TMSSM/1999 - La gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos

Informe para el debate de la Reunión tripartita sobre los problemas sociales y laborales en las explotaciones mineras pequeñas

La explotación minera en pequeña escala no había sido nunca tema principal de una reunión sectorial en la OIT. Esta cuestión fue, no obstante, discutidas, en una Reunión técnica tripartita para las minas distintas de las de carbón, que tuvo lugar en 1990. En aquella ocasión se aprobó por unanimidad una resolución en la que, entre otras cosas se señalaba que «la minería en pequeña escala del sector no estructurado constituye un fenómeno importante en muchas partes del mundo y tiene necesidades especiales que es preciso tratar» (anexo 1). En esta resolución se señalaban también las oportunidades de empleo que brindaba la pequeña minería, pero se consideraba que, por carecer de recursos, capacidades técnicas y conocimientos, numerosas explotaciones de minería en pequeña escala adolecían de una baja productividad, ingresos insuficientes y deficientes condiciones de seguridad y de trabajo. También se mencionaban los daños que causaba al medio ambiente la minería en pequeña escala. La resolución exhortaba a los Estados Miembros de la OIT, así como a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, a que tomasen diversas medidas que permitirían a la minería en pequeña escala trabajar con mayor productividad y con menor impacto ambiental.

Estas cuestiones tienen tanta validez ahora, al cabo del siglo, como la tenían en 1993, cuando se calculó que el número de personas que trabajaban en la minería en pequeña escala ascendía a 6 millones. Hoy en día, con datos más precisos, la cifra asciende probablemente a 13 millones, una buena parte mujeres y, lamentablemente, niños. La subsistencia de 80 a 100 millones de personas podría depender de la minería en pequeña escala.

Desde que se celebró esa Reunión en la OIT, ha habido varias reuniones internacionales para tratar de diferentes aspectos de la minería en pequeña escala, en las que se llegó a un amplio acuerdo sobre las medidas que han de adoptar los gobiernos, las organizaciones intergubernamentales (OIG) tales como la OIT, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las empresas mineras y los propios mineros de explotaciones en pequeña escala. La OIT participó activamente en cada una de estas reuniones. En el anexo al presente informe se incluyen los textos de la resolución antes citada y de otros acuerdos.

El Consejo de Administración de la OIT decidió en su 262.ª reunión (marzo-abril de 1995) que en el bienio 1996-1997 se celebraría una Reunión tripartita sobre los problemas sociales y laborales de las explotaciones mineras pequeñas. Esta decisión se aparta del tipo normal de reunión sectorial, ya que la minería en pequeña escala tiende a estar más cerca del sector no estructurado que del sector estructurado, sin la participación, o con participación escasa, de las organizaciones de empleadores o de trabajadores que es corriente en casi todos los demás sectores que forman parte de Programa de Actividades Sectoriales. La austeridad financiera obligó a posponer esta reunión al actual bienio. El Consejo de Administración decidió además en su 268.ª reunión (marzo de 1997), que se invitase a los gobiernos de los 18 países siguientes a estar representados en la Reunión: Bolivia, Burkina Faso, Burundi, China, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Filipinas, Ghana, India, Indonesia, Pakistán, Perú, Sudáfrica, Tailandia, República Unida de Tanzanía, Venezuela y Zimbabwe. Se inscribió en una lista de reserva a algunos otros países a los cuales se podría recurrir como invitados en caso de que un gobierno de la primera lista no aceptase la invitación. El Consejo de Administración decidió que se designaría a 18 participantes empleadores y trabajadores en la Reunión sobre la base de las propuestas de nombramiento hechas por los respectivos Grupos del Consejo de Administración. Estos participantes no procederán necesariamente de la antes citada lista de países.

El presente informe ha sido preparado por la Oficina Internacional de Trabajo como base para las deliberaciones que tendrán lugar en la Reunión tripartita. Se espera que será también valioso al margen de la Reunión para todos aquellos que se interesen por las explotaciones mineras en pequeña escala y por el modo de prestar el mejor apoyo a este sector como actividad segura, saludable, productiva y sostenible. El informe ha sido redactado por Norman Jennings, especialista industrial principal del Departamento de Actividades Sectoriales de la Oficina Internacional del Trabajo. El informe se publica bajo la autoridad de esta Oficina.

La información contenida en el informe procede de numerosas fuentes, entre ellas la visitas a organismos gubernamentales, sindicatos, cámaras mineras, ONG y minas pequeñas de Africa, América Latina y Asia. Se han distribuido numerosos ejemplares de un cuestionario a los gobiernos, las organizaciones de empleadores y los sindicatos mineros de estas regiones, y son 81 las respuestas recibidas de 43 países en las que se dan muy valiosa información y comentarios. Lamentablemente, la reacción de las organizaciones de empleadores y de los sindicatos ha sido escasa, lo que seguramente es reflejo de su falta de intervención directa en la minería en pequeña escala.

Algunas partes del informe contienen información, o extractos de la misma, que forman parte de documentos encargados por la Oficina y preparados por Soumaïla Alfa, Oscar Betancourt, Edmund Bugnosen, Chang Da, Jeffrey Davidson, Dulce Estrella-Gust, Thomas Hentschel, Diógenes Roque y Evelyn Taucer, John Hollaway, y Zoila Martínez-Castilla. Estos documentos han sido editados y serán publicados separadamente o en forma refundida como Documentos de Trabajo Sectoriales. Una vez publicados podrán solicitarse al Departamento de Actividades Sectoriales, o bien conseguirse en la página Web de la OIT .

En el informe se analizan principalmente algunas de las cuestiones más importantes de la minería en pequeña escala que fueron puestas de manifiesto en las respuestas dadas al cuestionario, y sobre temas que son importantes para darles solución. En el primer capítulo se hace una exposición de la situación y se pone a la minería en pequeña escala en su contexto en lo que respecta a la producción y al empleo, y se abordan las cuestiones planteadas en términos generales. Los siguientes capítulos sobre salud e higiene del trabajo, mujeres en la minería y trabajo infantil ilustran algunos de los problemas existentes que se están estudiando. Los capítulos dedicados a la legislación, los vínculos entre las minas grandes y pequeñas, y la asistencia de las organizaciones gubernamentales dan ejemplos sobre la forma en que se están examinando o podrían examinarse algunas de las cuestiones. El capítulo final contiene un resumen de los principales puntos que figuran en el informe y se sugieren algunos puntos para discusión.

Al analizar y clarificar la función de los gobiernos, los interlocutores sociales y la OIT, se espera elevar la consideración de la minería en pequeña escala dentro de la OIT entre los interlocutores sociales para lograr que se aumente la asistencia en forma de medios para lograr que la minería en pequeña escala ofrezca un empleo seguro y productivo. Esto contribuirá inevitablemente a aumentar la productividad y remuneración, mejorar las condiciones de trabajo y de la salud y seguridad, mejorar la gestión de los recursos y disminuir su impacto ambiental.

El término minería en pequeña escala no significa lo mismo para todos. Para unos es una actividad sucia, peligrosa, destructora, que hay que desalentar. Para otros es provechosa, productiva, o sencillamente el único medio de huir de la pobreza.

La pregunta sobre qué define a una mina en pequeña escala tuvo diversas respuestas. Para unos era el nivel de empleo, por lo general menos de 50 trabajadores, menos de 20 en Pakistán y Estados Unidos, menos de 75 en las minas subterráneas y menos de 150 en minas a cielo abierto en la India. En algunos casos, el rasgo definitorio era la producción, que oscila entre un máximo anual de 15.000 toneladas de mineral al año hasta un máximo de unas 250.000 toneladas. En ambos casos depende en gran medida del grado de mecanización, tipo de mina y de mineral que se extrae. Otro criterio que define a la minería en pequeña escala es la inversión de capital, que varía entre unos límites especificados (por ejemplo, 2.500.000 de dólares en Argentina, 8 millones de rands en Sudáfrica, 300 millones de riales en Pakistán, 1 millón de dólares en Tailandia, 30.000 dólares en Zimbabwe) a criterios no especificados (por ejemplo, «pequeña inversión y costo de funcionamiento»). En algunos países (por ejemplo Ghana, Zambia, Zimbabwe) se usa como criterio el tamaño del denuncio que se está explotando. Otros se referían a operaciones artesanales, bajo grado de mecanización, utilización de equipo elemental únicamente. Algunos limitaban la profundidad a la que pueden llegar las minas subterráneas y explotaciones a cielo abierto, ya sea explícitamente o prohibiendo el empleo de explosivos. Con frecuencia, se utiliza una continuación de varios de esos elementos. En algunos casos estos criterios están contenidos en reglamentos, y en otras partes hay directrices. En muchos países, la minería en pequeña escala se permite en exclusiva a los nacionales del país, aunque, en ausencia de inversiones del país, se autoriza cada vez más a los extranjeros a que ayuden al explotador de minas en pequeña escala para que amplíen sus operaciones.

Así que la minería en pequeña escala está realmente ante los ojos del observador: el organismo de control competente. Los intentos que año tras año se han hecho para encontrar una definición utilizable no han dado fruto. Las minas objeto de análisis en este informe son pequeñas minas (y en menor grado, canteras) en las que el empleo de mano de obra es intensivo, con un mecanización muy modesta y elemental. En términos generales esto quiere decir que la producción también es baja. Este informe no trata de la minería en pequeña escala en los países industrializados, ni tampoco de las minas en pequeña escala de alta tecnología que empresas mineras extranjeras, grandes y pequeñas, establecen cada vez más en los países en desarrollo para explotar pequeños yacimientos, en especial de oro.

La minería en pequeña escala se subdivide en dos amplias categorías: la minería y la extracción a cielo abierto de minerales industriales y materiales de construcción en pequeña escala; y la minería de minerales de valor relativamente alto, en particular oro y piedras preciosas. La primera de estas categorías se destina en su mayor parte a los mercados locales y existe en cada país. Con frecuencia hay en vigor reglamentos para controlar y gravar con impuestos estas minas y canteras, y la existencia de operaciones no estructuradas o ilegales a este nivel puede atribuirse por lo general más a carencias de la inspección o a una aplicación laxa de los reglamentos, que a la inexistencia de un marco legal, como suele ocurrir más o menos con las pequeñas fábricas. La producción de la segunda categoría de minas en pequeña escala se destina en general a la exportación. Es frecuente que el tamaño y carácter de este tipo de minería en pequeña escala haga imposible la aplicación de algunas leyes o haya puesto de manifiesto su insuficiencia.

El impacto económico y social de la minería en pequeña escala dista de ser pequeño. Hace algunos años se estimaba que las pequeñas minas representaban del 15 al 20 por ciento de la producción mundial de minerales no combustibles⁽¹⁾. A nivel nacional, los efectos en los países en desarrollo pueden ser mucho mayores, en particular cuando se trata de minerales de alto valor, tales como el oro, la plata y las piedras preciosas. Entre los minerales que normalmente se prestan a la explotación minera en pequeña escala figuran el cobre, el hierro, el plomo, el zinc, el manganeso, el níquel y el carbón, en buena parte por la necesidad de economías de escala en su producción y utilización. Pero cada uno de estos minerales se explota en algún lugar a pequeña escala para atender necesidades locales limitadas. El ejemplo que más llama la atención es China, donde se producen al año unos 550 millones de toneladas de carbón (el 40 por ciento de la producción total) en minas pequeñas que dan empleo a unos 3 millones de personas. Se calcula que más de 400 millones de toneladas proceden de 51.000 pequeñas minas ilegales de las que casi la mitad tienen que cerrarse para fines de 1999 como parte de un esfuerzo concertado del Gobierno para regular este sector⁽²⁾. En términos generales, y al revés de lo que ocurre con los metales y minerales preciosos y semipreciosos, dondequiera que haya un mercado nacional pequeño o disperso, las minas pequeñas tienen mayor probabilidad de representar una importante proporción de la producción nacional. En lo que respecta a la explotación de minerales preciosos en los países en desarrollo, la minería en pequeña escala representa una gran proporción de las piedras preciosas (del 90 al 100 por ciento en la mayor parte de los países) y diamantes (del 80 al 100 por ciento en países que no son grandes productores) y una proporción mayor o menor de la producción de oro (hasta el 100 por ciento en algunos países en desarrollo, Burkina Faso, Cuba, Guyana, Mozambique, Myanmar, Níger; y más del 50 por ciento en Bolivia, México, Filipinas, República Unida de Tanzanía).

A medida que las empresas mineras grandes y medianas miran hacia afuera en busca de una producción futura, es probable que la proporción de algunos minerales (principalmente oro y diamantes) fruto de minas pequeñas decaiga. Esto no quiere decir, sin embargo, que el volumen de producción disminuya., La producción de oro, en particular, viene determinada en buena medida por el precio del oro, las condiciones económicas generales, especialmente en la agricultura y otra actividad de extracción minera. Paradójicamente, la caída del precio del oro podría aumentar la extracción minera en pequeña escala si hay despidos de trabajadores de minas grandes.

La respuesta a la pregunta sobre si y en qué cuantía ha cambiado la actividad de extracción minera en pequeña escala en los cinco pasados años fue variada, pero en general positiva. De 35 países en desarrollo de Africa, América Latina y Asia, las explotaciones mineras en pequeña escala aumentaron en 21, disminuyeron en 2 y no sufrieron cambios en 12. Los aumentos de la actividad de extracción minera en pequeña escala comunicados oscilaban entre el 1 y el 700 por ciento, y la mayor parte de los países experimentaron un crecimiento del 10 al 20 por ciento desde 1993. En lo que respecta al futuro, se esperaba que la minería en pequeña escala aumentaría en 26 países, disminuiría en 8 y se mantendría sin cambios en 3. Quienes prevén un aumento estimaron que éste sería del 10 al 20 por ciento durante ese período.

El número de minas pequeñas comunicado depende de la definición, del volumen de producción en relación con la demanda y, lo que es más importante, de si su estatuto legal las excluyen de figurar en la estadística. En 35 países en desarrollo, el número de minas pequeñas osciló entre menos de 100 (20 en Namibia) y 10.000 más o menos (Brasil, Colombia, India) hasta 250.000 (China) (cuadro 1.1). La proporción de minas ilegales -- las que operan sin la necesaria autorización -- osciló entre el 5 y el 80 por ciento en 28 países que suministraron información. En la mitad de los países, se comunicó que el 30 por ciento o más de las minas pequeñas desarrollaban sus operaciones de manera ilegal (cuadro 1.1). Si estas cifras pueden considerarse una muestra válida, el grado de explotación minera ilegal en pequeña escala es muy alto y también lo son, por consiguiente, las probables pérdidas financieras para los países y regiones más afectadas por ello.

Cuadro 1.1. Minas en pequeña escala y empleo en algunos países en desarrollo


	Número de minas	Minas ilegales (%)	Empleo

Argentina	670	Y	5.800
Bolivia	1.000	10-20	100.000
Brasil	10.000	" 90	250.000-100.000
Burkina Faso	35-60	" 20	60.000-70.000
Burundi	Y	Y	10.000
República Centroafricana	Y	Y	45.000
Chad	2.000	Y	10.000-15.000
Chile	7.000
China	250.000	" 80	4.300.000
Colombia	9.600	" 70	100.000-200.000
República Democrática del Congo	Y	Y	150.000
Côte d´lvoire	Y	Y	10.000-25.000
Cuba	> 300	" 10	5.000
Dominica	73	-	125
República Dominicana	Y	Y	2.000-3.000
Ecuador	400	Y	60.000
Etiopía	Y	Y	> 100.000
Guayana Francesa	Y	Y	5.000-10.000
Ghana	400-700	10 50	50.000-10.000
Guinea	Y	" 80	40.000
Guyana	3.500	" 30	10.000-20.000
Haití	> 50	" 80	> 4.500
India	> 10.000	10-60	1.000.000-1.100.000
Indonesia	77.000	Y	300.000-500.000
Jamaica	140	" 5	1.200
Kenya	> 50	" 10	30.000-40.000
Madagascar	83	Y	5.000-20.000
Malasia	83	-	4.600
Malí	Y	Y	100.000
México	2.000	" 50	20.000-40.000
Marruecos	Y	Y	5.000-10-000
Mozambique	150	" 95	700-100.000
Myanmar	50-120	" 5	14.000
Namibia	20	" 15	5.000-10.000
Nepal	45	" 5	500
Nicaragua	Y	Y	3.000-6.000
Nigeria	Y	Y	10.000-20.000
Níger	150	> 95	440.000
Pakistán	2.400-3.250	5-20	90.000-370.000
Panamá	Y	Y	3.000-4.500
Papua Nueva Guinea	Y	Y	15.000-20.000
Perú	1.550	" 50	25.000-50.000
Filipinas	700	" 80	200.000
Rwanda	Y	Y	5.000-15.000
Senegal	Y	Y	3.000
Sierra Leona	Y	Y	30.000-40.000
Sudáfrica	5.500	Y	10.000
Suriname	Y	Y	15.000-20.000
República Unida de Tanzanía	4.000	40-50	450.000.600.000
Tailandia	500-950	" 5	21.500
Uganda	Y	Y	5.000-10.000
Venezuela	Y	Y	30.000-40.000
Viet Nam	500-600	" 30	35.000-45.000
Zambia	200	" 15	20.000-30.000
Zimbabwe	2.000-5.000	" 30	50.000-350.000
Fuentes: Diversas, entre ellas respuestas al cuestionario, OIT, revistas técnicas, organismos de las Naciones Unidas, Banco Mundial.

La magnitud de la extracción minera ilegal obedece frecuentemente a dificultades para obtener los oportunos permisos. Sin embargo, algunas minas pequeñas, aún siendo «técnicamente» ilegales (no tienen autorización) pueden trabajar de manera satisfactoria en lo que respecta a condiciones de trabajo y a salud y seguridad en el trabajo. Pese a todo, en la medida en que son ilegales sus actividades, pueden ser oficialmente controladas. Sin embargo -- como se verá más adelante en el presente informe -- hay graves y generalizados problemas de salud y seguridad, medio ambiente, higiene y condiciones de trabajo, incluido el trabajo de los niños. Muchos de estos problemas proliferan precisamente porque las minas están tan frecuentemente al margen de la ley, pero lamentablemente numerosas minas pequeñas de explotación legal desprecian también los reglamentos y no sufren sanción alguna.

En 1993 se estimó que en la explotación minera en pequeña escala trabajan aproximadamente 6 millones de los 30 millones de mineros del mundo. Esta cifra ha sido ampliamente citada desde entonces, y sólo más recientemente se dieron a conocer estimaciones de empleo más elevadas en este tipo de explotaciones. El cuadro 1.1 presenta las cifras de empleo en las explotaciones mineras en pequeña escala en 55 países en desarrollo, entre los cuales se encuentra la mayor parte de los «principales» países que tienen explotaciones mineras pequeñas. La variedad de cifras refleja gran incertidumbre debido a la falta de datos, la extensión de la minería ilegal en algunos países y el hecho de que la minería en pequeña escala se practica frecuentemente con carácter estacional, lo que da lugar a grandes variaciones en el empleo. El empleo total en la minería en pequeña escala en estos 55 países en desarrollo oscila entre 8,25 millones y 10,1 millones de personas. Corresponde a 25 países africanos una cifra de empleo de 1,6 a 2,6 millones; a 10 países de Asia y el Pacífico 6,0-6,6 millones; y a 18 países latinoamericanos corresponde la cifra de 0,64-1,0 millones de trabajadores.

Las extrapolaciones de datos limitados pueden ser aventuradas, pero teniendo en cuenta que la mayor parte de los principales países que tienen minas pequeñas están incluidos en el cuadro, puede suponerse que hay de 11,5 a 13 millones de trabajadores en el mundo que trabajan en esta actividad. Como el doble de los que respondieron al cuestionario estimó que el empleo en la minería en pequeña escala iba en aumento en lugar de disminuir, esta cifra va a aumentar probablemente. Más difícil de calibrar es un desglose regional. Sin embargo el gráfico 1.1 presenta una estimación del empleo en la pequeña minería en diferentes regiones extrapolada de los datos que aparecen en el cuadro 1.1.

Siendo la fuerza de trabajo de este sector a escala mundial de más de trece millones de trabajadores, con tendencia ascendente, y teniendo presentes las familias numerosas existentes en muchos países en desarrollo, amén de un pequeño efecto multiplicador, el número de personas cuya subsistencia depende de la minería en pequeña escala podría oscilar entre 80 y cien millones. Esta cifra es aproximadamente la misma que la correspondiente a la minería en gran escala. Sin embargo, la diferencia fundamental entre los sectores minero pequeño y grande estriba en que muchos puestos de trabajo de la minería pequeña son, cuanto menos, precarios, y distan de ser conformes con las normas internacionales del trabajo.

En vista de la extensión de la minería en pequeña escala, sobran motivos para asegurar que este sector contribuye plenamente al desarrollo económico y social, especialmente a escala local. La pequeña minería puede generar a nivel local un sustancial poder adquisitivo y traducirse en una demanda de insumos de origen local (alimentos, equipo, herramientas, alojamiento) cuando los hay, o bien alentar su producción. A nivel nacional, la exportación de metales y minerales de alto valor extraídos de las pequeñas minas pueden contribuir esencialmente a las ganancias de divisas. El oro y las piedras preciosas producidas en el Africa subsahariana alcanza al año un valor de 1.000 millones de dólares. En China el oro producido por la pequeña minería asciende actualmente a un valor de 200 millones de dólares al año; en Bolivia y Brasil a 180 millones (mucho menos que en el apogeo de los garimpeiros a fines del decenio de 1980); 140 millones de dólares en Indonesia; y unos 250 millones en Perú. En los países donde las ventas no son transparentes y el contrabando es cosa corriente se pierden buena parte de los beneficios para el gobierno. Abundan los ejemplos de grandes aumentos o disminuciones en la estadística de exportaciones oficiales de productos procedentes de la pequeña minería cuando se han hecho cambios en la disposiciones de compra incluso aunque la producción física no haya cambiando gran cosa. Incluso cuando el producto puede venderse con libertad al precio de mercado vigente -- como ocurre en la mayor parte de los 35 países en desarrollo que respondieron al cuestionario -- éste pasa con frecuencia por varias manos a precios descontados antes de llegar al comprador oficial al «precio de mercado». En algunos países, los propios pequeños mineros reciben apenas la mitad del valor de su producción, aunque algunos lo aceptan para asegurarse una entrada regular de fondos por la venta de pequeñas cantidades de producción. Cuando no se obtienen precios de mercado, ello puede deberse a que es el gobierno el que fija los precios a nivel local, a que hay un solo comprador (por ejemplo, una fábrica de cemento), o a la baja calidad del producto. La calidad es asimismo un tema a considerar en el comercio de piedras preciosas. Así, como a veces ocurre, el pago se basa únicamente en el peso, los pequeños mineros estarán probablemente en desventaja. La sospecha o la prueba de engaño hará surgir rápidamente un mercado paralelo, en especial para las piedras más grandes. Los gobiernos tienen que hallar una vía entre el pago del precio completo de mercado a un solo centro, con un control de calidad a cargo de expertos, y hacer que el proceso de venta sea conveniente para el minero, autorizando las ventas descentralizadas cerca de las minas, con un costo. Varios países poseen un sistema de compradores autorizados por licencia que visitan las minas y compran pequeñas cantidades de productos por algo menos que el precio oficial de compra lo refunden y revenden el producto al precio oficial. Siempre que haya un número suficiente de agentes autorizados, la competencia entre ellos debería impedir que el precio que pagan sea tan bajo que dé lugar a transacciones de mercado negro.

El comercio ilícito es primordialmente consecuencia de políticas gubernamentales inapropiadas. Cuando los precios oficiales son excesivamente bajos, surge el mercado negro. Asimismo una moneda sobrevaluada y una alta inflación deprimen el precio efectivo. Los sólidos vínculos tradicionales establecidos por los comerciantes (legales e ilegales) por medio de la prefinanciación de operaciones de minería en pequeña escala es otro medio que puede impedir que el minero obtenga el valor total de su producción.

Un número mayor de gobiernos tratan incesantemente de conciliar las importantes ventajas económicas directas e indirectas de la minería en gran escala a niveles local y nacional con las necesidades de la comunidad minera en pequeña escala. Estas pequeñas minas son frecuentemente la causa primera para que la gran empresa minera llegase sobre el terreno. Lamentablemente, los beneficios directos de las grandes minas no revierten con frecuencia en la comunidad; los beneficios recaudados por la hacienda nacional y su desembolso se hacen en función de prioridades nacionales. Con ello no se quiere quitar importancia a la infraestructura que proporcionan las grandes minas -- por ejemplo, mejoras en las escuelas, clínicas sanitarias, carreteras y alojamiento, empleo de mano de obra local, acceso al hospital de la mina, y compras regulares a las empresas locales -- pero estas empresas podrían dejar de lado a mineros pequeños e incluso provocar aumentos de precios en la comunidad para desventaja de éstos.

En su cuestionario, la Oficina enumeraba 15 cuestiones que atañen a la minería en pequeña escala y pedía a los destinatarios que señalasen las tres más importantes, expusiesen sus razones y sugiriesen lo que se debería hacer para mejorar estas cuestiones. En el gráfico 1.2 se presenta un desglose de las 242 cuestiones propuestas (la discriminación no fue objeto de ninguna).

La preocupación que pasa por delante de todas es el acceso a la financiación. Junto con la dificultades para obtener equipo, a la que va estrechamente relacionada, las cuestiones financieras representan el 28 por ciento del total. Las cuestiones laborales, no obstante (formación, salud, seguridad, condiciones de trabajo, trabajo de los niños, seguridad del empleo), representan el 34 por ciento del total; y más aún -- 58 por ciento -- si se incluyen las cuestiones con esto relacionadas, a saber, la asistencia técnica y el medio ambiente.

La baja prioridad que se da a la cuestión del trabajo de los niños (2 por ciento) podría sorprender, pero refleja la jerarquía del problema más que afirmar o negar su existencia. Los encuestados parecen considerar que hasta que no se hayan resuelto adecuadamente otras cuestiones (en particular, el acceso a la financiación y la obtención de permisos) gran parte de la pequeña minería sería incapaz de operar de forma que condujese a la eliminación del trabajo de los niños. Cuando la minería en pequeña escala se encuentra en situación satisfactoria la «necesidad» del trabajo infantil disminuirá. De ahí la necesidad de la considerable asistencia exterior que se está prestando para acelerar la eliminación de los niños de las pequeñas minas (capítulos 4 y 7).

El acceso al crédito fue el principal problema citado por los que contestaron al cuestionario. La falta de capital es un obstáculo a la mecanización y a la mejora de la eficiencia. Estos aspectos son a su vez causa de una baja productividad, bajos ingresos y bajos salarios, cuando se pagan. La consecuencia de ellos es que los mineros tienden a hacer caso omiso de las medidas de salud, seguridad y medio ambiente. Los propietarios de minas y los mineros tienen por lo general pocos o ningún activo que los bancos y otras instituciones de crédito aceptarán como garantía. No conseguirán crédito hasta que comiencen a producir algo que pueda venderse. Se pueden superar los obstáculos a la obtención de crédito oficial si los gobiernos reconocen los derechos de explotación de la mina y emiten derechos de explotación que puedan ser objeto de transacción, venderse o aportarse como garantía. Esta cuestión ha sido planteada una y otra vez en foros internacionales en apoyo del establecimiento de una infraestructura sostenible para la minería en pequeña escala. Aun cuando haya derechos de explotación minera, los bancos, no obstante, no están fácilmente dispuestos a aceptarlos como seguridad a causa del riesgo geológico de las reservas no explotadas, la movilidad de muchos mineros en pequeña escala y el generalizado incumplimiento de leyes y reglamentos. Además, los bancos exigen tradicionalmente a los prestatarios que aporten algún capital de sus propios recursos (lo corriente es el 15-25 por ciento), lo que puede ser una formidable tarea para muchos mineros pequeños, prisioneros del círculo vicioso siguiente:

Como incluso una modesta inversión en herramientas y equipo puede mejorar la productividad y la utilización de los recursos, con el consiguiente aumento de ingresos para todos los interesados, redunda en interés de todos romper este círculo vicioso, crear mecanismos autosostenidos de financiación y dar acceso al crédito a los pequeños mineros.

