el Treuhandanstalt como un grupo empresarial encargado de la privatización de más de 12.000 empresas estatales. A través del fideicomiso creado por el Gobierno post-comunista de Alemania del Este todas las empresas estatales y la propiedad estatal fueron transferida al Treuhandanstalt para su transformación en empresas de responsabilidad limitada o sociedades anónimas para su privatización inicial a través de la expropiación. En Croacia y Eslovenia, los Gobiernos crearon fondos de desarrollo como grupos empresariales para las empresas de propiedad social y los bancos. Los fondos de desarrollo eran responsables de reestructurar las compañías, ofrecerlas para la venta, gerenciar los capitales e ingresos obtenidos a partir de la expropiación y estimular el mercado de capitales.
f) Los bancos de inversión, los fondos de inversión y las instituciones financieras fueron encargas de la privatización en muchos países. El Banco Nacional de Inversiones fue creado como agencia central para la implementación de la privatización de las empresas estatales en Jamaica. El Banco Nacional para el Desarrollo Económico y Social (BNDES) dirigió la privatización en Brasil, trabajando muy coordinadamente con empresas consultoras privadas para hacer el trabajo analítico y preparatorio. Los Fondos de Inversión han jugado un importante papel en la implementación de la privatización en la República Checa, Rumania y la Federación de Rusia, a pesar de que sobre ellos no recaía la responsabilidad principal del proceso de privatización. En Rumania la Fundación de la Propiedad Estatal tomó posesión del 70 por ciento de las empresas estatales -- aquellas que no fueran compañías estatales autónomas -- y tenía la autoridad de transferir la propiedad cuando las empresas fueran reestructuradas y preparadas para la privatización. En la República Checa y Rumania, los fondos privados de inversión jugaron un importante papel en la circulación de los vouchers colectivos y actuando como fondos mutuales para la inversión y ayudando en la dirección de las antiguas empresas estatales.
g) Organizaciones comerciales fueron designadas como organizaciones primarias para la privatización en otros países. En Malta, por ejemplo, la Malta Investment Management Co. Ltd. (MIMCOL) fue creada como una agencia comercial autónoma para la expropiación o disolución, en empresas subsidiarias, de los grupos empresariales estatales y para asesorar la preparación de las empresas estatales para su venta a los inversionistas privados.
h) Los gobiernos locales tienen autoridad para la expropiación de las empresas estatales y para solicitar la participación del sector privado en el suministro de los servicios públicos y el desarrollo de la infraestructura en aquellos países que son federaciones o repúblicas federativas. El gobierno central y los gobiernos locales tanto como las autoridades en los distritos especiales de los Estados Unidos pueden encargarse de la privatización. En la República Checa, Hungría y Polonia, las pequeñas empresas propiedad de los gobiernos municipales pueden ser privatizadas por estas autoridades siempre que se cumplan las normas establecidas por las agencias nacionales de privatización. En Canadá, los gobiernos provinciales tienen autoridad e independencia del Departamento Nacional de Finanzas para privatizar activos estatales que estén bajo su control.
El Banco Mundial sugiere que el más efectivo sentido de la dirección del proceso de privatización es la centralización de la responsabilidad de elaboración de la política en un solo ministerio o agencia. Al mismo tiempo, la responsabilidad en la implementación debe descentralizarse a los bancos, instituciones financieras y firmas consultoras de dirección o a las propias empresas estatales con la supervisión de las agencias nacionales de privatización.
Creación de condiciones para el éxito de las agencias
Los gobiernos también tienen que estar preparados para crear las condiciones que permitan el éxito a las agencias de privatización, sea cual sea su forma de estructuración. La experiencia indica que los siguientes factores afectan el éxito de las agencias de privatización:
• la independencia de las interferencias políticas en la toma de decisiones técnicas y de dirección;
• un amplio grado de autonomía financiera;
• flexibilidad en la selección de un personal que comprenda y sea capaz de tratar con efectividad con el sector privado;
• flexibilidad de los procedimientos para tratar con las peculiares y variables condiciones de las empresas estatales y para usar diferentes métodos de privatización en correspondencia con las diferentes compañías, industrias o actividades;
• la habilidad de ofrecer incentivos financieros que estimulen el buen desempeño de sus especialistas;
• la autoridad de la agencia de privatización para descentralizar su estructura y operar sectorial o geográficamente;
• el empleo de mecanismos financieros que le aseguren su responsabilidad financiera;
• el empleo de una supervisión judicial de las decisiones de privatización para proteger los intereses públicos;
• asegurar la transparencia de los procedimientos como forma de prevenir los conflictos de intereses;
• garantizar la participación del sector privado en el proceso de privatización a través de las consultas, la contratación o la delegación de responsabilidades.
Sin la autoridad para responder con flexibilidad ante las necesidades del sector privado y para usar una variedad de métodos, será muy difícil para la agencia de privatización tener éxito, no importa cómo esté organizada.
Desarrollo e implementación del plan de dirección estratégica
Una vez establecidas las metas, éstas deben ser claramente descritas en los planes de privatización. Las metas y métodos de privatización pueden ser descritos en tres tipos de planes(233):
• planes anuales de privatización: tal como el de Bulgaria, en el cual el Gobierno indicaba anualmente los objetivos, el número de empresas estatales que debían ser privatizadas, los sectores que debían recibir prioridad, el uso de los procedimientos de privatización y la lista de compañías que serían privatizadas durante el año;
• planes multianuales de privatización: tal como el caso de Egipto, en los cuales se describen períodos mayores de seis años y una programación de las empresas estatales a privatizar;
• planes maestros para la privatización: tal como el de Malasia, el cual ofrecía un amplio plan de privatización, identificaba los objetivos y las principales ofertas que el Gobierno podría analizar, establecía un plan rotativo de dos años y un plan anual de acción para transferir la propiedad y el control de la gestión.
El tipo de plan es seleccionado dependiendo de las circunstancias económicas, del grado en que el gobierno es capaz de predecir con anticipación cuáles compañías pueden ser ofrecidas para la privatización, de su capacidad para preparar a las empresas estatales para la venta o para su transformación y de la habilidad de los inversionistas para responder con prontitud. El plan de dirección estratégica también debe considerar cómo las agencias de privatización enfrentarán:
• la obtención del apoyo a la privatización entre los líderes políticos, las agencias gubernamentales, los grupos de intereses y la población. Esto puede requerir programas que incrementen el nivel de conocimiento de los grupos de accionistas sobre la necesidad del cambio, que contribuyan a la comprensión de la naturaleza compleja de la privatización y de las reformas estructurales y que expliquen claramente los beneficios y los efectos adversos que, en el corto plazo, pueden generar ambos procesos;
• la minimización de la resistencia a la privatización de los grupos que pueden sufrir temporalmente con los cambios, buscando vías que reduzcan las amenazas, generando una amplia visión de cómo la privatización y las reformas estructurales beneficiarán a la sociedad a largo plazo y reduciendo la incertidumbre y los temores que generan la resistencia y la oposición;
• el aseguramiento de la participación de los accionistas, y especialmente de los líderes políticos, los altos funcionarios de las agencias gubernamentales, los negocios comunitarios, las organizaciones de trabajadores y los grupos de servicio civil, en el diseño y la ejecución de los procedimientos para la privatización. Los medios de comunicación masiva y los grupos de intereses deben mantenerse informados de las decisiones, y deben reclutarse para el proceso de diseminación de información y de construcción del apoyo a la privatización;
• la preparación de las empresas para la privatización a través de la reforma o reestructuración de las empresas estatales irrentables como paso previo a su ofrecimiento a los inversionistas privados. Cualquier empresa estatal que sea insolvente, irrentable o que carezca de la adecuada liquidez financiera para ser de interés de los inversionistas privados, debe ser liquidada o se le debe permitir declararse en bancarrota. Las empresas estatales deben ser reestructuradas con el objetivo de hacerlas más eficientes antes de que las compañías privadas se interesen por una empresa mixta, una asociación o por un contrato. Esto puede requerir cambios organizativos y de dirección, la reestructuración de la deuda y la eliminación de obligaciones y el desarrollo de nuevos mercados con el mínimo de inversión posible.
El plan de dirección estratégica debe ofrecer una guía que plantee la dirección general del proceso de privatización y que pueda ser ajustada regularmente en la medida que el gobierno gane en experiencia y aprenda más sobre las complejidades y oportunidades que brinda el proceso.
La selección apropiada de los métodos de privatización
La selección de los métodos más apropiados de privatización para las diferentes compañías, industrias y sectores, es una de las tareas más importantes de la agencia de privatización. Los métodos de privatización, analizados en el capítulo 2, son el resultado de hechos diferentes; unos están vinculados a la trasferencia total de la propiedad del sector público al sector privado; otros a la simple transferencia del control de la gestión, manteniendo la propiedad en el sector público; otros son resultado de la reestructuración de las empresas estatales con una pequeña o ninguna transferencia de la propiedad o del control de la gestión; y algunos crean incentivos para las asociaciones público-privadas a partir de que ambos sectores comparten el control de la propiedad.
Cada método de los descritos con anterioridad tiene diferentes características, requerimientos y usos. Entre los métodos descritos en el capítulo 2 y que las agencias de privatización deben considerar, se encuentran los siguientes:
• restitución y reprivatización: el regreso de las propiedades confiscadas o nacionalizadas a los antiguos propietarios privados o la compensación total o parcial de su valor. Este método se emplea en los casos de reclamaciones firmes de propietarios privados sobre residencias, pequeñas industrias, comercios y propiedades agrícolas;
• subastas: ventas organizadas por el gobierno que permiten a inversionistas privados o a individuos hacer ofertas sobre propiedades o activos estatales. Las subastas son un medio efectivo de transferir a propiedad privada pequeños negocios comerciales, de venta minorista y de servicios y nacionalizar propiedades que no pueden ser reprivatizadas a través de la restitución así como una vía efectiva de vender propiedades rehabilitadas y mejoradas;
• ventas directas: transferencia de la propiedad estatal a la propiedad privada a través de la venta directa a los inversionistas privados. Este método es una vía efectiva de transferir a propiedad privada empresas rentables o potencialmente rentables así como plantas o equipamiento de empresas estatales en liquidación o bancarrota;
• venta de acciones: ventas públicas de acciones en empresas estatales a través de las bolsas de valores o de ofertas privadas de grupos inversionistas. Este es un medio de acceder a la propiedad en empresas reestructuradas, en sociedades anónimas, y en grupos empresariales, tanto para los inversionistas de pequeña escala como para los de gran escala.
