TMSSM/1999 - La gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos

Informe para el debate de la Reunión tripartita sobre los problemas sociales y laborales en las explotaciones mineras pequeñas

La explotación minera en pequeña escala no había sido nunca tema principal de una reunión sectorial en la OIT. Esta cuestión fue, no obstante, discutidas, en una Reunión técnica tripartita para las minas distintas de las de carbón, que tuvo lugar en 1990. En aquella ocasión se aprobó por unanimidad una resolución en la que, entre otras cosas se señalaba que «la minería en pequeña escala del sector no estructurado constituye un fenómeno importante en muchas partes del mundo y tiene necesidades especiales que es preciso tratar» (anexo 1). En esta resolución se señalaban también las oportunidades de empleo que brindaba la pequeña minería, pero se consideraba que, por carecer de recursos, capacidades técnicas y conocimientos, numerosas explotaciones de minería en pequeña escala adolecían de una baja productividad, ingresos insuficientes y deficientes condiciones de seguridad y de trabajo. También se mencionaban los daños que causaba al medio ambiente la minería en pequeña escala. La resolución exhortaba a los Estados Miembros de la OIT, así como a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, a que tomasen diversas medidas que permitirían a la minería en pequeña escala trabajar con mayor productividad y con menor impacto ambiental.

Estas cuestiones tienen tanta validez ahora, al cabo del siglo, como la tenían en 1993, cuando se calculó que el número de personas que trabajaban en la minería en pequeña escala ascendía a 6 millones. Hoy en día, con datos más precisos, la cifra asciende probablemente a 13 millones, una buena parte mujeres y, lamentablemente, niños. La subsistencia de 80 a 100 millones de personas podría depender de la minería en pequeña escala.

Desde que se celebró esa Reunión en la OIT, ha habido varias reuniones internacionales para tratar de diferentes aspectos de la minería en pequeña escala, en las que se llegó a un amplio acuerdo sobre las medidas que han de adoptar los gobiernos, las organizaciones intergubernamentales (OIG) tales como la OIT, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las empresas mineras y los propios mineros de explotaciones en pequeña escala. La OIT participó activamente en cada una de estas reuniones. En el anexo al presente informe se incluyen los textos de la resolución antes citada y de otros acuerdos.

El Consejo de Administración de la OIT decidió en su 262.ª reunión (marzo-abril de 1995) que en el bienio 1996-1997 se celebraría una Reunión tripartita sobre los problemas sociales y laborales de las explotaciones mineras pequeñas. Esta decisión se aparta del tipo normal de reunión sectorial, ya que la minería en pequeña escala tiende a estar más cerca del sector no estructurado que del sector estructurado, sin la participación, o con participación escasa, de las organizaciones de empleadores o de trabajadores que es corriente en casi todos los demás sectores que forman parte de Programa de Actividades Sectoriales. La austeridad financiera obligó a posponer esta reunión al actual bienio. El Consejo de Administración decidió además en su 268.ª reunión (marzo de 1997), que se invitase a los gobiernos de los 18 países siguientes a estar representados en la Reunión: Bolivia, Burkina Faso, Burundi, China, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Filipinas, Ghana, India, Indonesia, Pakistán, Perú, Sudáfrica, Tailandia, República Unida de Tanzanía, Venezuela y Zimbabwe. Se inscribió en una lista de reserva a algunos otros países a los cuales se podría recurrir como invitados en caso de que un gobierno de la primera lista no aceptase la invitación. El Consejo de Administración decidió que se designaría a 18 participantes empleadores y trabajadores en la Reunión sobre la base de las propuestas de nombramiento hechas por los respectivos Grupos del Consejo de Administración. Estos participantes no procederán necesariamente de la antes citada lista de países.

El presente informe ha sido preparado por la Oficina Internacional de Trabajo como base para las deliberaciones que tendrán lugar en la Reunión tripartita. Se espera que será también valioso al margen de la Reunión para todos aquellos que se interesen por las explotaciones mineras en pequeña escala y por el modo de prestar el mejor apoyo a este sector como actividad segura, saludable, productiva y sostenible. El informe ha sido redactado por Norman Jennings, especialista industrial principal del Departamento de Actividades Sectoriales de la Oficina Internacional del Trabajo. El informe se publica bajo la autoridad de esta Oficina.

La información contenida en el informe procede de numerosas fuentes, entre ellas la visitas a organismos gubernamentales, sindicatos, cámaras mineras, ONG y minas pequeñas de Africa, América Latina y Asia. Se han distribuido numerosos ejemplares de un cuestionario a los gobiernos, las organizaciones de empleadores y los sindicatos mineros de estas regiones, y son 81 las respuestas recibidas de 43 países en las que se dan muy valiosa información y comentarios. Lamentablemente, la reacción de las organizaciones de empleadores y de los sindicatos ha sido escasa, lo que seguramente es reflejo de su falta de intervención directa en la minería en pequeña escala.

Algunas partes del informe contienen información, o extractos de la misma, que forman parte de documentos encargados por la Oficina y preparados por Soumaïla Alfa, Oscar Betancourt, Edmund Bugnosen, Chang Da, Jeffrey Davidson, Dulce Estrella-Gust, Thomas Hentschel, Diógenes Roque y Evelyn Taucer, John Hollaway, y Zoila Martínez-Castilla. Estos documentos han sido editados y serán publicados separadamente o en forma refundida como Documentos de Trabajo Sectoriales. Una vez publicados podrán solicitarse al Departamento de Actividades Sectoriales, o bien conseguirse en la página Web de la OIT .

En el informe se analizan principalmente algunas de las cuestiones más importantes de la minería en pequeña escala que fueron puestas de manifiesto en las respuestas dadas al cuestionario, y sobre temas que son importantes para darles solución. En el primer capítulo se hace una exposición de la situación y se pone a la minería en pequeña escala en su contexto en lo que respecta a la producción y al empleo, y se abordan las cuestiones planteadas en términos generales. Los siguientes capítulos sobre salud e higiene del trabajo, mujeres en la minería y trabajo infantil ilustran algunos de los problemas existentes que se están estudiando. Los capítulos dedicados a la legislación, los vínculos entre las minas grandes y pequeñas, y la asistencia de las organizaciones gubernamentales dan ejemplos sobre la forma en que se están examinando o podrían examinarse algunas de las cuestiones. El capítulo final contiene un resumen de los principales puntos que figuran en el informe y se sugieren algunos puntos para discusión.

Al analizar y clarificar la función de los gobiernos, los interlocutores sociales y la OIT, se espera elevar la consideración de la minería en pequeña escala dentro de la OIT entre los interlocutores sociales para lograr que se aumente la asistencia en forma de medios para lograr que la minería en pequeña escala ofrezca un empleo seguro y productivo. Esto contribuirá inevitablemente a aumentar la productividad y remuneración, mejorar las condiciones de trabajo y de la salud y seguridad, mejorar la gestión de los recursos y disminuir su impacto ambiental.

El término minería en pequeña escala no significa lo mismo para todos. Para unos es una actividad sucia, peligrosa, destructora, que hay que desalentar. Para otros es provechosa, productiva, o sencillamente el único medio de huir de la pobreza.

La pregunta sobre qué define a una mina en pequeña escala tuvo diversas respuestas. Para unos era el nivel de empleo, por lo general menos de 50 trabajadores, menos de 20 en Pakistán y Estados Unidos, menos de 75 en las minas subterráneas y menos de 150 en minas a cielo abierto en la India. En algunos casos, el rasgo definitorio era la producción, que oscila entre un máximo anual de 15.000 toneladas de mineral al año hasta un máximo de unas 250.000 toneladas. En ambos casos depende en gran medida del grado de mecanización, tipo de mina y de mineral que se extrae. Otro criterio que define a la minería en pequeña escala es la inversión de capital, que varía entre unos límites especificados (por ejemplo, 2.500.000 de dólares en Argentina, 8 millones de rands en Sudáfrica, 300 millones de riales en Pakistán, 1 millón de dólares en Tailandia, 30.000 dólares en Zimbabwe) a criterios no especificados (por ejemplo, «pequeña inversión y costo de funcionamiento»). En algunos países (por ejemplo Ghana, Zambia, Zimbabwe) se usa como criterio el tamaño del denuncio que se está explotando. Otros se referían a operaciones artesanales, bajo grado de mecanización, utilización de equipo elemental únicamente. Algunos limitaban la profundidad a la que pueden llegar las minas subterráneas y explotaciones a cielo abierto, ya sea explícitamente o prohibiendo el empleo de explosivos. Con frecuencia, se utiliza una continuación de varios de esos elementos. En algunos casos estos criterios están contenidos en reglamentos, y en otras partes hay directrices. En muchos países, la minería en pequeña escala se permite en exclusiva a los nacionales del país, aunque, en ausencia de inversiones del país, se autoriza cada vez más a los extranjeros a que ayuden al explotador de minas en pequeña escala para que amplíen sus operaciones.

Así que la minería en pequeña escala está realmente ante los ojos del observador: el organismo de control competente. Los intentos que año tras año se han hecho para encontrar una definición utilizable no han dado fruto. Las minas objeto de análisis en este informe son pequeñas minas (y en menor grado, canteras) en las que el empleo de mano de obra es intensivo, con un mecanización muy modesta y elemental. En términos generales esto quiere decir que la producción también es baja. Este informe no trata de la minería en pequeña escala en los países industrializados, ni tampoco de las minas en pequeña escala de alta tecnología que empresas mineras extranjeras, grandes y pequeñas, establecen cada vez más en los países en desarrollo para explotar pequeños yacimientos, en especial de oro.

La minería en pequeña escala se subdivide en dos amplias categorías: la minería y la extracción a cielo abierto de minerales industriales y materiales de construcción en pequeña escala; y la minería de minerales de valor relativamente alto, en particular oro y piedras preciosas. La primera de estas categorías se destina en su mayor parte a los mercados locales y existe en cada país. Con frecuencia hay en vigor reglamentos para controlar y gravar con impuestos estas minas y canteras, y la existencia de operaciones no estructuradas o ilegales a este nivel puede atribuirse por lo general más a carencias de la inspección o a una aplicación laxa de los reglamentos, que a la inexistencia de un marco legal, como suele ocurrir más o menos con las pequeñas fábricas. La producción de la segunda categoría de minas en pequeña escala se destina en general a la exportación. Es frecuente que el tamaño y carácter de este tipo de minería en pequeña escala haga imposible la aplicación de algunas leyes o haya puesto de manifiesto su insuficiencia.