En 15 países se comunicó que hay programas especiales de financiación para la minería en pequeña escala. Estos programas contienen concesiones fiscales (en cinco países) y la exención de los derechos de importación para el equipo. Esto último no será probablemente de gran provecho en vista de la escasa mecanización de la mayor parte de las minas en pequeña escala, en tanto que el mecanismo anterior, que depende de acuerdos, podría ser un factor inhibidor de la expansión, por ejemplo, si un aumento marginal de la producción provoca un cese de las concesiones fiscales. Inversamente, podría provocar simplemente una declaración de la producción inferior a la real, con las consiguientes pérdidas de ingresos para el Estado. Diez países (Burkina Faso, Chile, Ecuador, Ghana, México, Mozambique, Namibia, Pakistán, Sudáfrica y Zimbabwe) comunicaron la existencia de garantías para prestamos, planes de créditos (algunos de ellos procedentes de fondos específicos para el desarrollo minero), arreglos para arrendamiento de equipos y/o alquiler compra como ayuda para la minería en pequeña escala.

No obstante este sector se autofinancia en su mayoría con economías propias o reuniendo capital mediante la venta de activos. Entre los arreglos para conseguir créditos privados figuran los préstamos de la familia y amigos, de los titulares de las concesiones, de los suministradores de equipo y de los intermediarios. El principal problema es comenzar las operaciones (como en cualquier negocio) y hay un alto riesgo de comenzar cargado de deudas cuando los gastos iniciales de funcionamiento están a cargo del propietario de la concesión minera.

Cuando los acuerdos de adquisición son transparentes y eficientes, debería ser posible que su «costo de explotación» contenga un elemento que podría servir para financiar las operaciones de explotación minera en pequeña escala. Como muchos mineros reciben actualmente sólo el 50 por ciento del valor de la producción, si pudiesen venderla por un valor del 80 al 85 por ciento (incluso pequeñas cantidades) estarían en mejor situación económica y el organismo competente tendría un fondo rotatorio para préstamos, creando así un círculo virtuoso en lugar del círculo vicioso que se perpetúa.

Profundizar en el análisis del crédito y la financiación rebasa el propósito de este informe, pero el acceso al crédito es la clave que permitiría una explotación minera en pequeña escala sostenible y, por consiguiente, haría posibles los esfuerzos encaminados a concentrarse en abordar los numerosos problemas laborales y sociales que la acompañan.

Son pocos los mineros de pequeñas explotaciones que tengan una especialización oficial en minería -- menos del 10 por ciento en la mayor parte de los países (en general suele ser alrededor del 5 por ciento) -- y los que las tienen las obtuvieron en sus empleos anteriores como mineros en las grandes explotaciones. Esto no quiere decir que muchos mineros pequeños no tengan gran experiencia, por haber tenido formación en el empleo en las grandes minas antes de dedicarse a la pequeña minería por haber sido despedidos. Otros pequeños mineros aprenden sus calificaciones de los trabajadores que tienen experiencia. A veces se imparte a los pequeños mineros una formación oficial o semioficial a cargo de las inspecciones o ministerios de minas, instituciones nacionales de formación profesional, grandes empresas mineras en uno o dos casos o como parte de proyectos de asistencia al desarrollo. Sin embargo, las ocasiones de recibir formación son en su mayor parte escasas y lejanas. Incluso cuando la tienen a su disposición, muchos pequeños mineros no pueden permitirse el lujo de tomarse el tiempo libre para recibirla o para viajar a las sesiones de formación. La necesidad de servicios e instalaciones móviles para la formación fue citada como importante contribución a la ayuda a la minería en pequeña escala que podrían aportar los organismos de desarrollo (capítulo 7). Varios sindicatos expresaron su disposición a contribuir a la formación de pequeños mineros a condición de que se les den los recursos necesarios para hacerlo.

La mayor parte de la asistencia exterior dirigida a la minería en pequeña escala contiene un elemento de formación, concretamente para aumentar la capacidad de los integrantes de las comisiones de minerales o inspecciones de minas para impartir formación (por ejemplo, en la utilización de retortas para mercurio, explosivos, rescate en minas, análisis químicos sencillos) para los mineros en pequeña escala y para los propietarios y gestores que trabajan en las minas. Aunque teóricamente los pequeños mineros tengan oportunidad de adquirir formación, alentarles a que participen en esas actividades es otra cuestión. Vincular la formación a los diferentes aspectos de la minería en pequeña escala, desde la concesión de permisos para adquirir y emplear explosivos y mercurio, podría ser una buena cosa si se tuviese cuidado en presentarla adecuadamente. Un criterio excesivamente denso no haría sino provocar la escapada de los pequeños mineros de la esfera de supervisión oficial. Asimismo hace falta que la formación contenga algo más que los aspectos técnicos de la minería e incluya la gestión de la empresa y la comercialización. Los problemas técnicos son de fácil solución, pero crear un entorno humano y organizativo duradero e idóneo es tarea más difícil. Para alcanzar esta meta, la formación puede ser un importante medio.

En la mitad de los países que respondieron al cuestionario una parte de los pequeños mineros pertenecía a sindicatos o eran miembros de una cooperativa o asociación de asociaciones mineras en pequeña escala (el 100 por ciento en Cuba, Malasia y Viet Nam). En 22 de los países que respondieron al cuestionario hay una o varias asociaciones de mineros en pequeña escala. En Bolivia, que tiene un sólido movimiento cooperativo, se calculó que el porcentaje de pequeños mineros miembros era del 70 al 90 por ciento. En otras partes de América Latina, Chile y Dominica son los únicos que en sus respuestas señalan un alto grado de afiliación sindical (75 y 60 por ciento respectivamente). En Pakistán, donde gran parte del carbón se extrae en minas pequeñas, el grado de afiliación sindical varía según las regiones (30-60 por ciento) y en China, prácticamente ninguno de los más de 4 millones de pequeños mineros pertenece a un sindicato, según se comunicó. Como cabría esperar, el grado de afiliación a un sindicato está vinculado al número de minas no oficiales, y la proporción de la mano de obra estimada como perteneciente al sector no estructurado. En la mitad de los países que respondieron al cuestionario del 50 al 100 por ciento de las personas que trabajan en la pequeña minería lo hacen en el sector no estructurado sin ninguna afiliación sindical. Incluso allí donde los pequeños mineros podrían desear afiliarse a un sindicato, por ser escasos los recursos del propio sindicato, es frecuentemente imposible organizar pequeños grupos de trabajadores muy dispersos. La ayuda a las organizaciones de mineros para impartir formación podría ser un medio rápido y eficaz de dar vigor a estas organizaciones y vincularlas más estrechamente con los pequeños mineros y con las inspecciones y comisiones de minas. Algunos sindicatos han expresado su deseo de ayudar a los pequeños mineros, incluso sin que se sindiquen. Si tuviesen los recursos necesarios estarían bien situados para impartir formación en numerosos aspectos de explotación minera en pequeña escala.

A nivel macroescalar, la explotación minera en pequeña escala rara vez ha alcanzado sus posibilidades. La tan pregonada capacidad de los pequeños mineros para hallar yacimientos, en especial de minerales de alto valor es una cosa; los conocimientos, capacidad y voluntad de explotarlos es otra totalmente diferente. La producción y la productividad de las pequeñas minas es más baja de lo que podría ser. La ganancia para la economía es sin duda menor que si hubiese establecidos y aplicados regímenes eficaces de fiscalidad, adquisición, fijación de precios y divisas. Los sistemas poco atractivos o irrealizables conducen rápidamente a la ilegalidad y al contrabando. Cuando se abolió el monopolio de los bancos centrales sobre las compras y se autorizó a los intermediarios con la debida licencia a comerciar con libertad, las exportaciones oficiales aumentaron espectacularmente. El dinero fluye de las operaciones de minería en pequeña escala con mayor rapidez que de las grandes explotaciones, y todos los excedentes se gastan en el país.

Vistos en el plano microescalar, la explotación minera en pequeña escala ha operado en general mejor. Las operaciones de las empresas mineras coexisten con la minería en pequeña escala, prestándoles asistencia y de ese modo ejerciendo una influencia en sus actividades (capítulo 6). No obstante, otras han tratado de erradicar la minería en pequeña escala, que podría perjudicarles. Algunas organizaciones no gubernamentales han trabajado dura y eficazmente a nivel local para introducir las tecnologías apropiadas que permitan mejorar la eficiencia y atenuar el impacto ambiental y sanitario de la minería en pequeña escala. Las organizaciones intergubernamentales han superado ya la fase de realización de estudios y de elaboración de directrices, y cada vez más financian programas de gran magnitud y diversidad. Entre éstos se encuentra el trabajo de los niños, la fiscalidad, la reforma de los títulos de tenencia de la tierra, el impacto ambiental, y la función de las mujeres y de los pueblos indígenas, pero es escasa la coordinación entre los organismos (capítulo 7). Además, para que cualquier asistencia exterior tenga buenos resultados se precisa el apoyo y participación activos de los gobiernos, pero en muchos países la minería en pequeña escala sigue estando entre los últimos puestos de la lista de prioridades del gobierno.

Lamentablemente, pese a los considerables esfuerzos desplegados parece haber entre muchos mineros pequeños un interés limitado por el empleo de una tecnología barata, fácilmente disponible y eficaz, como son la retortas para encerrar mercurio, en especial cuando no hay ningún incentivo económico para hacerlo, y cuanto otras ventajas tales como la salud y el medio ambiente están ocultas o se alcanzan a largo plazo. Además, en especial cuando se trata de mineros itinerantes, no hay con frecuencia ningún interés a largo plazo para preservar la tierra de forma que se pueda utilizar una vez que haya cesado la extracción minera.

Generalmente, los gobiernos han intervenido en la minería en pequeña escala: para mejorar los flujos de ingresos; en nombre de las poblaciones indígenas; a consecuencia de una catástrofe con objeto de mejorar la seguridad y la salud; o a petición de las grandes compañías mineras y de prospección. Lentamente se están elaborando políticas concretas destinadas a la minería en pequeña escala que tratan de su desarrollo y funcionamiento y que a veces contienen cuestiones laborales junto con legislación (capítulo 5). Sin embargo, muchas explotaciones mineras en pequeña escala siguen estando al margen de la cobertura de las leyes sobre explotación minera. Aun cuando haya reglamentos, el problema abrumador al que hacen frente los gobiernos al tratar de regular la explotación minera en pequeña escala es la carencia de un cuerpo de inspectores debidamente formado con los recursos adecuados. La consecuencia de ello ha sido la capacidad de introducir controles o el no haberse hecho el seguimiento o el control de las operaciones de extracción de minerales de tal forma que los problemas no se abordan cuando acaban de plantearse y los proyectos destinados a mejorar esas cuestiones han fracasado. La secuela ha sido la continuación de prácticas poco satisfactorias.

Al hacerse la explotación minera en pequeña escala geográficamente dispersa, su rápido crecimiento durante las «carreras hacia el oro», la falta de recursos de las inspecciones de minas, y un deseo de evitar llamar la atención sobre una explotación minera ilegal o cuasilegal han perpetuado la carencia de información sobre lo que cada vez más es una actividad de importancia económica considerable, y el único modo para muchas personas de escapar de la pobreza. El hecho de que las pequeñas minas están por lo general al margen del campo de actividades de las organizaciones de empleadores y de trabajadores -- las que en el sector grande y estructurado tienen derechos, obligaciones e influencia en las operaciones de extracción minera -- supone que el Estado ha tenido que cargar sobre sus hombros todas las responsabilidades de gestión de la explotación minera en pequeña escala. Como el Estado rara vez está pertrechado para esta tarea, en muchos casos no ha podido hacerlo. Por tanto, es necesaria una asistencia exterior que refuerce el tamaño y la competencia técnica de las inspecciones de minas, e impulse a la minería en pequeña escala para que pase a formar parte del sector estructurado.

La manera no regulada o clandestina en la que se practica buena parte de la minería en pequeña escala significa para los gobiernos una pérdida de ingresos que tanto necesitan. Además, a largo plazo, el desarrollo ineficiente de reservas minerales, que es parte inevitable de gran número de explotaciones mineras en pequeña escala se traduce en una renuncia a considerables fuentes futuras de ingresos. Los propios mineros carecen con frecuencia de la capacitaciones técnicas básicas, así como de la formación y de la supervisión necesarias para que su trabajo sea más seguro, sano y productivo. Los relatos de la explotación de los pequeños mineros son numerosos. Además, los empresarios y gestores de las empresas mineras en pequeña escala carecen de los necesarios conocimientos empresariales incluso aunque sean mineros competentes.

Una de las más importantes desventajas de gran parte de la minería en pequeña escala es el bajo rendimiento del material, pese a un trabajo físico arduo. Es necesario concentrar las medidas encaminadas a mejorar las condiciones de trabajo y la producción más en la calidad del trabajo en la minería en pequeña escala, que en la cantidad. Todo aumento de la calidad del insumo humano será compensado con creces por aumentos en la cantidad, calidad y valor de la producción por efecto de una producción más eficiente y de un mayor valor añadido en la fase primaria de transformación antes de la venta.

La asistencia a los pequeños mineros debería demostrar que, sin poner impedimentos indebidos a sus actividades, podría haber un mejor modo -- mejor en cuanto se refiere a salud y riqueza, mejor para la tierra y mejor para el país. A menos que se pueda convencer a los pequeños mineros de que si hacen las cosas de manera diferente tendrán beneficios tangibles inmediatos, no vale la pena continuar practicando los viejos métodos. El camino que hay que seguir es hacer que las explotaciones mineras en pequeña escala integren el sector estructurado sin desalentar su celo empresarial, pero al mismo tiempo mejorando la suerte de los 13 millones de personas más o menos, que trabajan en explotaciones mineras en pequeña escala y el número mucho mayor -- de 80 a 100 millones -- cuya subsistencia depende de ellas, en parte o totalmente. Si esto puede lograrse, la minería en pequeña escala será un éxito.

1. N.S. Jennings: «Small-scale minings in developing countries: Addressing labour and social issues», en Guidelines for the development of small/medium mining (Nueva York, Naciones Unidas, 1993), págs. 90-97.

La minería en pequeña escala es una parte importante de la infraestructura social y económica de muchos países en desarrollo, y se le debería prestar una atención suficiente para que siga contribuyendo al bienestar local y nacional. Esta contribución no se hará plena realidad hasta que se preste más atención a la mejora de la salud y seguridad en el trabajo de los mineros y sus comunidades. En varios países de Africa, América Latina y Asia, la producción en pequeña escala de oro y piedras preciosas ocupa el quinto lugar entre los primeros sectores de la producción nacional, pero, a pesar de ello, la minería en pequeña escala es en buena parte dejada de lado en lo que respecta a seguridad, salud y medio ambiente. Es más, las medidas de prevención de accidentes o de seguridad en el trabajo caso de existir, son mínimas y rara vez se aplican.

La minería en pequeña escala tiene mala fama en lo que se refiere a seguridad, pero hay pocos datos que confirmen o rechacen la afirmación de que es de por sí insegura y con altos niveles de accidentes de fatal desenlace, o que conducen a la discapacitación. Por supuesto, los problemas que plantea la salud en el trabajo son más graves y penetrantes, y afectan a todos aquellos que trabajan en la minería en pequeña escala y en las operaciones de transformación o en el entorno a estas actividades, así como a sus familias.

Como ocurre con la mayor parte de los aspectos de la minería en pequeña escala las cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo y al medio ambiente en la mina, en la planta de elaboración del mineral y en la comunidad está estrechamente relacionadas. Como la misma gente interviene con frecuencia tanto en la explotación minera en pequeña escala como en la elaboración del mineral, las cuestiones de seguridad y salud en estas dos partes del proceso de producción del mineral se analizan juntas. Sin embargo, proyecta su sombra sobre ambas cuestiones la salud de la comunidad vecina a las minas pequeñas, y el deficiente estado en que con frecuencia se relaciona directamente con la actividades de extracción minera y de elaboración. No es posible hacer otra cosa que resaltar aquí este importante problema como parte del tejido social general de las regiones afectadas por la minería en pequeña escala.

Se reconoce en general que el número de accidentes que ocurren en las pequeñas minas es inferior al real, cuando no se declara en absoluto. Las explotaciones ilegales no tienen el menor deseo de llamar la atención, y como es frecuente que no haya ninguna clase de indemnización ni disposición de seguridad social para hacer frente a los casos de lesiones e incluso de muerte, la declaración de un accidente puede ocasionar dificultades de tipo administrativo, legal y operativo no deseadas. La anécdota, la observación y la noticia de una eventual catástrofe en los medios de comunicación arroja alguna luz sobre la situación, pero no mucha.

La falta de recursos, la carencia o el incumplimiento de los reglamentos en materia de seguridad, el desconocimiento, el analfabetismo, la falta de formación, los equipos insuficientes y la localización distante son factores que, todos ellos combinados, apuntan hacia la probabilidad de que en muchas explotaciones mineras en pequeña escala haya muchos más accidentes que en las grandes empresas, más oficiales y públicas. Por otra parte, el carácter de la minería en pequeña escala (escasa mecanización, baja intensidad de explotación), hace suponer que algunos de los riesgos pueden ser menores que en las grandes minas, más estructuradas. Sea lo que fuere, muchos accidentes de fatal desenlace o que causan discapacidades ocurren, en efecto, en pequeñas minas y, como en otras partes, cabe considerar que pueden prevenirse.

La minas subterráneas y a cielo abierto tienen diferentes peligros y grados de riesgo, estando en primera línea las minas subterráneas de carbón, por el riesgo de incendio o de explosión a causa de la ignición de metano y/o de polvo de carbón. Los datos extraídos del cuestionario revelan que los tres países que tienen el mayor número de pequeñas minas de carbón subterráneas (China, India y Pakistán) tienen un número significativamente más elevado de accidentes mortales que en las minas distintas de las de carbón, incluso cuando se tiene en cuenta la cantidad de personas empleadas. Se calcula que en China hay cada año 6.000 accidentes mortales en pequeñas minas. En la provincia de Hunan, en la que se producen 25 millones de toneladas de carbón al año en 5.220 minas pequeñas que dan empleo a 200.000 trabajadores, hubo en 1997 232 muertes, el 70 por ciento de las cuales fueron causadas por explosiones de gas o de polvo de carbón. Con esta tasa de accidentes mortales (9,1 por millón de toneladas de carbón extraído en 1997) se producirían cada año en China de 4.500 a 5.000 muertes en las pequeñas minas de carbón. En la India se estima que hay cada año 50 o más accidentes mortales en las minas pequeñas. En Pakistán hay de 45 a 90 muertes en las minas de carbón pequeñas del país. La información relativa a otros países que no poseen un sector importante de extracción de carbón en pequeña escala indican más de 30 muertes cada año en unos pocos casos, más de veinte en algunos y otros muchos países comunican menos de 10 accidentes mortales (cuadro 2.1).

Cuadro 2.1. Accidentes mortales anuales en la minas pequeñas en 23 países en desarrollo


Bolivia	> 40
Chile	10-24
China	>6.000
Cuba	" 1
Dominica	" 1
Ghana	5->20
Guinea	" 15
Guyana	" 2
India	15-50
Kenya	" 5
Malasia	" 2
México	5-18
Myanmar	0-5
Namibia	" 3
Nepal	1-3
Níger	0-27
Pakistán	45-90
Perú	" 7
Sudáfrica	" 10
República Unida de Tanzanía	10-100
Tailandia	< 10
Zambia	5-7
Zimbabwe	10-30
Fuente: Respuestas al cuestionario.

En algunos casos, las cifras son infladas por catástrofes tales como la de la República Unida de Tanzanía (70 muertos en una inundación en 1998; 100 en 1997), Níger (27 muertos en una inundación en 1998) y Bolivia (100 muertos en un corrimiento de tierras causado por las lluvias en 1992). El cuadro 2.2 muestra algunas catástrofes en minas pequeñas que fueron estimadas dignas de ser noticia en 1992-1998.

Cuadro 2.2. Algunas catástrofes en la minería en pequeña escala, 1992-1998


Año	País	Muertes	Causa

1992	Bolivia	>100	Corrimiento de tierras a consecuencia de las lluvias
1993	Colombia	18	Explosión (dinamita)
1994	China	51	Crecida/corrimiento de tierras repentinos
1994	China	10	Corrimiento de tierras
1995	China	16	Inundación de agua
1995	China	21	Explosión de gas
1995	Nigeria	>80	Corrimiento de tierras
1996	China	91	Explosión de gas
1996	China	84	Explosión de gas
1996	China	227	Explosión de gas
1996	China	9	Explosión de gas
1996	China	14	Inundación a consecuencia de una explosión con dinamita
1996	Colombia	8	Caída de un ascensor
1996	Perú	>14	Terremoto
1997	China	86	Explosión de gas
1997	República Unida de Tanzanía	>100	Inundación
1998	China	>30	Explosión
1998	Colombia	12	Hundimiento
1998	Colombia	+ 100	Alud de lodo a consecuencia de las lluvias
1998	Níger	27	Inundación
1998	República Unida de Tanzanía	>70	Inundación
Fuentes: Diversas, incluidos el Mining Journal, la radio BBC, y agencias de noticias.

Las respuestas a una pregunta en la que se trata de saber las principales causas por las que se producen accidentes en las minas pequeñas fueron diversas pero podrían agruparse en dos amplias categorías: las relacionadas con la gestión/explotación, y las relacionadas con el equipo/trabajo-medio ambiente (cuadro 2.3). En muchos casos al estar el centro más próximo de primeros auxilios a una distancia de 10 a 20 km, con frecuencia por un terreno accidentado, y el hospital más próximo con instalaciones para tratar lesiones graves a 100 km o más, disminuye las posibilidades de una recuperación rápida o incluso de supervivencia.

Las cinco causas de accidentes en las minas pequeñas citadas más frecuentemente fueron:

Cuadro 2.3. Principales causas de los accidentes en las minas pequeñas


Gestión/explotación	Equipo/medio ambiente de trabajo

Desconocimiento de la seguridad	Caídas de roca; enterramientos; hundimiento
Infracción de los reglamentos	Mala utilización de explosivos
Negligencia	Falta de ventilación
Falta de inspección	Equipo no protegido
Ignorancia y falta de formación	Entrada/salida deficientes
Gestión/supervisión deficientes	Equipo anticuado
Explotación de recursos arcaica	Falta de mantenimiento
Trabajo excesivo	Uso inadecuado del equipo
Abuso de sustancias químicas	No utilización del equipo de protección personal
Falta de reglamento	Condiciones y prácticas de trabajo deficientes
Fuente: Respuestas al cuestionario.

Se presentan dos factores estrechamente relacionados: el humano y el financiero. Incluso si las actitudes con relación a la mejora de la seguridad en la mina pueden mejorarse, y se puede motivar a los interesados para que tomen medidas sostenidas para lograr una mejora duradera, los recursos necesarios para alcanzar estos resultados faltan con excesiva frecuencia. Tampoco hay que subestimar el factor humano, por ejemplo, la superstición. En la República Unida de Tanzanía, por ejemplo, la noción espiritual de la tierra que necesita un sacrificio como pago por entregar sus tesoros significa que un accidente mortal es presagio de una mayor actividad de minería en la creencia de que los dioses han quedado apaciguados. Evidentemente, para que la prevención de accidentes tenga éxito no pueden considerarse por separado ni el trabajador ni las condiciones de trabajo.

En numerosas minas en pequeña escala son auténticos los problemas que plantea un equipo insuficiente, inapropiado o poco seguro, y que en algunos casos, ha sido suministrado como parte de programas de cooperación técnica. Tal equipo provoca riesgos mayores, ya que los trabajadores tratan de adaptarlo a sus necesidades.

Por ejemplo, en una federación de cooperativas de explotación minera del estaño en Bolivia en la que unos 4.000 mineros trabajan en una mina que pertenecía anteriormente a la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), se dice que hay un promedio de tres accidentes mortales y de 10 a 15 accidentes de otro tipo cada mes, lo que equivale a decir que cada año casi el 1 por ciento de la fuerza de trabajo pierde la vida. Los mineros asalariados incapaces de trabajar por causa de lesiones no reciben ninguna compensación de baja por accidente. Cuando un minero muere, los miembros de la cooperativa hacen una colecta para el funeral, y ahí acaba todo. Sin embargo, los propios miembros tienen en efecto algunos beneficios y pueden enviar a alguien a que trabaje en su nombre a cambio de un pago en metálico o en especie. Por otra parte, los miembros de una cooperativa de extracción de oro en Bolivia contribuyen al régimen de seguridad social del Estado, y perciben prestaciones en caso de incapacidad laboral. Sin embargo los asalariados no reciben remuneración alguna si no trabajan. Los 26 miembros de la cooperativa y los 18 trabajadores asalariados en esta mina subterránea no han tenido ningún accidente mortal en sus diez años de funcionamiento; se dijo de otro tipo de accidentes que habían sido «pocos y de poca importancia».

La mina de oro típica de Zimbabwe es una sombría explotación subterránea en roca estable. No se emplea maquinaria, aparte del empleo ocasional de un compresor y de una barrena neumática arrendados. La mina no posee ningún pozo de ventilación, emplea explosivos con intermitencia, está bastante bien ventilada y no tiene electricidad. Por consiguiente sus trabajadores están menos expuestos a la mayoría de los riesgos corrientes en las minas más grandes. Sin embargo, la minería en pequeña escala tiene en Zimbabwe una bien ganada fama por su elevado número de accidentes mortales, fuera de toda proporción. Estos accidentes son causados principalmente por los propios mineros, que vuelven a entrar ilegalmente en minas cerradas para rescatar oro de los pilares, y por mineros aluviales que excavan en las márgenes de los ríos no compactas⁽¹⁾.

Muchas minas pequeñas están bajo la supervisión y gestión del gobierno del país o de órganos descentralizados de administraciones centrales. Por lo tanto, es importante definir con claridad la distribución de las funciones de gestión entre los diferentes organismos oficiales con fines de planificación y coordinación. En caso contrario, la consecuencia será una completa carencia de gestión de la seguridad. La inspección de la seguridad es débil y la cantidad y calidad de los inspectores de seguridad son insuficientes habida cuenta de la naturaleza de la tarea y del número y amplia dispersión de las minas en pequeña escala. Incluso cuando se hacen inspecciones se verifica con frecuencia sobre todo la producción para asegurar el cálculo y la recaudación correctos de los derechos, dejando de lado las cuestiones de seguridad y salud. Tener diferentes organismos encargados de la seguridad y la salud, de los permisos de producción de las condiciones de trabajo y de vida, y de los trabajadores migrantes trae inevitablemente por resultado que la responsabilidad y la adopción de medidas se descarguen de una a otra parte de la burocracia.