• liquidación o bancarrota: es la forma legal de abolir una corporación estatal cuyas instalaciones, equipos y otros activos pueden ser vendidos. La liquidación permite disponer de los activos de las empresas estatales irrentables o no competitivas que no pueden ser reestructuradas o vendidas por otros medios;
• las compras por empleados y directivos: la venta total o parcial de las empresas estatales a sus trabajadores, a sus directivos o a ambos. Este método puede facilitar la participación de trabajadores y directivos en la reestructuración de las empresas estatales y es un medio de garantizar un lugar a los empleados en las empresas estatales privatizadas;
• distribución de vouchers o acciones: uso de loterías, cupones de venta o distribución libre de vouchers a los ciudadanos que puedan emplearlos en la compra de acciones en las empresas estatales. Esta puede ser una vía efectiva de promover la dispersión de la propiedad pública y de promover el apoyo público a la privatización;
• comercialización o desmonopolización: la necesidad de que las empresas estatales compitan con el sector privado en el suministro de bienes y servicios y sean responsables por sus utilidades o pérdidas. Este es un medio de hacer más eficientes a las empresas y agencias estatales que el gobierno no quiere privatizar;
• contratación: acuerdos entre el gobierno y las compañías privadas para el suministro de servicios por un período de tiempo dado, a través de los contratos de servicios, de administración o de arrendamiento. Estos contratos pueden ser una vía efectiva de incrementar la participación del sector privado en la extensión de los servicios y la infraestructura y en la entrega de servicios públicos más eficientes, usando la experiencia del sector privado en la gestión;
• asociaciones público-privadas: empresas mixtas entre el gobierno y compañías privadas para el suministro de servicios y de infraestructura. Las asociaciones público-privadas pueden incrementar la participación del sector privado en el suministro de infraestructura y de los servicios públicos y en el financiamiento de la construcción de la infraestructura;
• delegación de responsabilidades a las organizaciones privadas y a las ONG: los gobiernos transfieren la responsabilidad del suministro de servicios al sector privado o a las ONG o deja al sector privado la posibilidad de extender la cobertura o elevar el nivel de aquellos servicios que eran ofrecidos por el gobierno. Esto puede incrementar el acceso de los ciudadanos a los servicios sociales y comunitarios, a la vivienda de bajo costo y a la infraestructura que el gobierno no puede o no podrá garantizar por sí mismo;
• garantías o incentivos: los subsidios gubernamentales o la asistencia al sector privado que asuma el suministro de servicios de alto riesgo o de baja rentabilidad en sustitución del gobierno. Este es un medio de garantizar la participación del sector privado en actividades en las cuales pueden ofrecer servicios más eficientes y efectivos que el gobierno pero que no son atractivas sin los subsidios estatales.
La experiencia de la privatización en la década pasada ha mostrado claramente que un solo método no es lo más apropiado para la expropiación de todas las empresas estatales o para movilizar la participación del sector privado en todas las actividades económicas. Los gobiernos tienen que seleccionar qué método o qué combinación de métodos son los más apropiados para el logro de sus objetivos. En la realización de la selección tienen que tener en consideración las condiciones y tendencias de los sectores e industrias en que operan las empresas estatales, las formas corrientes de organización, las condiciones financieras, los récords de desempeño, las capacidades de dirección y los activos de las empresas que serán privatizadas.
El desarrollo de procedimientos transparentes de ofertas y de contratación
Las agencias de privatización deben crear procedimientos de oferta y de contratación claros, transparentes y efectivos para asegurar que todas las empresas calificadas puedan participar en la privatización o en las asociaciones público-privadas sin tener que enfrentar innecesarios retos legales y complicaciones. Los procedimientos de oferta y de contratación deben cubrir todos los aspectos de la privatización o de la contratación, desde el análisis de prefactibilidad hasta su conclusión. El resumen del Banco Mundial sobre la privatización en países en desarrollo concluye que «la transparencia se debe obtener en todas las transacciones de privatización; esa es la mayor lección de la experiencia»(234). El resumen sugiere que la transparencia sea alcanzada por «la selección de criterios claros y simples para evaluar las ofertas; la clara definición de los procedimientos de competitividad de las ofertas; la declaración del precio de oferta y de compra; la correcta definición de las responsabilidades institucionales; y el monitoreo y la supervisión adecuada del programa». Como ya señalamos en el capítulo 3, la falta de transparencia en las regulaciones y procedimientos han dificultado la privatización en muchos países, han creado oportunidades para la corrupción que minan la efectividad de las transacciones efectivas de negocios y han incrementado el riesgo percibido por inversionistas y participantes potenciales.
Establecimiento de procedimientos para la transferencia de la propiedad
En los programas de privatización que centran su atención primaria en la transferencia de la propiedad de las empresas estatales al sector privado, la Corporación Financiera Internacional recomienda la adopción de la legislatura necesaria para esclarecer los procedimientos para la venta de las propiedades(235).
Esta incluye medidas para:
• acumular y publicar información sobre cada empresa estatal;
• preparar a las empresas para la privatización;
• calcular las aperturas de oferta y los precios de venta;
• describir con precisión la propiedad que será privatizada;
• especificar las condiciones de venta de los activos fijos;
• describir claramente los métodos de privatización que serán usados;
• definir el papel de los sindicatos y de las organizaciones obreras en el proceso de privatización;
• especificar los métodos, formas y medios de pago y las penalidades por negarse al pago;
• identificar las responsabilidades de todas las partes involucradas en el proceso de privatización;
• describir la documentación necesaria para participar y concluir una transacción de privatización;
• especificar las reglas que norman la reventa de la propiedad o las disposiciones para el inquilinato; y
• asignar la distribución de los procedimientos de la venta de la propiedad estatal.
En dependencia de los objetivos gubernamentales y de la estructura legal bajo la cual los negocios tienen que operar en el país, la agencia de privatización tiene que incluir otras medidas en los procedimientos de oferta.
El establecimiento de los procedimientos para la delegación o transferencia de la dirección
Cuando el gobierno se orienta solamente a la transferencia del control de la gestión más que a la transferencia de propiedad, a través de contratos de servicios o infraestructura, debe desarrollarse la clara definición de las normas para cubrir:
• la duración de los contratos y su renovabilidad;
• la definición de los precios de los servicios, los medios de pago y los parámetros para los cambios de precio;
• los parámetros para el control y la operación de las instalaciones;
• la disposición de la infraestructura, las instalaciones y el equipamiento al término del período del contrato;
• los requerimientos de gestión, técnicos y funcionales para operar las instalaciones y la infraestructura;
• los parámetros de actuación a los que el contratista se tiene que atener;
• las normas precisas a cumplir en la prestación y calidad del servicio;
• los requerimientos de seguros y garantías;
• los métodos de monitoreo y control públicos;
• las penalidades permitidas por fallos en la búsqueda de criterios de actuación;
• las formas de manejar los factores de fuerza mayor;
• los métodos para solucionar disputas y querellas;
• los métodos para otorgar los permisos solicitados por los contratistas; y
• los suministros de financiamiento.
Los procedimientos para los contratos y los acuerdos de asociación público-privadas también deben incluir las provisiones para la revisión de los contratos. Bajo contrato de franquicia en los Estado Unidos, por ejemplo, la administración de instalaciones y servicios por una compañía privada es revisada periódicamente por ambas partes, generalmente cada tres o cinco años. Bajo un contrato de concesión, los términos del servicio son acordados por encima de los términos fijos y son renovados mediante licitación pública. Las concesiones a largo plazo pueden incluir cláusulas que permitan la revisión de las tarifas del servicio una vez concluida la construcción de la infraestructura.
Tanto para la transferencia de la propiedad como de la dirección, la agencia de privatización debe desarrollar criterios claros, abiertos y equitativos para calificar a los participantes, para evaluar las ofertas y, en el caso de expropiaciones, para negociar las obligaciones existentes. Los procedimientos deben también exigir a los oferentes que describan su plan futuro de inversión, la extensión con que será transferida la tecnología y cómo la compañía enfrentará los problemas del empleo. Los procedimientos de ofertas deben especificar claramente el criterio y el tiempo programado para evaluar las tendencias. A menos que el gobierno asegure la claridad del proceso, la privatización será objeto de corrupción y favoritismo(236).
El establecimiento de pautas para la inversión extranjera
Pautas claras y concisas son también necesarias para determinar el grado en el cual el gobierno va a enfrentar o permitir la inversión extranjera directa en las empresas estatales. Los exitosos esfuerzos de México en su proceso de privatización en los años noventa, por ejemplo, fueron guiados por regulaciones que identificaban claramente los tipos de actividades en las cuales los inversionistas privados podían participar y la amplitud de esa participación. Las regulaciones también identificaban aquellas industrias y actividades reservadas solo para inversionistas mejicanos o para el Gobierno. En las regulaciones fueron identificadas seis categorías: a) actividades reservadas para el Estado tales como la extracción y refinación de petróleo, la acuñación de monedas, la generación, transmisión y el suministro de energía eléctrica; b) actividades reservadas para los inversionistas nacionales, tales como la silvicultura, instituciones financieras como bancos, fondos y casas financieras y las transmisiones de radio y televisión; c) actividades de explotación o uso de minerales selectos en las que se permite la inversión extranjera hasta de un 34 por ciento; d) actividades secundarias de la petroquímica y de partes y piezas automotrices, en las que se permite la inversión extranjera hasta con un 40 por ciento; e) actividades de producción de explosivos y armas de fuego, transportación fluvial y actividad portuaria interna y telecomunicaciones, en las que se permite la inversión extranjera hasta un 49 por ciento; f) actividades tales como la prensa escrita, la construcción y la vivienda, la educación privada y los servicios financieros en las que se permite la inversión extranjera al 100 por ciento(237).