El impacto económico y social de la minería en pequeña escala dista de ser pequeño. Hace algunos años se estimaba que las pequeñas minas representaban del 15 al 20 por ciento de la producción mundial de minerales no combustibles⁽¹⁾. A nivel nacional, los efectos en los países en desarrollo pueden ser mucho mayores, en particular cuando se trata de minerales de alto valor, tales como el oro, la plata y las piedras preciosas. Entre los minerales que normalmente se prestan a la explotación minera en pequeña escala figuran el cobre, el hierro, el plomo, el zinc, el manganeso, el níquel y el carbón, en buena parte por la necesidad de economías de escala en su producción y utilización. Pero cada uno de estos minerales se explota en algún lugar a pequeña escala para atender necesidades locales limitadas. El ejemplo que más llama la atención es China, donde se producen al año unos 550 millones de toneladas de carbón (el 40 por ciento de la producción total) en minas pequeñas que dan empleo a unos 3 millones de personas. Se calcula que más de 400 millones de toneladas proceden de 51.000 pequeñas minas ilegales de las que casi la mitad tienen que cerrarse para fines de 1999 como parte de un esfuerzo concertado del Gobierno para regular este sector⁽²⁾. En términos generales, y al revés de lo que ocurre con los metales y minerales preciosos y semipreciosos, dondequiera que haya un mercado nacional pequeño o disperso, las minas pequeñas tienen mayor probabilidad de representar una importante proporción de la producción nacional. En lo que respecta a la explotación de minerales preciosos en los países en desarrollo, la minería en pequeña escala representa una gran proporción de las piedras preciosas (del 90 al 100 por ciento en la mayor parte de los países) y diamantes (del 80 al 100 por ciento en países que no son grandes productores) y una proporción mayor o menor de la producción de oro (hasta el 100 por ciento en algunos países en desarrollo, Burkina Faso, Cuba, Guyana, Mozambique, Myanmar, Níger; y más del 50 por ciento en Bolivia, México, Filipinas, República Unida de Tanzanía).

A medida que las empresas mineras grandes y medianas miran hacia afuera en busca de una producción futura, es probable que la proporción de algunos minerales (principalmente oro y diamantes) fruto de minas pequeñas decaiga. Esto no quiere decir, sin embargo, que el volumen de producción disminuya., La producción de oro, en particular, viene determinada en buena medida por el precio del oro, las condiciones económicas generales, especialmente en la agricultura y otra actividad de extracción minera. Paradójicamente, la caída del precio del oro podría aumentar la extracción minera en pequeña escala si hay despidos de trabajadores de minas grandes.

La respuesta a la pregunta sobre si y en qué cuantía ha cambiado la actividad de extracción minera en pequeña escala en los cinco pasados años fue variada, pero en general positiva. De 35 países en desarrollo de Africa, América Latina y Asia, las explotaciones mineras en pequeña escala aumentaron en 21, disminuyeron en 2 y no sufrieron cambios en 12. Los aumentos de la actividad de extracción minera en pequeña escala comunicados oscilaban entre el 1 y el 700 por ciento, y la mayor parte de los países experimentaron un crecimiento del 10 al 20 por ciento desde 1993. En lo que respecta al futuro, se esperaba que la minería en pequeña escala aumentaría en 26 países, disminuiría en 8 y se mantendría sin cambios en 3. Quienes prevén un aumento estimaron que éste sería del 10 al 20 por ciento durante ese período.

El número de minas pequeñas comunicado depende de la definición, del volumen de producción en relación con la demanda y, lo que es más importante, de si su estatuto legal las excluyen de figurar en la estadística. En 35 países en desarrollo, el número de minas pequeñas osciló entre menos de 100 (20 en Namibia) y 10.000 más o menos (Brasil, Colombia, India) hasta 250.000 (China) (cuadro 1.1). La proporción de minas ilegales -- las que operan sin la necesaria autorización -- osciló entre el 5 y el 80 por ciento en 28 países que suministraron información. En la mitad de los países, se comunicó que el 30 por ciento o más de las minas pequeñas desarrollaban sus operaciones de manera ilegal (cuadro 1.1). Si estas cifras pueden considerarse una muestra válida, el grado de explotación minera ilegal en pequeña escala es muy alto y también lo son, por consiguiente, las probables pérdidas financieras para los países y regiones más afectadas por ello.

Cuadro 1.1. Minas en pequeña escala y empleo en algunos países en desarrollo


	Número de minas	Minas ilegales (%)	Empleo

Argentina	670	Y	5.800
Bolivia	1.000	10-20	100.000
Brasil	10.000	" 90	250.000-100.000
Burkina Faso	35-60	" 20	60.000-70.000
Burundi	Y	Y	10.000
República Centroafricana	Y	Y	45.000
Chad	2.000	Y	10.000-15.000
Chile	7.000
China	250.000	" 80	4.300.000
Colombia	9.600	" 70	100.000-200.000
República Democrática del Congo	Y	Y	150.000
Côte d´lvoire	Y	Y	10.000-25.000
Cuba	> 300	" 10	5.000
Dominica	73	-	125
República Dominicana	Y	Y	2.000-3.000
Ecuador	400	Y	60.000
Etiopía	Y	Y	> 100.000
Guayana Francesa	Y	Y	5.000-10.000
Ghana	400-700	10 50	50.000-10.000
Guinea	Y	" 80	40.000
Guyana	3.500	" 30	10.000-20.000
Haití	> 50	" 80	> 4.500
India	> 10.000	10-60	1.000.000-1.100.000
Indonesia	77.000	Y	300.000-500.000
Jamaica	140	" 5	1.200
Kenya	> 50	" 10	30.000-40.000
Madagascar	83	Y	5.000-20.000
Malasia	83	-	4.600
Malí	Y	Y	100.000
México	2.000	" 50	20.000-40.000
Marruecos	Y	Y	5.000-10-000
Mozambique	150	" 95	700-100.000
Myanmar	50-120	" 5	14.000
Namibia	20	" 15	5.000-10.000
Nepal	45	" 5	500
Nicaragua	Y	Y	3.000-6.000
Nigeria	Y	Y	10.000-20.000
Níger	150	> 95	440.000
Pakistán	2.400-3.250	5-20	90.000-370.000
Panamá	Y	Y	3.000-4.500
Papua Nueva Guinea	Y	Y	15.000-20.000
Perú	1.550	" 50	25.000-50.000
Filipinas	700	" 80	200.000
Rwanda	Y	Y	5.000-15.000
Senegal	Y	Y	3.000
Sierra Leona	Y	Y	30.000-40.000
Sudáfrica	5.500	Y	10.000
Suriname	Y	Y	15.000-20.000
República Unida de Tanzanía	4.000	40-50	450.000.600.000
Tailandia	500-950	" 5	21.500
Uganda	Y	Y	5.000-10.000
Venezuela	Y	Y	30.000-40.000
Viet Nam	500-600	" 30	35.000-45.000
Zambia	200	" 15	20.000-30.000
Zimbabwe	2.000-5.000	" 30	50.000-350.000
Fuentes: Diversas, entre ellas respuestas al cuestionario, OIT, revistas técnicas, organismos de las Naciones Unidas, Banco Mundial.

La magnitud de la extracción minera ilegal obedece frecuentemente a dificultades para obtener los oportunos permisos. Sin embargo, algunas minas pequeñas, aún siendo «técnicamente» ilegales (no tienen autorización) pueden trabajar de manera satisfactoria en lo que respecta a condiciones de trabajo y a salud y seguridad en el trabajo. Pese a todo, en la medida en que son ilegales sus actividades, pueden ser oficialmente controladas. Sin embargo -- como se verá más adelante en el presente informe -- hay graves y generalizados problemas de salud y seguridad, medio ambiente, higiene y condiciones de trabajo, incluido el trabajo de los niños. Muchos de estos problemas proliferan precisamente porque las minas están tan frecuentemente al margen de la ley, pero lamentablemente numerosas minas pequeñas de explotación legal desprecian también los reglamentos y no sufren sanción alguna.

En 1993 se estimó que en la explotación minera en pequeña escala trabajan aproximadamente 6 millones de los 30 millones de mineros del mundo. Esta cifra ha sido ampliamente citada desde entonces, y sólo más recientemente se dieron a conocer estimaciones de empleo más elevadas en este tipo de explotaciones. El cuadro 1.1 presenta las cifras de empleo en las explotaciones mineras en pequeña escala en 55 países en desarrollo, entre los cuales se encuentra la mayor parte de los «principales» países que tienen explotaciones mineras pequeñas. La variedad de cifras refleja gran incertidumbre debido a la falta de datos, la extensión de la minería ilegal en algunos países y el hecho de que la minería en pequeña escala se practica frecuentemente con carácter estacional, lo que da lugar a grandes variaciones en el empleo. El empleo total en la minería en pequeña escala en estos 55 países en desarrollo oscila entre 8,25 millones y 10,1 millones de personas. Corresponde a 25 países africanos una cifra de empleo de 1,6 a 2,6 millones; a 10 países de Asia y el Pacífico 6,0-6,6 millones; y a 18 países latinoamericanos corresponde la cifra de 0,64-1,0 millones de trabajadores.

Las extrapolaciones de datos limitados pueden ser aventuradas, pero teniendo en cuenta que la mayor parte de los principales países que tienen minas pequeñas están incluidos en el cuadro, puede suponerse que hay de 11,5 a 13 millones de trabajadores en el mundo que trabajan en esta actividad. Como el doble de los que respondieron al cuestionario estimó que el empleo en la minería en pequeña escala iba en aumento en lugar de disminuir, esta cifra va a aumentar probablemente. Más difícil de calibrar es un desglose regional. Sin embargo el gráfico 1.1 presenta una estimación del empleo en la pequeña minería en diferentes regiones extrapolada de los datos que aparecen en el cuadro 1.1.

Siendo la fuerza de trabajo de este sector a escala mundial de más de trece millones de trabajadores, con tendencia ascendente, y teniendo presentes las familias numerosas existentes en muchos países en desarrollo, amén de un pequeño efecto multiplicador, el número de personas cuya subsistencia depende de la minería en pequeña escala podría oscilar entre 80 y cien millones. Esta cifra es aproximadamente la misma que la correspondiente a la minería en gran escala. Sin embargo, la diferencia fundamental entre los sectores minero pequeño y grande estriba en que muchos puestos de trabajo de la minería pequeña son, cuanto menos, precarios, y distan de ser conformes con las normas internacionales del trabajo.