Muchas minas pequeñas de carbón de la provincia de Hunan en China está mal diseñadas, sus técnicas de explotación minera son anticuadas y carecen de equipo de seguridad⁽²⁾. Alrededor de la mitad de ellas no cumplen las normas básicas en materia de seguridad minera, y algunas minas ilegales tienen un solo pozo. Las explosiones de gases, las erupciones de carbón y los reventones de gas causan alrededor del 70 por ciento de los numerosos accidentes fatales (entre 232 y 411 cada año en 1990-1997). La inmensa mayoría de los mineros son campesinos con una formación sumamente rudimentaria. No reciben normalmente ninguna formación formal, y carecen de conocimientos y especializaciones técnicas para prevenir los accidentes que ocurren, y hacerles frente cuando suceden. En 1998, esta falta de conocimientos y un equipo insuficiente para la detección de gases produjo en Hunan la muerte de cinco personas que trataban de rescatar a otra a consecuencia de un incendio.

No obstante, en algunos países, y en particular en América Latina y partes de Africa, muchos mineros en pequeña escala han trabajado en el sector estructurado de la minería y regresan a la explotación en pequeña escala al haber perdido su puesto de trabajo. Y, por otra parte, numerosos propietarios y gestores de minas pequeñas, que no son ellos mismos mineros, no están familiarizados con los reglamentos de seguridad; se dice de algunos de ellos que hacen caso omiso de esas medidas en aras de un mayor beneficio. Los mineros ilegales hacen con frecuencia incursiones dentro del territorio de grandes minas adyacentes, incluso, por ejemplo, en Hunan, donde, por arrancar postes y macizos de carbón, los resultados han sido a veces desastrosos.

Los mineros empleados por cuenta propia en las minas subterráneas más pequeñas trabajan por lo general en galerías sin postes, barrenando y retirando la piedra con herramientas manuales y cargando el mineral en pequeños sacos que se transportan a la superficie. Los peligros mayores son en estos casos el esfuerzo excesivo, los hundimientos y la constante humedad y falta de ventilación. La estrecha proximidad de los pozos con las galerías -- a veces de sólo unos 3 m -- aumenta el riesgo de hundimiento o derrumbe.

El trabajo en minas más grandes y mejor organizadas, pero en pequeña escala, es semejante. La explotación en diferentes galerías en una mina de oro de Ecuador vieja y grande está a cargo de asalariados que tienen tareas concretas. El trabajador de mayor jerarquía es el barrenero que prepara los agujeros de barrena. El acceso a las galerías, de hasta 50 m de altura, se hace mediante cuerdas, y el riesgo de caída es considerable. Se utilizan barrenas neumáticas, ocasionalmente con chorros de agua que mojan el polvo. Se trabaja sin máscaras ni guantes, por lo que los efectos del polvo, el ruido, las vibraciones y los derrames de aceite no se mitigan. El calor, la humedad y el trabajo en lugares angostos hacen la labor más difícil. Los riesgos para la seguridad que corren estos trabajadores son semejantes a los que trabajan en minas a cielo abierto, que barrenan colgados de cuerdas, pero los riesgos para su salud son mayores, porque trabajan en un espacio confinado. Por ejemplo, muchas minas pequeñas a cielo abierto no poseen bancales que facilitan la perforación y extracción de mineral, limitando la altura de la cara vertical. Los motivos de ello son en gran parte económicos: muchas de las minas están explotando reservas en una localización estrecha y empinada que hace difícil y costosa la construcción de bermas. Es mucho más «fácil» suspender algunos trabajadores de cuerda desde lo alto del talud que barrene los agujeros con barrenas neumáticas y seguidamente coloque y conecte los explosivos. Seguidamente los barreneros trepan a lo alto de la cara del acantilado, se hacen explosionar los explosivos y el mineral cae al pie del acantilado para ser recogido mediante una pala mecánica frontal y transportado por camión para su transformación. Los trabajadores que ejecutan este trabajo sumamente peligroso son empleados de la mina o trabajadores a contrata. Cualquiera que sea su estatuto de empleo, son casi todos trabajadores migrantes ilegales que están dispuestos a realizar este trabajo potencialmente peligroso. Esta práctica persiste pese a las inspecciones que hacen regularmente los funcionarios del Estado. Después de la explosión en las minas bajo tierra, el mineral se carga en sacos que se transportan a la superficie a espaldas de los trabajadores o, cuando el terreno es llano en carros manuales. A veces se preparan y utilizan cargas de dinamita, aunque su empleo no esté autorizado.

Además de la humedad y del calor, todos los trabajadores bajo tierra están expuestos a los gases nitrosos y al polvo que se genera a consecuencia de la explosión. La ventilación forzada no existe prácticamente, además rara vez se respeta la práctica de no volver a entrar en la mina por razones de seguridad hasta que se han dispersado todos los gases. Es más, no es inhabitual que un grupo haga detonar explosivos mientras otro grupo sigue trabajando en otra parte de la mina, lo que se debe a la falta de coordinación entre grupos en competencia. La inhalación resultante de gases nocivos puede producir irritaciones respiratorias e incluso edema pulmonar o asfixia. El riesgo se agrava por la falta de ventilación y porque no se emplean máscaras.

Generalmente, no hay ninguna protección de seguridad colectiva o individual aparte de la que compran los propios trabajadores. La mayoría de éstos llevan pantalón corto, ropa deportiva y a veces una camisa; de vez en cuando se llevan cascos; raro es el obrero que utiliza tapones auriculares, máscaras o guantes; y no hay ningún procedimiento de seguridad para trabajar en lugares elevados o angostos. La sustitución de líquidos se hace bebiendo abundantes cantidades de agua de dudosa calidad, sin azúcar ni electrolitos. Pocas minas poseen letrinas o duchas adecuadas; la mayor parte tienen únicamente un grifo o canilla donde los trabajadores pueden asearse parcialmente; algunos lo hacen en una corriente de agua. Rara vez se encuentran zonas separadas para comer durante la pausa de 30 a 60 minutos al mediodía en un horario de trabajo de 8 a 10 horas. Después de trabajar en un turno de esta clase, los trabajadores se quejan con frecuencia de dolores de cabeza, mareos, dolores óseos o musculares y malestar, por estar mojados casi todo el día. Muchos padecen de lesiones cutáneas en manos y pies.

Si los datos sobre accidentes en las pequeñas minas son incompletos, se carece en su mayor parte totalmente de éstos en lo que respecta a la salud ocupacional. Los programas de selección y prevención de enfermedades son raros o inexistentes.

Los cinco principales riesgos para la salud en la explotaciones mineras en pequeña escala y la elaboración de minerales que fueron puestos de manifiesto en las respuestas al cuestionario son los siguientes:

Además, muchos de los que respondieron al cuestionario pusieron de relieve la importancia de la salud en la comunidad. Problemas tales como una sanidad deficiente y carencia de agua potable, la malaria, el tifus, la disentería, la tuberculosis, las enfermedades de transmisión sexual (entre ellas el SIDA), la malnutrición y el abuso de estupefacientes son corrientes. Estas afecciones crecen con rapidez, a veces en proporciones epidémicas cuando los mineros pequeños acuden a una nueva región estableciendo alojamientos y explotaciones provisionales.

En Africa, los pozos de ventilación de las minas en pequeña escala no suelen estar revestidos, en tanto que, en América Latina, muchos tienen un revestimiento de madera. El acceso a la estrecha galería (menos de 1,5 m de diámetro) donde se extrae el mineral se hace bajando por el pozo (de hasta 90 m de profundidad), utilizando asideros para manos y pies cavados en la tierra o en la pared rocosa o atados al revestimiento de madera, o bien colgándose de una cuerda y utilizando un montacargas de tracción manual o a motor. Los sacos de mineral son izados. A veces hay ventilación artificial mediante ventiladores eléctricos o compresores diesel. Las galerías de trabajo se usan también para almacenar material estéril al objeto de evitar tener que izar demasiado material a la superficie, lo que hace los desplazamientos de ida y vuelta muy difíciles y, en especial en caso de emergencia. Las grandes minas que tienen varios niveles de trabajo tienen por lo general escalas de madera para pasar de un nivel al siguiente. Con frecuencia estas escalas son resbaladizas y no están sujetas. Si hay alguna luz eléctrica, suele estar cerca de la entrada. Cuando no hay electricidad la luz que permite trabajar es una linternas atada al casco o a la cabeza del minero con una banda de caucho o, en América Latina con lámparas de carburo o, en ocasiones, lámparas de minero que funcionan por pilas. En algunas minas pequeñas (por ejemplo, en la República Unida de Tanzanía) no se autoriza el uso de simples luces. Una parte importante de los desechos que se encuentran en las entradas de las minas y alrededor de éstas son las pilas usadas de las linternas.

Son muy pocas, o quizás ninguna, las pequeñas minas que tengan instalaciones para dispensar asistencia médica. Algunas tienen botiquines rudimentarios de primeros auxilios que, por lo general, contienen algunos analgésicos, esparadrapos, vendas y, a veces, medicamentos antimalaria. Los mineros dependen invariablemente de los servicios de salud pública que con frecuencia están lejos. Los mineros ilegales se encuentran en una situación difícil porque entrar en un hospital público podría poner en marcha una encuesta sobre la actividad de explotación minera. Se sabe que los médicos privados no hacen preguntas. No obstante, numerosas lesiones y enfermedades no son tratadas hasta que se convierten en una amenaza para la vida. El hospital de una mina de oro grande de Ghana, utilizado también por la comunidad al exterior de la mina tiene considerables pruebas de una silicosis muy extendida en hombres, mujeres y niños no mayores de 14 años que trabajan en explotaciones mineras en pequeña escala. Se trata de gente que, en sus aldeas, tritura mineral aurífero utilizando un almirez y un mortero, actividades que en general se ejecutan total o parcialmente. No se emplean máscaras de protección contra el polvo y el esfuerzo hecho hace a la gente respirar profundamente e inhalar regularmente el polvo, respirable hasta el máximo.

Aparte de los trabajadores empleados en minas bajo posesión o control del Estado, no hay ninguna selección sanitaria regular de los pequeños mineros, y la asistencia a hospitales y clínicas se hace en general como consecuencia de graves lesiones o enfermedades. Como la explotación minera en pequeña escala está sometida a una legislación y reglamentos específicos, y como los organismos donantes contribuyen más al desarrollo de la minería en pequeña escala, la formación en materia de seguridad y salud ocupacional se va introduciendo lentamente. La OIT ha establecido en China un centro de formación sobre seguridad para las minas de carbón pequeñas, y ha dado formación y equipos a grupos de rescate para las minas pequeñas en Pakistán. El Banco Mundial y otros organismos incluyen ya la seguridad y salud en el ámbito de aplicación de sus proyectos de asistencia al desarrollo. Algunas grandes compañías mineras están tomando bajo su protección a pequeñas minas, e impartiendo asesoramiento y asistencia sobre seguridad y salud, y asegurando asimismo un servicio de rescate cuando hay necesidad (capítulo 6). Un modo eficaz de desarrollar y de impartir formación en seguridad y salud para los pequeños mineros sería atraer a esta actividad a los servicios de las escuelas de minas existentes en las universidades.

La frecuencia de los accidentes en la minería es baja en comparación con los riesgos para la salud y las enfermedades en las comunidades mineras, que suelen estar superpobladas y viven en cabañas provisionales deficientemente ventiladas sin instalaciones sanitarias adecuadas. El agua de uso doméstico es la misma que la utilizada para la transformación del mineral. Cuando la trituración y la molienda se ejecutan en los lugares donde viven, se desprenden en el recinto grandes cantidades de polvo respirable. La ignorancia de los riesgos y peligros de la silicosis es general. No hay equipo de protección ni para la extracción ni para el beneficio del mineral. Los mineros sufren cortes producidos por las rocas por no tener botas ni guantes de seguridad; algunos trabajan bajo techos que cuelgan en bancadas abiertas sin casco de seguridad. Las barrenas neumáticas se utilizan por lo general sin agua para la supresión del polvo, y los obreros no llevan protección para los oídos. El triturado y la molienda son procesos que se desarrollan en seco y los riesgos son mayores, ya que gran parte del oro está contenida en el mineral con un alto contenido de sílice.

La elaboración del mineral extraído se compone de una combinación de algunas o de todas las fases siguientes: recogida a mano del mineral de alta calidad (con frecuencia esta operación se inicia en el angosto y peligroso lugar de trabajo, bajo tierra, con la separación de la piedra portadora del mineral de la piedra estéril que la rodea, y destrozando rocas grandes a martillazos para que sea menor la cantidad que hay que subir a la superficie en sacos); transporte de la mina al emplazamiento donde se elabora el mineral; diversas fases de reducción del tamaño (triturado, molienda); separación mediante criba; concentración del mineral (física y/o química); separación del desecho inerte (física y/o química); fundición para producir una mezcla de metales; refinado para producir metal puro. Alguno de estos procesos se realiza más de una vez, a veces por diferentes grupos de personas que compran el producto o el desecho (restos) en diferentes fases del proceso. La elaboración de minerales no metálicos procedentes de pequeñas minas, tales como el carbón, caliza y piedras preciosas, es en gran medida un proceso seco y físico basado en la clasificación por tamaño y observación. Las fases más importantes son el transporte, la reducción de tamaño, la selección y, dependiendo de cuál sea el producto final, el embalaje en sacos antes de cargarlo en camiones o cargarlo a granel para su transporte final. Los procesos de trituración y molienda son notablemente arriesgados, porque la maquinaria no está protegida, y a causa del ruido y las vibraciones. Los trabajadores que participan en procesos húmedos, tales como el lavado en exclusa y la recogida del concentrado, tienen sus manos y pies permanentemente mojados, y se les ven fuertes cortes en la piel; rara vez se emplean botas o guantes impermeables.

Los principales riesgos que hacen correr esas operaciones tienen que ver con la utilización de herramientas y maquinaria (tales como el equipo para el triturado, cribas mecánicas y correas transportadoras), así como tensiones y luxaciones causadas por un esfuerzo excesivo y por resbalones y caídas. La maquinaria no protegida y las prácticas tales como la selección manual sentado al lado de cintas transportadoras inclinadas, y elevadas y en movimiento, aumentan la probabilidad de accidentes. En las fábricas donde mujeres y hombres rellenan sacos con caliza en polvo, los cargan en carretas y los transportan a los camiones que esperan o los llevan sobre su espalda, el polvo penetra su piel. A veces se llevan pañuelos o máscaras para protegerse del polvo, pero con frecuencia no ocurre así. En la India es corriente que las mujeres, a veces jóvenes menores de 20 años, porten sobre su cabeza cestas cargadas de arcilla o piedras con un peso de 25 a 30 kg, a veces por pendientes resbaladizas, y vacíen el contenido en trituradoras, tolvas o en montones. La carga y transporte repetidos de sacos o cestas de material son precursores de dolencias en el dorso inferior agravados por una postura deficiente durante la explotación en la mina en espacios confinados, lavado de minerales en bateas y amalgamado.

Una vez que el calor, los líquidos y las sustancias químicas pasan a formar parte de la elaboración del mineral, los peligros y riesgos de accidentes aumentan notablemente, en especial las quemaduras (de sustancias químicas o por el calor) y las escaldaduras (causadas por líquidos muy calientes).

Por ejemplo, las plantas de elaboración de oro en pequeña escala de varios países trabajan de 12 a 24 horas al día todo el año. Los trabajadores se quejan de irritabilidad, trastornos del sueño y pérdida de apetito; algunos hacen mención a dificultades domésticas. Los guardianes de estas plantas son especialmente vulnerables. Limpian y preparan las trituradoras, transportan los contenedores de cianuro y vacían las cubas con desechos. En ocasiones participan en las operaciones de mezclado, quemado, fundido y refinado. Su hogar es donde trabajan y viven en medio de actividades sin pausa, compartiendo estas condiciones con sus familias.

Las siguientes actividades de producción y elaboración de oro observadas en América Latina ilustran algunos de los riesgos y peligros para la salud y seguridad ocupacionales. El material aurífero concentrado se amalgama con mercurio. Los trabajadores, a veces jóvenes y niños, trituran una mezcla de mercurio y el mineral en una bandeja de cobre, con ayuda de una piedra. La finalidad es liberar el oro y la plata de otros minerales que impiden la amalgamación. Continúan esta operación hasta que se obtiene una bola de mercurio y metales, entre ellos oro y plata. Hay pocos indicios de que se utilice ropa que proteja contra los efectos del mercurio o de las sustancia químicas. La ropa protectora se ve únicamente cuando es indispensable, por ejemplo, cuando se manipula metal fundido.

La extracción del oro de los desechos de la molienda y de la amalgamación requiere la utilización de caliza, cianuro de sodio, ácido nítrico y calor. Se llenan grandes tanques que se vacían a mano. Al hacerse un análisis químico rudimentario en el curso de las diversas fases ocurre, al igual que con el mercurio, que se utilizan cantidades de sustancias químicas mucho mayores de las necesarias, lo que afecta tanto a los trabajadores (humos y contactos directos) como al medio ambiente (material de desecho altamente contaminado). Asimismo, se piensa frecuentemente que «más es mejor». El uso excesivo de sustancia químicas y un control deficiente del proceso puede provocar asimismo reacciones secundarias que crean subproductos tóxicos, tales como los ácidos sulfúrico e hidrocianídrico.

El oro se recupera a partir de una solución de cianuro por precipitación en células electrolíticas, calentándose el precipitado para producir un polvo gris calcinado que, a su vez se calienta a unos 750ºC, cuando todo se funde. Cuando se enfría la mezcla fundida, las impurezas suben a la superficie y los metales preciosos, con algún plomo, cobre y zinc, quedan al fondo del crisol. Este oro contiene hasta un 50 por ciento de oro. Durante este proceso, hay que tomar un mínimo de precauciones contra el calor, pero se hacen pocos esfuerzos para extraer los humos durante la fundición.

La fase final es el refinado del oro dorado para separar el oro y la plata de los demás metales. Esto se consigue mediante calor y ácido nítrico que disuelve a todos los metales excepto al oro. Se añade sal a la sustancia disuelta para precipitar la plata. El ácido nítrico se manipula sin guantes, y los vapores nitrosos son extremadamente corrosivos para el tejido humano. Todos los asociados suelen participar en estas fases finales para proteger sus intereses, y de ese modo quedan todos expuestos a estos riesgos. La única protección utilizada es un pañuelo mojado ante la nariz y la boca, o colocándose en dirección contraria al viento. Los precipitados de oro y plata se funden separadamente mediante soplete para obtener pepitas que contengan un 90 por ciento de oro, y otras que contengan un 70 por ciento de plata. Los demás metales se desechan como desperdicio.

Que los efectos del polvo de sílice o del mercurio sean más importantes en la minería en pequeña escala es cuestión debatible. Ambos afectan a la salud de los mineros. El mercurio lo hace directamente durante la elaboración, e indirectamente por su impacto en el medio ambiente. Hace más de 2.000 años que se emplea el mercurio en la recuperación del oro. Su empleo se ha generalizado por ser eficaz, sencillo y barato. Con un precio de unos 20 dólares el kg, el mercurio incide en menos del 0,25 por ciento en el precio del oro, de tal modo que se pueden utilizar, y de hecho se utilizan, grandes cantidades del mismo en la creencia de que se recuperará más oro con un poco más de gasto. Pero su empleo plantea la más grave amenaza para la salud de quienes con él trabajan y, en menor grado, para la salud de los que viven en la comunidad. Hay otros procesos que se consideran más costosos, complicados y menos eficaces. El aspecto individual de gran parte de la minería en pequeña escala y la necesidad de ingresar constantemente dinero, incluso aunque sea muy poco, dificultan la promoción de técnicas que tengan la ventaja de las economías de escala. En algunas operaciones de minería en pequeña escala, por ejemplo, se hacen transacciones en las que el objeto no es más que 0,1 g de oro (menos de 1 dólar).

La toxicidad del mercurio depende de su forma química y física. El vapor de mercurio que se desprende cuando se calienta en un ciclo abierto la amalgama mercurio-oro, se ingiere por los pulmones (y en ellos permanece hasta un 80 por ciento de lo inhalado) donde se hace soluble como metilmercurio y se absorbe en la corriente sanguínea causando:

Si el vapor de mercurio se inhala durante largo tiempo se produce un envenenamiento crónico de mercurio. Este mineral penetra en el cerebro y causa temblores, perturbación del habla, falta de concentración y cambios de humor.

Hay pocas posibilidades de eliminar el empleo del mercurio en la producción de oro. Como la mayor parte de los que emplean este mineral no lo consideran un problema para el medio ambiente o para la salud, es difícil convencer a los mineros pequeños de que utilicen menos mercurio y trabajen de otro modo. Asimismo se desconfía en general de procesos que ocultan la amalgama que está realizándola en una fase esencial de la separación del oro. Prohibir su utilización aumentará con toda probabilidad su precio y hará fracasar los intentos de introducir técnicas que atenúan sus efectos en las personas y en el medio ambiente. Por lo tanto, se está tratando principalmente de controlar la cantidad empleada en limitar las pérdidas (emisión y rechazo con residuos) mediante la utilización de procesos de tratamiento en circuito cerrado y técnicas de recogida de desechos. Hay varios programas con los que se pretende eliminar o disminuir la utilización del mercurio, en especial en América Latina⁽³⁾. La experiencia demuestra sin embargo que las únicas soluciones con un resultado económico positivo tendrán una ínfima probabilidad de éxito a corto plazo. A muy largo plazo, la educación y la presión de la comunidad contribuirán también a ello⁽⁴⁾.

La amalgamación es uno de los procesos más importantes de la producción del oro en las explotaciones mineras en pequeña escala en los países en desarrollo. El oro contenido en un lodo mineral concentrado se mezcla con mercurio para formar una amalgama que se calienta para que desprenda el mercurio como vapor, dejando el oro. El mercurio metálico se pierde también cuando la amalgama se separa del material de desecho, especialmente si se emplea el mercurio en cantidad excesiva. La introducción de tecnologías más limpias que den buenos resultados depende tanto de los aspectos socioculturales como de los factores técnico-económicos. El oro producido quemando una amalgama en un recinto abierto es limpio y brillante: cuando se utilizan retortas cerradas, el oro tiene con frecuencia un color oscuro y un aspecto poco atractivo, con lo que su valor disminuye. Aunque el empleo de cantidades muy pequeñas de mercurio al fin del proceso de tratamiento puede restablecer su brillo, ello supone más trabajo y, por consiguiente, no es bien aceptado. Además, muchos mineros son renuentes a calentar la amalgama en el cuenco cerrado de una retorta porque no pueden ver lo que está ocurriendo. Algunos creen que podría quedar retenido algún oro en el sistema. Hay pequeñas retortas de vidrio de forma que se puede observar todo el proceso, pero son sumamente caras y de manejo más delicado que las de metal. Asimismo, el cuenco de vidrio con el tiempo se descolora a causa del calor y deja de ser transparente. Por tanto, aunque técnicamente eficaces, si las retortas no tienen amplia aceptación, el problema del mercurio sigue candente. En algunas zonas han ganado aceptación procesos menos eficientes tales como los hornos unidos a dispositivos que recogen y concentran el vapor de mercurio, permitiendo al operador ver lo que está sucediendo. Incluso aunque sean menos eficientes, su empleo generalizado ha dado por fruto una reducción de las pérdidas de mercurio de lo que sucedía con la utilización mínima de unas pocas retortas que capturan y condensan prácticamente todo el vapor de mercurio.

En algunos casos los que viven más abajo de los lugares donde se trabajará en la elaboración del oro, entre ellos las familias de los mineros y los proveedores de agua potable, intervienen para disminuir los desechos que contienen mercurio y que se tiran a los cursos de agua. Sin embargo, el muestreo y la selección para demostrar que los niveles de mercurio en el agua y en el pescado son elevados y costosos requieren tiempo y pueden estar en desventaja en comparación con la evidencia física, en vista del tiempo que se requiere para que el envenenamiento por mercurio sea evidente.

El tamaño del grano de oro y la naturaleza y tamaño de la roca que lo acompaña tienen un considerable efecto en la concentración y recuperación del oro. En general, el oro grueso es más fácil de recuperar que las partículas finas. Cada dispositivo de concentración por gravedad posee una gama de tamaño de los gramos para la cual es más eficaz. Así es importante clasificar el oro por su tamaño de gramo con objeto de seleccionar el concentrado más apropiado. Si se utiliza un equipo no apropiado la recuperación será inferior a la óptima. Cuando se proponen plantas de tratamiento portátiles o centralizadas (proyecto atractivo para los organismos donantes) se deben determinar estos factores y tenerse en cuenta en la fase de planificación. En caso contrario, la planta de tratamiento fracasará, llevándose con ella la credibilidad de sus promotores.

Cada vez que se desecha material se pierde mercurio. Las pérdidas son especialmente elevadas cuando la molienda y la amalgamación se realizan simultáneamente, por ejemplo en molinos chilenos o molinos de mazos, que suelen emplearse en la minería del oro en pequeña escala. Las altas cantidades de energía producen la formación de mercurio «en harina» (pequeñas esferas inertes) y su consiguiente descarga. Las pérdidas de mercurio son menores si la amalgamación y la molienda se realizan en dos fases.

La mezcla amalgama-mercurio se separa prensándola mediante un cuero o un tejido (con frecuencia la camisa de un minero) lo que deja una amalgama muy viscosa que contiene del 50 al 60 por ciento por peso de mercurio y un 40 a 50 por ciento de oro. El oro se obtiene calentando la amalgama envuelta en papel, en un crisol de cerámica abierto mediante un soplete a temperaturas de 350-600ºC. El mercurio vaporizado que escapa directamente a la atmósfera en esta fase representa del 50 al 60 por ciento del total de las emisiones de mercurio.

Concentrando el mineral en la máxima medida posible antes de la amalgamación se requiere menos mercurio para formar una amalgama. El equipo conveniente par la separación húmeda por gravedad mecánica se compone de: centrifugadores de lecho fluidificado, concentradores en espiral, separadores de cono y lavadores de grano fino tales como cribas hidráulicas, tablas y, exclusas. El enriquecimiento final -- desechando los minerales acompañantes mediante separación magnética -- produce una nueva mejora de los preconcentrados. Por lo tanto se pueden amalgamar en equipos tales como barriles o molinos de amalgamación cerrados cantidades relativamente pequeñas de concentrado. Estos equipos permiten también añadir reactivos para mejorar la actividad del mercurio en superficie, reduciendo la cantidad de mercurio necesario. Si no se pueden introducir cambios en el proceso, se deberían instalar y mantener adecuadamente separadores del producto pesado para atrapar el mercurio en harina.

Hay varias alternativas a la amalgamación para la obtención del oro, pero son pocas las que han tenido una aceptación general. Si se quiere que sustituyan a la amalgamación en la extracción minera en pequeña escala será necesario proceder a una cuidadosa demostración y promoción. El proceso del cianuro junto con la concentración gravimétrica como en las centrifugadoras y combinaciones de equipo que permitan la producción eficiente de minerales concentrados, cuya conversión final en productos comercializables tiene lugar en una sola fase, por ejemplo, al fundir los propios mineros concentrados de oro en oro y escoria, se podría hallar un mercado en algunos países, a condición de que el proceso funcione y sea asequible, lo que es una incertidumbre de talla.