Aplicación de métodos apropiados de evaluación y valoración
Antes de ofrecer en venta las empresas estatales o estimular la participación del sector privado en las actividades económicas, el gobierno debe evaluar realistamente las características estructurales de su industria y la posición competitiva de las compañías, la situación del mercado, los costos de operación y la utilización de los activos(238). Los aspectos de un negocio que generalmente son evaluados son: el terreno, generalmente evaluado a partir de los precios corrientes del mercado o a partir de su valor como bien escaso; las edificaciones, evaluadas por los precios del mercado o a partir del costo de depreciación para reposición; las maquinarias y el equipamiento, valorados a partir de su costo original menos la depreciación o a partir de su vida útil. Los gobiernos en algunos países también valoran los intangibles (tales como las marcas registradas, los derechos registrados o las acciones en el mercado) y estiman un período futuro razonable de recuperación de la inversión a través del método de descuento de los flujos de caja(239).
Selección de un método de valoración
Las agencias de privatización deben escoger un claro y razonable método de valoración. Entre los métodos que son corrientemente empleados en los procesos de privatización están los siguientes:
• el método de valoración de los ingresos: el estimado de los ingresos esperados por el negocio para un período de tiempo determinado medido a partir del ratio de ingresos esperados de la industria después del ajuste de los factores de riego del país;
• el método del descuento de los flujos de caja: los flujos de caja proyectados para un período de tiempo son descontados a partir de un factor de descuento, usualmente el costo ponderado del capital, reflejando la tasa esperada de recuperación del capital;
• el método del valor de liquidación o reposición: el costo de liquidación o reposición de los activos tangibles con el objetivo de reestructurar el negocio;
• el método del valor contable o del valor en libros: utilización del procedimiento internacionalmente aceptado de tomar el valor original de los activos;
• el método de comparación con el mercado: tomar como referencia los valores de otras compañías de la misma industria basado en datos avalados públicamente;
• el método de entrada en el mercado: calcular el costo de obtención de acciones en el mercado de una compañía en venta, incluyendo la inversión de capital, el entrenamiento y las posibles pérdidas durante el período en que las acciones son compradas por los nuevos propietarios;
• el método de reciente adquisición: el costo de una transacción similar en la misma industria durante un período de tiempo reciente.
Cada uno de estos métodos de valoración tiene sus ventajas y desventajas. El mejor método de valoración es el basado en las negociaciones entre compradores y vendedores en el mercado. Sin embrago, en muchas economías de mercado emergentes y en países en desarrollo, factores no monetarios pueden influir en la cifra que compradores y vendedores desean para lograr el acuerdo.
El método de evaluación de activos
Las agencias de privatización a veces determinan los valores de las empresas estatales de forma irrealista. Con frecuencia se basan en los presumibles valores en libro o en los valores técnicos de los activos sin considerar que los inversionistas privados usualmente valoran los activos sobre la base de la estimación de los flujos de caja generados por la inversión o por la estimación del valor de entrada al mercado. El método de los flujos de caja proporciona una buena evaluación del valor de los activos, de la posición en el mercado, de las habilidades de dirección y de la calificación de los empleados, pero depende de la existencia de métodos de contabilidad internacionalmente aceptados, los cuales pueden no haber sido usados en muchos antiguos países socialistas. El valor en libro es usualmente no confiable ya que sólo ofrece información acerca de los costos originales de adquisición de los activos, los cuales pueden estar afectados por las tasas de inflación o la inestabilidad económica.
Los funcionarios de las agencias de privatización y los directivos de las empresas estatales deben entender que cada método depende de estimados y de criterios frecuentemente imprecisos. Por otra parte, la evaluación de los negocios debe ser hecha en muchos de los antiguos países socialistas y en muchos países en desarrollo sin los datos adecuados, confiables y objetivos(240). En muchos antiguos países socialistas no existe una información contable o récords históricos internacionalmente aceptables. Los datos inexistentes pueden distorsionar el control de los precios, de los subsidios, de los préstamos concesionarios y por las bajas rentas bajo los regímenes socialistas, cuando la moneda corriente no era convertible en los mercados internacionales y cuando las tasas de cambio eran establecidas artificialmente. No existen para las compañías figuras comparables por los ingresos múltiples, los precios de venta y las tasas de retorno, por las modificaciones en los métodos contables y por la falsificación de los datos para el logro de metas políticas. Además, en muchos países en desarrollo y en transición es muy difícil estimar los flujos de caja o los ingresos futuros. La creciente incertidumbre por la inestabilidad de la economía nacional y la volatilidad de los negocios hace imprecisas todas esas mediciones. Las ocultas e inesperadas obligaciones pueden crecer por la eliminación de los subsidios, por la deuda interempresarial acumulada durante el período socialista y por los riesgos del entorno.
El establecimiento de las estructuras financieras
para la participación del sector privado
Como el papel del sector privado en el suministro de bienes y servicios crece, el gobierno debe cambiar las vías a través de las cuales es financiada la infraestructura, crece el capital para las asociaciones público-privadas y son compensados los contratistas privados. El gobierno y el sector privado deben crear un conjunto viable de instrumentos financieros que contribuyan al incremento de la inversión de capital. En los Estados Unidos existe una estructura financiera bien desarrollada a través de la cual el Gobierno y el sector privado pueden aumentar el capital para la inversión en infraestructura y para la expansión de los servicios públicos.
El desarrollo de los instrumentos financieros para las asociaciones público-privadas
Entre los mecanismos financieros más comúnmente usados para las asociaciones público-privadas se encuentran los siguientes:
• Bonos de obligaciones generales. Los recursos financieros estatales y municipales, apoyados en la más plena confianza y el crédito de las emisiones de valores por parte del gobierno, han sido ampliamente utilizados por los gobiernos centrales y locales para financiar el desarrollo de la infraestructura y de instalaciones. Los bonos de obligaciones generales son usados con mucha frecuencia cuando el gobierno es el principal suministrador de infraestructura y servicios, aunque la emisión de valores por parte del gobierno puede realizarse a partir de la constitución de una asociación público-privada o a través de un contrato con una compañía privada.
• Carga impositiva normal. Una porción de la carga impositiva normal, especialmente los impuestos a la propiedad, pero también los impuestos sobre las ventas, sobre los negocios y sobre las utilidades, pueden ser usados para financiar el desarrollo del capital. Los gobiernos centrales y locales pueden aportar un porciento de sus ingresos anuales para la construcción del capital. Una parte de los ingresos provenientes de los impuestos son colocados en una cuenta de reserva de capital o en un fondo especial para financiar total o parcialmente los costos de la infraestructura y los servicios suministrados por las asociaciones público-privadas o como garantía por los créditos destinados al desarrollo del capital.
• Bonos de rentas exentas de impuestos. Los bonos de renta son emitidos para financiar la construcción o el desarrollo de infraestructura e instalaciones que generan ingresos a través de recargos por el uso o recargos espaciales a los beneficiarios. Los bonos son generalmente asegurados por los ingresos generados por el proyecto que ellos financian. Con frecuencia, los gobiernos centrales y locales crean distritos especiales (por ejemplo, distritos escolares o de acueductos) o autoridades (por ejemplo, autoridades para el acueducto y alcantarillado o autoridades del transporte) para emitir bonos de uso restringido para la jurisdicción de ese distrito o para el propósito específico para el cual fue creado.
• Contribuciones especiales. Para algunos casos de desarrollo de la infraestructura, tales como el agua, la electricidad, el alcantarillado, la recolección de residuos, o las calles y carreteras, los gobiernos establecen contribuciones especiales sobre los beneficiarios, en forma de filiación, asociación y cobro de derechos que ayuden a cubrir los costos de extensión del servicio a los nuevos usuarios. Con frecuencia, estas contribuciones especiales son impuestas a las personas y negocios radicados en la periferia o fuera de la jurisdicción gubernamental en la cual está ubicada la empresa o agencia que brinda el servicio, pero pueden imponerse también a cualquier usuario del servicio.
• Concesiones. El capital inicial para muchas formas de suministro privado de infraestructura y servicios en los Estados Unidos, especialmente en el transporte, el agua potable y el tratamiento de los residuales líquidos, ha provenido de concesiones ofrecidas por el Gobierno federal a los estados y localidades, y de los estados a las localidades. Estas concesiones pueden ayudar a garantizar la mayor parte del capital necesario para la construcción de infraestructura pero no es un «dinero libre» totalmente. Los gobiernos receptores con frecuencia tienen que asumir una parte del costo total con las rentas locales y asumir el monitoreo, la dirección y el control de los costos como encargado de la concesión.
• Bonos para el desarrollo sujetos a tributación. Algunos proyectos de infraestructura y servicios son capitalizados a través de los bonos de desarrollo sujetos a tributación, los cuales son una modalidad de los bonos de desarrollo industrial en los cuales sus titulares pagan impuestos a partir del devengo de los intereses. Estos bonos cobran tasas de interés y tienen coeficientes de servicios de la deuda más altos que los bonos exentos de impuestos.
• Bonos de desarrollo industrial. Muchos gobiernos estaduales y locales en los Estados Unidos están autorizados a emitir bonos para el desarrollo industrial con el objetivo de suministrar capital libre de impuestos a compañías privadas que construyen instalaciones, sistemas de alcantarillado, acueductos u otros elementos de infraestructura que sirven de sustento a las nuevas actividades industriales de la jurisdicción. La deuda libre de impuestos garantiza un mayor retorno a los inversionistas, quienes no tienen que pagar impuestos e intereses a los gobiernos locales o estaduales ni al Gobierno federal.
• Arrendamiento con apalancamiento. Esta forma de financiamiento es frecuentemente usada por las asociaciones público-privadas e implica la inversión de recursos financieros en el desarrollo de la infraestructura e instalaciones a partir de la inversión pasiva de terceros, que pueden ser instituciones financieras, bancos o compañías de leasing. Las instituciones financieras construyen o adquieren la infraestructura a partir de recursos propios y deuda con un grado de apalancamiento del 60 por ciento al 80 por ciento del costo total y entonces la arriendan a las compañías operadoras, las cuales asumen los pagos por el arrendamiento a partir del cobro a los usuarios por el servicio brindado.