En vista de la extensión de la minería en pequeña escala, sobran motivos para asegurar que este sector contribuye plenamente al desarrollo económico y social, especialmente a escala local. La pequeña minería puede generar a nivel local un sustancial poder adquisitivo y traducirse en una demanda de insumos de origen local (alimentos, equipo, herramientas, alojamiento) cuando los hay, o bien alentar su producción. A nivel nacional, la exportación de metales y minerales de alto valor extraídos de las pequeñas minas pueden contribuir esencialmente a las ganancias de divisas. El oro y las piedras preciosas producidas en el Africa subsahariana alcanza al año un valor de 1.000 millones de dólares. En China el oro producido por la pequeña minería asciende actualmente a un valor de 200 millones de dólares al año; en Bolivia y Brasil a 180 millones (mucho menos que en el apogeo de los garimpeiros a fines del decenio de 1980); 140 millones de dólares en Indonesia; y unos 250 millones en Perú. En los países donde las ventas no son transparentes y el contrabando es cosa corriente se pierden buena parte de los beneficios para el gobierno. Abundan los ejemplos de grandes aumentos o disminuciones en la estadística de exportaciones oficiales de productos procedentes de la pequeña minería cuando se han hecho cambios en la disposiciones de compra incluso aunque la producción física no haya cambiando gran cosa. Incluso cuando el producto puede venderse con libertad al precio de mercado vigente -- como ocurre en la mayor parte de los 35 países en desarrollo que respondieron al cuestionario -- éste pasa con frecuencia por varias manos a precios descontados antes de llegar al comprador oficial al «precio de mercado». En algunos países, los propios pequeños mineros reciben apenas la mitad del valor de su producción, aunque algunos lo aceptan para asegurarse una entrada regular de fondos por la venta de pequeñas cantidades de producción. Cuando no se obtienen precios de mercado, ello puede deberse a que es el gobierno el que fija los precios a nivel local, a que hay un solo comprador (por ejemplo, una fábrica de cemento), o a la baja calidad del producto. La calidad es asimismo un tema a considerar en el comercio de piedras preciosas. Así, como a veces ocurre, el pago se basa únicamente en el peso, los pequeños mineros estarán probablemente en desventaja. La sospecha o la prueba de engaño hará surgir rápidamente un mercado paralelo, en especial para las piedras más grandes. Los gobiernos tienen que hallar una vía entre el pago del precio completo de mercado a un solo centro, con un control de calidad a cargo de expertos, y hacer que el proceso de venta sea conveniente para el minero, autorizando las ventas descentralizadas cerca de las minas, con un costo. Varios países poseen un sistema de compradores autorizados por licencia que visitan las minas y compran pequeñas cantidades de productos por algo menos que el precio oficial de compra lo refunden y revenden el producto al precio oficial. Siempre que haya un número suficiente de agentes autorizados, la competencia entre ellos debería impedir que el precio que pagan sea tan bajo que dé lugar a transacciones de mercado negro.

El comercio ilícito es primordialmente consecuencia de políticas gubernamentales inapropiadas. Cuando los precios oficiales son excesivamente bajos, surge el mercado negro. Asimismo una moneda sobrevaluada y una alta inflación deprimen el precio efectivo. Los sólidos vínculos tradicionales establecidos por los comerciantes (legales e ilegales) por medio de la prefinanciación de operaciones de minería en pequeña escala es otro medio que puede impedir que el minero obtenga el valor total de su producción.

Un número mayor de gobiernos tratan incesantemente de conciliar las importantes ventajas económicas directas e indirectas de la minería en gran escala a niveles local y nacional con las necesidades de la comunidad minera en pequeña escala. Estas pequeñas minas son frecuentemente la causa primera para que la gran empresa minera llegase sobre el terreno. Lamentablemente, los beneficios directos de las grandes minas no revierten con frecuencia en la comunidad; los beneficios recaudados por la hacienda nacional y su desembolso se hacen en función de prioridades nacionales. Con ello no se quiere quitar importancia a la infraestructura que proporcionan las grandes minas -- por ejemplo, mejoras en las escuelas, clínicas sanitarias, carreteras y alojamiento, empleo de mano de obra local, acceso al hospital de la mina, y compras regulares a las empresas locales -- pero estas empresas podrían dejar de lado a mineros pequeños e incluso provocar aumentos de precios en la comunidad para desventaja de éstos.

En su cuestionario, la Oficina enumeraba 15 cuestiones que atañen a la minería en pequeña escala y pedía a los destinatarios que señalasen las tres más importantes, expusiesen sus razones y sugiriesen lo que se debería hacer para mejorar estas cuestiones. En el gráfico 1.2 se presenta un desglose de las 242 cuestiones propuestas (la discriminación no fue objeto de ninguna).

La preocupación que pasa por delante de todas es el acceso a la financiación. Junto con la dificultades para obtener equipo, a la que va estrechamente relacionada, las cuestiones financieras representan el 28 por ciento del total. Las cuestiones laborales, no obstante (formación, salud, seguridad, condiciones de trabajo, trabajo de los niños, seguridad del empleo), representan el 34 por ciento del total; y más aún -- 58 por ciento -- si se incluyen las cuestiones con esto relacionadas, a saber, la asistencia técnica y el medio ambiente.

La baja prioridad que se da a la cuestión del trabajo de los niños (2 por ciento) podría sorprender, pero refleja la jerarquía del problema más que afirmar o negar su existencia. Los encuestados parecen considerar que hasta que no se hayan resuelto adecuadamente otras cuestiones (en particular, el acceso a la financiación y la obtención de permisos) gran parte de la pequeña minería sería incapaz de operar de forma que condujese a la eliminación del trabajo de los niños. Cuando la minería en pequeña escala se encuentra en situación satisfactoria la «necesidad» del trabajo infantil disminuirá. De ahí la necesidad de la considerable asistencia exterior que se está prestando para acelerar la eliminación de los niños de las pequeñas minas (capítulos 4 y 7).

El acceso al crédito fue el principal problema citado por los que contestaron al cuestionario. La falta de capital es un obstáculo a la mecanización y a la mejora de la eficiencia. Estos aspectos son a su vez causa de una baja productividad, bajos ingresos y bajos salarios, cuando se pagan. La consecuencia de ellos es que los mineros tienden a hacer caso omiso de las medidas de salud, seguridad y medio ambiente. Los propietarios de minas y los mineros tienen por lo general pocos o ningún activo que los bancos y otras instituciones de crédito aceptarán como garantía. No conseguirán crédito hasta que comiencen a producir algo que pueda venderse. Se pueden superar los obstáculos a la obtención de crédito oficial si los gobiernos reconocen los derechos de explotación de la mina y emiten derechos de explotación que puedan ser objeto de transacción, venderse o aportarse como garantía. Esta cuestión ha sido planteada una y otra vez en foros internacionales en apoyo del establecimiento de una infraestructura sostenible para la minería en pequeña escala. Aun cuando haya derechos de explotación minera, los bancos, no obstante, no están fácilmente dispuestos a aceptarlos como seguridad a causa del riesgo geológico de las reservas no explotadas, la movilidad de muchos mineros en pequeña escala y el generalizado incumplimiento de leyes y reglamentos. Además, los bancos exigen tradicionalmente a los prestatarios que aporten algún capital de sus propios recursos (lo corriente es el 15-25 por ciento), lo que puede ser una formidable tarea para muchos mineros pequeños, prisioneros del círculo vicioso siguiente:

Como incluso una modesta inversión en herramientas y equipo puede mejorar la productividad y la utilización de los recursos, con el consiguiente aumento de ingresos para todos los interesados, redunda en interés de todos romper este círculo vicioso, crear mecanismos autosostenidos de financiación y dar acceso al crédito a los pequeños mineros.

En 15 países se comunicó que hay programas especiales de financiación para la minería en pequeña escala. Estos programas contienen concesiones fiscales (en cinco países) y la exención de los derechos de importación para el equipo. Esto último no será probablemente de gran provecho en vista de la escasa mecanización de la mayor parte de las minas en pequeña escala, en tanto que el mecanismo anterior, que depende de acuerdos, podría ser un factor inhibidor de la expansión, por ejemplo, si un aumento marginal de la producción provoca un cese de las concesiones fiscales. Inversamente, podría provocar simplemente una declaración de la producción inferior a la real, con las consiguientes pérdidas de ingresos para el Estado. Diez países (Burkina Faso, Chile, Ecuador, Ghana, México, Mozambique, Namibia, Pakistán, Sudáfrica y Zimbabwe) comunicaron la existencia de garantías para prestamos, planes de créditos (algunos de ellos procedentes de fondos específicos para el desarrollo minero), arreglos para arrendamiento de equipos y/o alquiler compra como ayuda para la minería en pequeña escala.

No obstante este sector se autofinancia en su mayoría con economías propias o reuniendo capital mediante la venta de activos. Entre los arreglos para conseguir créditos privados figuran los préstamos de la familia y amigos, de los titulares de las concesiones, de los suministradores de equipo y de los intermediarios. El principal problema es comenzar las operaciones (como en cualquier negocio) y hay un alto riesgo de comenzar cargado de deudas cuando los gastos iniciales de funcionamiento están a cargo del propietario de la concesión minera.

Cuando los acuerdos de adquisición son transparentes y eficientes, debería ser posible que su «costo de explotación» contenga un elemento que podría servir para financiar las operaciones de explotación minera en pequeña escala. Como muchos mineros reciben actualmente sólo el 50 por ciento del valor de la producción, si pudiesen venderla por un valor del 80 al 85 por ciento (incluso pequeñas cantidades) estarían en mejor situación económica y el organismo competente tendría un fondo rotatorio para préstamos, creando así un círculo virtuoso en lugar del círculo vicioso que se perpetúa.

Profundizar en el análisis del crédito y la financiación rebasa el propósito de este informe, pero el acceso al crédito es la clave que permitiría una explotación minera en pequeña escala sostenible y, por consiguiente, haría posibles los esfuerzos encaminados a concentrarse en abordar los numerosos problemas laborales y sociales que la acompañan.