Algunos proyectos financiados por Suiza y desarrollados en Bolivia y Ecuador han mostrado que es posible adoptar un criterio integrado para mejorar la salud ocupacional y el medio ambiente en las minas de oro que despierten el propio interés de las personas que en ello intervienen -- trabajan mejor siguiendo una vía de acción que reduzca también los riesgos para la salud y el medio ambiente. El costo de una sucesión acordada de medidas elaboradas y establecidas por un grupo de plantas de elaboración fue inferior a las multas impuestas por incumplimiento de las normas relativas al medio ambiente. Se conviene en que el incumplimiento de las nuevas medidas acarreará fuertes multas o el cierre de las explotaciones, por lo cual es grande el incentivo económico para respetar las normas. Además, en el respeto de las normas va incluido un control más cuidadoso de los procesos químicos, lo que ha reportado importantes economías en las cantidades de cianuro de sodio, de mercurio y de ácido nítrico utilizadas.

En una región del Perú en la que las pequeñas minas producen cada año alrededor de 9 toneladas de oro, se empleaban hasta 18 toneladas de mercurio, que en su mayor parte se perdía. Gracias a un programa de información y sensibilización, además de la distribución gratuita de 750 retortas y reactivadores de mercurio se logró aumentar la utilización de retortas, pasando del 1,9 por ciento de los mineros al 55 por ciento. Como resultado de ello, se retuvieron casi 10 toneladas de mercurio que se limpió y volvió a emplearse en lugar de perderse y perjudicar a la salud de los trabajadores. Asimismo, en una pequeña explotación minera de San Simón, en Bolivia, en la que 250 mineros producen alrededor de 380 kg de oro al año se emitieron a la atmósfera casi 14 toneladas de mercurio -- 36 kg por cada kg de oro producido -- con una retención del 10 por ciento únicamente. Los cambios en los equipos y en las condiciones y procedimientos de explotación produjeron una mejora de la recuperación del oro (alrededor del 10 por ciento) y una disminución del empleo de mercurio en un factor de 40. El 98 por ciento del mismo se recuperó. Con esta combinación, el costo del nuevo equipo se amortizó rápidamente, una auténtica solución que reporta un doble beneficio⁽⁵⁾.

Los problemas que plantea la insuficiencia de agua potable y de saneamiento adecuado, así como las dolencias y enfermedades que son secuela de ello, resaltan hasta las saciedad lo que no va bien en la minería en pequeña escala, en particular en zonas que han recibido repentinamente a personas que afluyen para ganarse la vida en la minería. Cuando los pequeños mineros viven en el emplazamiento de la mina o cuando la elaboración se lleva a cabo en las comunidades vecinas, las condiciones de salud y de saneamiento son por lo general deficientes. La mayor parte de la gente utiliza letrinas que no son más que un foso o bien se sirven del bosque abierto -- con las correspondientes consecuencias sanitarias. La malaria, el cólera, la tuberculosis y las infecciones entéricas son cosa corriente. Incluso los mineros veteranos no están dispuestos ni pueden permitirse la construcción de instalaciones sanitarias higiénicas. Los mineros en tránsito tienen poco incentivo para hacerlo. Cuando el agua para uso doméstico se saca de pozos abiertos, es frecuente que haya repercusiones graves para la salud. Sólo los agujeros excavados y los pozos protegidos pueden considerarse proveedores de agua segura para el consumo humano. La utilización del agua fluvial con fines domésticos suscita especiales preocupaciones, ya que estos ríos sirven también para el lavado del mineral en bateas y para bañarse. Los problemas que acompañan a la falta de instalaciones docentes (en general vinculadas al numeroso empleo de trabajo infantil), los delitos, la prostitución y las enfermedades de transmisión sexual son rápida secuela de esta situación.

Los éxitos que puedan tener programas destinados a mejorar la salud ocupacional que no aborden la solución de los problemas de la comunidad tendrán la vida muy corta. Lamentablemente, tras años de incuria a nivel comunitario incluso allí donde la minería en pequeña escala es legal, los problemas tienen profundas raíces y harán falta cambios en la forma de abordarlos y la perspectiva de todos aquellos interesados, así como inyecciones de fondos y otros recursos. Pese a ello, mejorar la salud de la comunidad es una tarea honesta que, con determinación y recursos suficientes puede emprenderse con rapidez y producir beneficios inmediatos y tangibles a medida que disminuye la incidencia de enfermedades infecciosas.

La actividad de los gobiernos y organismos donantes está cada vez más dedicada a hacer que las minas pequeñas sean sometidas a reglamentos y se les proporcione apoyo técnico y administrativo, además de formación. Un número cada vez mayor de ministerios que tienen competencias en materia de minería han creado dependencias sobre minería en pequeña escala con objeto de mejorar el control y prestar asistencia. No obstante, pese a sus mejores intenciones muchos de ellos carecen de recursos. Varios programas del Banco Mundial están destinados, entre otros, a dar vigor a estas dependencias (capítulo 7). Para éstas seguirá siendo importante concentrar su esfuerzo en cuestiones de salud y seguridad en el trabajo y no simplemente en las autorizaciones y en la recaudación de impuestos.

Por ejemplo, la incidencia de la silicosis puede reducirse significativamente utilizando técnicas y métodos eficaces y asequibles de control de los polvos. En las minas pequeñas los temas importantes son el aislamiento o el cercamiento de las operaciones que producen polvos (tales como la molienda), la modificación de las prácticas de trabajo para reducir la exposición, la utilización de equipo de protección personal, la ventilación, la manipulación adecuada y las prácticas de higiene tales como el establecimiento de instalaciones para lavarse y lugares limpios donde comer. La regularidad de las inspecciones puede desempeñar un papel importante para asegurar que se cumplen estas condiciones.

¿Por qué pagaría un pequeño minero inteligente una pieza de equipo -- una retorta para el mercurio -- que no produce más oro pero que requiere más esfuerzo? Como el mercurio es relativamente barato (por lo general 0,25 por ciento del precio del oro) se tardará tiempo en amortizar el costo incluso de una retorta barata que recoge el mercurio para su reutilización. Además, como entre muchos mineros se siente un considerable malestar cuando pierden de vista la amalgama en un contenedor cerrado durante el proceso de quema, tampoco podrían utilizarse ampliamente retortas suministradas gratuitamente. Por estas razones, se han aceptado ampliamente soluciones menos eficientes, tales como la de hornos abiertos que recogen y condensan el vapor de mercurio lo que en algunos casos da por resultado una mayor economía neta en las emisiones de mercurio. No obstante, las retortas han tenido algún éxito, particularmente cuando su introducción y utilización ha ido acompañada de enseñanza, formación y demostración.

Si puede demostrarse a los mineros de una comunidad que por un gasto de 50 dólares el rendimiento será de 100, habría algún interés en cambiar el modo de hacer las cosas. Pero si el esfuerzo o el gasto extraordinario hechos no produce rápidamente una ganancia neta tangible no se hará nada. Así pues, por lo menos al principio de un programa de mejora, lo que cueste conseguir ganancias intangibles, por ejemplo, menos accidentes gracias a la utilización de equipo protector y mejora de la salud por no inhalarse tanto polvo o vapor de mercurio, o brotes de malaria o de diarrea menos frecuentes, tendrá que correr a cargo total o parcialmente por instancias ajenas a la mina y de su comunidad.

En respuesta a la elevada tasa de accidentes en las pequeñas explotaciones mineras en China, el Gobierno de este país está promoviendo «principios de diez palabras» -- apoyo, reforma, rectificación, cooperación, mejora (diez palabras en chino) -- para conseguir una producción segura. El Gobierno ayuda a las minas pequeñas con recursos de carbón suficientes que no afecten la seguridad de las minas grandes cercanas, a fin de cumplir las disposiciones de los «reglamentos de seguridad de las minas de carbón en pequeña escala». También toma medidas para cerrar las minas no adecuadas e ilegales. Con ello, el número de minas es menor, y lo es asimismo el número de accidentes. En algunas zonas de la provincia de Hunan, por ejemplo, los inspectores del Estado supervisan la seguridad de las minas de carbón en pequeña escala. Cuando se descubren problemas y riesgos, se redacta un informe que contiene sugerencias para rectificarlos y reformarlos, y se da un plazo para la ejecución de las recomendaciones. Los inspectores de seguridad pueden ordenar la retirada de los trabajadores de las minas que tengan graves peligros, y pueden ordenar el cierre de la mina. Estas medidas, que están en conformidad con lo dispuesto en el Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176) de la OIT, han dado resultados positivos, y se está aumentando el número de inspecciones. Se están estableciendo en la burocracia local líneas claras de responsabilidad, entre ellas la responsabilidad legal de los gestores de las minas para que su gestión esté en conformidad con lo reglamentado.

Ahora bien, muchas iniciativas encaminadas a mejorar la seguridad y salud surgen a consecuencia de accidentes o catástrofes que desencadenan una reacción de reflejo rotuliano en lugar de ser el resultado de un programa planificado con los fondos necesarios. En el recuadro 2.1 figuran los resultados de discusiones tripartitas celebradas sobre mejoras en seguridad de las minas en el distrito de Mererani de la República Unida de Tanzanía un mes después de que las crecidas inundasen muchas pequeñas minas de Tanzanía acarreando la muerte de unas 70 personas. Lamentablemente, una vez apagado el frenesí inicial, es demasiado frecuente que las cosas sigan como estaban, particularmente si no hay fondos o se han agotado. Es de esperar que, por ser este programa de carácter tripartito, se logrará llevarlo adelante. En Ecuador el acuerdo escrito concertado entre las plantas de elaboración, el Gobierno y una organización no gubernamental, por el que se asegura la financiación, aplicación y cumplimiento de ciertas normas de salud, seguridad y medio ambiente mencionado anteriormente, tiene buenas posibilidades de mantenerse a largo plazo.

Recuadro 2.1

Reglas de salud y seguridad en las minas pequeñas en Mererani

Cada miembro del equipo minero que trabaja en la producción de tanzanita respetará estrictamente las siguientes reglas/reglamentos en materia de salud y seguridad:

1. Cuando se haya producido una catástrofe minera, todos los desechos de las minas deberán despejarse de la zona de que se trata y arrojarse a los pozos indicados, que deberán sellarse y abandonarse.

2. Se deberán construir alrededor de todas las aberturas de las minas de Mererani brocales de paredes/pozos de madera o cemento de una altura de 1 m por lo menos.

3. Todas las minas deberán tener escalas por las que los mineros puedan entrar y salir de las minas.

4. La zona de la explotación minera debe mantenerse limpia en todo momento; las galerías estrechas deben ampliarse para permitir el movimiento sin estorbos cuando se trabaja. No se permite dejar montones de desechos en el interior de las minas.

5. Las paredes que parezcan débiles deberán reforzarse mediante puntales de madera fuerte.

6. En todas las aberturas/ entradas de la mina deberá construirse alguna clase de protección para impedir que la lluvia entre en el interior de las minas. Se deberá construir en torno a la zona minera cabañas para uso de los guardianes de la mina, que les protejan de la lluvia o del sol, así como un lugar de reposo para los propios mineros, para evitar que descansen en condiciones peligrosas en los pozos de la mina.

7. Durante las operaciones de extracción minera, se pueden unir dos agujeros/minas. Si esto ocurre cuando llueve, todo el trabajo debe detenerse inmediatamente.

8. Para que el propietario de la mina lleve el control de quién está dentro y fuera de las minas, tiene que disponer de un registro de asistencia, y en todo momento debe tener conocimiento del número de trabajadores que se encuentran fuera o dentro de la mina.

9. Los propietarios de la mina deben proporcionar/instalar inmediatamente sistemas de comunicación para que los mineros que trabajan puedan comunicarse más fácilmente con los que están fuera de la mina (por ejemplo, campanas que funcionan con pilas, teléfonos manuales). Se prohíbe terminantemente la utilización de mensajeros que llevan y traen recados dentro y fuera de las minas.

10. Los propietarios de las minas deben suministrar a cada minero/empleado las herramientas protectoras adecuadas para el trabajo (cascos, botas, guantes, etc.).

11. Los túneles que fueron construidos durante el trabajo de extracción minera antes del accidente deben reforzarse y mantenerse.

12. Los propietarios de la mina deben proporcionar lugares de aseo para sus empleados.

13. Se prohíbe utilizar/emplear en las minas a niños de edad inferior a 16 años.

14. Cada minero debe poseer un botiquín de primeros auxilios.

Mayo de 1998.

Fuente: República Unida de Tanzanía - Unión de Trabajadores de las Minas y de la Construcción.

El tema que subyace en este informe es que todas las cuestiones que afectan a las minas en pequeña escala han de considerarse en su conjunto o por lo menos vincularse unos con otros. Añadir simplemente una sola pieza de equipo (por ejemplo, una retorta o una centrifugadora) no aporta las mejoras deseadas en salud o seguridad. Al proponer medidas encaminadas a mejorarlos, el hecho de que las ventajas sean tangibles, sean realidad rápidamente y excedan del costo invertido han de garantizarse y demostrarse en el medio ambiente de trabajo. Confiar en los resultados de los ejemplos extraídos de otros lugares probablemente no resultará convincente. El establecimiento de programas de acción ha de conllevar la asociación activa de todos los interesados en crear una atmósfera de confianza. Las campañas de sensibilización, información, educación y mejora de los conocimientos mediante ayudas audiovisuales, carteles, folletos informativos, seminarios y cursillos prácticos pueden contribuir a crear esta atmósfera. A causa de las características específicas de cada explotación minera, normalmente es inapropiado dar una solución general a problemas técnicos. Asimismo, cuando se hacen cambios tecnológicos, debe haber a disposición técnicos, mecánicos e ingenieros bien entrenados durante un tiempo suficiente para dar asesoramiento e impartir formación de forma que se acepten los nuevos procesos. Es preferible comenzar adaptando la tecnología sencilla existente antes de introducir nuevo equipo complejo. Se utilizará con mayor probabilidad equipo producido a escala local y a bajo costo con una eficiencia razonable. Además, antes de que se introduzca el nuevo equipo, se debe asegurar su funcionamiento y fiabilidad. El fallo de los equipos podría dar fácilmente al traste con la confianza que se ha tardado mucho tiempo en instaurar.

A menos que los propios mineros en pequeña escala (titulares de permisos, empleadores, trabajadores) participen en el desarrollo de cada programa que les concierne y sean partes integrantes del mismo, las posibilidades de éxito son escasas. Algo que hayan pagado, aunque sea parcialmente, tiene más probabilidad de ser utilizado y ser objeto de cuidados que algo que se les ha entregado sin más. Los diferentes extractos de la propiedad, control y empleo en la minería en pequeña escala hacen que sea necesario tener cuidado al escoger el destinatario de los métodos. Lo que es ideal para una cooperativa oliviana, de lazos muy estrechos, no servirá en una situación en la que los grupos de trabajadores de la misma mina o concesión comparten el rendimiento de la producción con el propietario de la mina, después de que se les ha deducido el costo de los alimentos y equipos, o allí donde los trabajadores explotan la mina por su propia cuenta. No sirve para nada concentrar la atención en el propietario de la mina o el titular de la concesión, y no en los trabajadores, que podrían estar dos o tres pasos más allá mediante intermediarios y acuerdos informales de subcontrata. La intervención del gobierno puede ser valiosa, pero no será garantía de éxito, especialmente si sus antecedentes (imagen deficiente, falta de control y/o aplicación de la ley, corrupción, no aceptación por parte de los beneficiarios) ha sido deficiente. Afortunadamente se sabe que hay informes de buenos resultados, y su difusión y adaptación será el medio más eficaz de hacer mejoras en seguridad y salud⁽⁶⁾.

1. J. Halloway: Small-scale mining in Zimbabwe: A case study of the Button Mine, estudio encargado por la OIT que va a incluirse en el próximo documento de trabajo de Departamento de Actividades Sectoriales dedicado a la pequeña minería del oro.

2. Este y otros apartados sobre la provincia de Hunan en China han sido extraídos de Chang Da: Strengthening management and ensuring safety in small-scale coal mines, estudio no publicado encargado por la OIT, 1998.

3. Véase, por ejemplo, ONUDI: Reunión de expertos sobre el programa de alto impacto de la ONUDI: «Introducción de nuevas tecnologías para la reducción de la contaminación mundial de mercurio derivada de la extracción artesanal del oro», 1.º-3 de julio de 1997, Final report; T. Hentschel et al.: Manejo ambiental en la pequeña minería (La Paz, MEDMIN/COSUDE, 1998); M.M. Veiga: Introducing new technologies for abatement of global mercury pollution in Latin America (Río de Janeiro, UNIDO/UBC/CETEM/CNPq, 1997); Boletín minero (Loja, Ecuador, Fundación CEMDA/PMS), diversos números.

4. es una red Internet para el intercambio de información sobre el empleo del mercurio en la extracción minera del oro en pequeña escala.

5. T. Hentschel y otros: Estudio monográfico sobre la explotación minera pequeña: Ejemplo San Simón (Bolivia), estudio encargado por la OIT que se incluirá en un próximo documento de trabajo del Departamento de Actividades Sectoriales dedicado a la pequeña minería del oro.

6. El presente capítulo ha sido extraído también de lo siguiente: O. Betancourt: Estrategias de intervención para la mejora de las condiciones de seguridad y salud en la pequeña minería del oro, informe no publicado para la OIT/CENDA, Lima, febrero de 1998; J. Hollaway: «Small-scale mining: How to combine development with low environmental impact», en Industry and Environment (París, PNUMA), octubre-diciembre de 1997, págs. 44-48; Perú, Ministro de Energía y Minas: Minería aurífera aluvial: Exposiciones técnicas (Lima, 1997), y Manual del pequeño minero (Lima, sin fecha); M.M. Veiga y C. Beinhoff: «Centros UNECA; A way to reduce mercury emissions from artisanal gold mining and provide badly needed training», en Industry and Environment, op. cit., págs. 49-51.

A diferencia de su poca participación en la minería en gran escala, las mujeres desempeñan un importante papel en la explotación minera a pequeña escala. De hecho, cuanto más pequeña sea la escala, más grande es su participación, y ha venido creciendo constantemente en estos últimos años. La estadística sobre la minería en pequeña escala rara vez resalta el grado de intervención de las mujeres, ya sea directamente en la extracción minera y la elaboración, ya indirectamente como proveedoras de bienes y servicios. De los 11,5-13 millones de mineros en pequeña escala que hay en el mundo, las mujeres podrían representar de 3,5 a 4 millones, muchas de ellas con trabajo a tiempo parcial. Otras 1,5 a 2 millones podrían participar indirectamente en esta actividad. Las pocas respuestas que se dan en el cuestionario de la Oficina sobre el empleo de las mujeres revelan que del 5 al 50 por ciento de la fuerza de trabajo estimada en la minería en pequeña escala son mujeres, oscilando entre el 5 por ciento en Malasia y el 30 por ciento en la India, el 40 por ciento en la República Unida de Tanzanía y el 50 por ciento en Zimbabwe. Según otras estimaciones, la proporción de mujeres varía del 10 al 30 por ciento aproximadamente y en América Latina para alcanzar el 60 por ciento o más en varios países africanos. En Asia, la proporción es más baja, inferior al 10 por ciento en muchas regiones.

Pese a la vaguedad de las estimaciones sobre el grado de participación de las mujeres en la minería en pequeña escala, éstas son bastantes consistentes para probar que las mujeres desempeñan un papel sustancial y a veces predominante, función que difiere en distintas regiones y en diferentes aspectos de la minería en pequeña escala. Unas pocas mujeres son titulares de permisos y empresarias en algunos países; más mujeres son miembros de cooperativas, o de grupos menos formales en otros; pero la gran mayoría realizan labores no especializadas y secundarias, en especial en la elaboración del mineral, o proporcionan bienes y servicios a las minas y a las comunidades mineras. Si bien algunas mujeres reciben una remuneración igual cuando hacen el mismo trabajo que los hombres (por ejemplo, en Bolivia, Tailandia y Viet Nam), el hecho de que ciertos trabajos les estén prohibidos, o que otros parezcan estarles especialmente destinados, indican que, por lo general, las mujeres ganan menos que los hombres que trabajan en la minería en pequeña escala. No obstante, en algunos casos las mujeres han demostrado tener cierta ventaja o haber hallado un segmento que pueden explotar -- por ejemplo en tareas «delicadas» tales como el lavado del mineral en batea -- en particular en Africa. Asimismo, y principalmente en Africa, las mujeres han podido romper las barreras de la tradición para convertirse en propietarias de títulos de explotación minera. En algunas cooperativas de Bolivia, la tendencia va en otra dirección. Las mujeres que son miembros de una cooperativa en virtud de su estatuto como ex empleadas de COMIBOL, pueden ceder su parte sólo a un familiar de sexo masculino cuando deciden jubilarse o abandonar la cooperativa. Sin embargo, mientras son miembros de ésta reciben los mismos beneficios que los demás miembros.

La mayor participación de las mujeres en la minería en pequeña escala ha acaecido a causa de varios factores. El impacto de los programas de ajuste estructural, los bajos precios de los productos básicos o el agotamiento del empleo público y privado en el comercio, la agricultura, además de la inflación, ha inducido a muchas personas, especialmente mujeres que dependían de la agricultura de subsistencia, a buscar nuevo empleo alternativo o adicional remunerado para mejorar su calidad de vida o más comúnmente, simplemente para sobrevivir. Asimismo, en muchos países es cada vez mayor el número de mujeres que son cabezas de familia, y tratan de buscar empleo donde pueden. En particular en las zonas rurales, la minería en pequeña escala es con frecuencia el único medio de ganar dinero sin desplazarse a la ciudad más cercana. Además, la clausura o reestructuración de anteriores minas propiedad del Estado ha dejado a muchos trabajadores de sexo masculino experimentados disponibles para dedicarse a la minería en pequeña escala; las mujeres, como miembros de su familia, o buscando oportunidades por cuenta propia, a ellas se han unido. Así, muchas mujeres vienen a la minería en pequeña escala por necesidad, ya sea porque vienen a un lugar de explotación con sus parejas o a causa de las condiciones adversas en sus otras actividades.

Cuando la agricultura de subsistencia no produce bastantes cosechas para dedicarlas al trueque o a la venta, el otro paso en la escala económica, a causa de la falta de oportunidades para conseguir otro empleo asalariado es con frecuencia la minería en pequeña escala. Esta actividad promete ganancias en efectivo, con la perspectiva adicional de que en cierto modo como ser portador de un billete de lotería podría traer alguna vez en el futuro una gran suerte inesperada siempre que uno siga en el juego. Sin embargo cuando los precios de los productos básicos aumentan de vez en cuando, la actividad de las mujeres -- por lo menos de las mujeres que tienen pareja -- ha tendido a caer, ya que no necesitan trabajar, confirmando que la minería en pequeña escala es una ocupación de último recurso en lo que respecta a algunas mujeres.

Si bien algunas mujeres intervienen en algunos aspectos «superiores» de la minería en pequeña escala, como empresarias, propietarias, empleadoras, que alquilan equipos o comercian en oro o piedras preciosas, están en minoría y ciertos trabajos les están vedados en algunos países. En su mayor parte, las mujeres transportan, cargan, trituran, criban, lavan el mineral en batea y suministran bienes y servicios a la mina y a la comunidad minera.

Cuando las mujeres viven cerca de la explotación minera, su dedicación a la minería en pequeña escala es más fácil que cuando vivían lejos de ella, lo que no es de extrañar. La presencia de niños que ayudan a sus madres, incluso escolares que trabajan después de la escuela o en lugar de ir a ésta, se debe en gran medida a que las madres no tienen otro remedio que tenerlos a su lado. Dejarlos sin atender en casa sería considerado en muchos casos una acción peor.

La participación de las mujeres como empresarios más que como trabajadores en la minería en pequeña escala puede contribuir a mejorar la condición de las mujeres en general. La empresarias pueden servir de modelos, y pueden ofrecer, y, de hecho, ofrecen oportunidades a otras mujeres. Las empresarias tienen ante sí mayor número de opciones, entre ellas la capacidad de ganar dinero adicional y financiar otras actividades a largo plazo, así como ofrecer una alternativa a la agricultura de subsistencia. Lo más importante de todo es, no obstante, la oportunidad, para las mujeres que así lo desean, de llevar una vida más independientes de lo que normalmente sería posible a causa de los límites que la tradición impone a su condición e independencia.

En algunos países (por ejemplo, Zimbabwe) las ganancias financieras derivadas de la minería en pequeña escala han servido para que las mujeres financien otras actividades. No obstante, la mayor parte de las veces ocurre lo contrario, y los beneficios de la actividad comercial distinta de la minera se invierten en esta actividad en parte porque o bien no hay créditos o es más fácil obtenerlos mediante las actividades comerciales existentes diferentes de la minería.

Se produce una situación «Catch 22» que impide a las mujeres su participación en la minería en pequeña escala. Por una parte, no hay en general ninguna disposición especial para las mujeres en los programas de minería en pequeña escala porque no hay ninguna demanda de ellas para recibir asistencia técnica o financiera; pero, por otra parte, las mujeres no solicitan ninguna asistencia porque no hay ninguna a su disposición. Para romper este círculo hacen falta sin duda educación y sensibilización de las mineras, los organismos gubernamentales y otros grupos (entre ellos los mineros). El gran número de mujeres que trabajan en actividades de minería en pequeña escala en Africa meridional y oriental, donde su impacto como propietarias de minas es el más fuerte, ha desencadenado iniciativas en favor de la creación de una asociación regional que proteja sus intereses que se afiliará a las asociaciones nacionales. Esto abriría el camino a un mayor conocimiento y acción a lo largo de la región con objeto de mejorar la función de las mujeres en la minería en pequeña escala⁽¹⁾.

En Africa, las mujeres desempeñan un papel clave en la sociedad, especialmente en las zonas rurales, donde se realizan las operaciones de explotación minera en pequeña escala. Las mujeres predominan en la producción de alimentos, el suministro de energía doméstica y el intercambio de bienes esenciales. La ocupación en actividades comerciales no oficiales es un oportunidad para que las mujeres se busquen otro camino, siendo con todo capaces de hacer frente a las responsabilidades domésticas y familiares que la sociedad les ha impuesto y es reacia a dispensarlas de ello.

En el gráfico 1.1 se presentan las cifras de 3 a 3,7 millones de personas que trabajan en pequeñas explotaciones mineras en Africa. La Comisión Económica para Africa ha estimado que del 45 al 50 por ciento del empleo total está ocupado por mujeres que participan directa o indirectamente en actividades de minería en pequeña escala⁽²⁾. Esto podría significar que hay en Africa más de 1,8 millones de mujeres dedicadas a actividades no estructuradas en la minería en pequeña escala, muchas de ellas a tiempo parcial.

Cuando una actividad productiva se realiza a nivel familiar, las mujeres y los niños desempeñan un papel en ello. Las carreras hacia el oro suponen con frecuencia para muchas familias la partida a la zona minera para trabajar todos juntos.

Trabajen o no directamente en la minería o en la elaboración del mineral, participan inevitablemente en las actividades de apoyo de suministro de alimentos, agua, energía y dedicación al cuidado de los niños, que en general son actividades «reproductivas» no pagadas, más que actividad «productiva» pagada.