• Asociaciones limitadas. En otros casos de suministro privado de infraestructura y servicios, la inversión es realizada por un socio principal que asume la parte fundamental del financiamiento, la responsabilidad legal y de la gestión del proyecto. Los socios limitados invierten recursos propios. Los proyectos financiados a través de asociaciones limitadas usualmente combinan los recursos propios y la deuda. Las asociaciones limitadas permiten a las compañías obtener capital de un gran número de inversionistas y evadir los impuestos por los beneficios obtenidos de la inversión y el flujo de recursos a cuenta del servicio prestado por el proyecto.
• Propiedad privada y financiamiento. En los casos en que la infraestructura y los servicios son suministrados inicialmente por el sector privado como una actividad lucrativa o a través de instalaciones mercantiles, se usa un acuerdo financiero de vendedor-único por el cual la entidad privada financia la construcción y posee la propiedad de las instalaciones que brindan el servicio a la comunidad. El propietario aporta la parte del capital después que las instalaciones son construidas. Cuando se emplean créditos comerciales para inversiones a riesgo, la deuda es generalmente asegurada por el propio proyecto y el flujo esperado de ingresos por el servicio contratado con el gobierno estadual o local es empleado para pagar los intereses y el principal de la deuda.
Una encuesta de las municipalidades de los Estados Unidos sobre el uso de las asociaciones público-privadas para el desarrollo de la infraestructura y el suministro de servicios indicó que cerca del 40 por ciento de los servicios era inicialmente financiado por firmas privadas usando financiación comercial o recursos propios. Cerca del 25 por ciento de las municipalidades empleaban la carga impositiva normal como fuente del capital inicial y sólo el 8 por ciento empleaba las cargas impositivas especiales o la emisión de bonos especiales(241). Sin embargo, muchos de los servicios incluidos en la encuesta incluyen instalaciones relativamente pequeñas y que no requieren grandes inversiones de capital en infraestructura. Para los grandes proyectos, los gobiernos y el sector privado emplean una combinación de opciones de las descritas con anterioridad.
Selección de métodos de compensación a los contratistas privados
Los gobiernos estaduales y locales en los Estados Unidos también usan una variedad de vías para compensar a las organizaciones del sector privado por el suministro de instalaciones y servicios sobre bases contractuales. Estas incluyen contratos con: a) precios fijos estables; b) precios fijos con medidas escalonadas; c) precios fijos con incentivos por un eficiente desempeño; d) precio unitario; e) el costo más un pago fijo, y f) el costo más un pago incentivo. Cerca del 43 por ciento de los gobiernos municipales en ciudades y pueblos con una población mayor a las 50.000 personas reportan el uso de los contratos con precios fijos estables como forma de adquirir servicios. Un poco más del 25 por ciento utilizan los contratos de precio unitario, especialmente para el mantenimiento de calles y el transporte. Un pequeño porciento utiliza los contratos con precios fijos con medidas escalonadas, los que permiten ajustar los precios si las circunstancias cambian significativamente con respecto a las prevalecientes cuando se firmó el contrato. Un número relativamente pequeño de ciudades reporta el uso de otras formas de contratos tales como los precios fijos con incentivos, el costo más un pago fijo y el costo más un incentivo(242).
Los incentivos financieros a la inversión privada
El triunfo de la privatización a través de la expropiación puede depender de la habilidad del gobierno para crear incentivos financieros para los inversionistas domésticos y extranjeros. En Chile, por ejemplo, la privatización fue acelerada por un paquete de incentivos a los compradores nacionales de las empresas estatales. Los incentivos incluían créditos con impuestos especiales para los accionistas, pagos de bonos de empleados con acciones en vez de en efectivo y pagos anticipados por el 80 por ciento de la compensación por años de servicio para la compra de acciones en empresas estatales. Las suscripciones de capital de las compañías, suscripciones que nunca antes habían sido públicas, se hicieron con precios más bajos que su valor económico. El Banco Central y el Banco Gubernamental de Desarrollo ofertaron créditos a tasas de interés inferiores a las del mercado para que los inversionistas pudieran comprar acciones(243).
Los éxitos de Alemania en el programa de privatización se debieron en gran medida a los recursos que el Gobierno alemán ofreció a los inversionistas en las empresas estatales de Alemania oriental. En muchos casos, el Gobierno liberó a las empresas estatales de una parte sustancial de sus deudas, absorbió muchos de los costos relacionados con los daños al medio ambiente y subsidió más del 50 por ciento de los costos de inversión de las empresas estatales a través de concesiones, paquetes de beneficios impositivos, concesiones de inversión y créditos especiales. El Gobierno federal y los gobiernos estaduales también ofrecieron apoyo a los inversionistas con la infraestructura local y con financiamiento preferencial y los ayudaron en la creación de cursos de entrenamiento para empleados y en el campo de la investigación y desarrollo.
La creación de un sistema efectivo de regulación y supervisión gubernamental
Un sistema efectivo de regulación y supervisión gubernamental es necesario para prevenir la corrupción, asegurar la equidad social en la distribución de los servicios y en el acceso a la infraestructura y asegurar cargas claras y razonables por el uso del suministro privado de los servicios. Un sistema de control del uso de los terrenos, de pautas para el desarrollo y la regulación de la estructura y los niveles de las tarifas, debe ser formulado para mantener la contabilidad pública y para proteger los intereses públicos de la expansión de la participación del sector privado en el suministro de servicios e infraestructura(244).
Los gobiernos tienen que adoptar cuatro tipos principales de regímenes regulatorios. Ellos incluyen:
• un sistema de regulaciones que delega el poder de discreción en reguladores autónomos o independientes tal como se emplea en Estados Unidos y en el Reino Unido;
• regulaciones complejas y específicas para ofrecer fuertes incentivos a los monopolios naturales de forma que operen con eficiencia y efectividad, tal como es el sistema empleado en Chile;
• regulaciones simples y específicas que restringen las posibilidades de que los monopolios naturales tomen medidas administrativas arbitrarias, tales como las que se emplean en Jamaica;
• garantías internacionales contra los riesgos no comerciales en países carentes de instituciones domésticas que creen y ejecuten con efectividad el sistema regulatorio.
Cada una de estas formas de regulación tiene sus fortalezas y debilidades, y el gobierno tiene que seleccionar aquella más apropiada a las condiciones y necesidades nacionales.
Regulación de los monopolios naturales
Muchas de las empresas estatales que están siendo vendidas en el mundo pertenecen al sector de los servicios públicos y son consideradas «monopolios naturales» que necesitan ser regulados y supervisados por el gobierno con el objetivo de proteger los intereses públicos. Uno de los sistemas de regulación de los monopolios naturales más comprensibles y efectivos ha sido desarrollado en los Estados Unidos, donde las empresas de servicios públicos son reguladas por comisiones federales, por agencias ejecutivas, por comisiones estatales para los servicios públicos o por los gobiernos locales. Legalmente, una compañía de servicios públicos es aquella que suministra bienes o servicios necesarios para toda la población o para su gran mayoría por lo cual son pocas en el caso de que sean varias y pueden imponer a los consumidores precios extorsionantes o servicios de inferior calidad si no está presente la supervisión gubernamental(245). Generalmente el suministro de tales bienes y servicios al consumidor requiere de compañías que hagan grandes inversiones de capital de «bajo costo».
En Norteamérica y Europa muchas compañías de telecomunicaciones, transporte, electricidad, gas, suministro de agua y otros servicios son propiedad de accionistas y sus acciones se cotizan en el mercado de valores. Sin embargo, estas compañías son reguladas y supervisadas por el gobierno por cinco importantes razones. Primero, la regulación gubernamental es necesaria por los fallos del mercado. Las economías de escala en algunas industrias tales como la distribución de agua y de electricidad son tan grandes que las grandes firmas, con sus bajos costos, pueden sacar del mercado a los demás competidores. Segundo, la regulación es usada en los Estados Unidos para evitar la competencia destructiva, de forma que no se permita a las compañías ferroviarias, de electricidad y de suministro de agua operar con pérdidas un gran período de tiempo con el objetivo de sacar a otras compañías del mercado y ocupar una posición monopólica. Tercero, la regulación es empleada para controlar o aminorar los efectos adversos de las externalidades, o sea, la acción por una parte de costos impuestos, y por otra, de las consecuencias negativas o imprevistas, como la contaminación del aire y las aguas. Cuarto, la regulación es un medio de colocar límites a los espacios comunes o a los recursos entre los usuarios competidores, tales como los derechos de vía para la infraestructura del transporte o los espacios aéreos para las líneas aéreas. Finalmente, la regulación es usada en los Estados Unidos para proteger la salud pública, la seguridad y el bienestar y para minimizar las prácticas desiguales y turbias de las compañías privadas. La regulación se orienta a prevenir el fraude al consumidor, a proteger a los consumidores del incremento excesivo de los precios de la electricidad y el agua y a proteger los derechos de todos los grupos de la sociedad a acceder a los suministros privados de servicios públicos e infraestructura(246).
Aunque las agencias del Gobierno federal de los Estados Unidos juegan su papel en la supervisión de las actividades de compañías privadas que construyen infraestructura y ofrecen servicios en sectores tales como el transporte ferroviario y por carretera, las telecomunicaciones, la protección ambiental y el transporte aéreo, el control más fuerte es ejercido por las comisiones reguladoras de los servicios públicos de los estados y localidades. Ellas están encargadas específicamente de la supervisión de las actividades de entidades privadas o de compañías accionarias que suministran servicios públicos. Usualmente, las comisiones de supervisión de los servicios públicos determinan la estructura de los precios que las compañías cargan a los consumidores, las condiciones de suministro del servicio y los niveles de recuperación de la inversión realizada en instalaciones y equipamiento.