Son pocos los mineros de pequeñas explotaciones que tengan una especialización oficial en minería -- menos del 10 por ciento en la mayor parte de los países (en general suele ser alrededor del 5 por ciento) -- y los que las tienen las obtuvieron en sus empleos anteriores como mineros en las grandes explotaciones. Esto no quiere decir que muchos mineros pequeños no tengan gran experiencia, por haber tenido formación en el empleo en las grandes minas antes de dedicarse a la pequeña minería por haber sido despedidos. Otros pequeños mineros aprenden sus calificaciones de los trabajadores que tienen experiencia. A veces se imparte a los pequeños mineros una formación oficial o semioficial a cargo de las inspecciones o ministerios de minas, instituciones nacionales de formación profesional, grandes empresas mineras en uno o dos casos o como parte de proyectos de asistencia al desarrollo. Sin embargo, las ocasiones de recibir formación son en su mayor parte escasas y lejanas. Incluso cuando la tienen a su disposición, muchos pequeños mineros no pueden permitirse el lujo de tomarse el tiempo libre para recibirla o para viajar a las sesiones de formación. La necesidad de servicios e instalaciones móviles para la formación fue citada como importante contribución a la ayuda a la minería en pequeña escala que podrían aportar los organismos de desarrollo (capítulo 7). Varios sindicatos expresaron su disposición a contribuir a la formación de pequeños mineros a condición de que se les den los recursos necesarios para hacerlo.

La mayor parte de la asistencia exterior dirigida a la minería en pequeña escala contiene un elemento de formación, concretamente para aumentar la capacidad de los integrantes de las comisiones de minerales o inspecciones de minas para impartir formación (por ejemplo, en la utilización de retortas para mercurio, explosivos, rescate en minas, análisis químicos sencillos) para los mineros en pequeña escala y para los propietarios y gestores que trabajan en las minas. Aunque teóricamente los pequeños mineros tengan oportunidad de adquirir formación, alentarles a que participen en esas actividades es otra cuestión. Vincular la formación a los diferentes aspectos de la minería en pequeña escala, desde la concesión de permisos para adquirir y emplear explosivos y mercurio, podría ser una buena cosa si se tuviese cuidado en presentarla adecuadamente. Un criterio excesivamente denso no haría sino provocar la escapada de los pequeños mineros de la esfera de supervisión oficial. Asimismo hace falta que la formación contenga algo más que los aspectos técnicos de la minería e incluya la gestión de la empresa y la comercialización. Los problemas técnicos son de fácil solución, pero crear un entorno humano y organizativo duradero e idóneo es tarea más difícil. Para alcanzar esta meta, la formación puede ser un importante medio.

En la mitad de los países que respondieron al cuestionario una parte de los pequeños mineros pertenecía a sindicatos o eran miembros de una cooperativa o asociación de asociaciones mineras en pequeña escala (el 100 por ciento en Cuba, Malasia y Viet Nam). En 22 de los países que respondieron al cuestionario hay una o varias asociaciones de mineros en pequeña escala. En Bolivia, que tiene un sólido movimiento cooperativo, se calculó que el porcentaje de pequeños mineros miembros era del 70 al 90 por ciento. En otras partes de América Latina, Chile y Dominica son los únicos que en sus respuestas señalan un alto grado de afiliación sindical (75 y 60 por ciento respectivamente). En Pakistán, donde gran parte del carbón se extrae en minas pequeñas, el grado de afiliación sindical varía según las regiones (30-60 por ciento) y en China, prácticamente ninguno de los más de 4 millones de pequeños mineros pertenece a un sindicato, según se comunicó. Como cabría esperar, el grado de afiliación a un sindicato está vinculado al número de minas no oficiales, y la proporción de la mano de obra estimada como perteneciente al sector no estructurado. En la mitad de los países que respondieron al cuestionario del 50 al 100 por ciento de las personas que trabajan en la pequeña minería lo hacen en el sector no estructurado sin ninguna afiliación sindical. Incluso allí donde los pequeños mineros podrían desear afiliarse a un sindicato, por ser escasos los recursos del propio sindicato, es frecuentemente imposible organizar pequeños grupos de trabajadores muy dispersos. La ayuda a las organizaciones de mineros para impartir formación podría ser un medio rápido y eficaz de dar vigor a estas organizaciones y vincularlas más estrechamente con los pequeños mineros y con las inspecciones y comisiones de minas. Algunos sindicatos han expresado su deseo de ayudar a los pequeños mineros, incluso sin que se sindiquen. Si tuviesen los recursos necesarios estarían bien situados para impartir formación en numerosos aspectos de explotación minera en pequeña escala.

A nivel macroescalar, la explotación minera en pequeña escala rara vez ha alcanzado sus posibilidades. La tan pregonada capacidad de los pequeños mineros para hallar yacimientos, en especial de minerales de alto valor es una cosa; los conocimientos, capacidad y voluntad de explotarlos es otra totalmente diferente. La producción y la productividad de las pequeñas minas es más baja de lo que podría ser. La ganancia para la economía es sin duda menor que si hubiese establecidos y aplicados regímenes eficaces de fiscalidad, adquisición, fijación de precios y divisas. Los sistemas poco atractivos o irrealizables conducen rápidamente a la ilegalidad y al contrabando. Cuando se abolió el monopolio de los bancos centrales sobre las compras y se autorizó a los intermediarios con la debida licencia a comerciar con libertad, las exportaciones oficiales aumentaron espectacularmente. El dinero fluye de las operaciones de minería en pequeña escala con mayor rapidez que de las grandes explotaciones, y todos los excedentes se gastan en el país.

Vistos en el plano microescalar, la explotación minera en pequeña escala ha operado en general mejor. Las operaciones de las empresas mineras coexisten con la minería en pequeña escala, prestándoles asistencia y de ese modo ejerciendo una influencia en sus actividades (capítulo 6). No obstante, otras han tratado de erradicar la minería en pequeña escala, que podría perjudicarles. Algunas organizaciones no gubernamentales han trabajado dura y eficazmente a nivel local para introducir las tecnologías apropiadas que permitan mejorar la eficiencia y atenuar el impacto ambiental y sanitario de la minería en pequeña escala. Las organizaciones intergubernamentales han superado ya la fase de realización de estudios y de elaboración de directrices, y cada vez más financian programas de gran magnitud y diversidad. Entre éstos se encuentra el trabajo de los niños, la fiscalidad, la reforma de los títulos de tenencia de la tierra, el impacto ambiental, y la función de las mujeres y de los pueblos indígenas, pero es escasa la coordinación entre los organismos (capítulo 7). Además, para que cualquier asistencia exterior tenga buenos resultados se precisa el apoyo y participación activos de los gobiernos, pero en muchos países la minería en pequeña escala sigue estando entre los últimos puestos de la lista de prioridades del gobierno.

Lamentablemente, pese a los considerables esfuerzos desplegados parece haber entre muchos mineros pequeños un interés limitado por el empleo de una tecnología barata, fácilmente disponible y eficaz, como son la retortas para encerrar mercurio, en especial cuando no hay ningún incentivo económico para hacerlo, y cuanto otras ventajas tales como la salud y el medio ambiente están ocultas o se alcanzan a largo plazo. Además, en especial cuando se trata de mineros itinerantes, no hay con frecuencia ningún interés a largo plazo para preservar la tierra de forma que se pueda utilizar una vez que haya cesado la extracción minera.

Generalmente, los gobiernos han intervenido en la minería en pequeña escala: para mejorar los flujos de ingresos; en nombre de las poblaciones indígenas; a consecuencia de una catástrofe con objeto de mejorar la seguridad y la salud; o a petición de las grandes compañías mineras y de prospección. Lentamente se están elaborando políticas concretas destinadas a la minería en pequeña escala que tratan de su desarrollo y funcionamiento y que a veces contienen cuestiones laborales junto con legislación (capítulo 5). Sin embargo, muchas explotaciones mineras en pequeña escala siguen estando al margen de la cobertura de las leyes sobre explotación minera. Aun cuando haya reglamentos, el problema abrumador al que hacen frente los gobiernos al tratar de regular la explotación minera en pequeña escala es la carencia de un cuerpo de inspectores debidamente formado con los recursos adecuados. La consecuencia de ello ha sido la capacidad de introducir controles o el no haberse hecho el seguimiento o el control de las operaciones de extracción de minerales de tal forma que los problemas no se abordan cuando acaban de plantearse y los proyectos destinados a mejorar esas cuestiones han fracasado. La secuela ha sido la continuación de prácticas poco satisfactorias.

Al hacerse la explotación minera en pequeña escala geográficamente dispersa, su rápido crecimiento durante las «carreras hacia el oro», la falta de recursos de las inspecciones de minas, y un deseo de evitar llamar la atención sobre una explotación minera ilegal o cuasilegal han perpetuado la carencia de información sobre lo que cada vez más es una actividad de importancia económica considerable, y el único modo para muchas personas de escapar de la pobreza. El hecho de que las pequeñas minas están por lo general al margen del campo de actividades de las organizaciones de empleadores y de trabajadores -- las que en el sector grande y estructurado tienen derechos, obligaciones e influencia en las operaciones de extracción minera -- supone que el Estado ha tenido que cargar sobre sus hombros todas las responsabilidades de gestión de la explotación minera en pequeña escala. Como el Estado rara vez está pertrechado para esta tarea, en muchos casos no ha podido hacerlo. Por tanto, es necesaria una asistencia exterior que refuerce el tamaño y la competencia técnica de las inspecciones de minas, e impulse a la minería en pequeña escala para que pase a formar parte del sector estructurado.

La manera no regulada o clandestina en la que se practica buena parte de la minería en pequeña escala significa para los gobiernos una pérdida de ingresos que tanto necesitan. Además, a largo plazo, el desarrollo ineficiente de reservas minerales, que es parte inevitable de gran número de explotaciones mineras en pequeña escala se traduce en una renuncia a considerables fuentes futuras de ingresos. Los propios mineros carecen con frecuencia de la capacitaciones técnicas básicas, así como de la formación y de la supervisión necesarias para que su trabajo sea más seguro, sano y productivo. Los relatos de la explotación de los pequeños mineros son numerosos. Además, los empresarios y gestores de las empresas mineras en pequeña escala carecen de los necesarios conocimientos empresariales incluso aunque sean mineros competentes.