El grado de intervención de las mujeres varía de un país a otro según los minerales que se están extrayendo, el tipo de elaboración realizado y algunos factores socioeconómicos. En Guinea y Malí la tercera parte de la mano de obra dedicada a la minería del oro está constituida por mujeres; en Ghana se trata del 15 por ciento aproximadamente y en Gabón alrededor del 5 por ciento. Rara vez, o nunca, trabajan las mujeres bajo tierra, y es raro que participen directamente en la fase de extracción de minerales en las minas a cielo abierto, excepto cuando ello acarrea escarbar la superficie con azadas o rastrillos o bien lavar el mineral en batea en las vías de agua. Participan activamente en la elaboración, triturado, molienda, cribado, lavado y en el transporte de minerales de un lugar a otro. En algunos centros, estas actividades están dominadas por las mujeres. Donde la molienda y el cribado se realizan en las aldeas, incluso en casa, los riesgos para la salud son importantes. En minas y canteras no metálicas (arcilla, grava, caliza, sal) predominan las trabajadoras. Las mujeres dominan también el aspecto de servicios de la minería y suministran alimentos, bebidas, herramientas y equipo; muchas prestan servicios sexuales. La bien conocida capacidad de las mujeres africanas para el comercio ha facilitado su entrada en el factor de servicios en la minería en pequeña escala, incluido el comercio en oro y a veces piedras preciosas. En Malí, por ejemplo, las mujeres gozan de alta estima como vendedoras de oro y también como buenas negociadoras. A veces las mujeres pasan al comercio del oro cuando se les paga en oro por sus mercancías. Cuando los propietarios de la concesión no aportan herramientas ni equipo para los mineros (y más tarde recuperan el costo) algunas mujeres han encontrado un hueco y alquilan el equipo necesario (palas, linternas, picos, morteros) a los equipos de la mina que acaban de iniciar sus actividades.

Las razones que motivan la participación de las mujeres en la minería en pequeña escala son las siguientes: su función social arraigada de mantenimiento de la estructura familiar tradicional; falta de otras oportunidades de empleo; efectos de la sequía en las actividades de agricultura; oportunidades para comerciar en las comunidades mineras; y búsqueda de mayor independencia económica.

A menudo son la costumbre y la tradición las que determinan en qué medida pueden las mujeres ser mineros en pequeña escala. En una región de Burkina Faso sólo las mujeres pueden extraer, almacenar y vender oro. Los intentos de aumentar la producción haciendo intervenir a los hombres han sido rechazados por la propia población indígena⁽³⁾. En otras partes, se puede observar una manifiesta renuencia a hacer ningún esfuerzo adicional para aumentar la productividad. Es como si una vez alcanzado un umbral satisfactorio de ingresos, y satisfechas las necesidades esenciales, no vale la pena hacer nada más.

Son los fuertes hábitos socioculturales, asociados a la función doméstica de la mujer los que dictan que sean incapaces de dedicar gran parte de su tiempo a actividades de extracción minera, excepto posiblemente cuando actividades tales como la molienda y el cribado se llevan a cabo en casa. En algunas comunidades, se considera que las mujeres traen mala suerte si se dedican a la minería; en otras se les niega el acceso a las explotaciones durante su período menstrual. Por tanto las oportunidades de aumentar sus ganancias están limitadas. Cuando las mujeres pasan a convertirse en propietarios, obreros o titulares de arrendamiento, con frecuencia tropiezan con la renuencia de los empleados masculinos a obedecerlas, a causa de la tradición y, posiblemente, porque los hombres podían poseer, o creen que poseen conocimientos y experiencias superiores en materia de minería. Estos obstáculos pueden poner trabas a la adquisición de crédito y permisos, e ir en detrimento de la producción. Se encuentran en países tales como Ghana, Guinea, Malí y Zimbabwe; son, no obstante, signos de cierta mejora al respecto, puesto que las mujeres tiene cada vez más éxito en sus negocios de minería en pequeña escala.

Donde las mujeres pueden tener grandes desventajas es en cómo y cuánto se les paga por su actividad de minería. Cuando la labor se lleva a cabo en el marco familiar, el acceso de las mujeres a las cuestiones financieras o al control de las mismas es escaso o nulo. El jefe de familia obtiene y desembolsa normalmente los ingresos que ha ganado, sean salarios o, como ocurre con frecuencia, una parte de la producción. De este modo, muchas mujeres no ven ningún fruto de su trabajo o, si lo hacen, tienen poca idea de la parte que reciben de los ingresos que han generado.

Cuando las tareas se distribuyan y remuneran consecuentemente, las trabajadoras tienden a ser tratadas más equitativamente. Las que lavan el mineral aurífero en la parte de abajo de los canales o esclusas reciben con frecuencia cierta cantidad de mineral por cada día de trabajo, que lavan por su propia cuenta cuando han terminado labor. Por lo tanto, sus fortunas están vinculadas a las del resto de la fuerza de trabajo.

Las mujeres desempeñan un papel importante pero en gran parte no reconocido y sin recompensa en la minería en pequeña escala. En la cultura nativa se da con frecuencia al hombre la función de jefe de familia, siendo las mujeres madres y esposas. Esta distinción conduce a una división del trabajo basada en el sexo. Además de su papel de madre, las mujeres están encargadas de suministrar alimentos, agua y combustible y ocuparse de las labores de casa. Las responsabilidades de las mujeres abarcan también el cuidado de los familiares de más edad. Todas estas tareas limitan su capacidad para abandonar los confines de hogar, y mucho menos trabajar de forma regular. Sin embargo, las mujeres han trabajado como comerciantes en las regiones mineras. Como algunas estaban dispuestas a que se les pagase en oro, adoptaron como nueva actividad el comercio del oro y desarrollaron un interés cada vez mayor en la minería. Recientemente, un número mayor de mujeres ha estado trabajando en las zonas mineras donde se extraen oro y diamantes, ya sea con sus esposos o en grupos de mujeres. El desplazamiento a las zona mineras no ha sido fácil, en especial a lo que respecta a la vida familiar y comunitaria, cuando los efectos del aislamiento y la separación pueden ser graves.

En algunos países, el trabajo de las mujeres en la trituración y molienda del mineral, y en su lavado para recuperar el oro ha sido en gran medida suplantado por los niños. Sabiendo que hay más beneficio en participar directamente en la producción de oro en lugar de hacerlo en actividades secundarias de servicios, las mujeres están buscando cada vez más el pago en mineral por su trabajo. La venta del oro que recuperan les proporciona ingresos inmediatos en efectivo, en tanto que la venta de bienes y servicios supone con frecuencia trabaja a crédito.

En Ghana la tasa de participación de las mujeres en la minería en pequeña escala asciende más o menos al 6 por ciento como compradores con licencia, por debajo del 10 por ciento como titulares de concesiones y entre el 15 y el 20 por ciento como patrocinadores de grupos de trabajo, miembros de cooperativas o grupos de minería. Su participación en otras formas de minería en pequeña escala (arcilla, canteras de piedra) en la cual criban, lavan y transportan el mineral y en la minería ilegal galamsey es mucho mayor, hasta el 50 por ciento. En la producción de sal, el 75 por ciento de la fuerza de trabajo está constituido por mujeres. En comparación con otras actividades, tales como el comercio, las mujeres consideran con frecuencia que la minería es excesivamente arriesgada, con una tasa incierta de recuperación de la inversión de sus economías o préstamos. La necesidad de que las mujeres utilicen los servicios de hombres para actuar en su nombre, como medio de superar la discriminación, ha causado dificultades, como lo ha sido asimismo la utilización de parientes o amigos no convenientes para esas tareas. El nivel de analfabetismo funcional de las mujeres (alrededor del 77 por ciento) es más elevado que el de los hombres (58 por ciento), lo que supone otra desventaja con relación a los hombres⁽⁴⁾

Desde 1989, cuando la minería en pequeña escala quedó incluida en la legislación de la República Unida de Tanzanía, se han concedido más de 500 licencias de explotación minera a distintas mujeres, y cooperativas, grupos o compañías dirigidas por mujeres. Asimismo, la Comisión de Comercialización de Minerales Preciosos, que compra oro y diamantes a un precio cercano al precio mundial ofrece oportunidades de generación de ingresos para varios miles de compradores con licencia, de los cuales más de 500 son mujeres. Las mujeres que carecen de licencias de explotación compran la producción de oro no declarada -- los rendimientos del tratamiento del mineral robado o del relavado de la producción legal -- evitando así tener que hacer la prospección o la explotación minera ilegal, u organizar un trabajo físico penoso (lavado, triturado, cribado, lavado del mineral con batea). Pero se corre casi siempre el riesgo de engaño o de robo.

Un estudio hecho en Zimbabwe en nombre de Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la mujer (UNIFEM) descubrió que, pese a la actitud positiva del Gobierno con relación a la participación de las mujeres en actividades económicas, no hay ninguna política que aborde específicamente el problema de la situación de las mujeres en la minería. No se ha hecho ningún intento de reunir datos específicos por género y no hay medio alguno de evaluar si las mujeres que trabajan en el sector se benefician de los programas del Gobierno destinados a dar apoyo a los pequeños mineros en la misma medida que los hombres.

La mayoría de las mujeres mineras en Zimbabwe trabajan en la minería del oro y, en medida limitada en la extracción minera de piedras preciosas y semipreciosas. El interés por los minerales de base es limitado porque se carece de información sobre éstos y sus mercados. Aunque los problemas relacionados con la financiación y comercialización son menores con el oro que con la mayor parte de los demás minerales, las mujeres siguen enfrentándose a dificultades para obtener acceso a un crédito suficiente para explotar minas eficientes y para obtener formación y asistencia técnica.

El estudio de la UNIFEM descubrió que sólo el 6 por ciento de las mujeres mineras lograron obtener un préstamo para invertir en sus operaciones de minería, lo que obedece en buena parte a la falta de garantías y a las actitudes negativas de los banqueros con relación a las mujeres en los negocios. Las instituciones que ofrecen fuentes alternativas de financiación a las pequeñas empresas no han mostrado disposición a prestar asistencia a los pequeños mineros. Esta situación se refleja también en el apoyo prestado por el gobierno a empresas del país, de la que sólo alrededor del 1 por ciento va al sector minero -- ninguna de ellas a mujeres. A consecuencia de ello, la financiación de las mujeres mineras depende fuertemente de sus economías personales y de las contribuciones familiares, y sus minas suelen estar subcapitalizadas. De las 50 mujeres mineras estudiadas, el 80 por ciento había invertido menos del 100.000 chelines tanzanianos en sus operaciones de minería, cuando para explotar una mina con todo el equipo y con eficiencia se necesita cinco veces esa suma.

Las propietarias de minas no tienen antecedentes profesionales en minería, aunque algunas han estado asociadas a esta actividad a través de relaciones familiares. Aun cuando varias de ellas tienen amplia experiencia en la gestión de negocios de otros tipos, su falta de capacidad y conocimientos en minería les hace difícil explotar con eficiencia una mina. No se imparten en Zimbabwe cursos de información ni se presta asesoramiento y asistencia técnicos especialmente dedicados a atender las necesidades y circunstancias de las mujeres, y éstas se encuentran ante dificultades para participar en el mismo grado que los hombres en los pocos programas de ayuda a los pequeños mineros. Las mujeres, por ejemplo, han podido hacer poco uso del molino tradicional y otros servicios ofrecidos por una planta central de elaboración de mineral a causa de las dificultades que han tenido para organizar el transporte de su mineral desde su mina hasta esa planta -- tienen menor capacidad que los hombres para llevarlo a mano, y sus responsabilidades familiares pueden ser también un impedimento.

En una zona de Zimbabwe, el 25 por ciento de los grupos que lavan el oro en bateas -- constituido cada uno de ellos por unas cuatro personas, de las cuales dos so tres son las que realizan esa operación -- estaba dirigido por una mujer. La media de edad de los hombres era de 27 años y de las mujeres 22 (el 30 por ciento de éstas de una edad inferior de 16 años). La mayor parte de los trabajadores eran transeúntes, incluso los que estaban en ese lugar desde hacía dos o tres años. Los hombres solteros tendían a desplazarse cada vez que se presentaba otra oportunidad. Como los ríos llevan demasiado caudal para trabajar en ellos durante la estación de las lluvias, no hay solapamiento estacional entre las labores agrícolas y el lavado del oro en bateas. Sin embargo, sólo el 26 por ciento de quienes practican esta actividad poseen un terreno para cultivar, por lo cual la mayor parte de ellos trabajaban en el lavado de oro en batea durante diez meses o más al año.

La dudosa rentabilidad económica del lavado de oro en bateas bajo tales circunstancias queda resaltado por el hecho que los grupos que practican esta actividad producían una media de 2,5 g de oro a la semana (alrededor de un gramo por lavador de oro) que se vendió inicialmente a un 50-60 por ciento del precio mundial. El gran número de lavadores en batea hace que el mercado del oro sea un mercado de compradores siendo el 80 por ciento de éstos titulares de una concesión. Los lavadores en batea aceptan estos bajos precios pues no están dispuestos a viajar al banco oficial de compra más próximo con cantidades de oro tan pequeñas. Además, al tener una constante necesidad de percibir regularmente pagos en metálico, no están en situación de consolidar su producción hasta obtener cantidades más grandes. Asimismo, las ventas oficiales se pagan con cheque, y la mayoría de los lavadores en batea, en especial las mujeres, no tienen cuenta corriente; los precios practicados por el gobierno tienen connotaciones de control gubernamental, y la mayoría de estos mineros carecen de licencia. Los compradores que venden cantidades consolidadas de oro esperan conseguir un beneficio del 100 por ciento.

En América Latina, alrededor del 20 por ciento de la fuerza de trabajo en la minería en pequeña escala se compone de mujeres (más de 300.000). Se estima que otro 1-2 por ciento tienen puestos de jefatura. Hay numerosos ejemplos de mujeres y niños que rescatan entre los desechos oro, piedras preciosas y mineral de estaño, y otros en los que mujeres y hombres trabajan codo con codo en cooperativas por una remuneración o una participación igual en las ganancias de la producción. Las mujeres realizan frecuentemente la concentración primaria del mineral rompiendo grandes piedras con martillos. No obstante rara vez pasan a la segunda fase -- trituración del mineral -- ya que las herramientas utilizadas, llamadas quimbaletes, son excesivamente pesadas y de manejo engorroso. No obstante participan mucho, y frecuentemente también los niños, en las operaciones de cribado, lavado y concentración del mineral en tierra, incluida la utilización de mercurio para amalgamar y separar el oro. Las mujeres mineras, en particular las que rescatan el mineral de los desechos y los guardas, son con frecuencia objeto de críticas por no cuidar de sus hijos, dejándolos solos mientras trabajan, pero con frecuencia no tienen alternativa; no pueden sobrevivir sin trabajar. La doble carga del trabajo familiar y de la producción es una dura prueba para la unidad familiar. En varios países de esta región son corrientes las enfermedades contraídas a causa del constante trabajo en pie dentro del agua y a grandes altitudes. Los problemas respiratorios causados por las inclemencias del tiempo se agravan a causa del polvo. La diarrea y la malnutrición son corrientes, en especial entre los niños.

En Bolivia, hay dos ramas importantes de la minería en pequeña escala: el estaño y otros metales que fueron extraídos anteriormente por grandes compañías mineras; y el oro, que en la actualidad ha pasado a estar en el centro de la actividad del sector estructurado. Recientemente, los mineros en pequeña escala han sido atraídos por la extracción del oro porque los precios de otros metales han caído. Las mujeres trabajan en ambos sectores. Su actividad va desde la pertenencia como miembros de pleno derecho a una cooperativa, hasta la representación (trabajo en sustitución de miembros por un salario convenido), «voluntarias» que hacen el mismo trabajo con una remuneración del 20 al 30 por ciento de lo que producen en un turno, comerciantes, barranquilleros que están en la base de la jerarquía y realizan un trabajo precario no organizado y clandestino en los emplazamientos, hasta palliris (traperas). Las cooperativas mineras, más de 100 en Bolivia, con más de 60.000 miembros (entre los cuales unas 7.500 mujeres), constituyen la base para la asociación de las mujeres mineras, pero un número mucho mayor de mujeres trabaja de manera no oficial. Por ejemplo, más de 8.000 mujeres trabajan en las minas de oro al norte de La Paz, donde las condiciones de trabajo, como para la mayoría de las mujeres mineras de Bolivia, son penosas, con muchas horas de trabajo a elevadas altitudes, con frecuencia trabajando en agua contaminada, sin protección alguna por una escasa remuneración, ninguna protección social, ni posibilidad de mejora. Las palliris recogen y seleccionan los desechos o restos de la mina procedentes de las plantas de elaboración, que venden a intermediarios, llevan a plantas de elaboración o lavan ellas mismas para extraer pequeñas cantidades de metal (principalmente estaño). También se recogen y lavan los sobrantes de las operaciones de dragado. Algunas mujeres trabajan en pozos aluviales de hasta 20 m de profundidad extrayendo arena metálica con picos y palas. Todo el trabajo de extracción del oro es penoso, especialmente el de los barranquilleros, y pocas mujeres mineras rebasan la edad de 40 años.

Muchas palliris son viudas de mineros. Las mujeres empleadas como guardianes en las obras de las minas (principalmente también viudas) trabajan también como palliris para complementar sus salarios. En vista de la baja graduación del material que recogen, las palliris también trituran y concentran con frecuencia minerales producidos por cooperativas que se han hecho cargo de viejas labores mineras (aunque trabajando independientemente, a veces están asociadas con la cooperativa en la que trabajan). Las palliris ganan no más del 25 por ciento del salario mínimo estipulado, y los guardianes de la mina del 55 al 66 por ciento. Las esposas de mineros trabajan a veces como palliris, pero sin remuneración alguna. Más bien estimulan la capacidad de ganancia de sus esposos.

Otro grupo de mujeres las rescatiri trabajan a veces como intermediarias entre las palliris y los mayoristas que acumulan las pequeñas cantidades recogidas por las operaciones de búsqueda entre los desechos para la reventa a las plantas de elaboración. Algunas poseen su propio capital, y otras están financiadas por los mayoristas que tratan con ellas. Aunque de dudosa legalidad, dado que las mujeres no tienen licencia, esta labor es corriente en las cooperativas, y libera tanto a los trabajadores como a las trabajadoras de la necesidad de negociar con los compradores del mineral.

Las mujeres de Asia trabajan con frecuencia en la selección, embalado y carga en los camiones del mineral envasado en sacos. En Tailandia, por ejemplo, son remuneradas en la misma cuantía que los hombres que hacen el mismo trabajo, en general el salario mínimo reglamentario, además de una bonificación no especificada, una vez al año. En algunas de estas pequeñas minas las mujeres representan entre el 25 y el 40 por ciento de la fuerza de trabajo, (incluidos uno o dos trabajadores de oficina), que van de 25 al 75 por ciento en la mayor parte de las explotaciones de cantera y de minería cielo abierto. Por lo menos la mitad de ellas viven en el lugar de la mina con sus familias en alojamientos toscos pero gratuitos; sus esposos trabajan por lo general también en la mina.

En la India, donde las mujeres transportan minerales en cestas sobre su cabeza, desde la mina hasta los camiones, los montones de mineral o la planta de tratamiento, se les paga por lo general el salario mínimo. En caso contrario, se les paga por pieza, y pueden ganar algo más que el salario mínimo. Sin embargo, a pocos hombres se paga tan poco como el salario mínimo; realizan un trabajo más calificado o transportan cargas más pesadas y más lejos. Las mujeres que barren el mineral en la India suelen pagar a los titulares de permisos por escoger mineral en el suelo de las canteras de piedra, recoger los restos de la extracción minera y las piedras que caen de los camiones.

En la región de Birbhum, en la Bengala Oriental, por ejemplo, se ha creado con ayuda del gobierno un próspero sector de minería de la piedra en pequeña escala. De los 5.500 trabajadores ocupados en la extracción minera, triturado y selección de piedras, unos 1.700 son mujeres de tribus, que a menudo trabajan con sus maridos. Los hijos están al cuidado de miembros de la familia más viejos, o trabajan rompiendo piedras con pequeños martillos antes de que sus madres las transporten a trituradores mecanizados. Las trabajadoras, pagadas por cada cesta de piedra que transportan, están consideradas más responsables que sus homólogos masculinos, y menos propensas a tomar tiempo libre. Si son capaces de mantener sus ganancias -- y no siempre ocurre así -- su aportación al presupuesto familiar contribuye en buena medida a mantener unida a la familia, actuando de ese modo de fuerza estabilizadora en una comunidad tribal pobre. La Corporación Estatal de Desarrollo Minero ha desempeñado un papel de primer plano al abrir su propia mina de forma que puede ejercer control sobre el proyecto y proporcionar rápidamente la infraestructura necesaria. También se comprometió a comprar y comercializar la producción de las pequeñas minas privadas que iniciaban sus actividades. El control del desarrollo, en especial en las primeras fases, estuvo a cargo de los empresarios locales, a quienes se concedían anualmente licencias renovables en lugar de arrendamientos mineros que hubieran podido ser vendidos a extraños. Las minas sostienen alrededor de 40.000 personas de las tribus de las cercanías. Algunos de los empresarios han iniciado industrias para explotar la piedra (por ejemplo, para hacer postes de electricidad de cemento) a fin de añadir valor a sus productos, con lo que estas actividades han creado más empleo a nivel local.

La minería en pequeña escala puede ofrecer oportunidades para hombres y mujeres, a condición de que se den las condiciones consecuentes. No obstante, pese a los esfuerzos encaminados a mejorar esta actividad, persisten los problemas de sexos, por lo cual las mujeres se encuentran ante condicionamientos adicionales para aumentar el nivel y ámbito de su participación. Sin consideración por la región o el tipo de minería hay problemas que atañen comúnmente a las mujeres que trabajan, o desean trabajar, en la minería, en pequeña escala, de otra índole que los de la mayor parte de las tareas secundarias. Entre estos problemas se cuentan los siguientes: falta de acceso al crédito y a la financiación; menor conocimiento técnico que sus homólogos masculinos; falta de representación y apoyo; falta de competencias en materia de gestión y administración, agravadas por un analfabetismo generalizado; percepciones socioeconómicas con respecto a su condición; y tradiciones culturales que imponen una pesada carga familiar y limitan su independencia y movilidad.

Los condicionamientos legales, administrativos y financieros impiden la participación de las mujeres en la minería en pequeña escala, o la limitan al papel de asalariado básico, con frecuencia en la minería no estructurada e ilegal. Se trata de impedimentos como en la concesión de licencias para la explotación minera y la consecución del acceso al crédito. Además, las barreras culturales pueden afectar a la participación de las mujeres, incluso cuando las otras hayan sido superadas.

Las mujeres no consideradas cabezas de familia o cabezas conjuntas de una familia y que no poseen propiedades ni ingresos a su propio nombre tienen muchas dificultades para conseguir créditos. Incluso cuando pueden, se necesita por lo general el permiso del jefe de familia hombre. Aunque se pueden expedir tanto a hombres como a mujeres certificados para la prospección y registro (por ejemplo en Zimbabwe), sin ninguna referencia al sexo de la persona, en la práctica numerosas mujeres tropiezan con obstáculos para poseer y explotar pequeñas minas. Las mujeres casadas, en particular, tropiezan con la oposición de sus maridos y familias para explotar un negocio que las lleva a zonas distantes durante mucho tiempo haciendo así, difícil conjugar el trabajo con la familia y otras responsabilidades domésticas. Además, las minas explotadas por mujeres casadas se registran frecuentemente con el nombre de sus maridos, incluso cuando es la mujer la que hace el trabajo. En caso de fallecimiento o divorcio, esta situación hace a esas mujeres muy vulnerables. En un estudio sobre las pequeñas minas en Zimbabwe se descubrió que el 24 por ciento de la población encuestada eran mujeres solteras, en tanto que los maridos de menos de la mitad de las mujeres casadas trabajaban en negocios de minería, incluso si sus nombres aparecían en documentos oficiales.

Sin acceso al crédito, las mujeres son por lo general prisioneras del nivel de subsistencia de la minería, extrayendo lo más fácil, posiblemente en detrimento a largo plazo de las reservas minerales disponibles, y limitándose ellas mismas a una existencia precaria. La mayoría de las mujeres casadas entregan a sus maridos el oro que han recogido mediante lavado del mineral en batea. Se benefician de su labor sólo en la medida en que su marido se ocupa del sustento de la familia. No obstante las mujeres solteras son más capaces de ser independientes, buscar oro lavando en batea y vendiendo el mineral si lo consideran adecuado. En muchas zonas, las mujeres que cobran una remuneración directa están consideradas mucho más responsables de la administración de su dinero que los trabajadores de sexo masculino, quienes son propensos a malgastar buena parte de sus ganancias.

La existencia de procedimientos administrativos complejos y largos, la falta de conocimientos técnicos y, en muchos casos, la falta de una instrucción elemental militan contra el acceso de las mujeres a la financiación. Además, las instituciones financieras que no están acostumbradas a conceder préstamos a las mujeres pecan de excesiva precaución, incluso más cuando se trata de minería, aunque haya casos bien documentados de éxito entre las empresarias que han recibido y devuelto préstamos con riesgo y creado negocios con buenos resultados. Pese a un aumento de la participación de los organismos de desarrollo, de las garantías de crédito y de los organismos de capital de especulación especialmente dedicados a los pequeños negocios, el acceso de las mujeres a la financiación de las explotaciones mineras sigue sin ser directo y seguro. Lamentablemente, y quizás porque están en zonas rurales, no suelen tener conocimiento de la existencia de esos organismos. La situación se hace aún más difícil porque en numerosos países en desarrollo, la maquinaria administrativa no cambia con bastante rapidez para atender las nuevas demandas que se le plantean a medida que las economías ganan más libertad, y que los esfuerzos al exterior e interior para estimular el sector de pequeñas empresas dan sus frutos, creando nuevos empresarios. Al ser incapaz de ofrecer una forma de asesoramiento o asistencia mediante pago de un derecho por ese servicio, los pequeños mineros en potencia no tienen otra alternativa que esperar a que los ministerios, desbordados, les ayuden y atiendan sus reclamaciones y propuestas. Donde hay corrupción, los más pobres siguen siendo los más desfavorecidos.

Como la minería se considera con frecuencia un «trabajo de hombre», esto ha influido en las actitudes de las mujeres al respecto, y la actitud hacia mujeres de otros grupos incluidos los mineros del sexo masculino, los organismos gubernamentales, los bancos y las ONG. Al pensarse que las mujeres son incapaces de hacer frente a gran parte de los aspectos físicos de la minería, la superstición, que implícitamente proscribe a las mujeres del trabajo bajo tierra para desviarlas a otras actividades no proscritas, el temor de que la presencia de las mujeres podría provocar «indisciplina», y la atmósfera general desagradable de buena parte de la minería en pequeña escala afectan todos ellos a su participación. Las responsabilidades familiares restringen también el tiempo que muchas mujeres dedican a la actividad minera disminuyendo su productividad y capacidad de ganancia.

Las mujeres empleadoras deben asentar su autoridad sobre los trabajadores manteniendo a la vez buenas relaciones y asegurando que no se las engaña. Cuando las mujeres hacen valer su autoridad ello provoca irritación en muchas sociedades, y se convierte en un obstáculo de talla que se debe superar. Para evitar las discriminación se ha empleado a un gestor o agente de sexo masculino, pero esto puede acarrear sus propios problemas. Pueden surgir otras dificultades cuando amigos o parientes no idóneos son empleados como medio de protegerlas contra estos riesgos. La sólida tradición de las mujeres como comerciantes solos, por ejemplo en varios países africanos, puede significar que la delegación se convierta en un problema en los grupos de autoayuda o de trabajo en cooperación. Como esos grupos suelen estar formados para tareas completas y a corto plazo, es difícil desarrollar asociaciones duraderas.