Generalmente las comisiones reguladoras tienen tres, cinco o siete miembros propuestos por el poder ejecutivo del estado o de la localidad y seleccionados por el poder legislativo o por votación popular. Los miembros propuestos generalmente tienen una preparación profesional en el campo del derecho o de la ingeniería, pero en muchos estados los candidatos sólo necesitan ser ciudadanos calificados o residentes de la jurisdicción que no tengan intereses financieros en las industrias reguladas(247). Las comisiones de servicios públicos permiten a las compañías de servicios públicos recuperar los costos de operación y le dan la oportunidad de obtener una razonable recuperación del capital invertido, asumiendo que los requerimientos financieros son «justos y razonables»(248). El establecimiento de las tarifas regulatorias ha devenido complicado en los Estados Unidos, pero el propósito de las regulaciones está generalmente determinado por la ley de políticas regulatorias de los servicios públicos del Gobierno federal de 1978. Esta ley establece tres objetivos fundamentales para la definición de los precios de los servicios: primero, mantener el uso de los servicios por los consumidores; segundo, el uso eficiente de los recursos e instalaciones por parte de las compañías de servicios; y tercero, la aplicación de tarifas equitativas a los consumidores. Las comisiones reguladoras también tratan de asegurar que las compañías de servicios no operen como monopolios. La regulación se erige como un sustituto de la competencia y refuerza las presiones de los accionistas y los directores para hacer más eficientes a las compañías en la construcción de la infraestructura y en su efectiva operación y mantenimiento. Los reguladores también tienen que tomar en cuenta que las compañías de servicios públicos enfrentan las presiones del mercado; ellas tienen que competir en el mercado de trabajo, de capital y de materiales con otras compañías privadas.
En los Estados Unidos, los objetivos regulatorios se basan en principios de fijación de tarifas ampliamente aceptados, que son descritos por Bonbright como los siguientes:
• atributos prácticos de simplicidad, comprensibilidad, aceptación pública y factibilidad en su aplicación;
• efectividad en los rendimientos obtenidos por las compañías de servicios dentro de las normas de ingresos suficientes;
• estabilidad de los ingresos anuales para las compañías de servicios de forma que no enfrenten problemas financieros inesperados;
• estabilidad en las tarifas para minimizar los cambios inesperados adversos a los clientes;
• libertad respecto a las controversias sobre las interpretaciones de las tarifas reguladoras;
• claridad en el prorrateo de los costos totales a través de tarifas diferentes para diferentes tipos o clases de consumidores;
• evitar la discriminación indebida en las relaciones tarifarias;
• eficiencia en la clasificación de las tarifas para evitar el uso indiscriminado de los servicios mientras se promueven todas las variantes justificadas y crezca el uso de los servicios(249).
Todos estos principios están incluidos en la tradición legal de los Estados Unidos por lo que el Gobierno tiene la obligación y la potestad para proteger los intereses públicos.
Establecimiento de las tarifas para los servicios públicos
Dentro de esta amplia clasificación, las comisiones de servicios públicos usan diferentes vías para establecer las tarifas para las diferentes compañías de servicios públicos. Los dos componentes que las comisiones reguladoras toman en consideración son el nivel y la estructura de la tarifa:
a) Nivel de la tarifa.La vía más común de definición del nivel de la tarifa, o sea, que incluya todos los ingresos de una compañía, es calculando sus necesidades totales de ingresos. Esto generalmente se determina a partir de la siguiente ecuación:
Donde:
R = total requerido de ingresos
O = costos de operación
V = valor bruto de las propiedades tangibles e intangibles
D = depreciación acumulada de las propiedades tangibles e intangibles
r = tasas permisibles de retorno
Los costos de operación admisibles son generalmente especificados por la comisión reguladora e incluye gastos tales como sueldos y salarios, beneficios, publicidad y relaciones públicas, contribuciones y donaciones, distribución y merchandising, costos de reposición de los recursos y otros.
El valor bruto de las propiedades tangibles e intangibles es generalmente medido por índices generales de precios, los costos de construcción o los costos unitarios. La depreciación acumulada de las propiedades tangibles e intangibles es determinada de manera diferente en los distintos estados en dependencia del patrón de evaluación de la propiedad empleado. Sin embargo, los servicios públicos generalmente cargan la depreciación de sus plantas, equipos y otros bienes de capital usando procedimientos contables adecuados. La tasa permisible de retorno es estimada a partir de la determinación del costo del capital por su utilidad en los mercados financieros corrientes. Como señala Phillips, «como mínimo, el servicio público debe garantizar no sólo su integridad financiera, para lo cual debe mantener su línea de créditos y atraer capital cuando sea necesario, sino también obtener niveles de ingresos como los de otras compañías que asumen el mismo nivel de riesgo»(250).
b) Estructura de la tarifa.La vía más común de establecer la estructura de la tarifa, o sea, los precios que las compañías pueden cargar a los consumidores por los servicios, son los costos contables y los costos marginales. La mayoría de las comisiones reguladoras permiten el empleo de métodos alternativos para el análisis de los costos de los servicios.
El método de los costos contables se basa en un promedio de los costos para un período de tiempo dado. El costo de producir un kilowatt de electricidad o mil galones de agua es calculado por el promedio de los costos en que se incurrieron para crear estas capacidades un período de tiempo atrás, por ejemplo diez años atrás, y los costos para la creación de las capacidades actuales más los costos de operación conocidos(251).
Tanto las compañías de servicios como los reguladores han encontrado ventajas en el uso de los costos contables: los ingresos provenientes de los precios de costo son generalmente iguales a los requerimientos de ingresos de las compañías, los costos son conocidos y son relativamente fáciles de calcular. Sin embargo, los costos contables también tienen desventajas. Por ser costos históricos no reflejan las previsiones de costo, no se corresponden con el horizonte de planificación de las compañías y no se orientan a los objetivos de la eficiencia económica.
El método de los costos marginales se basa en los costos adicionales generados por la producción de cada unidad adicional de producto, o sea, el costo de producir y vender una unidad adicional del servicio, por ejemplo, un kilowatt o un kilowatt/hora de electricidad o un galón de agua.
Los costos marginales a corto plazo son utilizados cuando algunos factores de producción o suministros son variables y otros fijos; los costos marginales a largo plazo son utilizados cuando todos los factores de producción y suministros son variables. Los defensores del uso de los costos marginales como base del precio de los servicios argumentan que éstos son más apropiados para establecer el precio de los servicios en una estructura de máxima carga o definida por el tiempo de uso. Los costos marginales están proyectados hacia el futuro y permiten a las compañías proteger sus costos reales del suministro adicional de cierta cantidad de servicios; ayudan tanto a las compañías como a los consumidores a buscar una eficiente colocación de los recursos limitados. Sin embargo, los ingresos generados de los precios definidos a partir de los costos marginales, no necesariamente se corresponden con los requerimientos de ingresos de las compañías; el cálculo de los costos marginales es más difícil y complejo; y los problemas teóricos asociados con la segunda regla de los precios no han sido enteramente resueltos en industrias tales como la electricidad y la energía.
Los métodos alternativos del costo de los servicios son modificaciones de la estructura de la tarifa usando criterios alternativos para determinar de forma realista los costos basados en el criterio de la escasez.
Para los servicios de gas y electricidad, las formas alternativas pueden incluir las tarifas por el tiempo de uso, que incrementan el costo por cada unidad de electricidad durante las horas pico, las tarifas declinantes o las tarifas fijas. Para los servicios de agua, las formas alternativas pueden incluir precios estacionales, con precios más altos en aquellas épocas del año en que la alta demanda puede agotar las fuentes de abasto, o precios zonales, que permitan a las compañías cargar altos precios por unidad a los usuarios ubicados lejos de las bombas principales o de las estaciones de bombeo. A la mayoría de las compañías de servicios se les permite cargar diferentes precios a las diferentes clases de consumidores -- los usuarios residenciales pueden ser menos recargados por unidad que los usuarios industriales o comerciales(252).
Supervisión de las compañías de servicios públicos no utilitarios
Aunque los procedimientos regulatorios han sido desarrollados en los Estados Unidos para el suministro privado de servicios e infraestructura, la supervisión gubernamental de la participación privada en otras áreas de servicios es mucho más discrecional y menos estricta. Encuestas a municipalidades de Estados Unidos, con una población mayor a las 50.000 personas, arrojaron que para todos los servicios no utilitarios suministrados a través de contratos con compañías privadas, cerca del 43 por ciento de las municipalidades no tienen control o tienen una pequeña influencia en los precios, mientras que cerca del 41 por ciento tienen una mayor influencia o un control total. Sin embargo, el 53 por ciento ejercía una total o mayor influencia en los tipos de servicios a ofrecer y un 18 por ciento adicional tenía una mayor influencia. Muchas municipalidades involucradas en asociaciones público-privadas ejercían el control de los contratos en respuesta a las reclamaciones de los ciudadanos. En cerca de tres cuartos de las municipalidades las reclamaciones se presentan ante los funcionarios gubernamentales, quienes se encargan de chequear el desempeño de los contratistas. Sin embargo, menos del 2 por ciento de las municipalidades fijaban penalidades monetarias por las quejas y ofrecían bonificaciones a las compañías que no recibían quejas. Sólo el 10 por ciento de las municipalidades usaban un sistema formal de inspección para darle seguimiento a las quejas de los servicios(253).
El fortalecimiento de la capacidad de dirección del sector privado
Un reto crítico a enfrentar por los países de mercados emergentes es la ayuda al fortalecimiento de las capacidades de dirección del sector privado. El éxito de las reformas económicas y la supervivencia y la expansión de las empresas privatizadas dependen en última instancia del desarrollo del factor humano, o sea, de la expansión del círculo de empresarios, de los directivos de negocios orientados al mercado y de los obreros con habilidades técnicas y de apoyo así como la recalificación de los directivos de las antiguas empresas estatales para que puedan operar con efectividad en las economías de mercado. Es poco probable que la privatización transcurra con rapidez en aquellos países en que el sector privado es débil, sin considerar el nivel de ineficiencia e inefectividad de las empresas estatales.
Una urgente necesidad a la que hay que prestarle una atención relativamente pequeña por parte de los gobiernos de los antiguos países socialistas y de muchos países en desarrollo es el establecimiento de programas de dirección, asistencia técnica y financiera a los empresarios individuales y a los directivos de las pequeñas y medianas empresas. Estudios sobre las necesidades del desarrollo de la dirección en los países de Europa central y oriental indican, por ejemplo, que es urgente la necesidad de información acerca de los procesos de formación de negocios, los sistemas de negocios, las prácticas y los procedimientos de los negocios, los mercados, los consejos prácticos y los servicios de consultoría sobre el entorno legal, los planes de negocios, las finanzas y el marketing. A la preparación del personal en materia de dirección le ha sido dada una alta prioridad a través de cursos cortos, talleres y seminarios(254).