Una de las más importantes desventajas de gran parte de la minería en pequeña escala es el bajo rendimiento del material, pese a un trabajo físico arduo. Es necesario concentrar las medidas encaminadas a mejorar las condiciones de trabajo y la producción más en la calidad del trabajo en la minería en pequeña escala, que en la cantidad. Todo aumento de la calidad del insumo humano será compensado con creces por aumentos en la cantidad, calidad y valor de la producción por efecto de una producción más eficiente y de un mayor valor añadido en la fase primaria de transformación antes de la venta.

La asistencia a los pequeños mineros debería demostrar que, sin poner impedimentos indebidos a sus actividades, podría haber un mejor modo -- mejor en cuanto se refiere a salud y riqueza, mejor para la tierra y mejor para el país. A menos que se pueda convencer a los pequeños mineros de que si hacen las cosas de manera diferente tendrán beneficios tangibles inmediatos, no vale la pena continuar practicando los viejos métodos. El camino que hay que seguir es hacer que las explotaciones mineras en pequeña escala integren el sector estructurado sin desalentar su celo empresarial, pero al mismo tiempo mejorando la suerte de los 13 millones de personas más o menos, que trabajan en explotaciones mineras en pequeña escala y el número mucho mayor -- de 80 a 100 millones -- cuya subsistencia depende de ellas, en parte o totalmente. Si esto puede lograrse, la minería en pequeña escala será un éxito.

1. N.S. Jennings: «Small-scale minings in developing countries: Addressing labour and social issues», en Guidelines for the development of small/medium mining (Nueva York, Naciones Unidas, 1993), págs. 90-97.

La minería en pequeña escala es una parte importante de la infraestructura social y económica de muchos países en desarrollo, y se le debería prestar una atención suficiente para que siga contribuyendo al bienestar local y nacional. Esta contribución no se hará plena realidad hasta que se preste más atención a la mejora de la salud y seguridad en el trabajo de los mineros y sus comunidades. En varios países de Africa, América Latina y Asia, la producción en pequeña escala de oro y piedras preciosas ocupa el quinto lugar entre los primeros sectores de la producción nacional, pero, a pesar de ello, la minería en pequeña escala es en buena parte dejada de lado en lo que respecta a seguridad, salud y medio ambiente. Es más, las medidas de prevención de accidentes o de seguridad en el trabajo caso de existir, son mínimas y rara vez se aplican.

La minería en pequeña escala tiene mala fama en lo que se refiere a seguridad, pero hay pocos datos que confirmen o rechacen la afirmación de que es de por sí insegura y con altos niveles de accidentes de fatal desenlace, o que conducen a la discapacitación. Por supuesto, los problemas que plantea la salud en el trabajo son más graves y penetrantes, y afectan a todos aquellos que trabajan en la minería en pequeña escala y en las operaciones de transformación o en el entorno a estas actividades, así como a sus familias.

Como ocurre con la mayor parte de los aspectos de la minería en pequeña escala las cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo y al medio ambiente en la mina, en la planta de elaboración del mineral y en la comunidad está estrechamente relacionadas. Como la misma gente interviene con frecuencia tanto en la explotación minera en pequeña escala como en la elaboración del mineral, las cuestiones de seguridad y salud en estas dos partes del proceso de producción del mineral se analizan juntas. Sin embargo, proyecta su sombra sobre ambas cuestiones la salud de la comunidad vecina a las minas pequeñas, y el deficiente estado en que con frecuencia se relaciona directamente con la actividades de extracción minera y de elaboración. No es posible hacer otra cosa que resaltar aquí este importante problema como parte del tejido social general de las regiones afectadas por la minería en pequeña escala.

Se reconoce en general que el número de accidentes que ocurren en las pequeñas minas es inferior al real, cuando no se declara en absoluto. Las explotaciones ilegales no tienen el menor deseo de llamar la atención, y como es frecuente que no haya ninguna clase de indemnización ni disposición de seguridad social para hacer frente a los casos de lesiones e incluso de muerte, la declaración de un accidente puede ocasionar dificultades de tipo administrativo, legal y operativo no deseadas. La anécdota, la observación y la noticia de una eventual catástrofe en los medios de comunicación arroja alguna luz sobre la situación, pero no mucha.

La falta de recursos, la carencia o el incumplimiento de los reglamentos en materia de seguridad, el desconocimiento, el analfabetismo, la falta de formación, los equipos insuficientes y la localización distante son factores que, todos ellos combinados, apuntan hacia la probabilidad de que en muchas explotaciones mineras en pequeña escala haya muchos más accidentes que en las grandes empresas, más oficiales y públicas. Por otra parte, el carácter de la minería en pequeña escala (escasa mecanización, baja intensidad de explotación), hace suponer que algunos de los riesgos pueden ser menores que en las grandes minas, más estructuradas. Sea lo que fuere, muchos accidentes de fatal desenlace o que causan discapacidades ocurren, en efecto, en pequeñas minas y, como en otras partes, cabe considerar que pueden prevenirse.

La minas subterráneas y a cielo abierto tienen diferentes peligros y grados de riesgo, estando en primera línea las minas subterráneas de carbón, por el riesgo de incendio o de explosión a causa de la ignición de metano y/o de polvo de carbón. Los datos extraídos del cuestionario revelan que los tres países que tienen el mayor número de pequeñas minas de carbón subterráneas (China, India y Pakistán) tienen un número significativamente más elevado de accidentes mortales que en las minas distintas de las de carbón, incluso cuando se tiene en cuenta la cantidad de personas empleadas. Se calcula que en China hay cada año 6.000 accidentes mortales en pequeñas minas. En la provincia de Hunan, en la que se producen 25 millones de toneladas de carbón al año en 5.220 minas pequeñas que dan empleo a 200.000 trabajadores, hubo en 1997 232 muertes, el 70 por ciento de las cuales fueron causadas por explosiones de gas o de polvo de carbón. Con esta tasa de accidentes mortales (9,1 por millón de toneladas de carbón extraído en 1997) se producirían cada año en China de 4.500 a 5.000 muertes en las pequeñas minas de carbón. En la India se estima que hay cada año 50 o más accidentes mortales en las minas pequeñas. En Pakistán hay de 45 a 90 muertes en las minas de carbón pequeñas del país. La información relativa a otros países que no poseen un sector importante de extracción de carbón en pequeña escala indican más de 30 muertes cada año en unos pocos casos, más de veinte en algunos y otros muchos países comunican menos de 10 accidentes mortales (cuadro 2.1).

Cuadro 2.1. Accidentes mortales anuales en la minas pequeñas en 23 países en desarrollo


Bolivia	> 40
Chile	10-24
China	>6.000
Cuba	" 1
Dominica	" 1
Ghana	5->20
Guinea	" 15
Guyana	" 2
India	15-50
Kenya	" 5
Malasia	" 2
México	5-18
Myanmar	0-5
Namibia	" 3
Nepal	1-3
Níger	0-27
Pakistán	45-90
Perú	" 7
Sudáfrica	" 10
República Unida de Tanzanía	10-100
Tailandia	< 10
Zambia	5-7
Zimbabwe	10-30
Fuente: Respuestas al cuestionario.

En algunos casos, las cifras son infladas por catástrofes tales como la de la República Unida de Tanzanía (70 muertos en una inundación en 1998; 100 en 1997), Níger (27 muertos en una inundación en 1998) y Bolivia (100 muertos en un corrimiento de tierras causado por las lluvias en 1992). El cuadro 2.2 muestra algunas catástrofes en minas pequeñas que fueron estimadas dignas de ser noticia en 1992-1998.

Cuadro 2.2. Algunas catástrofes en la minería en pequeña escala, 1992-1998


Año	País	Muertes	Causa

1992	Bolivia	>100	Corrimiento de tierras a consecuencia de las lluvias
1993	Colombia	18	Explosión (dinamita)
1994	China	51	Crecida/corrimiento de tierras repentinos
1994	China	10	Corrimiento de tierras
1995	China	16	Inundación de agua
1995	China	21	Explosión de gas
1995	Nigeria	>80	Corrimiento de tierras
1996	China	91	Explosión de gas
1996	China	84	Explosión de gas
1996	China	227	Explosión de gas
1996	China	9	Explosión de gas
1996	China	14	Inundación a consecuencia de una explosión con dinamita
1996	Colombia	8	Caída de un ascensor
1996	Perú	>14	Terremoto
1997	China	86	Explosión de gas
1997	República Unida de Tanzanía	>100	Inundación
1998	China	>30	Explosión
1998	Colombia	12	Hundimiento
1998	Colombia	+ 100	Alud de lodo a consecuencia de las lluvias
1998	Níger	27	Inundación
1998	República Unida de Tanzanía	>70	Inundación
Fuentes: Diversas, incluidos el Mining Journal, la radio BBC, y agencias de noticias.

Las respuestas a una pregunta en la que se trata de saber las principales causas por las que se producen accidentes en las minas pequeñas fueron diversas pero podrían agruparse en dos amplias categorías: las relacionadas con la gestión/explotación, y las relacionadas con el equipo/trabajo-medio ambiente (cuadro 2.3). En muchos casos al estar el centro más próximo de primeros auxilios a una distancia de 10 a 20 km, con frecuencia por un terreno accidentado, y el hospital más próximo con instalaciones para tratar lesiones graves a 100 km o más, disminuye las posibilidades de una recuperación rápida o incluso de supervivencia.

Las cinco causas de accidentes en las minas pequeñas citadas más frecuentemente fueron:

Cuadro 2.3. Principales causas de los accidentes en las minas pequeñas


Gestión/explotación	Equipo/medio ambiente de trabajo

Desconocimiento de la seguridad	Caídas de roca; enterramientos; hundimiento
Infracción de los reglamentos	Mala utilización de explosivos
Negligencia	Falta de ventilación
Falta de inspección	Equipo no protegido
Ignorancia y falta de formación	Entrada/salida deficientes
Gestión/supervisión deficientes	Equipo anticuado
Explotación de recursos arcaica	Falta de mantenimiento
Trabajo excesivo	Uso inadecuado del equipo
Abuso de sustancias químicas	No utilización del equipo de protección personal
Falta de reglamento	Condiciones y prácticas de trabajo deficientes
Fuente: Respuestas al cuestionario.