Pese a una larga tradición de espíritu de empresa, en particular entre muchas mujeres africanas, es frecuente la renuencia a asumir riesgos en empresas tales como la minería en pequeña escala, donde no se pueden controlar ni predecir los beneficios, en particular en vista de las restricciones impuestas a la prospección, los arrendamientos de poca duración o la falta de conocimientos geológicos. Además, tan pronto como la productividad empieza a desvanecerse, los trabajadores tienden a desplazarse, dejando a las mujeres titulares de concesiones con problemas de contratación de más trabajadores, pagar su equipamiento o abandonar el lugar de explotación.

El carácter anárquico de gran parte de la minería en pequeña escala y las deficientes condiciones de trabajo y de vida en los lugares de la mina son por sí mismos a veces motivos suficientes para impedir que las mujeres se ocupen en esta actividad. Asimismo, cuando se llega a un desplazamiento a una mina en pequeña escala, esto podría suponer tener que elegir entre abandonar el entorno familiar con alguna estructura, y cierta actividad agrícola con una situación doméstica estable por un lugar que no ofrece ninguna garantía de trabajo ni de ingresos, ni siquiera de retorno al hogar cuando cesa la ocupación minera.

El analfabetismo generalizado entre las mujeres de los países en desarrollo es desventajoso en muchos aspectos de su trabajo como mineros, particularmente al ocuparse de los requisitos burocráticos. Algunas asociaciones de minería en pequeña escala han comenzado a arañar la superficie de estos y de otros problemas organizando cursillos prácticos y seminarios que tratan de los obstáculos prácticos, financieros y administrativos para las mujeres mineros en varios países del Africa meridional, si bien con relativo éxito. Quizás las asociaciones mineras de nueva creación para mujeres permitirán hacer nuevos progresos. Una asistencia exterior acelerará sin duda alguna el proceso.

En vista del gran número de mujeres ocupadas en la minería en pequeña escala, y de los problemas que encuentran, además de aquellos con los que ya tropiezan los hombres que trabajan en el sector, es importante determinar y centrarse en la eliminación de los condicionamientos que tienen su origen en los sexos si queremos que su participación se haga sobre la misma base que la de los hombres. Al respecto, es necesario poner de relieve la diferencia entre ambos sexos -- diferencias sociales entre hombres y mujeres, que son aprendidas, pueden cambiar con el paso del tiempo y varían dentro de las culturas entre ellas -- y el sexo -- diferencias biológicamente determinadas, que son universales. Para ello hace falta una mayor conciencia de la contribución actual y potencial que las mujeres pueden hacer. Esto puede lograrse únicamente si se dispone de información y datos en mayor número y mejores, que deberían recogerse con la participación de todos los interesados. Una buena información será el fundamento para elaborar vías de acción en beneficio de las mujeres mineras. Será necesario que entre estas medidas haya programas -- elaborados con la participación de mineros, organismos gubernamentales, ONG o instituciones de crédito -- sobre los temas siguientes: formación en gestión; obtención de asistencia financiera; crédito para el establecimiento; aumento de la asunción de responsabilidades por la mujeres; y provisión de la infraestructura necesaria para mejorar la salud de las mujeres y de los niños. La intervención de las mujeres en todas las fases será indispensable si se quiere que aumenten sus calificaciones y confianza en sí mismas. Las mujeres deberían recibir aliento y ayuda de las dependencias estatales encargadas de la minería en pequeña escala, y cuando fuese posible de los sindicatos mineros, para organizarse ellas mismas en apropiados grupos de apoyo. Los efectos de los programas de asistencia a las mujeres en la minería en pequeña escala deberían ser objeto de vigilancia, y sus resultados deberían comunicarse y analizarse con el correspondiente ajuste del programa. La creación de cooperativas no es necesariamente una respuesta fácil; la gente que está acostumbrada a trabajar individualmente puede tener problemas de adaptación a la disciplina de una cooperativa. Las soluciones deben ser objeto de cuidadosa reflexión.

Sobre la base del análisis de la información recogida y subsiguientes discusiones con las personas interesadas, las ONG, los órganos públicos y el sector privado deberían determinar con rapidez cuál debería ser su cometido y desempeñarlo. Entre las esferas clave para la prestación de asistencia figuran: ayudar a organizar grupos de apoyo; impartir formación en técnicas de minería seguras y ambientalmente idóneas, en administración y en gestión; prestación de servicios y apoyo técnico; instrucción de las mujeres a diferentes niveles de forma que tengan la posibilidad de una movilidad ascendente en la minería en pequeña escala; sensibilización de las mujeres y de la comunidad ante la minería en pequeña escala; mejora de la situación doméstica de las mujeres, por ejemplo, mejorando las actividades elaboración y preparación de alimentos; y prestación de servicios tales como atención sanitaria, educación, cuidado de los niños y primeros auxilios que facilitarán la entrada de las mujeres en la minería en pequeña escala y permitirán que aumente su participación. Los proyectos de asistencia al desarrollo deberían contener elementos que aseguren que las mujeres tengan la oportunidad de mejorar sus conocimientos y calificaciones técnicas y comerciales en todos los aspectos de la minería en pequeña escala. De ser necesario, se deberían elaborar programas, inicialmente con objeto de asegurar que las mujeres figuran rápida y plenamente en programas sobre la minería en pequeña escala. Lamentablemente, en la mayoría de los programas realizados hasta la fecha se ha dado por supuesto que o bien las mujeres no tienen interés en la minería en pequeña escala, o, si lo tienen, disfrutan de igualdad de oportunidades, lo que evidentemente no es el caso.

En vista del papel familiar clave de las mujeres, la mejora de la salud ocupacional, la salud comunitaria y las instalaciones docentes ejercerán en ellas un efecto poderoso, directo e inmediato, liberándolas para adentrarse en nuevas actividades. También se debería alentar y aplicar la seguridad y salud en las minas. Se deberían cerrar y aislar los viejos pozos y se debería desalojar el agua estancada. Se debería proporcionar cobijo para los niños. Debería haber una activa colaboración entre las autoridades encargadas de la minería en pequeña escala y los funcionarios de salud del distrito, especialmente en lo que respecta a la disminución de la incidencia de las enfermedades de transmisión sexual y otras enfermedades infecciosas. Entre los grupos de edad más atacados por el SIDA figuran los que trabajan en la minería en pequeña escala.

Los diversos programas que conceden créditos a las microempresas podrían adaptarse y hacerse extensivos para abarcar las actividades de minería en pequeña escala, teniendo en cuenta las inherentes incertidumbres de los empréstitos para minería. Los éxitos de estos programas de asistencia a las mujeres para que creen y administren pequeñas operaciones comerciales están bien documentados, y las mujeres de que se trata tienen un historial impresionante en lo que respecta a la devolución de sus préstamos. Se debería evaluar la posibilidad de crear organismos crediticios en pequeña escala sobre la base de los planes que han tenido éxito en otros sectores, y prestar asistencia para seleccionar y evaluar arrendamientos mineros. Los recursos para dar apoyo a esas actividades podrían reservarse, por ejemplo, extrayéndolos de los ingresos de los organismos oficiales de compra, eventualmente convirtiéndose en «fondos microrrotatorios» a medida que se estimulan la producción y las ventas oficiales generando mayores ingresos.

Las mujeres que recogen oro por lavado en batea y elaboran mineral, con frecuencia las más desfavorecidas en el sector de la minería en pequeña escala, deberían recibir asistencia con carácter prioritario mediante la prestación de una mayor y mejor atención sanitaria, enseñanza y ayudarlas a adquirir el derecho y la propiedad de la tierra para mejorar su situación económica. A más largo plazo, el establecimiento de las condiciones necesarias para un desarrollo local, regional y nacional sostenibles obrarán en favor de la disminución de la pobreza.

Hay probablemente enseñanzas que aprender de los proyectos que han tenido éxito en otros sectores, y que han permitido a grupos de mujeres alcanzar buenos resultados en esferas en que anteriormente estaban desfavorecidas. La OIT, por ejemplo, ha realizado con buenos resultados varios proyectos en sectores primarios dirigidos a las mujeres, entre ellos uno de asistencia a las mujeres que acarrean leña como combustible en Etiopía, y otro destinado a ayudar a las mujeres del sector de las plantaciones en la República Unida de Tanzanía. La OIT interviene también intensamente en la ayuda al establecimiento y administración de cooperativas y pequeños negocios y, más recientemente, en aspectos de la microfinanza y promoción de más y mejores puestos de trabajo para las mujeres⁽⁵⁾.

El aumento de la sensibilización, la formación, la confianza y la creación de imagen, así como la creación de grupos de apoyo son todos ellos elementos en el proceso de proporcionar a las mujeres los medios de pasar a través de las barreras que confinan a la mayoría de ellas a un papel secundario y doméstico en la minería en pequeña escala. Cuando estos factores se combinen con la supresión de los obstáculos legales y financieros y de los tabúes socioculturales, las mujeres estarán en una situación mucho mejor para aprovechar las oportunidades que puede brindar la minería en pequeña escala, con el resultado de una mayor satisfacción económica⁽⁶⁾.

1. P.A. Taraore: Socio-economic aspect and gender issues related to artisanal gold mining in Africa, documento preparado para la Reunión del Grupo de Expertos sobre el programa de gran impacto de la ONUDI sobre introducción de nuevas tecnologías para disminuir la contaminación mundial por el mercurio «producida por la minería del oro artesanal», Viena, 1.º-3 de julio de 1997 (Addis-Abeba, CEPA), pág. 7.

2. El Women in Mining Trust, del SADC fue creado a fines de 1997. Son miembros afiliados a esta organización asociaciones nacionales de ocho países (Angola, Botswana, Namibia, Mozambique, Swazilandia, República Unida de Tanzanía, Zambia y Zimbabwe) y tratan de movilizar a todas las mujeres mineras de los países del SADC. Entre los objetivos del Trust figuran: ejercer presión en favor del apoyo, el reconocimiento y el progreso de las mujeres mineras; determinar las necesidades de formación y técnicas e impartir formación; crear un fondo rotatorio para préstamos y un fondo de garantía; facilitar la comercialización y establecer una base de datos y un biblioteca sobre minería.

4. Esther O. Ofei-Aboagye: Women´s participation in artisanal mining in Ghana, documento preparado por la Mesa Redonda Internacional del Banco Mundial sobre la minería artesanal, Washington, DC, mayo de 1995.

5. En la página de la OIT se encuentra más información sobre estos programas y sobre las publicaciones correspondientes.

6. El presente capítulo ha sido extraído también de lo siguiente: Mamadou Barry (de): Regularizing informal mining: A summary of the proceedings of International Round Table on Artisanal Mining, Washington, DC, mayo de 1995, documento ocasional núm. 6 de la IEN, abril de 1996 (Banco Mundial); Béatrice Labonne: «Artisanal mining. An economic stepping stone for women», en Natural Resources Forum (London, Elsevier, 1996), vol. 20, núm. 2, págs. 117-122; Naciones Unidas: Developments in small-scale mining, Comité de Recursos Naturales, tercer período de sesiones, 6-17 de mayo de 1996 (Nueva York, documento E/C.7/1996/9).

En muchos países en desarrollo niños y niñas trabajan en la pequeña minería. Incluso cuando la extracción minera es legal, su trabajo no lo es. Los niños que trabajan en la minería en pequeña escala no sólo están expuestos a riesgos inmediatos sino que también están poniendo en peligro su desarrollo a largo plazo, tanto físico como socioeconómico. Los medios para eliminar sin tardanza el trabajo de los niños en la minería, y especialmente sus formas extremas están en curso de desarrollo y aplicación por diversos organismos y organizaciones, y en particular por la OIT, por conducto de sus Programa Internacional sobre Eliminación del Trabajo Infantil (IPEC).

En las 81 respuestas dadas al cuestionario de la Oficina sobre la minería en pequeña escala, el trabajo de los niños fue citado sólo cuatro veces de 241 (el 2 por ciento) como uno de los tres problemas más importantes para el sector (gráfico 1.2). Esto no quiere decir que cientos de miles de niños no trabajen en minas pequeñas, algunos de ellos en condiciones intolerables. Los pocos países que proporcionaron datos sobre el trabajo de los niños reconocieron una cifra situada entre 10.000 y 250.000 niños que trabajan a plena jornada o a tiempo parcial en minas pequeñas. Esta poca prioridad dada al trabajo de los niños es más indicativo de que los encuestados perciben que hay que examinar antes otros problemas importantes citados sin dejar de considerar importante de por sí el trabajo de los niños. Resolver el problema del acceso al crédito, mejorar la productividad, impartir formación, centrar el interés en la seguridad y la salud harán mayor bien a la minería en pequeña escala, lo que a su vez repercutirá positivamente en el trabajo de los niños. Sólo cuando la minería en pequeña escala esté asentada de forma idónea y sostenible económicamente pasará a ser el trabajo de los niños una cuestión importante a los ojos de los interesados. Esto no significa que deba pasarse por alto el trabajo de los niños hasta que se hayan resuelto otras cuestiones. Antes al contrario, debería hacerse todo lo posible para eliminarlo. No obstante, este es parte de un problema de más amplias proporciones que también ha de abordarse. Si el trabajo de los niños en la minería en pequeña escala se estudia de forma aislada es poco probable su eliminación a largo plazo.

Las condiciones de trabajo y los riesgos de salud y seguridad que afectan a los niños en la minería pequeña difieren ampliamente según el trabajo se lleve a cabo bajo tierra o en la superficie, el tipo de mineral que se extrae y el tipo de elaboración que se ejecuta, así como la participación de los niños en él. Es evidente que quienes corren el mayor riesgo deberían ser el objetivo principal de los programas encaminados a detener su participación y evitar que vuelva a producirse.

Los riesgos a que hacen frente los niños son los mismos que los de los mineros adultos (inundación, sepultamiento, asfixia, esfuerzo excesivo, malnutrición, tuberculosis, malaria, diarrea, tropiezos y caídas, falta de higiene, polvo, ruido, vibraciones, mercurio y otras sustancias químicas) pero los riesgos para cuerpos inmaduros son mucho más graves.

En emplazamientos mineros bien establecidos, con mineros adultos experimentados, los riesgos son probablemente menores que en una situación de carrera hacia el oro en la que miles de personas llegan y trabajan sin orden ni concierto, conocimiento ni consideración por las precauciones elementales de seguridad. Los niños pequeños necesitan túneles más pequeños que los adultos, de modo que es posible hacer progresos más rápidos siguiendo una veta de mineral en competencia con otros que están en las cercanías.

Se trata de niños que no tienen más de 6 ó 7 años de edad y que pueden verse en muchos países rompiendo rocas con martillos, y lavando, cribando y transportando mineral. Se han visto niños no mayores de 9 años trabajando bajo tierra, colocando explosivos y llevando y trayendo cosas para los trabajadores adultos. A la edad de 12 años más o menos, su presencia bajo tierra está más extendida en algunos países, y comienzan a hacer los mismos trabajos que los adultos -- llenando sacos de mineral, transportándoles sobre su espalda o cargándolos en carros. Pocos niños van a la escuela, incluso si hay escuelas disponibles. Como muchos lugares mineros se consideran temporales, las autoridades locales tienen poco incentivo para proporcionar enseñanza. Cuando los niños van en efecto a la escuela, con frecuencia trabajan después de los horarios escolares, y en los fines de semana y en las vacaciones. Esta situación no es exclusiva de la minería, naturalmente. Si no estuvieran extrayendo mineral, estarían trabajando en los campos. Algunos niños trabajan para aumentar los ingresos familiares por deseo propio u obligados por sus padres; otros son huérfanos o han abandonado su hogar y trabajan para sobrevivir. El problema es que muchos niños no reciben remuneración por lo que trabajan; simplemente lo hacen para tener de qué alimentarse. Los pagos en efectivo proceden generalmente de entregas hechas como resultado de algún descubrimiento, o del producto de la búsqueda de mineral entre los desechos.

Es más fácil realizar inspecciones mineras más rigurosas que poner fin al trabajo de los niños. Los beneficios que se derivarían para los mineros pequeños de los emplazamientos mineros que cumplen los reglamentos básicos en materia de salud y seguridad ocupacional y las prácticas de trabajo beneficiarían también a los niños, incluso teniendo en cuenta el hecho de que su trabajo es ilegal.

Es necesario tener sumo cuidado si se quiere que tengan éxito los programas encaminados a que los niños desaparezcan de los trabajos peligrosos. Se debe estudiar con todo cuidado la situación local y los niños de que se trata, y se debe consultar a sus padres, si los tienen. La experiencia ha demostrado que el trabajo de los niños no es una cuestión que pueda abordarse aisladamente. Eliminar simplemente niños del lugar de trabajo sin darles los medios de que vayan a la escuela ni asegurarles una contribución compensatoria a los ingresos familiares acabaría finalmente en la vuelta de estos al trabajo que dejaron o, quizás, a peores ocupaciones. Los objetivos de los programas que se están realizando en el marco del IPEC son los siguientes:

Los siguientes ejemplos extraídos de diferentes países en desarrollo son una sección transversal representativa del trabajo de los niños en la minería en pequeña escala: cómo se organiza; qué niños lo hacen; y los riesgos y peligros que les afectan.

En este país trabajan en las minas de diamantes muchachos de 14 a 16 años. Van a ver al propietario de la mina en busca de trabajo, con frecuencia a instancias de sus padres empobrecidos. Si el propietario estima que son aptos para el trabajo se les contrata con carácter temporal, y ejecutan cualquier tarea que se les asigne, sin tener en cuenta en absoluto su edad, y bajo la amenaza de despido inmediato si no responden a las expectativas. Por lo tanto, suelen trabajar con extrema diligencia con objeto de satisfacer a su jefe, y de tener la posibilidad de ganar más. Las tareas más corrientes son excavar grava en las zanjas, extraer agua del lugar de trabajo utilizando cubos y ayudar a desviar corrientes y ríos utilizando sacos de arena. El trabajo en condiciones físicamente tan extremas es malo para el desarrollo de sus organismos jóvenes, pero aquí se les alienta a trabajar más duramente arguyendo que los jóvenes tienen más probabilidad de encontrar diamantes, lo cual es el único medio de que reciban alguna remuneración. Incluso en ese caso no reciben una participación igual, por ser más jóvenes. Se ven aquejados de reumatismo, malaria, lesiones y mordeduras de insectos y de serpientes. Si caen enfermos es probable que se les despida para que su empleador no tenga que pagar el tratamiento médico. Sin embargo, se les alimenta bien, ya que éste es el medio de garantizar que sigan trabajando con un rendimiento máximo. Los nuevos trabajadores jóvenes están a entera disposición de los trabajadores de más edad. A veces se trabaja de noche si hace demasiado calor durante el día. Cuando se encuentran diamantes el propietario se lleva el 50 por ciento del producto, y el resto, deducido el costo de los alimentos, se divide entre los trabajadores. La posibilidad de fraude en la evaluación de los diamantes encontrados es grande, pues éstos se estiman solamente al peso, sin tener en absoluto en cuenta la calidad.

Un estudio del IPEC con 307 niños trabajadores (el 12 por ciento del total) de minas y canteras pequeñas en Madagascar, 202 de los cuales eran muchachos, revelaba el siguiente perfil de los niños mineros de este país. El 53 por ciento de ellos tenían una edad de 12 años o menos (de 7 a 8 años) en el 11 por ciento de los casos; la tercera parte iba a la escuela y las tres cuartas partes vivían en casa con sus padres. La mitad de ellos tenía de 3 a 5 hermanos y un cuarto tenía de 6 a 9. La mitad de las familias se hallaban en una situación económica precaria, con condiciones de vida difíciles. El tiempo de viaje entre su casa y la escuela o el trabajo era superior a una hora para el 80 por ciento de la muestra.

La mitad de ellos consideraba que su trabajo era duro, monótono y ejecutado bajo estrictas condiciones de tiempo. Las tres cuartas partes declararon que su trabajo conllevaba graves riesgos para la seguridad o la salud. El 60 por ciento cargaba pesos de 5 a 10 kg, y el 44 por ciento hacía frecuentes viajes ida y vuelta y una cuarta parte mencionaba el peligro de accidentes. Una cuarta parte de ellos cargaba pesos superiores a 10 kg. Dos tercios trabajaba en posturas agotadoras o muy agotadoras, y una cuarta parte trabajaba en una atmósfera polvorienta o en espacios cerrados. Como el trabajo se ejecuta en la superficie, a pocos molestaba el ruido, las vibraciones, la ventilación o el riesgo de incendio.

No había prácticamente ninguna protección personal, sanidad, medicina preventiva ni protección social. El 20 por ciento no recibió primeros auxilios y para el 70 por ciento el alojamiento era insuficiente o no lo había en absoluto.

El 60 por ciento de los encuestados trabajaba de 6 a 10 horas al día, y el 10 por ciento trabajaba más de 10 horas. Las tres cuartas partes de ellos percibía un salario mínimo inferior al reglamentado, el 10 por ciento ganaba más y otro 10 por ciento era remunerado en especie. En lo que respecta al medio ambiente de trabajo, dos tercios de los encuestados declararon que su situación era estable con un empleo permanente. El 80 por ciento trabajaba con sus familias, el 12 por ciento de manera independiente y el 8 por ciento percibía una salario. Un tercio de ellos tenía la oportunidad de adquirir algunas calificaciones técnicas, y el resto no tenía ninguna posibilidad.

Una encuesta semejante realizada con 500 niños que trabajan en pequeñas minas de Burkina Faso reveló a la vez semejanzas y diferencias con la situación en Madagascar. Los niños eran mayores (el 41 por ciento tenía 12 años o menos) ninguno iba a la escuela y sólo el 25 por ciento vivía con sus padres. Un tercio de ellos tenía 10 o más hermanos. El 95 de ellos viajaba más de una hora al lugar de trabajo. Las condiciones de vida familiares eran muy difíciles para el 96 por ciento de ellos, y el 66 por ciento vivía en una extrema pobreza.

El 80 por ciento consideraba que su trabajo era muy penoso; una cuarta parte decía que era monótono; el 15 por ciento trabajaba bajo estrictas limitaciones de tiempo; el 96 por ciento consideraba que había muy graves riesgos en su trabajo. El 17 por ciento portaba cargas de 5 a 10 kg y la misma proporción portaba pesos de más de 10 kg. Dos tercios de los encuestados hacían viajes frecuentes y largos; el 83 por ciento de ellos trabajaba en posiciones extremadamente extenuantes; todos trabajaban en una atmósfera polvorienta; y una cuarta parte estaba afectada por graves ruidos o vibraciones.

La situación en lo que respecta al bienestar y protección sanitaria de los niños era semejante a la de Madagascar, excepto que para el 96 por ciento de los de Burkina Faso el alojamiento era insuficiente. El tiempo de trabajo era en Burkina Faso más largo -- el 98 por ciento de los niños trabajaba más de 10 hora al día -- lo que posiblemente reflejó del perfil de la edad y de la total inasistencia a la escuela. Casi las tres cuartas partes trabajaba con su familia y dos tercios de ello no recibían remuneración alguna; el 15 por cinto recibía remuneración en especie; y el 19 por ciento recibía más del salario mínimo reglamentario. Dos tercios de los niños consideraban que estaban en una situación de empleo inestable; el 80 por ciento no tenía ninguna calificación oficial.

Esta encuesta distinguía entre niños que trabajan en la minería, elaboración de mineral y pequeñas transacciones. Los gráficos 4.1 a 4.5 presentan las diferencias entre estos tipos de trabajo en lo relativo a edad, situación familiar, educación y remuneración.

Los jóvenes de edad inferior a 18 años constituyen el 53 por ciento de la población de Níger, y el sector no estructurado representa el 71 por ciento del PNB. El alto nivel de pobreza (73 por ciento) es la principal razón por la cual la gente se dedica a la pequeña minería, pese al alto nivel de riesgo y a la baja tasa de rendimiento económico.

La minería se realiza en Níger a una escala artesanal o semi-industrial. Las minas artesanales producen principalmente oro, yeso, trona y materiales de construcción; se trata esencialmente de minería de subsistencia, que produce simplemente lo suficiente para sobrevivir. Cuando se hacen beneficios, éstos van por lo general a los bolsillos de los mercaderes, no de los mineros.

El número de personas que trabajan a tiempo completo en la pequeña minería asciende en Níger a unos 15.000, 2.500 de los cuales son menores de 18 años. Trabajan a tiempo parcial, sin embargo, unas 132.000 personas de las que unos 67.000 son niños. Cuando a estas cifras se incluyen los trabajadores en las pequeñas canteras, la cifra total de la mano de obra ocupada en la minería en pequeña escala asciende a unas 442.000 personas, de las cuales se calcula que 250.000 son niños menores de 18 años.

Son los descendientes de esclavos quienes se dedican a la producción de trona (carbonato hidratado de sodio), que se utiliza como alimento del ganado. No obstante, la extendida pobreza impele a las familias «libres» a practicar asimismo esta actividad. Se calcula que en esa región se dedican a la producción de trona unos 10.000 niños. En la localidad de Birni N´Gaouré se cuentan 120 familias de 600 trabajadores, de los cuales 360 son niños menores de 18 años. Estos trabajan en la explotación, transporte y tratamiento del mineral, así como en el transporte de madera para combustible. Con ayuda de azadas o rastrillos raspan la superficie de la tierra para que se desprenda la arena portadora del mineral, metiendo a la vez en cestas de 5 a 10 kg del mismo. Esta tarea está a cargo de mujeres y niños no mayores de 8 años. También transportan éstos las cestas, a veces hasta 3 km, a sus hogares donde el material se deposita en cestas más grandes. Se les añade agua, lo que disuelve la trona a medida que se filtra a través del mineral, y se recoge la cesta y la solución obtenida rica en trona. Este licor se calienta durante medio día aproximadamente para producir un concentrado que cristaliza al enfriarse. La pasta de trona se moldea en un tallo en montones de 20 kg, que se secan al aire libre durante dos semanas que seguidamente los hombres transportan para vender.

La madera es la única fuente de energía para calentar el licor de trona. A causa de la extensión de la desertización, con frecuencia hay que ir a buscarla a más de 10 km de distancia. Esta labor se deja a los hombres y a los niños de más de 10 años. El lugar produce unas 100 toneladas de trona por temporada, generando alrededor de 20 dólares por familia. En el cuadro 4.1 se presentan las diferentes tareas que realizan los diferentes grupos de edad; el 31 por ciento de todos los trabajadores son niños menores de 14 años.

Cuadro 4.1. Actividades de los mineros de trona, Níger, 1998


Actividades	Edad				Total (porcentaje)

	6-9	10-13	14-17	Adultos

Recoger desechos de mineral	10	16	8	7	41 (20)
Transportar mineral	10	15	10	17	52 (25)
Transportar madera	2	5	25	15	47 (23)
Calentar la trona	2	4	15	15	36 (17)
Vender la trona	-	-	5	25	30 (14)
Total (porcentaje)	24 (12)	40 (19)	63 (30)	79 (38)	206 (100)

Los trabajadores de la producción de trona no están sometidos a reglamentos específicos; hace diez años que no se ve un inspector de minas en esa región; no hay ningún equipo de prospección, ni individual ni comunitario; y los exámenes médicos y la seguridad social no existen. Los accidentes y las enfermedades se tratan por lo general en casa mediante métodos tradicionales -- las clínicas sanitarias están demasiado distantes y hay que pagar sus cuidados. Aunque en 1997 no se declararon ni accidentes ni lesiones, un estudio realizado más recientemente indica que alrededor del 10 por ciento de los niños que trabajan sufre un accidente cada año. Las dificultades respiratorias son la principal enfermedad que causa la minería en pequeña escala.