La protección de los empleados públicos afectados por la privatización
Con el objetivo de reducir la resistencia a la privatización entre los empleados públicos, los gobiernos deben tomar medidas tempranas para proteger a los empleados de los servicios civiles corrientes y para prevenir la desigualdad o los efectos socialmente indeseables de la expropiación o de la contratación. Una opción es ayudar a los empleados de empresas públicas o agencias a formar sus propias compañías para contratar el suministro de servicios. La hostilidad de los grupos de empleados públicos puede ser contenida por el aseguramiento de adecuados salarios y condiciones de trabajo por las compañías privadas, las que superan a las agencias públicas. Las agencias de privatización pueden crear planes para facilitar la posesión de acciones por parte de los empleados o exigir a las compañías privadas que den preferencias de empleo a los empleados que fueron despedidos. La realización de la privatización por áreas geográficas o por etapas puede también reducir la oposición. Algunos gobiernos reservan las «acciones de oro» en las empresas estatales para venderlas o distribuirlas a los trabajadores. Entre otros medios para proteger a los empleados públicos, Argentina, Alemania, Grecia, Sri Lanka y Turquía pagaron altos subsidios a los empleados despedidos, mientras en Argentina y Venezuela se permitieron los retiros voluntarios tempranos. En Colombia, Ghana y Portugal, los gobiernos han establecido programas de recalificación y educación vocacional para los trabajadores desempleados. En Colombia, Jamaica, Senegal y Túnez, los gobiernos promovieron que el empresariado y las pequeñas empresas absorbieran a los trabajadores desempleados. En Alemania, la Treuhandanstalt -- agencia encargada de la privatización de las empresas estatales en la parte oriental del país -- en conjunto con los grupos de empleadores, las organizaciones de trabajadores y el Gobierno establecieron las Compañías de Promoción y Calificación del Empleo para ayudar a flexibilizar la gestión de los recursos humanos y hacerla socialmente aceptable en la medida que progresaba la privatización. Además, el Gobierno alemán transfirió, al menos temporalmente, a los trabajadores desplazados a los programas de trabajo público. El Gobierno tunecino reorientó al personal experimentado hacia los programas y proyectos de desarrollo económico de mayor prioridad(255).
Los gobiernos también pueden tomar medidas previas a la privatización de las empresas estatales para reducir la contracción del empleo y suavizar su impacto en los trabajadores. Estas medidas incluyen congelar los nuevos reclutamientos y empleos tan pronto como sea posible previo a la privatización, reducir el tamaño de la fuerza laboral de las empresas lo más posible antes de que se inicie el proceso de transferencia de la propiedad y garantizar la permanencia de los trabajadores en los esquemas de seguridad social o en los planes de pensiones aun cuando hayan perdido sus trabajos después de la privatización(256).
El desarrollo de una red de seguridad social
Entre los problemas sociales a los cuales los gobiernos tienen que prestar especial atención durante la privatización o la transición a la economía de mercado están:
• la protección de la seguridad social para los pensionados y para los trabajadores del sector público que serán desplazados por la reestructuración de las empresas estatales;
• la garantía de beneficios sociales y de seguros de salud, durante el período de desempleo, para los trabajadores que transitan de un trabajo a otro;
• el mantenimiento o la expansión de los servicios sociales esenciales para los segmentos de la población, especialmente niños, mujeres y ancianos, que pueden ser adversamente afectados por los cambios en la propiedad de las empresas;
• el aseguramiento de que, aquellos que viven por debajo de los límites de la pobreza, tengan acceso a los servicios sociales, a la salud, a la educación, a la formación vocacional y a otros programas que los puedan ayudar a salir de la pobreza y obtener empleos productivos;
• la proclamación de políticas que prevengan el crecimiento de las grandes diferencias en los niveles de ingresos y riquezas entre los grupos de la población y las regiones del país que puedan minar el apoyo político o las bases económicas del desarrollo de la privatización y de la empresa privada;
• la garantía de la educación y la formación vocacional para aquellos trabajadores que son desplazados o están imposibilitados de encontrar trabajo durante el período de transición y que puedan prepararse para asumir trabajos productivos;
• el mantenimiento de niveles razonables de beneficios por desempleo para ayudar a aquellos trabajadores que son desplazados por la privatización o por la reestructuración económica a mantener un nivel de vida aceptable hasta tanto encuentren un empleo;
• el desarrollo de programas de asistencia sostenida para aquellos trabajadores sujetos al desempleo masivo como consecuencia de las bancarrotas, las liquidaciones o la transferencia de la propiedad de las compañías en las que trabajaban.
Los gobiernos también pueden reducir la oposición pública a la privatización y asegurar una implementación más efectiva si toman medidas de forma rápida para mitigar los temores de que los grupos más pobres serán rápidamente perjudicados por la privatización o de que ellos serán excluidos de los servicios públicos brindados por las compañías privadas. Los gobiernos también pueden ofrecer ayuda o subsidios a las compañías privadas para el suministro de servicios irrentables pero esenciales para los pobres. Las compañías de servicios públicos operadas de forma privada, por ejemplo, pueden cargar altas tarifas a los consumidores comerciales o industriales para compensar el suministro de servicios subsidiados a sus clientes residenciales más pobres. Estos subsidios parciales pueden ser menos costosos para el gobierno que continuar subsidiando a las empresas o agencias públicas ineficientes e ineficaces. Los esquemas de vouchers, que dan a los grupos de bajos ingresos la posibilidad de adquirir servicios del sector privado de forma directa también pueden ayudar a superar los problemas de exclusión.
La redefinición del papel del gobierno y de los empleados públicos
Los países que participan seriamente en la privatización tienen que redefinir los papeles del gobierno y de los empleados públicos. La Academia Nacional de la Administración Pública de los Estados Unidos insiste en que si la privatización va a ocurrir, la distinción fundamental debe hacerse entre «el gobierno que financia, autoriza y supervisa los servicios y el gobierno que produce y ofrece servicios». La Academia hace énfasis en que «la definición más amplia extiende el término de privatización al amplio campo de los acuerdos bajo los cuales el gobierno se mantiene como entidad que financia y autoriza los servicios pero deja al sector privado o al mercado la actividad actual de suministro y entrega»(257). Por tanto, todo el análisis anterior de los requerimientos de dirección implica la reorientación del papel del gobierno en la economía.
La redefinición del papel y de las responsabilidades del gobierno implica la reestructuración de sus actividades y procedimientos(258). En un sistema de orientación hacia el mercado, el gobierno no puede operar con efectividad usando el sistema de dirección de mandos jerárquicos; la efectividad depende más de la negociación, de la persuasión, de la toma de decisiones participativa y de la coordinación. Los funcionarios gubernamentales deben desarrollar la capacidad de dirigir relaciones contractuales. El gobierno debe asumir una mayor responsabilidad en hacer cumplir las regulaciones que protegen el bienestar colectivo, que aseguren la competencia abierta, y que promuevan el avance de la disciplina del mercado sin estrangular al mercado con controles innecesarios y no realistas. Los funcionarios públicos y los empleados deben entrenarse en la «dirección con capacidad para la adaptación», en la negociación y la interacción, en la regulación efectiva y en la comprensión de cómo operan las compañías privadas(259).
Los gobiernos de los países que promueven la privatización y las reformas de mercado deben reubicar las funciones y responsabilidades hacia los niveles inferiores del gobierno en que sea factible. Ellos deben desarrollar un cuerpo apropiado de criterios para reubicar las funciones entre los niveles del gobierno y entre el sector público y el privado. En el sector público, existen siete criterios frecuentemente usados para distribuir las funciones entre los niveles del gobierno o jurisdicciones administrativas. Estos criterios, derivados de la experiencia de los Estados Unidos, son suficientemente genéricos como para ser aplicados correctamente en muchos países en desarrollo(260). La jurisdicción gubernamental responsabilizada con una función debe:
• ser lo suficientemente grande como para permitir que los beneficios de los servicios sean recibidos en primer lugar dentro de la jurisdicción. Ni los beneficios ni los costos sociales de los problemas en el suministro de estos servicios deben afectar a otras jurisdicciones;
• ser lo suficientemente grande de forma que sea posible alcanzar las economías de escala;
• tener un área geográfica lo suficientemente grande que permita actuar con efectividad;
• tener las habilidades legales y administrativas que le permitan ejecutar las funciones a ella asignadas;
• ser responsable por un número suficiente de funciones que le permita la solución de los conflictos de intereses y el balance entre las necesidades y recursos;
• tener los mecanismos de rendición de cuentas a sus residentes;
• disponer de los procedimientos que permitan la activa participación de los ciudadanos.
En la distribución de las funciones y responsabilidades entre las unidades administrativas, los funcionarios gubernamentales deben tener una idea clara de cuáles grupos u organizaciones probablemente se beneficien con la descentralización, de cuáles grupos u organizaciones con probabilidad perciban que han perdido poder y recursos y el grado de apoyo político y de oposición que probablemente se genere con la descentralización de determinadas funciones. Ellos tienen que comprender no sólo los patrones institucionales del suministro de los servicios sino también la conducta de aquellos que usan los servicios y la infraestructura y sus patrones de uso de los servicios. El sistema completo de suministro de servicios e infraestructura debe ser analizado para determinar la importancia relativa y la capacidad de los gobiernos centrales, de los gobiernos locales y de las organizaciones privadas.