Se presentan dos factores estrechamente relacionados: el humano y el financiero. Incluso si las actitudes con relación a la mejora de la seguridad en la mina pueden mejorarse, y se puede motivar a los interesados para que tomen medidas sostenidas para lograr una mejora duradera, los recursos necesarios para alcanzar estos resultados faltan con excesiva frecuencia. Tampoco hay que subestimar el factor humano, por ejemplo, la superstición. En la República Unida de Tanzanía, por ejemplo, la noción espiritual de la tierra que necesita un sacrificio como pago por entregar sus tesoros significa que un accidente mortal es presagio de una mayor actividad de minería en la creencia de que los dioses han quedado apaciguados. Evidentemente, para que la prevención de accidentes tenga éxito no pueden considerarse por separado ni el trabajador ni las condiciones de trabajo.

En numerosas minas en pequeña escala son auténticos los problemas que plantea un equipo insuficiente, inapropiado o poco seguro, y que en algunos casos, ha sido suministrado como parte de programas de cooperación técnica. Tal equipo provoca riesgos mayores, ya que los trabajadores tratan de adaptarlo a sus necesidades.

Por ejemplo, en una federación de cooperativas de explotación minera del estaño en Bolivia en la que unos 4.000 mineros trabajan en una mina que pertenecía anteriormente a la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), se dice que hay un promedio de tres accidentes mortales y de 10 a 15 accidentes de otro tipo cada mes, lo que equivale a decir que cada año casi el 1 por ciento de la fuerza de trabajo pierde la vida. Los mineros asalariados incapaces de trabajar por causa de lesiones no reciben ninguna compensación de baja por accidente. Cuando un minero muere, los miembros de la cooperativa hacen una colecta para el funeral, y ahí acaba todo. Sin embargo, los propios miembros tienen en efecto algunos beneficios y pueden enviar a alguien a que trabaje en su nombre a cambio de un pago en metálico o en especie. Por otra parte, los miembros de una cooperativa de extracción de oro en Bolivia contribuyen al régimen de seguridad social del Estado, y perciben prestaciones en caso de incapacidad laboral. Sin embargo los asalariados no reciben remuneración alguna si no trabajan. Los 26 miembros de la cooperativa y los 18 trabajadores asalariados en esta mina subterránea no han tenido ningún accidente mortal en sus diez años de funcionamiento; se dijo de otro tipo de accidentes que habían sido «pocos y de poca importancia».

La mina de oro típica de Zimbabwe es una sombría explotación subterránea en roca estable. No se emplea maquinaria, aparte del empleo ocasional de un compresor y de una barrena neumática arrendados. La mina no posee ningún pozo de ventilación, emplea explosivos con intermitencia, está bastante bien ventilada y no tiene electricidad. Por consiguiente sus trabajadores están menos expuestos a la mayoría de los riesgos corrientes en las minas más grandes. Sin embargo, la minería en pequeña escala tiene en Zimbabwe una bien ganada fama por su elevado número de accidentes mortales, fuera de toda proporción. Estos accidentes son causados principalmente por los propios mineros, que vuelven a entrar ilegalmente en minas cerradas para rescatar oro de los pilares, y por mineros aluviales que excavan en las márgenes de los ríos no compactas⁽¹⁾.

Muchas minas pequeñas están bajo la supervisión y gestión del gobierno del país o de órganos descentralizados de administraciones centrales. Por lo tanto, es importante definir con claridad la distribución de las funciones de gestión entre los diferentes organismos oficiales con fines de planificación y coordinación. En caso contrario, la consecuencia será una completa carencia de gestión de la seguridad. La inspección de la seguridad es débil y la cantidad y calidad de los inspectores de seguridad son insuficientes habida cuenta de la naturaleza de la tarea y del número y amplia dispersión de las minas en pequeña escala. Incluso cuando se hacen inspecciones se verifica con frecuencia sobre todo la producción para asegurar el cálculo y la recaudación correctos de los derechos, dejando de lado las cuestiones de seguridad y salud. Tener diferentes organismos encargados de la seguridad y la salud, de los permisos de producción de las condiciones de trabajo y de vida, y de los trabajadores migrantes trae inevitablemente por resultado que la responsabilidad y la adopción de medidas se descarguen de una a otra parte de la burocracia.

Muchas minas pequeñas de carbón de la provincia de Hunan en China está mal diseñadas, sus técnicas de explotación minera son anticuadas y carecen de equipo de seguridad⁽²⁾. Alrededor de la mitad de ellas no cumplen las normas básicas en materia de seguridad minera, y algunas minas ilegales tienen un solo pozo. Las explosiones de gases, las erupciones de carbón y los reventones de gas causan alrededor del 70 por ciento de los numerosos accidentes fatales (entre 232 y 411 cada año en 1990-1997). La inmensa mayoría de los mineros son campesinos con una formación sumamente rudimentaria. No reciben normalmente ninguna formación formal, y carecen de conocimientos y especializaciones técnicas para prevenir los accidentes que ocurren, y hacerles frente cuando suceden. En 1998, esta falta de conocimientos y un equipo insuficiente para la detección de gases produjo en Hunan la muerte de cinco personas que trataban de rescatar a otra a consecuencia de un incendio.

No obstante, en algunos países, y en particular en América Latina y partes de Africa, muchos mineros en pequeña escala han trabajado en el sector estructurado de la minería y regresan a la explotación en pequeña escala al haber perdido su puesto de trabajo. Y, por otra parte, numerosos propietarios y gestores de minas pequeñas, que no son ellos mismos mineros, no están familiarizados con los reglamentos de seguridad; se dice de algunos de ellos que hacen caso omiso de esas medidas en aras de un mayor beneficio. Los mineros ilegales hacen con frecuencia incursiones dentro del territorio de grandes minas adyacentes, incluso, por ejemplo, en Hunan, donde, por arrancar postes y macizos de carbón, los resultados han sido a veces desastrosos.

Los mineros empleados por cuenta propia en las minas subterráneas más pequeñas trabajan por lo general en galerías sin postes, barrenando y retirando la piedra con herramientas manuales y cargando el mineral en pequeños sacos que se transportan a la superficie. Los peligros mayores son en estos casos el esfuerzo excesivo, los hundimientos y la constante humedad y falta de ventilación. La estrecha proximidad de los pozos con las galerías -- a veces de sólo unos 3 m -- aumenta el riesgo de hundimiento o derrumbe.

El trabajo en minas más grandes y mejor organizadas, pero en pequeña escala, es semejante. La explotación en diferentes galerías en una mina de oro de Ecuador vieja y grande está a cargo de asalariados que tienen tareas concretas. El trabajador de mayor jerarquía es el barrenero que prepara los agujeros de barrena. El acceso a las galerías, de hasta 50 m de altura, se hace mediante cuerdas, y el riesgo de caída es considerable. Se utilizan barrenas neumáticas, ocasionalmente con chorros de agua que mojan el polvo. Se trabaja sin máscaras ni guantes, por lo que los efectos del polvo, el ruido, las vibraciones y los derrames de aceite no se mitigan. El calor, la humedad y el trabajo en lugares angostos hacen la labor más difícil. Los riesgos para la seguridad que corren estos trabajadores son semejantes a los que trabajan en minas a cielo abierto, que barrenan colgados de cuerdas, pero los riesgos para su salud son mayores, porque trabajan en un espacio confinado. Por ejemplo, muchas minas pequeñas a cielo abierto no poseen bancales que facilitan la perforación y extracción de mineral, limitando la altura de la cara vertical. Los motivos de ello son en gran parte económicos: muchas de las minas están explotando reservas en una localización estrecha y empinada que hace difícil y costosa la construcción de bermas. Es mucho más «fácil» suspender algunos trabajadores de cuerda desde lo alto del talud que barrene los agujeros con barrenas neumáticas y seguidamente coloque y conecte los explosivos. Seguidamente los barreneros trepan a lo alto de la cara del acantilado, se hacen explosionar los explosivos y el mineral cae al pie del acantilado para ser recogido mediante una pala mecánica frontal y transportado por camión para su transformación. Los trabajadores que ejecutan este trabajo sumamente peligroso son empleados de la mina o trabajadores a contrata. Cualquiera que sea su estatuto de empleo, son casi todos trabajadores migrantes ilegales que están dispuestos a realizar este trabajo potencialmente peligroso. Esta práctica persiste pese a las inspecciones que hacen regularmente los funcionarios del Estado. Después de la explosión en las minas bajo tierra, el mineral se carga en sacos que se transportan a la superficie a espaldas de los trabajadores o, cuando el terreno es llano en carros manuales. A veces se preparan y utilizan cargas de dinamita, aunque su empleo no esté autorizado.

Además de la humedad y del calor, todos los trabajadores bajo tierra están expuestos a los gases nitrosos y al polvo que se genera a consecuencia de la explosión. La ventilación forzada no existe prácticamente, además rara vez se respeta la práctica de no volver a entrar en la mina por razones de seguridad hasta que se han dispersado todos los gases. Es más, no es inhabitual que un grupo haga detonar explosivos mientras otro grupo sigue trabajando en otra parte de la mina, lo que se debe a la falta de coordinación entre grupos en competencia. La inhalación resultante de gases nocivos puede producir irritaciones respiratorias e incluso edema pulmonar o asfixia. El riesgo se agrava por la falta de ventilación y porque no se emplean máscaras.

Generalmente, no hay ninguna protección de seguridad colectiva o individual aparte de la que compran los propios trabajadores. La mayoría de éstos llevan pantalón corto, ropa deportiva y a veces una camisa; de vez en cuando se llevan cascos; raro es el obrero que utiliza tapones auriculares, máscaras o guantes; y no hay ningún procedimiento de seguridad para trabajar en lugares elevados o angostos. La sustitución de líquidos se hace bebiendo abundantes cantidades de agua de dudosa calidad, sin azúcar ni electrolitos. Pocas minas poseen letrinas o duchas adecuadas; la mayor parte tienen únicamente un grifo o canilla donde los trabajadores pueden asearse parcialmente; algunos lo hacen en una corriente de agua. Rara vez se encuentran zonas separadas para comer durante la pausa de 30 a 60 minutos al mediodía en un horario de trabajo de 8 a 10 horas. Después de trabajar en un turno de esta clase, los trabajadores se quejan con frecuencia de dolores de cabeza, mareos, dolores óseos o musculares y malestar, por estar mojados casi todo el día. Muchos padecen de lesiones cutáneas en manos y pies.

Si los datos sobre accidentes en las pequeñas minas son incompletos, se carece en su mayor parte totalmente de éstos en lo que respecta a la salud ocupacional. Los programas de selección y prevención de enfermedades son raros o inexistentes.