Nada se hace para impedir o regular el trabajo de los niños en la producción de trona, que está directamente vinculada a la extrema pobreza de los que desempeñan esa actividad, y su condición social por ser descendientes de esclavos. Al no haber medios en el país para aliviar la suerte de estos mineros empobrecidos, todo indica que no habrá cambios a menos que pueda movilizarse una ayuda exterior.

La minería de la sal para consumo animal y humano es semejante a la producción de trona. En Tounouga 200 familias, cada una de unos 15 miembros, producen unas 480 toneladas de sal al año, con un beneficio de unos 32 dólares por familia -- considerablemente menos per cápita que la producción de trona, pese al mayor valor de la sal. De las 3.000 personas ocupadas en este lugar, 1.620 son niños menores de 18 años que trabajan en todas las fases del proceso de producción. No reciben remuneración y dan signos de fatiga, malnutrición, dificultades respiratorias y lesiones cutáneas. Como anteriormente, la mayor parte de las dolencias se tratan en casa, debido a lo que cuesta el tratamiento médico y a la falta de confianza en la medicina moderna.

Además de ser físicamente exigente para los niños, la producción de sal y de trona son completamente ineconómicas. Si fuera posible organizar la producción, el transporte y la comercialización de modo que fuesen más eficientes y se generasen mayores ingresos, la lenta salida de la pobreza beneficiaría a los niños, que no tienen alternativa alguna al trabajo ni tampoco futuro, sino este tipo de trabajo.

Seiscientos trabajadores, de los cuales 360 son niños -- en su mayor parte muchachos -- producen yeso en Madaoua. El 23 por ciento de los trabajadores son niños de edades comprendidas entre 6 y 13 años, dedicados a la recogida, limpiado y transporte del yeso hasta el punto de recogida. No obstante, la mayor parte de los trabajadores adultos son mujeres. Los nódulos de yeso se recogen de la superficie y a una profundidad de hasta 2 m, se limpian a mano y se transportan cargados en asnos hasta donde los recogen camiones para transportarlos a las cementeras, su único comprador. El rendimiento de esta actividad es tal que se requieren por los menos cinco años para que un trabajador devuelva el préstamo de 30 dólares necesario para comprar un asno, el cual tiene todas las posibilidades de morir después de dos o tres años de duro trabajo. De nuevo en esta situación, la utilización de herramientas manuales inadecuadas, tras largas horas expuestos al sol, y la cantidad de kilómetros viajada cada día a pie, cobran su tributo a los jóvenes trabajadores.

En Níger hay de 40 a 50 lugares mineros de oro en pequeña escala, con un total de unos 30.000 trabajadores, de ellos unos 5.100 niños. A mediados del decenio de 1980 aumentó rápidamente la extracción artesanal del oro, cuando el precio del uranio (principal exportación de Níger) y el empleo comenzaron a disminuir. La minería artesanal del oro se combina normalmente con la agricultura. Después de la estación de las lluvias, decenas de miles de trabajadores acuden a las explotaciones de minería del oro, aunque algunos trabajan todo el año pese a que los emplazamientos se cierran oficialmente ante el peligro de inundación. Las condiciones de trabajo son peores que en los tipos de explotación minera descritos anteriormente, y la prostitución y el uso de drogas son mucho más frecuentes, seguramente porque se dispone de más dinero.

La extracción del mineral se lleva a cabo a cielo abierto, en zanjas y bajo tierra -- todo ello a mano. La profundidad máxima autorizada de las zanjas es de 10 m, pero muchas sobrepasan los 20 m, aumentando sumamente el riesgo de derrumbe. Los pozos subterráneos de hasta 50 m de profundidad (el máximo autorizado desde 30 m) conducen a galerías horizontales o inclinadas de 1,5 m de diámetro aproximadamente y de hasta 30 m de largo, que siguen las vetas auríferas. Restringir la profundidad a 30 m no tiene sentido si las galerías no están apuntaladas y los estratos son débiles. En cada pozo trabajan de 10 a 25 trabajadores. La minería a cielo abierto se realiza en zanjas que tienen más de 100 m de longitud y 20 m de anchura, y algunas alcanzan profundidades de 30 m sin que se tallen bancales para contribuir a estabilizar las paredes. En una de estas zanjas murieron en 1998 27 personas al derrumbarse las paredes en la estación lluviosa.

El tipo de elaboración depende de la clase de mineral que se extrae. El oro aluvial se lava en bateas con agua o se selecciona en seco como si fuera trigo, y se recogen los granos de oro. El cuarzo que contiene oro se tritura y seguidamente se muele para separar las partículas, y seguidamente es cribado y recogido a mano, o lavado en batea para recuperar el oro. El polvo que se obtiene se vende a intermediarios, quienes revenden lo que han comprado a una refinería de Niamey.

Según su edad y sexo los niños participan en la mayor parte de las operaciones mineras y de elaboración del mineral. Pese a que las personas menores de 18 años no están autorizadas a trabajar bajo tierra, algunos muchachos de 16 a 17 años trabajan como mineros en las galerías, y muchachos no mayores de 14 años tiran hacia la superficie sacos de mineral de un peso de 5 a 10 kg. De pie en los peldaños de madera de una escala de cuerda, fijada con cuerdas de seguridad a la pared de tierra del túnel mediante pitones, se pasan los sacos de uno a otro hacia arriba. En un pozo de 50 m de profundidad podría haber hasta 20 muchachos en esta escala. El acceso al suelo de las zanjas y la remoción de minerales se hace según el mismo principio que en los pozos subterráneos. En algunos emplazamientos mineros es corriente ver a muchachas no mayores de 12 años que se entregan a la prostitución, y a muchachos y muchachas que consumen drogas. Hay muchachos de edad comprendida entre 15 y 17 años que venden agua a los mineros. Para ello utilizan un carro tirado por un asno y hacen varios viajes de ida y vuelta de 20 km al día para recoger y vender agua, con un beneficio de 4 dólares por cada ida y vuelta. No obstante, con frecuencia al igual que muchos intermediarios, en la pequeña minería se les paga únicamente en caso de que se encuentre y se venda oro. En el cuadro 4.2 se presentan las actividades de los niños en dos yacimientos auríferos sobre la base de una muestra de 50 niños en cada lugar; el 28 por ciento de los niños no alcanza la edad de 14 años.

Cuadro 4.2. Actividades de extracción minera y de elaboración de minerales de los niños en la minería del oro en Níger, 1998


Actividad*	Edad			Número (porcentaje)

	6-9	10-13	14-17

Excavar (pozos, galerías, zanjas)	-	-	1	1 (1)
Transporte de mineral	-	-	25	25 (20)
Romper rocas	-	-	5	5 (4)
Triturar rocas	0	2	4	6 (5)
Cribado	5	10	7	22 (17,5)
Lavar en batea (agua)	-	-	9	9 (7)
Asentamiento en seco	-	3	8	11 (9)
Venta de oro	-	-	2	2 (1,5)
Venta de agua	2	-	10	12 (10)
Venta de alimentos	3	8	6	17 (13,5)
Prostitución	-	2	8	10 (8)
Venta/uso de drogas	-	-	5	5 (4)
Total (porcentaje)	10 (8)	25 (20)	90 (72)	125 (100)
* Algunos ejecutan más de una actividad.

Esta minería del oro se lleva a cabo sin ninguna inspección ni supervisión. Los intentos más recientes para mejorar la seguridad se hicieron a mediados del decenio de 1980. No hay ningún reglamento de seguridad que aplicar, aparte de la necesidad de parar los trabajos durante la estación húmeda, y las recomendaciones de los equipos de seguridad y de los ingenieros de minas que visitan los yacimientos de vez en cuando. Como ocurre con el resto del sector no estructurado, los mineros del oro no están incluidos en la seguridad social, ni tampoco hay allí ninguna medicina preventiva. El centro médico más próximo está a 60 km de distancia y el hospital más próximo a 200 km. Los accidentes y las enfermedades se tratan en casa. Si hay medios de transporte, los casos graves se atienden en el hospital.

Mollehuaca, en la zona de Nazca-Ocoña en el sur del Perú es una de las cinco zonas en las que se extrae oro por métodos tradicionales. Esta zona ha sido muy afectada por la extracción tradicional del oro, pues en los 20 últimos años se han formado más de 40 comunidades de extracción del oro con un total de al menos 15.000 personas de las cuales unas 7.000 producen unas 4,9 toneladas de oro al año, por un valor de casi 50 millones de dólares. Mollehuaca se encuentra en los bordes o en el propio lecho de una estrecha barranca seca. Aparte de que la expansión es físicamente imposible, la ciudad está contaminada por el mercurio.

Las acciones de grupos terroristas en 1991 echaron de esa zona a las compañías mineras oficiales. Un aflujo posterior de gente -- amigos y parientes de la población restantes -- abrió el camino a la llegada de emigrantes de todas partes del Perú. En 1996, un terremoto destruyó el 85 por ciento de las casas de Mollehuaca. Más recientemente, las crecidas causadas por el fenómeno El Niño han dañado seriamente a la población, borrando del mapa edificios y causando daños en el abastecimiento de agua. Estos desastres naturales acentuaron la pobreza de los habitantes, a quienes se aconsejó que se asentasen en otros lugares, pero no se les dio los recursos necesarios para hacerlo.

Casi el 97 por ciento de los hogares carece de agua corriente, alcantarillado, ni recogida de basuras o electricidad. El agua se extrae de pozos y debe hervirse. El 70 por ciento de la gente utiliza candiles para alumbrarse; los demás compran la electricidad producida por generadores portátiles durante tres a cinco horas al día. Mollehuaca no posee servicios permanentes de salud, pero la comunidad ha creado un puesto médico dotado dos veces a la semana de un personal procedente del puesto médico de la capital del distrito distante 6 km. En un caso de emergencia la gente debe ir a esa ciudad a pie. Por iniciativa de la comunidad Se creó un establecimiento preescolar y una escuela primaria a los que asisten 152 alumnos. Cada vez se dan más casos de muchachas embarazadas, y la tasa de analfabetismo entre las mujeres es elevada.

En 1998 Mollehuaca tenía 1.154 habitantes en 387 hogares organizados en 10 comités; 13 de los hogares tenían a su frente a una mujer. La población entera participa directa o indirectamente en las actividades de extracción minera. El trabajo de los niños es parte de la vida comunitaria, ya sea en actividades mineras, ya sea en comercio o servicios, para aumentar los ingresos familiares o para los propios niños. Hay 428 niños menores de 14 años (281 niñas), 104 de los cuales, entre 6 y 17 años, trabajaban en las minas (cuadro 4.3). La mayor parte de los niños trabajan para sus padres sin remuneración como parte de sus responsabilidades familiares. Esta «necesidad de trabajar» es culturalmente inculcada por los padres para que contribuyan a pagar su ropa y gastos escolares. Algunos de los niños de más edad (entre 15 y 17 años) viven solos, trabajando a plena jornada sin ninguna protección familiar ni social. Si trabajan de manera independiente para el propietario de una mina o de una cantera, reciben una remuneración semejante a la de los adultos. En el primer caso, reciben una lata de mineral al día, y en el segundo un salario diario.

Cuadro 4.3. Niños que trabajan según su edad/ocupación, Mollehuaca, 1998


Ocupación (nombres locales)	Muchachos			Muchachas			Porcentaje

	6-10	11-14	15-17	6-10	11-14	15-17

Vetero	2	5	9	0	4	0	19
Pallaquero	0	0	0	5	0	7	16
Quimbalatero	7	9	8	3	8	9	42
Deslamador	0	1	5	0	3	1	10
Ranchero	1	2	0	2	2	0	7
Burrero	1	1	3	1	0	0	6
Total	11	18	25	10	23	17	104
Porcentaje	11	17	24	10	22	16	100

De 451 adultos en empleo activo, 355 son mineros, el 6 por ciento de ellos en canteras, el 5 por ciento son trabajadores manuales y el 1 por ciento trabaja en aserraderos. Otras 125 personas trabajan en su hogar o cerca de él, el 14 por ciento de ellos en canteras. De los 148 niños que trabajan, 13 proceden de familias monoparentales, en los que el cabeza de familia es la madre; 17 niños de edad entre 15 y 17 años viven solos o con personas que no son sus parientes, y abandonaron la escuela para ir a Mollehuaca a fin de encontrar trabajo y sobrevivir; 118 niños viven con sus padres. El número de hijos varía; en el 90 por ciento de las familias hay de 1 a 3 hijos y de 4 a 10 en el 10 por ciento restante. Los niños que trabajan de manera independiente suelen comer en casas de pensión y los que viven con sus familias comen en su casa. La dieta se basa en carbohidratos (pan, fideos y patatas) y es baja en vitaminas, proteínas y minerales.

Los muchachos mayores de 16 años no van a la escuela. Los niños entre 6 y 15 años de edad asisten a la escuela primaria en Mollehuaca o a la escuela secundaria en la aldea vecina de Relave. Trabajan con sus familias después de la escuela y durante los fines de semana y las vacaciones, abandonando cualquier momento de recreo. Los niños hacen el mismo trabajo que los adultos además de tareas adicionales exclusivas de los niños, tales como llevar alimentos a los mineros.

Los niños que trabajan bajo tierra están expuestos a condiciones muy penosas. Su turno bajo tierra es de 12 horas durante una o dos semanas seguidas, comiendo y durmiendo en la entrada de la mina. Utilizan cinceles, almádenas y picos de tamaño de adultos que requieren considerable fuerza y son ergonómicamente inadaptados a sus tamaños. La mayor parte de los niños emplean prensas de piedra (quimbaletes) que requieren también un tremendo esfuerzo. Uno o dos niños pasan hasta 15 horas al día haciendo equilibrios sobre un madero encima de una enorme piedra meciéndola continuamente como si fuera una sierra para moler el mineral. Sin embargo el principal problema se deriva del contacto con el mercurio que mezclan con el mineral y agua, mezcla con la que están en contacto durante todo el turno sin utilizar ninguna clase de protección. El niño se expone también al mercurio cuando revuelve la amalgama del molino y aún más si está presente cuando se quema la amalgama para recubrir el oro, liberando el vapor de mercurio.

Los rancheros, que llevan alimento a los mineros son por lo general los niños más jóvenes. El viaje de 6 a 10 km por un terreno accidentado y a pie transportando alimentos y agua les lleva hasta 7 horas. Los niños que trabajan como burreros guiando asnos hasta la entrada de la mina, cargan los minerales en ellos y guían a los asnos con su carga, de nuevo de vuelta. También alimentan a estos animales y cuidan de ellos.

Las escasas vegetación y vías de agua de esa zona están expuestas a la contaminación por mercurio que, junto con los polvos, son riesgos para la salud de cada cual. Como no hay mercado de hortalizas en la barranca semidesértica de Mollehuaca, todos los comestibles, frutas y hortalizas se traen de las ciudades costeras más próximas. Por consiguiente, el costo de la vida es muy alto y la nutrición deficiente.

Las dolencias más frecuentes son las respiratorias (61 por ciento) y la diarrea (19 por ciento). La mayor parte de la población es consciente de los riesgos del trabajo en la mina para su salud, añadiendo que los accidentes y la contaminación son las peores amenazas. La concentración máxima de mercurio admisible en el lugar de utilización es de 0,01 migrante/m. Las mediciones hechas en ocho emplazamientos de prensas de piedra registraron niveles de mercurio que van de 0,013-108 migrante/m, con un promedio de 0,007 migrante/m -- ocho veces el límite admisible. Los niveles de mercurio en la atmósfera lejos de las prensas son también en varios lugares más elevados que el límite admitido para las zonas industriales -- de 10 a 16 veces más elevado en unos pocos casos.

Se encontraron altos niveles de mercurio en la sangre del 62 por ciento y en los cabellos del 39 por ciento del grupo muestra de 102 personas, 54 de los cuales eran niños de edades comprendidas entre 7 y 17 años; el 17 por ciento del grupo era anémico. No hay en Mollehuaca ni servicios médicos de prevención, ni especialistas en salud en el trabajo. El control del mercurio tiene que ser realizado por especialistas en laboratorios de Lima.

Los niños que trabajan en la extracción minera y en la elaboración de mineral en Mollehuaca son conscientes de la necesidad de una protección personal, pero las medidas que adoptan son insuficientes, y les ponen en una situación de alto riesgo. Pese a ser conscientes de los riesgos, los niños los aceptan como parte del trabajo en la mina. Utilizan pedazos de fieltro para cubrirse la nariz, material o sombreros calcetados como protección contra el sol y harapos como protectores de los codos y las rodillas. Cuando se les proporcionó equipo como parte del proyecto de sensibilización hecho en 1996, las máscaras, guantes y botas fueron usados únicamente por breve tiempo. Se dijo en particular de las máscaras que no eran cómodas, y los niños que las llevaban eran blanco de las burlas de los demás.

El medio ambiente de vida y de trabajo en el que crecen los niños tiene efectos en su capacidad intelectual. De 36 niños de edades comprendidas entre 7 y 12 años que fueron evaluados, el 66 por ciento tenía una capacidad intelectual inferior a la media para su edad. En niños de edad entre 13 y 17 años la proporción era del 77 por ciento. Los niños más jóvenes no tenían dificultades con su memoria a corto plazo, en tanto que el 13 por ciento del grupo de más edad revelaba alguna deficiencia. Se encontraron en niños de entre 7 y 12 años dificultades de ligeras a moderadas en la coordinación mano-ojo. La sexta parte de este grupo mostró un nivel de madurez inferior al esperado.

La ley general de la minería de Perú no alcanza a la minería tradicional en la que se concentra el trabajo de los niños, y por consiguiente no la regula. Como la supervisión de las minas es en Perú competencia del Ministerio de Energía y Minas a cargo de auditores autorizados, y la minería en pequeña escala es despachada mediante cuestionarios, en lugar de visitas a los yacimientos, por lo cual no hay un control visual sobre si los niños trabajan en los centros mineros. En lo que respecta a la inspección del trabajo -- y es la legislación del trabajo la que fija la edad mínima para trabajar (una edad mínima de 15 años para trabajar en las minas, a condición de que se conceda permiso parental) -- las zonas donde se ejecuta la extracción minera tradicional rara vez son visitadas por los inspectores del trabajo.

Una encuesta realizada por la inspección del trabajo en 1996 descubrió sólo a 54 niños entre los 1.614 personas que trabajan en 228 empresas mineras pequeñas en Madre de Dios. Sólo tres de estos niños tenían edades inferiores a 15 años. Estas cifras contrastan con otras que han sido recogidas más recientemente. Más grave en lo que respecta a la inspección del trabajo fue el hecho del que 80 por ciento de los lugares encuestados no respetaba los derechos de los trabajadores, entre ellos el salario mínimo, las instalaciones y servicios de higiene y el derecho a vacaciones pagadas. Aunque se impusieron multas, menos de la mitad fueron pagadas.

En las Filipinas se han determinado que unos 3,7 millones de los 22,3 millones de niños de edades comprendidas entre 5 y 7 años son niños trabajadores. Más de la mitad, según cálculos, trabajan en un medio ambiente peligroso. Aunque su cuantía no es conocida, los riesgos que corren los niños en las pequeñas minas son el trabajo en galerías provisionales acarreando pesadas cargas y la exposición a sustancias químicas tóxicas. La minería figura en el primer lugar en la lista de las directrices recientemente actualizadas sobre el trabajo y actividades peligrosas que el Código del Trabajo de Filipinas prohíbe a las personas menores de 18 años.

La minería en pequeña escala es la primera fuente de subsistencia en Sibutad, en el sur de Filipinas, que tiene una población de unos 12.000 habitantes, 8 por ciento de los cuales son niños de edad entre 10 y 14 años. Con frecuencia, los padres y sus hijos trabajan juntos en diferentes fases de la extracción minera y de la elaboración del mineral aurífero, utilizando predominantemente métodos de explotación minera primitivos y poco seguros (galerías cavadas a mano que siguen la veta aurífera), equipo insuficiente y diferentes prácticas de manipulación y elaboración.

Hay en la actualidad sólo seis galerías que operan en un emplazamiento, en comparación con las más de cien que había en 1986-1989. Mientras tanto una gran empresa minera ha adquirido mucha tierra dejando poco margen a los mineros en pequeña escala. Cada galería tiene alrededor de 15 mineros bajo tierra (abanteros), además de los que instalan puntales de madera y los que acarrean el mineral a la superficie (atraseros). Aunque no se autoriza a los niños a trabajar bajo tierra, hasta un 15 por ciento de los que trabajan lo hacen. Los niños suelen acarrear el mineral (sacos de 25 a 30 kg) a espaldas desde la boca de la mina hasta el lugar de elaboración distante de 500 a 600 m. A veces disponen de carros de mano sobre los que se cargan varios sacos.

La comunidad minera no tiene servicios de salud, a parte de las visitas periódicas que hace una comadrona. El hospital más cercano está a 7 km. Hay una escuela elemental en la localidad; la escuela secundaria está a 7 km. De los 114 niños que trabajan en ese lugar la mitad fueron a la escuela, y 7 eran niñas. Sus edades variaban de 7 a 18 años, y el 34 por ciento tenía edades comprendidas entre 7 y 14 años. Siete trabajaban bajo tierra; 74 eran trabajadores en general; 26 trabajaban lavando el mineral y lavando el oro en batea; y 7 molían el mineral antes de introducirlo en un molino mecánico. El oro se extrae por amalgamación con el mercurio, con la consiguiente quema del mercurio.

Una encuesta sobre un pequeño número de niños trabajadores todos ellos de sexo masculino y en su mayoría escolares, revela que un niño trabajador típico en este lugar vive en su hogar, con cinco hermanos, algunos de los cuales trabajan también en la extracción minera, tiene una edad de 14 años y trabaja en la mina desde hace cuatro años y medio aproximadamente, y ha terminado la escuela elemental. Trabaja unas tres horas al día después de la escuela y todo el día los fines de semana, viajando unos 35 minutos de su casa al trabajo y viceversa; el 85 por ciento de ellos trabajan todo el año. En general comen en el lugar de trabajo, llevando consigo sus alimentos (pan, arroz, pescado) desde casa (cuadro 4.4)

Cuadro 4.4. Actividades de los niños trabajadores en las minas de oro en pequeña escala, Sibutad, 1998


Edad	10-12: 21%	13-15: 57%	16-18: 14%	>19: 7%

Educación	Elemental: 37%	Graduado Elemental: 43%	Secundaria: 10%	>Bachillerato: 10%
Trabajo	Después de la escuela: 8%	Fines de semana: 3%	Ambos: 89%
Horas/día	3	8	5
Días/ Semana	5	2	4
Actividad*	Subterránea: 9%	Elaboración: 22%	Acarreo: 65%	Otros: 4%
Situación	Empleado por cuenta propia: 71%	Ayuda a sus padres: 29%	Empleado: -
Remuneración	Trabajo a destajo: 53%	Salario diario: 16%	Salario semanal: 26%	Otros: 5%
Ganancias		15 a 50 dólares al mes
Cómo gasta	Alimentos: 36%	Lo da a sus padres: 50%	Personal: 7%	Escolaridad: 7%
Riesgos para la salud	Cargas pesadas: 23%	Mercurio: 20%	Calor: 2%	Frío: 2%
* Algunos hacen más de un trabajo.

Dos tercios de los niños trabajadores acarrean mineral en sacos desde la mina a la zona de elaboración (promedio de peso: 28 kg por saco); una quinta parte participa en la elaboración del mineral, y, por consiguiente, puede entrar en contacto con el mercurio; unos pocos acarrean agua (recipientes de 20 kg) para vender a los mineros bajo tierra. Algunos trabajadores hacen más de una labor. La mayor parte son pagados por pieza (alrededor de 0,20 dólares por carga), otros ganan un salario de unos 4 dólares a la semana. Algunos pueden ganar hasta 50 dólares al mes -- aproximadamente los dos tercios del salario de un trabajador bajo tierra. Los niños trabajadores suelen trabajar solos o con sus padres. No están asalariados. Son remunerados a destajo por los terratenientes, los compradores de oro o los mineros adultos que les compran agua. La mayor parte de sus ganancias van a engrosar el presupuesto familiar o se gastan en alimentos. Guardan para sí pequeñas cantidades para uso personal o para gastos en la escuela.

Un grupo de 12 madres y cuatro padres, después de haber negado al principio que sus hijos trabajaban en la mina, admitieron ante los investigadores que sí lo hacían. El trabajador más joven tenía ocho años de edad; la media de edad era de diez años. Nueve de los padres tenían dos o tres hijos trabajando en las minas en pequeña escala. Algunos de los 23 niños trabajadores de estos padres trabajaban bajo tierra. Un tercio de los padres de los niños trabajadores no tenían empleo. La mayoría de las madres trabajaban en la elaboración del mineral, además de ejercer sus funciones familiares. No es sorprendente que la mayor parte de los niños hubiese decidido trabajar para dar apoyo a su familia o ganar dinero para ellos mismos (gráfico 4.6). Los padres conocía los peligros y riesgos de la minería en pequeña escala pero no veían ninguna alternativa -- sus familias necesitaban el dinero y no había ningún otro empleo disponible. Por los menos, las familias se mantenían unidas.

Los peligros más importantes para los niños trabajadores eran los efectos de transportar pesadas cargas y la contaminación por mercurio. Una encuesta sobre la salud de los niños en el lugar de la mina reveló que cerca del 80 por ciento de los encuestados habían sufrido dificultades respiratorias, y dos tercios padecía de desórdenes musculares y de la columna. Comunicaron que habían tenido diversos síntomas en los seis meses anteriores (mediados de 1998), en particular dolores en las articulaciones y musculares (gráfico 4.7). En el examen físico casi todos los niños mostraron anormalidades en la piel, el oído, la nariz, la garganta y el cuello; el 60 por ciento tenían una función pulmonar restringida. Sin embargo los niveles de mercurio y de cobre en su sangre y orina estaban dentro de los límites normales, como lo era asimismo su condición mental y neurológica.

Hay varios informes de que en Viet Nam los niños participan en una carrera hacia el oro en los yacimientos de antiguas grandes minas del norte del país, más de 700 niños trabajadores en un caso. Los informes sobre niños que habían sido secuestrados y forzados a trabajar en las minas de oro por una suma tan pequeña como 10 dólares al mes se denegaron posteriormente⁽⁵⁾. En 1997, por dos veces se informó que se había utilizado a niños como mano de obra barata en la minas de oro. En un caso, se contaba con más de 80 niños, algunos de ellos no mayores de 13 años, para acarrear al día por lo menos 270 cestas con un peso de 15 kg de mineral cada una (4 toneladas). Una incursión hecha por las autoridades vietnamitas a una mina de oro ilegal cercana a la frontera con Laos descubrió 15 niños menores de 20 años que trabajaban bajo condiciones semejantes.