El gobierno central debe también brindar apoyo financiero a los niveles inferiores del gobierno o al sector privado a los cuales han sido transferidas funciones. Este apoyo puede adoptar diferentes formas, y con frecuencia existen grandes diferencias entre las vías formales y las actuales transferencias. Sin embargo, las transferencias pueden hacerse de forma general a través de:
• un impuesto sobre las acciones, el cual es cobrado por el gobierno central y distribuido entre las jurisdicciones locales;
• fórmulas de transferencias, a través de las cuales el gobierno central distribuye recursos de acuerdo a criterios específicos tales como el tamaño de la población o el número de usuarios del servicio residentes en la jurisdicción;
• transferencias ad hoc para tipos específicos de servicios o instalaciones que el gobierno desea promover;
• transferencias de indemnizaciones para cierto tipo específico de gastos hechos por los gobiernos locales;
• impuestos sobre los créditos concedidos a personas y negocios para la inversión en actividades específicas o para la producción de bienes y servicios particulares; y
• vouchers para individuos o familias que puedan usarse en la compra de bienes y servicios suministrados por los gobiernos locales y las organizaciones privadas.
Las transferencias pueden ser hechas por el gobierno central a los gobiernos locales como una vía de estimular a las localidades para que enfrenten el suministro de servicios públicos e instalaciones o emprender el desarrollo de programas económicos locales a los que el gobierno central concede gran prioridad. Los gobiernos central y locales también pueden realizar transferencias y otorgar subsidios a ONG y organizaciones privadas con los mismos propósitos.
Conclusiones
La experiencia demuestra que, a pesar de que la privatización es un instrumento esencial para la transformación de las economías controladas por el gobierno en sistemas de orientación al mercado y para crear economías de mercado estables más eficientes, no representa la solución para todos los problemas de un gobierno ni es suficiente para asegurar el progreso económico. La privatización es más efectiva cuando es parte de un amplio programa de reforma de las políticas y de desarrollo institucional. Las ventajas de la privatización pueden maximizarse cuando el gobierno asegura un entorno competitivo, dispone de los procedimientos adecuados para promover la reducción de los costos y la calidad de los servicios, reforzar el apoyo al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas, reestructurar las empresas estatales y desempeñar un efectivo papel regulador que minimice la corrupción y la desigualdad.
Por último, la privatización es más probable que ocurra en vigorosas y vibrantes economías de mercado, cuyos gobiernos tienen un importante papel en su creación, apoyo y sostenimiento. Los gobiernos mantienen la responsabilidad de mantener a las empresas estatales reestructuradas libres de interferencias políticas, de monitorear su desempeño y el cumplimiento de las obligaciones contractuales y los compromisos de los nuevos propietarios y proteger los derechos de los consumidores y los trabajadores. Las economías de mercado de Europa occidental y Norteamérica han florecido porque los gobiernos permiten la diversidad de las instituciones económicas, sociales y políticas que se desarrollan y operan de forma autónoma, haciendo transacciones de negocios menos costosas y más seguras. Ellos crearon un ambiente económico en el cual los empresarios pueden experimentar, asumir riesgos y ser recompensados por el éxito; y generaron una infraestructura física y servicios públicos que redujeron los costos y aumentaron la eficiencia de la producción, la distribución y el comercio del sector privado(261). La buena voluntad de los inversionistas nacionales y extranjeros para participar en la privatización en los países en desarrollo y de economías de mercado emergentes no sólo dependerá de estos factores sino también del éxito de las reformas de la política macroeconómica y de la habilidad del gobierno para crear condiciones que permitan el desarrollo de instituciones efectivas de mercado. El triunfo de la privatización requiere el compromiso de los líderes políticos y de negocios para enfrentar la expansión del sector privado como un instrumento del desarrollo social y económico.
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144. Economist Intelligence Unit (EIU): Indochina: Vietnam, Laos, Cambodia, EIU Country Report (Londres, Third Quarter, 1993).
145. B. Wain: «Vietnam's economic reform brings progress, but restructuring of state sector is lagging», en Asian Wall Street Journal Weekly (Nueva York), vol. 15, núm. 32, 1993, págs. 1 y 15.
146. P. Morvant: «War on organized crime and corruption», en Transition (Washington, DC), 15 de febrero de 1995, págs. 32-36.
147. R. Johnson: «Hungary: New investment frontier», en Business America (Washington, DC), vol. 112, núm. 2, 7 de octubre de 1991, págs. 2-7.
148. P. Martin: «The 1991 budget: Hard times ahead», en Report on Eastern Europe (Munich, Radio Free Europe), vol. 2, núm. 9, 1.º de marzo de 1991, págs. 12-16.
149. P. Simpson: «How Poles see Poland: Doubting Tomaszes», Business Central Europe (Romford, Essex), julio-agosto de 1994, págs. 18-19.
150. K. Crane: «Property rights reform: Hungarian country study», en H. Blommestein y M. Marrase (eds.): Transformation of planned economies (París, OCDE, 1991), págs. 69-94.
151. D.M. Sukthankar y P.S.A. Sundaram: «India country paper», en Urban policy issues (Manila, Asian Development Bank, 1987), pág. 410.
152. Este capítulo es una versión revisada y ampliada de un material original desarrollado en D.A. Rondinelli: «Capacity building in emerging market economies: The second wave of reform», en Business and the Contemporary World (Waltham, Massachusetts), vol. VI, núm. 3, 1994, págs. 153-167.
153. J. Prokopenko: Management implications of structural adjustment, ManDev/54 (Ginebra, OIT, 1989).
154. D.A. Rondinelli (ed.): Privatization and economic reform in Central Europe: The changing business climate (Westport, Connecticut, Quorum Books, 1994).
155. P.B. Rana y J.M. Dowling, Jr.: «Big bang's bust», en International Economy (Washington, DC), vol. VII, núm. 5, 1993, págs. 40-43 y 701-702.
156. Para una evaluación detallada de los problemas de los países de Europa, América del Norte y el Pacífico Asiático ver: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE): Assessing structural reforms: Lessons for the future (París, 1994).
157. D.A. Rondinelli y M.R. Fellenz: «Privatization and private enterprise development in Hungary: An assessment of market reform policies», en Business and the Contemporary World, vol. 5, núm. 4, 1993, págs. 75-88; y D.A. Rondinelli: «Private enterprise development and the transition to a market economy in the Czech and Slovak Republics», en P.L. Patterson (ed.): Capitalist goals, socialist past: The rise of the private sector in command economies (Boulder, Colorado, Westview Press, 1993), págs. 89-115.
158. C.E. Lindblom: Politics and markets: The world's political-economic systems (Nueva York, Basic Books, 1977), Ch. 18.
159. Janos Kornai: The socialist system: The political economy of communism (Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 1922), págs. 157-159.
160. Vaclac Klaus: «The Ten Commandments revisited», en International Economy (Washington DC), vol. VII, núm. 5, 1993, págs. 36-39 y 70.
161. Nathan Rosenberg y L.E. Birdzell, Jr.: How the West grew rich: The economic transformation of the industrial world (Nueva York, Basic Books, 1986).
162. Ver las experiencias descritas por D.H. Perkins y M. Roemer (eds.): Reforming economic systems in developing countries (Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1991); y en Vittorio Corbo, Fabrizio Coricelli y Jan Bossak (eds.): Reforming Central and Eastern European economies: Initial results and challenges (Washington, DC, Banco Mundial, 1991).
163. Banco Mundial: World Development Report 1981 (Washington, DC, 1981), pág. 14.
164. A.O. Krueger: «The role of multilateral lending institutions in the development process», en Asian Development Review (Manila), vol. 7, núm. 1, 1989, págs. 1-20.
165. D.H. Perkins: «Economic system reform in developing countries», en D.H. Perkins y M. Roemer (eds.): Reforming economic systems in developing countries (Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1991), págs. 11-53.
166. S. Gupta y K. Nashashibi: «The fiscal dimensions of adjustment», en Finance and Development (Washington, DC), vol. 29, núm. 3, septiembre de 1992, págs. 36-39.
167. Una descripción más detallada puede encontrarse en G. Kopits and E. Offerdal: «Fiscal Policy in transition economies: A major challenge», ibíd., vol. 32, núm. 4, 1994, págs. 10-13.
168. C. Sokil y T. Kimg: «Financial reform in socialist economies», en C. Kessides et al. (eds.): Financial reform in socialist economies (Washington, DC, Banco Mundial, 1993), págs. 1-27.
169. Center for International Private Enterprise and the Futures Group: «Poland case study», en Economic Reform Today (Washington, DC), vol. 1, núm. 1, 1991, págs. 9-15.
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171. G.T. Jedrzejczak y H. Sterniczuk: «Privatization in Poland 1991» en M. Simonetti y A. Bohm (eds.): Privatization in Central and Eastern Europe 1991 (Ljubjana, Central and Eastern Europe Privatization Network, 1992), págs. 45-60.
172. V. Klaus: «A perspective on economic transition in Czechoslovakia and Eastern Europe», en S. Fischer, D. deTray, y S. Shah (eds.): Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1990 (Washington, DC, 1990), págs. 13-18.
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175. V. Klaus, op. cit., págs. 13-18.
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178. D. Mathieson y L. Rojas-Suárez: «Liberalizing the capital account», en Finance and Development, vol. 29, núm. 4, diciembre de 1992, págs. 41-43.
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182. D. Hachette y R. Luders: Privatization in Chile: An economic appraisal (San Francisco, California, ICS Press, 1993).
183. Banco Mundial: World Development Report 1990 (Washington, DC, 1990).
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186. J. Waterbury: «The political management of economic adjustment and reform», en J. Nelson (ed.): Fragile coalitions: The politics of economic adjustment (New Burnswick, New Jersey, Transaction Books, 1989), págs. 39-56.
187. El resumen más conciso del caso se encuentra en International Finance Corporation: Small scale privatization in Russia: The Nizhny Novgorod model Guiding principles (Washington, Banco Mundial, IFC, 1992).
188. D.A. Rondinelli: Decentralizing urban development programs: A framework for analysis (Washington, DC, United States Agency for International Development, 1990).
189. D.A. Rondinelli: «Government decentralization in comparative perspective: Theory and practice in developing countries», en International Review of Administrative Sciences (Bruselas), vol. 47, núm. 2, 1981, págs. 133-145.
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192. M. McKean: Success on the commons: A comparative examination of institutions for common property resource management (Durham, Carolina del Norte, Duke University, 1986).
193. Klaus: «The Ten Commandments revisited», op. cit., pág. 39.
194. Ver artículo sin firmar: «The role of capital markets in the privatization process», en Trends and Policies in Privatization (París), vol. 1, núm. 1, 1993, págs. 71-77.