Los cinco principales riesgos para la salud en la explotaciones mineras en pequeña escala y la elaboración de minerales que fueron puestos de manifiesto en las respuestas al cuestionario son los siguientes:

Además, muchos de los que respondieron al cuestionario pusieron de relieve la importancia de la salud en la comunidad. Problemas tales como una sanidad deficiente y carencia de agua potable, la malaria, el tifus, la disentería, la tuberculosis, las enfermedades de transmisión sexual (entre ellas el SIDA), la malnutrición y el abuso de estupefacientes son corrientes. Estas afecciones crecen con rapidez, a veces en proporciones epidémicas cuando los mineros pequeños acuden a una nueva región estableciendo alojamientos y explotaciones provisionales.

En Africa, los pozos de ventilación de las minas en pequeña escala no suelen estar revestidos, en tanto que, en América Latina, muchos tienen un revestimiento de madera. El acceso a la estrecha galería (menos de 1,5 m de diámetro) donde se extrae el mineral se hace bajando por el pozo (de hasta 90 m de profundidad), utilizando asideros para manos y pies cavados en la tierra o en la pared rocosa o atados al revestimiento de madera, o bien colgándose de una cuerda y utilizando un montacargas de tracción manual o a motor. Los sacos de mineral son izados. A veces hay ventilación artificial mediante ventiladores eléctricos o compresores diesel. Las galerías de trabajo se usan también para almacenar material estéril al objeto de evitar tener que izar demasiado material a la superficie, lo que hace los desplazamientos de ida y vuelta muy difíciles y, en especial en caso de emergencia. Las grandes minas que tienen varios niveles de trabajo tienen por lo general escalas de madera para pasar de un nivel al siguiente. Con frecuencia estas escalas son resbaladizas y no están sujetas. Si hay alguna luz eléctrica, suele estar cerca de la entrada. Cuando no hay electricidad la luz que permite trabajar es una linternas atada al casco o a la cabeza del minero con una banda de caucho o, en América Latina con lámparas de carburo o, en ocasiones, lámparas de minero que funcionan por pilas. En algunas minas pequeñas (por ejemplo, en la República Unida de Tanzanía) no se autoriza el uso de simples luces. Una parte importante de los desechos que se encuentran en las entradas de las minas y alrededor de éstas son las pilas usadas de las linternas.

Son muy pocas, o quizás ninguna, las pequeñas minas que tengan instalaciones para dispensar asistencia médica. Algunas tienen botiquines rudimentarios de primeros auxilios que, por lo general, contienen algunos analgésicos, esparadrapos, vendas y, a veces, medicamentos antimalaria. Los mineros dependen invariablemente de los servicios de salud pública que con frecuencia están lejos. Los mineros ilegales se encuentran en una situación difícil porque entrar en un hospital público podría poner en marcha una encuesta sobre la actividad de explotación minera. Se sabe que los médicos privados no hacen preguntas. No obstante, numerosas lesiones y enfermedades no son tratadas hasta que se convierten en una amenaza para la vida. El hospital de una mina de oro grande de Ghana, utilizado también por la comunidad al exterior de la mina tiene considerables pruebas de una silicosis muy extendida en hombres, mujeres y niños no mayores de 14 años que trabajan en explotaciones mineras en pequeña escala. Se trata de gente que, en sus aldeas, tritura mineral aurífero utilizando un almirez y un mortero, actividades que en general se ejecutan total o parcialmente. No se emplean máscaras de protección contra el polvo y el esfuerzo hecho hace a la gente respirar profundamente e inhalar regularmente el polvo, respirable hasta el máximo.

Aparte de los trabajadores empleados en minas bajo posesión o control del Estado, no hay ninguna selección sanitaria regular de los pequeños mineros, y la asistencia a hospitales y clínicas se hace en general como consecuencia de graves lesiones o enfermedades. Como la explotación minera en pequeña escala está sometida a una legislación y reglamentos específicos, y como los organismos donantes contribuyen más al desarrollo de la minería en pequeña escala, la formación en materia de seguridad y salud ocupacional se va introduciendo lentamente. La OIT ha establecido en China un centro de formación sobre seguridad para las minas de carbón pequeñas, y ha dado formación y equipos a grupos de rescate para las minas pequeñas en Pakistán. El Banco Mundial y otros organismos incluyen ya la seguridad y salud en el ámbito de aplicación de sus proyectos de asistencia al desarrollo. Algunas grandes compañías mineras están tomando bajo su protección a pequeñas minas, e impartiendo asesoramiento y asistencia sobre seguridad y salud, y asegurando asimismo un servicio de rescate cuando hay necesidad (capítulo 6). Un modo eficaz de desarrollar y de impartir formación en seguridad y salud para los pequeños mineros sería atraer a esta actividad a los servicios de las escuelas de minas existentes en las universidades.

La frecuencia de los accidentes en la minería es baja en comparación con los riesgos para la salud y las enfermedades en las comunidades mineras, que suelen estar superpobladas y viven en cabañas provisionales deficientemente ventiladas sin instalaciones sanitarias adecuadas. El agua de uso doméstico es la misma que la utilizada para la transformación del mineral. Cuando la trituración y la molienda se ejecutan en los lugares donde viven, se desprenden en el recinto grandes cantidades de polvo respirable. La ignorancia de los riesgos y peligros de la silicosis es general. No hay equipo de protección ni para la extracción ni para el beneficio del mineral. Los mineros sufren cortes producidos por las rocas por no tener botas ni guantes de seguridad; algunos trabajan bajo techos que cuelgan en bancadas abiertas sin casco de seguridad. Las barrenas neumáticas se utilizan por lo general sin agua para la supresión del polvo, y los obreros no llevan protección para los oídos. El triturado y la molienda son procesos que se desarrollan en seco y los riesgos son mayores, ya que gran parte del oro está contenida en el mineral con un alto contenido de sílice.

La elaboración del mineral extraído se compone de una combinación de algunas o de todas las fases siguientes: recogida a mano del mineral de alta calidad (con frecuencia esta operación se inicia en el angosto y peligroso lugar de trabajo, bajo tierra, con la separación de la piedra portadora del mineral de la piedra estéril que la rodea, y destrozando rocas grandes a martillazos para que sea menor la cantidad que hay que subir a la superficie en sacos); transporte de la mina al emplazamiento donde se elabora el mineral; diversas fases de reducción del tamaño (triturado, molienda); separación mediante criba; concentración del mineral (física y/o química); separación del desecho inerte (física y/o química); fundición para producir una mezcla de metales; refinado para producir metal puro. Alguno de estos procesos se realiza más de una vez, a veces por diferentes grupos de personas que compran el producto o el desecho (restos) en diferentes fases del proceso. La elaboración de minerales no metálicos procedentes de pequeñas minas, tales como el carbón, caliza y piedras preciosas, es en gran medida un proceso seco y físico basado en la clasificación por tamaño y observación. Las fases más importantes son el transporte, la reducción de tamaño, la selección y, dependiendo de cuál sea el producto final, el embalaje en sacos antes de cargarlo en camiones o cargarlo a granel para su transporte final. Los procesos de trituración y molienda son notablemente arriesgados, porque la maquinaria no está protegida, y a causa del ruido y las vibraciones. Los trabajadores que participan en procesos húmedos, tales como el lavado en exclusa y la recogida del concentrado, tienen sus manos y pies permanentemente mojados, y se les ven fuertes cortes en la piel; rara vez se emplean botas o guantes impermeables.

Los principales riesgos que hacen correr esas operaciones tienen que ver con la utilización de herramientas y maquinaria (tales como el equipo para el triturado, cribas mecánicas y correas transportadoras), así como tensiones y luxaciones causadas por un esfuerzo excesivo y por resbalones y caídas. La maquinaria no protegida y las prácticas tales como la selección manual sentado al lado de cintas transportadoras inclinadas, y elevadas y en movimiento, aumentan la probabilidad de accidentes. En las fábricas donde mujeres y hombres rellenan sacos con caliza en polvo, los cargan en carretas y los transportan a los camiones que esperan o los llevan sobre su espalda, el polvo penetra su piel. A veces se llevan pañuelos o máscaras para protegerse del polvo, pero con frecuencia no ocurre así. En la India es corriente que las mujeres, a veces jóvenes menores de 20 años, porten sobre su cabeza cestas cargadas de arcilla o piedras con un peso de 25 a 30 kg, a veces por pendientes resbaladizas, y vacíen el contenido en trituradoras, tolvas o en montones. La carga y transporte repetidos de sacos o cestas de material son precursores de dolencias en el dorso inferior agravados por una postura deficiente durante la explotación en la mina en espacios confinados, lavado de minerales en bateas y amalgamado.

Una vez que el calor, los líquidos y las sustancias químicas pasan a formar parte de la elaboración del mineral, los peligros y riesgos de accidentes aumentan notablemente, en especial las quemaduras (de sustancias químicas o por el calor) y las escaldaduras (causadas por líquidos muy calientes).

Por ejemplo, las plantas de elaboración de oro en pequeña escala de varios países trabajan de 12 a 24 horas al día todo el año. Los trabajadores se quejan de irritabilidad, trastornos del sueño y pérdida de apetito; algunos hacen mención a dificultades domésticas. Los guardianes de estas plantas son especialmente vulnerables. Limpian y preparan las trituradoras, transportan los contenedores de cianuro y vacían las cubas con desechos. En ocasiones participan en las operaciones de mezclado, quemado, fundido y refinado. Su hogar es donde trabajan y viven en medio de actividades sin pausa, compartiendo estas condiciones con sus familias.

Las siguientes actividades de producción y elaboración de oro observadas en América Latina ilustran algunos de los riesgos y peligros para la salud y seguridad ocupacionales. El material aurífero concentrado se amalgama con mercurio. Los trabajadores, a veces jóvenes y niños, trituran una mezcla de mercurio y el mineral en una bandeja de cobre, con ayuda de una piedra. La finalidad es liberar el oro y la plata de otros minerales que impiden la amalgamación. Continúan esta operación hasta que se obtiene una bola de mercurio y metales, entre ellos oro y plata. Hay pocos indicios de que se utilice ropa que proteja contra los efectos del mercurio o de las sustancia químicas. La ropa protectora se ve únicamente cuando es indispensable, por ejemplo, cuando se manipula metal fundido.

La extracción del oro de los desechos de la molienda y de la amalgamación requiere la utilización de caliza, cianuro de sodio, ácido nítrico y calor. Se llenan grandes tanques que se vacían a mano. Al hacerse un análisis químico rudimentario en el curso de las diversas fases ocurre, al igual que con el mercurio, que se utilizan cantidades de sustancias químicas mucho mayores de las necesarias, lo que afecta tanto a los trabajadores (humos y contactos directos) como al medio ambiente (material de desecho altamente contaminado). Asimismo, se piensa frecuentemente que «más es mejor». El uso excesivo de sustancia químicas y un control deficiente del proceso puede provocar asimismo reacciones secundarias que crean subproductos tóxicos, tales como los ácidos sulfúrico e hidrocianídrico.

El oro se recupera a partir de una solución de cianuro por precipitación en células electrolíticas, calentándose el precipitado para producir un polvo gris calcinado que, a su vez se calienta a unos 750ºC, cuando todo se funde. Cuando se enfría la mezcla fundida, las impurezas suben a la superficie y los metales preciosos, con algún plomo, cobre y zinc, quedan al fondo del crisol. Este oro contiene hasta un 50 por ciento de oro. Durante este proceso, hay que tomar un mínimo de precauciones contra el calor, pero se hacen pocos esfuerzos para extraer los humos durante la fundición.

La fase final es el refinado del oro dorado para separar el oro y la plata de los demás metales. Esto se consigue mediante calor y ácido nítrico que disuelve a todos los metales excepto al oro. Se añade sal a la sustancia disuelta para precipitar la plata. El ácido nítrico se manipula sin guantes, y los vapores nitrosos son extremadamente corrosivos para el tejido humano. Todos los asociados suelen participar en estas fases finales para proteger sus intereses, y de ese modo quedan todos expuestos a estos riesgos. La única protección utilizada es un pañuelo mojado ante la nariz y la boca, o colocándose en dirección contraria al viento. Los precipitados de oro y plata se funden separadamente mediante soplete para obtener pepitas que contengan un 90 por ciento de oro, y otras que contengan un 70 por ciento de plata. Los demás metales se desechan como desperdicio.

Que los efectos del polvo de sílice o del mercurio sean más importantes en la minería en pequeña escala es cuestión debatible. Ambos afectan a la salud de los mineros. El mercurio lo hace directamente durante la elaboración, e indirectamente por su impacto en el medio ambiente. Hace más de 2.000 años que se emplea el mercurio en la recuperación del oro. Su empleo se ha generalizado por ser eficaz, sencillo y barato. Con un precio de unos 20 dólares el kg, el mercurio incide en menos del 0,25 por ciento en el precio del oro, de tal modo que se pueden utilizar, y de hecho se utilizan, grandes cantidades del mismo en la creencia de que se recuperará más oro con un poco más de gasto. Pero su empleo plantea la más grave amenaza para la salud de quienes con él trabajan y, en menor grado, para la salud de los que viven en la comunidad. Hay otros procesos que se consideran más costosos, complicados y menos eficaces. El aspecto individual de gran parte de la minería en pequeña escala y la necesidad de ingresar constantemente dinero, incluso aunque sea muy poco, dificultan la promoción de técnicas que tengan la ventaja de las economías de escala. En algunas operaciones de minería en pequeña escala, por ejemplo, se hacen transacciones en las que el objeto no es más que 0,1 g de oro (menos de 1 dólar).

La toxicidad del mercurio depende de su forma química y física. El vapor de mercurio que se desprende cuando se calienta en un ciclo abierto la amalgama mercurio-oro, se ingiere por los pulmones (y en ellos permanece hasta un 80 por ciento de lo inhalado) donde se hace soluble como metilmercurio y se absorbe en la corriente sanguínea causando:

Si el vapor de mercurio se inhala durante largo tiempo se produce un envenenamiento crónico de mercurio. Este mineral penetra en el cerebro y causa temblores, perturbación del habla, falta de concentración y cambios de humor.

Hay pocas posibilidades de eliminar el empleo del mercurio en la producción de oro. Como la mayor parte de los que emplean este mineral no lo consideran un problema para el medio ambiente o para la salud, es difícil convencer a los mineros pequeños de que utilicen menos mercurio y trabajen de otro modo. Asimismo se desconfía en general de procesos que ocultan la amalgama que está realizándola en una fase esencial de la separación del oro. Prohibir su utilización aumentará con toda probabilidad su precio y hará fracasar los intentos de introducir técnicas que atenúan sus efectos en las personas y en el medio ambiente. Por lo tanto, se está tratando principalmente de controlar la cantidad empleada en limitar las pérdidas (emisión y rechazo con residuos) mediante la utilización de procesos de tratamiento en circuito cerrado y técnicas de recogida de desechos. Hay varios programas con los que se pretende eliminar o disminuir la utilización del mercurio, en especial en América Latina⁽³⁾. La experiencia demuestra sin embargo que las únicas soluciones con un resultado económico positivo tendrán una ínfima probabilidad de éxito a corto plazo. A muy largo plazo, la educación y la presión de la comunidad contribuirán también a ello⁽⁴⁾.

La amalgamación es uno de los procesos más importantes de la producción del oro en las explotaciones mineras en pequeña escala en los países en desarrollo. El oro contenido en un lodo mineral concentrado se mezcla con mercurio para formar una amalgama que se calienta para que desprenda el mercurio como vapor, dejando el oro. El mercurio metálico se pierde también cuando la amalgama se separa del material de desecho, especialmente si se emplea el mercurio en cantidad excesiva. La introducción de tecnologías más limpias que den buenos resultados depende tanto de los aspectos socioculturales como de los factores técnico-económicos. El oro producido quemando una amalgama en un recinto abierto es limpio y brillante: cuando se utilizan retortas cerradas, el oro tiene con frecuencia un color oscuro y un aspecto poco atractivo, con lo que su valor disminuye. Aunque el empleo de cantidades muy pequeñas de mercurio al fin del proceso de tratamiento puede restablecer su brillo, ello supone más trabajo y, por consiguiente, no es bien aceptado. Además, muchos mineros son renuentes a calentar la amalgama en el cuenco cerrado de una retorta porque no pueden ver lo que está ocurriendo. Algunos creen que podría quedar retenido algún oro en el sistema. Hay pequeñas retortas de vidrio de forma que se puede observar todo el proceso, pero son sumamente caras y de manejo más delicado que las de metal. Asimismo, el cuenco de vidrio con el tiempo se descolora a causa del calor y deja de ser transparente. Por tanto, aunque técnicamente eficaces, si las retortas no tienen amplia aceptación, el problema del mercurio sigue candente. En algunas zonas han ganado aceptación procesos menos eficientes tales como los hornos unidos a dispositivos que recogen y concentran el vapor de mercurio, permitiendo al operador ver lo que está sucediendo. Incluso aunque sean menos eficientes, su empleo generalizado ha dado por fruto una reducción de las pérdidas de mercurio de lo que sucedía con la utilización mínima de unas pocas retortas que capturan y condensan prácticamente todo el vapor de mercurio.

En algunos casos los que viven más abajo de los lugares donde se trabajará en la elaboración del oro, entre ellos las familias de los mineros y los proveedores de agua potable, intervienen para disminuir los desechos que contienen mercurio y que se tiran a los cursos de agua. Sin embargo, el muestreo y la selección para demostrar que los niveles de mercurio en el agua y en el pescado son elevados y costosos requieren tiempo y pueden estar en desventaja en comparación con la evidencia física, en vista del tiempo que se requiere para que el envenenamiento por mercurio sea evidente.

El tamaño del grano de oro y la naturaleza y tamaño de la roca que lo acompaña tienen un considerable efecto en la concentración y recuperación del oro. En general, el oro grueso es más fácil de recuperar que las partículas finas. Cada dispositivo de concentración por gravedad posee una gama de tamaño de los gramos para la cual es más eficaz. Así es importante clasificar el oro por su tamaño de gramo con objeto de seleccionar el concentrado más apropiado. Si se utiliza un equipo no apropiado la recuperación será inferior a la óptima. Cuando se proponen plantas de tratamiento portátiles o centralizadas (proyecto atractivo para los organismos donantes) se deben determinar estos factores y tenerse en cuenta en la fase de planificación. En caso contrario, la planta de tratamiento fracasará, llevándose con ella la credibilidad de sus promotores.

Cada vez que se desecha material se pierde mercurio. Las pérdidas son especialmente elevadas cuando la molienda y la amalgamación se realizan simultáneamente, por ejemplo en molinos chilenos o molinos de mazos, que suelen emplearse en la minería del oro en pequeña escala. Las altas cantidades de energía producen la formación de mercurio «en harina» (pequeñas esferas inertes) y su consiguiente descarga. Las pérdidas de mercurio son menores si la amalgamación y la molienda se realizan en dos fases.

La mezcla amalgama-mercurio se separa prensándola mediante un cuero o un tejido (con frecuencia la camisa de un minero) lo que deja una amalgama muy viscosa que contiene del 50 al 60 por ciento por peso de mercurio y un 40 a 50 por ciento de oro. El oro se obtiene calentando la amalgama envuelta en papel, en un crisol de cerámica abierto mediante un soplete a temperaturas de 350-600ºC. El mercurio vaporizado que escapa directamente a la atmósfera en esta fase representa del 50 al 60 por ciento del total de las emisiones de mercurio.

Concentrando el mineral en la máxima medida posible antes de la amalgamación se requiere menos mercurio para formar una amalgama. El equipo conveniente par la separación húmeda por gravedad mecánica se compone de: centrifugadores de lecho fluidificado, concentradores en espiral, separadores de cono y lavadores de grano fino tales como cribas hidráulicas, tablas y, exclusas. El enriquecimiento final -- desechando los minerales acompañantes mediante separación magnética -- produce una nueva mejora de los preconcentrados. Por lo tanto se pueden amalgamar en equipos tales como barriles o molinos de amalgamación cerrados cantidades relativamente pequeñas de concentrado. Estos equipos permiten también añadir reactivos para mejorar la actividad del mercurio en superficie, reduciendo la cantidad de mercurio necesario. Si no se pueden introducir cambios en el proceso, se deberían instalar y mantener adecuadamente separadores del producto pesado para atrapar el mercurio en harina.

Hay varias alternativas a la amalgamación para la obtención del oro, pero son pocas las que han tenido una aceptación general. Si se quiere que sustituyan a la amalgamación en la extracción minera en pequeña escala será necesario proced