195. Ibíd., págs. 65-70.
196. Blue Ribbon Commission: Hungary: In transformation to freedom and prosperity (Indianapolis, Indiana, Hudson Institute, 1990).
197. R.M. Sherwood, G. Sherpherd y C. Marcos De Souza: «Judicial systems and economic performance», en Quarterly Review of Economics and Finance, vol. 34, 1994, Special Issue, págs. 101-116.
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199. R. Schliwa: «Introductory remarks and major findings of the Workshop», en R. Schliwa (ed.): Bottom-up privatization, finance and the role of workers' organizations in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovenia (Ginebra, OIT, 1994), págs. 2-14.
200. Ibíd.
201. D.A. Rondinelli y J.D. Kasarda: «Foreign trade potential, small enterprise development and job creation in developing countries», en Small Business Economics (Boston, Massachusetts), vol. 4, núm. 4, 1992, págs. 253-265.
202. Ibíd.
203. La situación en la antigua Checoslovaquia, por ejemplo, es descrita en D.A. Rondinelli, S. Daugherty y J. Van Sant: Management and technical assistance needs of small business in Czechoslovakia (Washington, DC, Central European Small Business Enterprise Development Commission, 1991), y la situación de Viet Nam en L.N. Hung y D.A. Rondinelli: «Small business development end economic transformation in Viet Nam», en Journal of Asian Business, vol. 9, núm. 4, 1993, págs. 1-23.
204. P.A. Neck y R.E. Nelson (eds.): Small enterprise development: Policies and programmes, Management Development Series No. 14 (Ginebra, OIT, 1987).
205. Banco Mundial: Developing the private sector: A challenge for the World Bank Group (Washington, DC, 1989).
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207. J.N. Behrman y R.E. Grosse: International business and governments: Issues and institutions (Columbia, Carolina del Sur, University of South Carolina Press, 1994), pág. 50.
208. D.L. Wright: A study of the employment effects and other benefits of collaboration between multinational enterprises and small-scale enterprises (Ginebra, OIT, 1990).
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210. B. Milanovic: «A cost of transition: 50 million new poor and growing inequality», en Transition (Washington, DC), vol. 5, núm. 8, 1994, págs. 1-4.
211. G. Kanawaty et al.: Adjustment at the micro level (Ginebra, OIT, ManDev/55, 1989).
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213. V. Corbo y J. de Melo: Lessons from the Southern Cone policy reforms (Washington, DC, Banco Mundial), págs. 111-142.
214. A.R. Kemal: Retrenchment policies and labour shedding in Pakistan, Interdepartmental Project on Structural Adjustment, Occasional Paper 17 (Ginebra, OIT, 1993).
215. OIT, ARTEP: Structural adjustment: By whom? For whom? (Nueva Delhi, 1987), pág. 69.
216. Banco Mundial: World Development Report 1990 (Washington, DC, 1990).
217. S. Gupta y R. Hagemann: «Social protection during Russia's economic transformation», en Finance and Development, vol. 31, núm. 4, 1994, págs. 14-17.
218. Los métodos y las técnicas para evaluar las necesidades del desarrollo gerencial son analizadas en M. Kubr y J. Prokopenko: Diagnosing management training and development needs: Concepts and techniques, Management Development Series No. 27 (Ginebra, OIT, 1989).
219. J. Langenecker y B. Papp: «Eastern European human resources: East-West perspectives», en Business Eastern Europe (Budapest), vol. 21, núm. 32, 10 de agosto de 1992, págs. 387-388.
220. Los valores que sustentan al capitalismo americano, por ejemplo, son analizados en J.N. Behrman: Essays on ethics in business and the professions (Englewood Ciffs, New Jersey, Prentice-Hall, 1987); y en S. Bruchey: Enterprise: The dynamic economy of a free people (Cambridge, Massachussets, Harvard University Press, 1990).
221. Kornai, op. cit., pág. 579.
222. C.E. Lindblom: Politics and markets: The world's political-economic systems (Nueva York, Basic Books, 1977), pág. 116.
223. S. Fischer y A. Gelb: «Issues in the reform of socialist economies», en V. Corbo, F. Coricelli y J. Bossak (eds.): Reforming Central and Eastern European economies: Initial results and challenges (Washington, DC, Banco Mundial, 1991), págs. 67-82.
224. D.A. Rondinelli (ed.): Expanding Sino-American business and trade: China's economic transition (Westport, Connecticut, Quorum Books, 1994).
225. Banco Mundial: World Development Report 1991 (Washington, DC, 1991), pág. 117.
226. J.M. Nelson: «The politics of stabilization», en R.E. Fineberg y V. Kallab (eds.): Adjustment crisis in the Third World (New Brunswick, New Jersey, Transaction Books, 1984), págs. 99-118; y P. Streeten: «Structural adjustment: A survey of issues and options», en World Development, vol. 15, núm. 12, 1987, págs. 1469-1482.
227. D.A. Rondinelli: «Business participation in the public services industry in Southeast Asia: Accelerating The pace of privatization», en Journal of Southeast Asia Business (Ann Arbor, Michigan), vol. 7, núm. 3, 1991, págs. 1-13.
228. M.R. Bishop y J.A. Kay: «Privatization in the United Kingdom: Lessons from experience», en World Development (Oxford), vol. 17, núm. 5, 1987, págs. 643-659.
229. M. Iacono: Managing privatization policies and programmes: An analytic framework to assist policy-makers, programme managers and advisers, draft working paper (Ginebra, OIT, 1995).
230. J. Prokopenko: Management implications of structural adjustment. ManDev/54 (Ginebra, OIT, 1991).
231. C. Vuylsteke: Techniques of privatization of state-owned enterprises, vol. I: Methods and implementation, World Bank Technical Paper No. 88 (Washington, DC, 1988); Banco Mundial: Privatization: The lessons of experience (Washington, DC, 1992); y A.S. de Kessler: «Privatization of the enterprises of the Argentine Ministry of Defense», en Columbia Journal of World Business (Nueva York), vol. 28, núm. 1, 1993, págs. 134-143.
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233. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD): Design, implementation and results of privatization programmes (Ginebra, 1993, TD/B/WG13/7/1/Rev. 1).
234. Banco Mundial: Privatization: The lessons of experience (Washington, DC, 1992), pág. 39.
235. Un ejemplo es descrito en International Finance Corporation (IFC): Small-scale privatization in Russia: The Nizhny Novgorod model (Washington, Banco Mundial, IFC, 1992), pág. 11.
236. J.B. Sullivan: «Private participation in the electric power sector», en P.H. Boeker (ed.): Latin America's turnaround (San Francisco, California, ICS Press, 1994), págs. 55-96.
237. B.A. Petrazzini: «Foreign direct investment in Latin America's privatization», ibíd., págs. 55-96.
238. R.W. Mooney y S. Griffith: «Privatizing a distressed state-owned enterprise: Lessons learned through privatization work in Argentina's steel sector», en Columbia Journal of World Business (Nueva York), vol. 28, núm. 1, 1993, págs. 37-44.
239. M. Birch: «Valuation and privatization: Main aspects», en Organization for Economic Co-operation and Development (OECD): Valuation and privatization (París, 1993), págs. 7-21.
240. Para una discusión más detallada ver L. Herve: «Issues of business valuation», ibíd., págs. 95-107.
241. H.A. Roehm, J.F. Castellano y D.A. Karns: «A survey of management practices», en R.L. Kemp (ed.): Privatization: The provision of public services by the private sector (Jefferson, McFarland, 1991), págs. 276-288.
242. Ibíd., págs. 278-280.
243. J.F. Rioseco: «Financial incentives for investment in Chile's privatization», en Boeker, op. cit., págs. 97-112.
244. Estos son descritos con más detalle en B. Levy y P.T. Spiller: Regulation, institutions and commitment in telecommunications: A comparative analysis of five countries (Washington, DC, Banco Mundial, 1993).
245. W.M. Dugger: «Commentary», en K. Nowotny, D.B. Smith y H.M. Trebing (eds.): Public utility regulation: The economic and social control of industry (Boston, Massachusetts, Kluwer Academic Publishers, 1989), págs. 28-34.
246. Regulation: Process and politics (Washington, DC, Congressional Quarterly Inc., 1982) for a detailed description of regulatory structures at the federal government level.
247. C.F. Phillips Jr.: The regulation of public utilities: Theory and practice (Arlington, Virginia, Public Utilities Reports, 1988), Ch. 4.
248. Ibíd., págs. 163-165, para una discusión detallada.
249. J.C. Bonbright: Principles of public utility rates (Nueva York, Columbia University Press, 1961), pág. 291.
250. Phillips, op. cit., pág. 357.
251. Nowotny et al., para una discusión más detallada.
252. Ver un análisis más detallado en P.C. Mann: «Urban water supply: The divergence between theory and practice», en Nowotny et al., op. cit., págs. 163-178.
253. Roehm et al., op. cit., págs. 283-287.
254. D.A. Rondinelli, J.VanSant y S. Daugherty: Management and technical assistance needs of small businesses in Czechoslovakia (Washington, DC, Central European Small Business Enterprise Development Commission, 1991), especialmente págs. 15-18.
255. B. Lichtenberger: Active labour market policy: Enterprise management's contribution (Ginebra, OIT, ManDev/68, 1992).
256. OIT: Working paper on privatization (Bangkok, 1992).
257. National Academy of Public Administration (NAPA): Privatization: The challenge to public administration (Washington, DC, 1989), pág. 8.
258. J. Prokopenko y I. Pavlin (eds.): Entrepreneurship development in public enterprises, Management Development Series No. 29 (Ginebra, OIT, 1991).
259. D.A. Rondinelli: Development projects as policy experiments: An adaptative approach to development administration (Nueva York, Routledge, segunda edición, 1993).
260. United States Advisory Commission on Intergovernmental Relations: Performance of urban functions: Local and areawide (Washington, DC, USACIR, 1963).
261. N. Rosenberg y L.E. Birdzell, Jr.: How the West grew rich: The economic transformation of the industrial world (Nueva York, Basic Books, 1986).