En Mererani, cerca de Arusha, hay unos 3.000 niños de edad entre 12 y 15 años que no van a la escuela. La mayor parte de ellos, que son migrantes, han sido desplazados de los emplazamientos de las minas a causa del duro medio ambiente de trabajo y/o a consecuencia de una mayor sensibilidad del público respecto del trabajo de los niños. Estos sobreviven haciendo trabajos poco comunes y practicando actividades en el sector no estructurado en la ciudad de Mererani; unos 200, según se dice, trabajan como domésticos y como trabajadores del sexo. Hay aún unos 150 muchachos de edad entre 12 y 15 años que trabajan en la mina como «muchachos serpiente» y criban desechos en busca de pequeñas piedras preciosas. Las tareas de estos niños serpiente consisten en buscar y acarrear materiales bajo tierra, colocar cargas de dinamita en espacios angostos, ir a buscar agua a los cursos de agua más próximos y hacer recados para los mineros adultos. Por su tamaño y agilidad, los muchachos serpiente pueden hacer cuatro viajes ida y vuelta en el tiempo que un adulto haría uno. Estos niños no reciben remuneración alguna, excepto cuando a veces se encuentra tanzanita. Reciben de una a dos comidas al día y con frecuencia duermen a cielo abierto o incluso en las minas. No hay fijada ninguna pauta de trabajo, todos trabajan de manera intermitente del alba al crepúsculo. No hay ni períodos establecidos de descanso, ni vacaciones.

Las alegaciones de abusos sexuales por los mineros de más edad son corrientes⁽⁷⁾. Uno de los resultados de un accidente ocurrido aquí en 1998 fue una decisión de prohibir el empleo de niños menores de 16 años en las minas (recuadro 2.1).

Las condiciones sanitarias en los lugares de las minas son deplorables, pues no hay zonas separadas para comer (como utensilios de cocina se utilizan latas de pintura vacías), no hay retretes ni letrinas, ninguna agua potable ni limpia; los trabajadores beben agua de un curso de agua cercano sin hervirla. Montones de desechos de la mina -- muchos de ellos grafito que contiene sílice -- se encuentran esparcidos por todas partes y el viento los dispersa.

Los riesgos más importantes del trabajo en Mererani son el calor, el ruido, las vibraciones y la falta de ventilación bajo tierra. Las quejas de cansancio, dolor de cabeza y síntomas relacionados con el estrés son corrientes. Cuando se usan las barrenas neumáticas, los efectos de las vibraciones y del polvo (no se utilizan ni agua ni máscaras para suprimir el polvo o protegerse contra él) son más acusados en los jóvenes, pero no se manifiestan hasta años más tarde. El acarreo de cargas pesadas en posturas difíciles, agachados, es precursor de problemas en la parte inferior del dorso cuando sean mayores. La falta completa de servicios e instalaciones médicos y de salud (distintos de algunos dispensarios privados a cargo de asistentes médicos) significa que no hay selección ni indicación alguna del efecto que tienen estas condiciones de trabajo en ninguno de los trabajadores. Los que no reciben remuneración, evidentemente, no pueden pagarse una atención médica, si bien algunos de los empleadores pueden contribuir a ello si consideran que redunda en su interés que el trabajador vuelva al trabajo, en lugar de buscar a un sustituto. Las quejas corrientes de carácter médico entre los niños trabajadores son las relativas a heridas sépticas, malaria, gastroenteritis, debilidad general y males y dolores.

El afán por ser el primero en llegar a las zonas que acaban de explosionarse en la esperanza de encontrar tanzanita supone que pasa poco tiempo entre la explosión bajo tierra y la vuelta de los trabajadores (especialmente los muchachos serpiente) a la mina, si es que han salido de ella. Algunos se esconden en la mina para ser los primeros en la primera línea de trabajo después de la explosión (no hay pruebas de que se registre quién está trabajando). Lo que suele ocurrir es una asfixia debida a la falta de oxígeno, que no acarrea la muerte. Sin ninguna remuneración ni posibilidad de trabajo, los muchachos serpiente y otros niños trabajadores tienen ante sí un sombrío futuro -- esperando que se les admita en nómina cuando alcanzan más edad, y esperando hallar algunas piedras preciosas mientras escarban entre los desechos, y esperando también encontrar un empleo remunerado en la ciudad o en cualquier otra parte -- pero con escasas perspectivas.

Pese a hacer una o dos comidas al día el tipo de dieta -- pasta de maíz, legumbres hervidas y alubias -- no basta para mantener una salud y un crecimiento adecuados y normales, y mucho menos cuando se realiza un trabajo penoso. La escuela local es insuficiente para el número de niños en edad escolar, y algunas clases se imparten al aire libre. La situación ha empeorado porque muchos anteriores niños trabajadores han sido retirados de las minas, no pudiendo ir a la escuela. Vuelven a las minas o, si tienen más suerte, encuentran trabajo en tiendas o en casas. Otros terminan en la calle. Por consiguiente, retirar simplemente a los niños del trabajo no resuelve necesariamente sus problemas, sino que los transfiere de un lugar a otro. Asimismo, la alta proporción de migrantes en esta zona incluye la repatriación en la ecuación.

Es cada vez mayor la conciencia pública del problema del trabajo de los niños en general, así como en concreto, en la minería en pequeña escala, y hay un amplio consenso en cuanto a la necesidad de hacer algo para resolverlo. Sin embargo, en la práctica es un complejo problema con repercusiones económicas, políticas y sociales a escalas internacional, nacional y local. Así pues, incluso en sus formas extremas -- en las que hay algunos aspectos del trabajo de los niños en la minería -- los progresos en favor de su abolición han sido más bien lentos. Para combatir el trabajo de los niños hay tres amplias vías de acción: jurídica, intervención directa y utilización de iniciativas con base en el mercado⁽⁸⁾.

Muchos países tienen una edad mínima reglamentaria para el trabajo y algunos una edad mínima para el trabajo en las minas o trabajos peligrosos, entre los que figura la minería. Pero esas leyes se desprecian en gran medida en muchos países en desarrollo. Como la minería es en gran medida una actividad no urbana, y a veces pasajera, es difícil que los inspectores vigilen y controlen el trabajo de los niños en la minería en pequeña escala. Hay también normas internacionales. El Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) de la OIT, por ejemplo, se aplica a todos los sectores de la actividad económica. En él se fija una edad mínima de 18 años para el trabajo «peligroso» y se aplica igualmente a todos los países, por lo cual el grado de desarrollo de un país no constituye excusa para que los niños sean empleados en puestos de trabajo peligrosos. En diciembre de 1998, este Convenio había sido ratificado por 69 de los 174 Estados Miembros de la OIT. En 1998, la Conferencia Internacional del Trabajo celebró las dos primeras discusiones sobre el nuevo convenio sobre el trabajo de los niños, que está destinado a complementar al Convenio núm. 138. El objetivo es adoptar un convenio que prohíba todas las formas extremas de trabajo de los niños, rellene los vacíos en los actuales instrumentos jurídicos internacionales y fije claras prioridades para la acción nacional e internacional. En las discusiones preliminares de 1998 se acordó que las peores formas de trabajo infantil abarcarían cualquier tipo de trabajo o actividad que por su carácter o circunstancias en que se realizaba podría poner en peligro la salud, la seguridad o la moral de los niños a los que se define como toda persona de edad inferior a 18 años. El proyecto de texto que será examinado con más detalle en 1999 exhorta a cada Estado Miembro ratificante a que establezca los «mecanismos apropiados» para vigilar las disposiciones del convenio que se propone, así como concebir y ejecutar programas de acción encaminados a eliminar las peores formas del trabajo de los niños. Además, el proyecto exhorta a cada Estado ratificante a que tome todas las medidas necesarias para asegurar su aplicación y puesta en vigor efectivos, incluida la provisión y aplicación de sanciones penales y de otro tipo. Por último, el proyecto insta a los Miembros a que tomen en cuenta la importancia de la educación y la eliminación del trabajo de los niños y adopten medidas efectivas y con plazos de tiempo para contribuir a eliminar a los niños de las peores formas de trabajo y proporcionarles readaptación e integración social. El nuevo convenio si es adoptado en 1999 por la Conferencia Internacional del Trabajo entrará normalmente en vigor un año después de la segunda ratificación por un Estado Miembro de la OIT⁽⁹⁾.

La intervención directa ha sido un importante medio de frenar casos específicos de trabajo de los niños. La OIT inició el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) en 1992. El programa está financiado por 17 países industrializados y por la Comisión Europea.

Se han pagado o prometido hasta el año 2001 aportaciones de unos 100 millones de dólares. El programa está funcionando en más de 50 países en desarrollo, y se aplica en más de 1.000 programas de acción a nivel nacional. La mayor importancia que se da a las formas peligrosas de trabajo de los niños supone que actualmente la minería en pequeña escala es parte de las actividades del IPEC en Africa, Asia y América Latina, comenzando por la recogida de datos fiables sobre el grado y naturaleza del trabajo infantil en la minería (véase las secciones relativas a Madagascar y Burkina Faso) la sensibilización de todos los interesados con relación al trabajo de los niños, el apoyo a la retirada de los niños de las explotaciones mineras en Nepal, Perú, Filipinas y la República Unida de Tanzanía (para más detalles véase el capítulo 7). El carácter mismo de la minería en pequeña escala hace difícil clasificar el trabajo que realizan los niños en función de su peligrosidad. Se dan con frecuencia situaciones ininterrumpidas que van desde los riesgos ligera o potencialmente peligrosos hasta de amenaza para la vida a corto o a largo plazo. Como la minería en pequeña escala suele estar en la periferia de la economía, no es fácil encontrar gente u organizaciones que se ocupen de estos problemas. El hecho de que la OIT y otras organizaciones dediquen más fondos a estudiar el problema del trabajo infantil en las minas en pequeña escala no quiere decir necesariamente que todos aquellos que están haciendo cola para gastarlo en nombre de los niños tengan experiencia, y conocimientos o competencia suficientes. Los consultores pueden estar tan propensos a las «carreras del oro» como los mineros. La elaboración de un conjunto de medidas que suscitaría un cambio real y duradero para las personas interesadas lleva tiempo requiere información, dedicación y recursos. Si se toman atajos, se perderá la confianza y los programas fracasarán.

Las iniciativas con base en el mercado para combatir el trabajo de los niños abarcan una variedad de programas de etiquetado de los productos y/o códigos de conducta para las empresas con objeto de informar al consumidor de que los bienes que compran no están fabricados o elaborados por niños. Como los minerales, excepto el oro, la plata y las piedras preciosas, son insumos primarios para procesos de fabricación, no hay medio seguro de que un método que funciona para las alfombras, los tejidos o el café sería aplicable a los minerales -- y tanto más cuanto que la mayor parte de ellos se consumen en el plano local. Incluso en lo que respecta a los metales y piedras preciosas, ¿cómo podría verificarse esto? Las numerosas fases por las que pasa la compra y venta de oro, por ejemplo, antes de que sea refinado y transformado en joyería, o utilizado industrialmente, hacen prácticamente imposible decir cómo fue extraído de la mina. Lo mismo es válido para las piedras preciosas, que se venden en grupos antes de convertirse en joyas. Será necesario reflexionar cuidadosamente ante las propuestas de establecer códigos de prácticas en fábricas que están a diversa distancia de la producción de los insumos primarios. Quizás sea mejor para la minería centrarse en medios más directos de eliminar el trabajo de los niños de las minas en pequeña escala que tomar como objetivo la conciencia del consumidor final. A tal fin, se necesitan respuestas polifacéticas y estrategias interdisciplinarias con efectos a largo plazo, tanto a niveles nacional como internacional (recuadro 4.1).

Recuadro 4.1

Medidas destinadas a combatir el trabajo de los niños en la minería
en pequeña escala

Sensibilización/movilización

La sensibilización y movilización de la sociedad son herramientas importantes para prevenir y eliminar el trabajo de los niños. Resaltar las consecuencias del trabajo de los niños en las minas en pequeña escala es el primer paso en la dirección correcta. Se ha reconocido que si la sociedad en su conjunto admite que el trabajo de los niños es un problema, se han sentado las bases para estigmatizar y seguidamente erradicar las formas más abusivas y peligrosas del trabajo de los niños. Esto puede lograrse, entre otras cosas, mediante campañas de sensibilización, seminarios, y cursillos prácticos, difusión de información a través de los medios, formación de profesionales que trabajan en la esfera del trabajo infantil, visitas no oficiales a los padres y a los niños que trabajan, formación de personal docente y educadores y elaboración de planes municipales de acción.

Educación

El único medio de la máxima eficacia para frenar el flujo de niños en edad escolar hacia formas abusivas de empleo o de trabajo es hacer extensiva y mejorar la escolarización de modo que sea atractiva y que retenga a los niños. La educación de calidad es una parte esencial de la solución. Como mínimo, deben hacer escuelas a tu disposición y, ser accesibles, y debe la escolaridad ser a tiempo completo o por los menos ocupar gran parte del día. Además, deben ser asequibles, de calidad aceptable y pertinencia socioeconómica. Es esencial hacer el seguimiento y dar apoyo adicional a los niños que han sido retirados de la escuela, y colocarlos en escuelas oficiales. Estos niños necesitan asistencia y consejos psicológicos para que se puedan adaptar al medio ambiente escolar, y se necesitan medidas correctoras académicas y asesoramiento que les asegure que se colman sus lagunas docentes. Además es necesario que se enseñe al personal docente a trabajar con antiguos niños que han trabajado, y utilizar técnicas de información innovadoras.

Readaptación mediante la prestación de servicios de apoyo

La retirada de un niño del trabajo debe ir acompañada de toda una variedad de medidas de apoyo. Esto es especialmente importante si los niños han quedado estancados en su desarrollo. Además de la educación y de la formación, hacen falta servicios de salud, de nutrición y de formación profesional, así como actividades recreativas y un asesoramiento intensivo.

Promoción de oportunidades generadoras de ingreso para las familias

Muchos niños se ven forzados a trabajar para complementar los ingresos familiares. En muchos casos, por consiguiente, separar a los niños de un trabajo a pleno tiempo o a tiempo parcial debe combinarse con dar a los padres y/o a los niños otras alternativas de percibir ingresos para los padres y/o para los niños.

Mejora de la legislación y aplicación

En muchos países hay legislación sobre el trabajo de los niños en actividades peligrosas, pero es frecuente no aplicarla estrictamente. Así pues, es necesario reforzar la aplicación de la ley mediante la formación del personal encargado de aplicar la ley, incluidos los inspectores de trabajo. Cuando no hay legislación, se deberían adoptar y aplicar leyes sobre este tema.

1. Extraído de T.C. Kpoghomou: La main d´oeuvre infantile dans les mines de Friguiabe-Gare: Un exemple de l´exploitation du travail des enfants en Guinée, mimeografiado (no publicado, 1996).

2. Extraído de Soumaïla Alfa: Rapport sur le travail des enfants dans les petites explotations minières du Niger, estudio de casos no publicado que va a incluirse en un próximo documento de trabajo del Departamento de Actividades Sectoriales dedicado al trabajo de los niños en la minería en pequeña escala.

3. Extraído de Zoila Martínez-Castilla: Trabajo infantil en el centro minero artesanal de Mollehuaca, estudio de casos no publicado que figurará en un próximo documento de trabajo del Departamento de Actividades Sectoriales sobre el trabajo de los niños en la minería en pequeña escala.

4. Extraído de Dulce P. Estrella-Gust: A case-study of children in small-scale mining (Sibutad, Zamboanga del Norte, Philippines), July to August 1998, estudio de casos no publicado que figurará en un próximo documento de trabajo del Departamento de Actividades Sectoriales sobre el trabajo de los niños en la minería en pequeña escala.

6. Extraído en parte de B.O. Alli: The situation of child labour at the Tanzanite mines, Simanjiro in Asmshe region, Tanzania, informe de misión de la OIT no publicado, abril de 1997.

8. Para una discusión más detallada sobre estos tres criterios y la labor del IPEC, véase M. Lansky: Child labour: How the challenge is being met (Ginebra, OIT/IPEC, 1997).

Buena parte de la minería en pequeña escala se realiza ilegalmente -- sobrepasa el 50 por ciento en muchos países (cuadro 1.1) -- pero el carácter de la infracción de la ley y las razones que las motivan son diversas. A veces no hay tierra disponible para la pequeña minería -- se ha asignado toda a las grandes compañías para la prospección o exploración. A veces los reglamentos son tan complejos que disuaden a los pequeños mineros de intentar respetarlos. Además, al ser generalizada la falta de capacidad institucional para aplicar los reglamentos relativos a la pequeña minería, las posibilidades de ser sorprendidos y sancionados son livianas. A veces los reglamentos sirven para agotar a la pequeña minería, atrapándola en operaciones que distan de ser óptimas en lugar de promoverla para que se convierta en una actividad empresarial sostenible y rentable que pueda proporcionar apoyo importante en las zonas rurales. Por consiguiente, el único medio de seguir adelante es por el camino ilegal. Cualesquiera que sean las razones, la pequeña minería ilegal va acompañada de considerables pérdidas económicas, y no hay posibilidad de utilizar los medios oficiales para mejorar las condiciones de trabajo y la salud y seguridad ocupacional mientras las propia actividad siga siendo ilegal.

Una parte importante de los que respondieron al cuestionario de la Oficina citó una o varias cuestiones legales como impedimentos importantes a la minería en pequeña escala (gráfico 1.2). Entre éstos figuraban: la obtención de permisos para la exploración y el desarrollo, la fiscalidad, los acuerdos de venta y el acceso a la financiación. Evidentemente, el marco jurídico y reglamentario ejercen efectos en la mayor parte de las cuestiones que afectan a la minería pequeña. Así pues, para que ésta supere los condicionamientos sociales, laborales y de otro orden con que tropieza, es necesario que este marco sea a la vez idóneo y apropiado. Además, es necesario que esté respaldado por la infraestructura que asegurará la aplicación de sus disposiciones y, lo que es más importante, que determinará cuál es la minería ilegal y alentará a que se trabaje dentro de la ley con la protección de ésta, estimulando sus perspectivas de ser una actividad segura, eficiente, productiva y, sobre todo, sostenible.

En los cinco pasados años, varias reuniones internacionales dedicadas a diferentes aspectos de la pequeña minería han puesto de relieve la necesidad de establecer y aplicar una legislación apropiada como condición previa para que la pequeña minería abandone su carácter de actividad marginal para integrarse en la actividad económica general (recuadro 5.1 y anexo).

Recuadro 5.1

Llamamientos en favor de una legislación para la minería en pequeña escala

Los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse para proporcionar conjuntos de leyes y reglamentos sencillos, claros, comprensibles y estables sobre la minería pequeña y media (Seminario Interregional de las Naciones Unidas sobre Directrices para el Desarrollo de la Minería Pequeña y Media, Harare, febrero de 1993.
Los gobiernos deben progresar hasta alcanzar la legalización de la minería artesanal y la racionalización de los procedimientos de registro y actualización, y otorgar reconocimiento legal a la seguridad de la tenencia y al derecho a transferir y a presentar como garantía títulos de minería (Mesa Redonda Internacional del Banco Mundial sobre la minería artesanal, Washington, DC, mayo de 1995).
Cuando sea practicable, los gobiernos deberían incluir un tratamiento de la pequeña minería y sus códigos sobre minería (Conferencia Mundial sobre la Minería Pequeña y Media, Calcuta, 1996).
La adquisición de un título de minería de pleno derecho y transferible para el descubridor del yacimiento de [oro] debería ser un proceso sencillo, rápido y transparente (Reunión del Grupo de Expertos de la ONUDI sobre «Introducción de nuevas tecnologías para la reducción de la contaminación mundial de mercurio derivada de la extracción artesanal del oro», Viena, julio de 1997).

El reconocimiento cada vez más acusado en algunos países de la necesidad tanto de estimular como de controlar la pequeña minería con objeto de que pase a integrar el sector minero estructurado está plasmándose poco a poco en una legislación que permitirá alcanzar este objetivo. Hasta ahora, la mayor parte de los países en desarrollo estaban tratando de atraer inversiones extranjeras en la minería, asegurándose de que nada, y en especial la minería en pequeña escala, amenazaría el potencial interés en los recursos minerales de la nación. Veinticuatro países que respondieron al cuestionario declararon tener leyes y reglamentos específicos que regulan la minería en pequeña escala. Algunos de éstos pusieron en vigor leyes relativas a la pequeña minería, y en otros había secciones dentro de una legislación más amplia sobre la minería. En otras partes, la ley nacional sobre la minería se aplica a todas la minas cualquiera que sea su tamaño. Algunos aspectos de la pequeña minería, en particular las cuestiones laborales y sociales tales como la seguridad y salud en el trabajo, el empleo y las condiciones de trabajo, así como el medio ambiente, suelen estar tratadas por otra legislación más amplia, con frecuencia la que regula las pequeñas empresas. Ahora bien, esta cobertura es más implícita porque no excluye a la pequeña minería, en lugar de incluirla explícitamente en ella.

Las respuestas dadas a una pregunta sobre los principales problemas legislativos que afronta la minería en pequeña escala fueron con bastante igualdad divididos entre problemas relativos a los títulos, seguridad de la tenencia, obtención de permisos para hacer prospecciones y extraer mineral, su corta duración, y los problemas que plantea una plétora de reglamentos que, con frecuencia, son inapropiados para la minería en pequeña escala porque tienden a favorecer a las grandes minas, haciendo difícil su cumplimiento. A veces, diferentes reglamentaciones están en conflicto (por ejemplo, la utilización de la tierra) y los requisitos en materia de declaración pecan de falta de claridad, son complejos u onerosos. Un número más pequeño de respuestas cita dificultades con los aspectos fiscales, de finanzas y medio ambiente de las reglas y reglamentos.

A la pregunta de lo que se debería hacer para mejorar el entorno reglamentario, las respuestas de 32 países en desarrollo se centraron en las cinco esferas principales siguientes:

Si las respuestas a la cuestión de saber qué se requiere de la legislación para la minería en pequeña escala y su aplicación son obvias, ¿cuáles son los problemas que plantea el establecimiento de políticas y leyes que harían posible la explotación minera en pequeña escala de forma legal y harían una contribución tangible y reconocida al desarrollo económico? La minas en pequeña escala legales estarían en mejores condiciones de atraer inversiones o de obtener acceso al crédito. Incluso pequeñas cantidades de inversiones harían a la minería en pequeña escala mucho más eficiente y rentable, y por consiguiente sería menos necesario que en ella participasen los trabajadores más vulnerables, en particular las mujeres y los niños. El empleo sería más estable a medida que la minería se convierte en actividad establecida, en lugar de transitoria. Además, el comercio legal de minerales y los precios competitivos disuadirían del contrabando, para provecho de todos.

Definir lo que es una mina en pequeña escala es con frecuencia una cuestión espinosa cuando se trata de dar forma a una legislación. Si se utiliza una descripción en exceso prescriptiva, sólo podría aplicarse a una pequeña parte de esta actividad. Por ejemplo, limitar la profundidad a la cual pueden trabajar las pequeñas minas excluye automáticamente las explotación legal de recursos a más profundidad -- en un momento en que es probablemente necesaria una mayor supervisión en razón del mayor riesgo de trabajar a mayor profundidad. Algunos reglamentos que atañen a la pequeña minería no permiten la utilización de explosivos, ya que nunca fue previsto que la minería se realizase en roca, y la consiguiente utilización ilegal e insegura de explosivos es una de las causas principales de accidentes y enfermedades.

Para empezar, hace falta decidir si el objetivo de la legislación es controlar o poner obstáculos a la pequeña minería -- con objeto de limitar sus efectos -- particularmente con relación a las grandes explotaciones mineras, o si se debe permitir a la pequeña minería florecer como actividad económica empresarial viable. Las disposiciones restrictivas, tanto técnicas como administrativas (por ejemplo, los permisos de corta duración, y la falta de seguridad de la tenencia), obstaculizan el desarrollo, encierran a la minería en pequeña escala en un estado inferior al óptimo, o alientan la explotación minera ilegal. Abrumar a la pequeña minería con numerosos reglamentos y permisos de corta duración no negociables hace difícil la expansión y prácticamente imposible el crédito, de modo que es muy poco probable que se tenga consideración por el impacto ambiental. Se corre el peligro de que al trabajar para atraer grandes inversiones mineras del extranjero, los gobiernos que establecen una legislación para la minería en pequeña escala se concentren en cuál es el mejor modo de poner trabas a la minería en pequeña escala, en lugar de alentarla. Pero la institucionalización inevitable de la minería ilegal y la tensión entre grandes y pequeñas explotaciones tendrá también un grave efecto negativo a largo plazo si se disuade a las grandes compañías mineras de invertir a causa de la extensión de la minería ilegal en pequeña escala. Por consiguiente, los gobiernos deben hallar el equilibrio justo. De ahí la necesidad de instaurar amplias consultas con todos los interesados cuando se está dando forma a la legislación para la pequeña minería. Buen parte de la legislación sobre la minería en pequeña escala va destinada principalmente a ayudar a los nacionales del país interesado a que entren en actividades mineras y restrinjan su actividad a éstas. En algunos casos, se reserva tierra para que los ciudadanos del país practiquen la pequeña minería. Surgen dificultades cuando no hay crédito local disponible para financiar la continuación de las operaciones o una expansión. Cuando se busca inversión ilegal de empresarios del extranjero, se puede poner al empresario local en riesgo de cerrar su empresa; además, como la inversión es ilegal, sus condiciones son probablemente menos favorables para el minero que si se hubiese obtenido legalmente crédito local. Una vez más, cuando se está redactando la legislación hay que tener en cuenta la necesidad de considerar todas las repercusiones de desarrollar el sector de la minería en pequeña escala.

La formalización de acuerdos de compra que aseguran que los productos de los pequeños mineros pueden acercarse a los precios mundiales supone en su mayor parte que dejan de ser necesarios los acuerdos bajo cuerda con intermediarios -- aunque por diversas razones, en particular para asegurar un flujo de tesorería regular procedente de pequeñas cantidades de producción y a causa de la distancia, a veces se utilizan los servicios de intermediarios (pero ésta es una decisión del minero, y no una necesidad). La proporción de producción de mineral que representa la minería en pequeña escala pone de relieve su importancia para la hacienda nacional en muchos países en desarrollo, y las pérdidas que podrían producirse si las ventas no son transparentes y al ritmo corriente, y si las exportaciones no son legales. Por ejemplo, en Ghana, que tiene un mecanismo bien establecido para la compra de oro y diamantes, la tercera fuente de producción de oro en orden de importancia, y, con mucho, la mayor fuente de producción de diamantes, son las pequeñas minas. El impacto de la minería en pequeña escala es semejante también en otros países. Más del 30 por ciento de los minerales de algún valor para la exportación se produce en las minas pequeñas de Níger, Perú, República Unida de Tanzanía y Zimbabwe.

El hecho de que en muchos países en desarrollo la formación y los conocimientos técnicos se hayan concentrado más en cuestiones técnicas de minería que en las funciones reglamentarias significa que puede ser difícil desarrollar una legislación nueva y apropiada sin ayuda exterior. Sin embargo los pequeños mineros sospechan con frecuencia que buena parte de la ayuda exterior procede de aquellos que se ajustaron más al diapasón de las necesidades de las grandes compañías mineras que a los de la pequeña minería. No obstante, la participación más reciente de organismos de desarrollo en la redacción o revisión de la legislación minera debería indicar que se tienen más en cuenta las necesidades de la pequeña minería si los acuerdos alcanzados en reuniones internacionales se toman en serio (recuadro 5.1).

Diferentes aspectos de la pequeña minería (entre ellos la salud en el trabajo, la seguridad, el empleo, el medio ambiente, la salud en la comunidad, la educación, la migración, el trabajo y la financiación) son frecuentemente competencia de organismos gubernamentales diferentes, pero en la práctica tal responsabilidad suele recaer en inspecciones de minas con exceso de funciones, fondos insuficientes y poco personal para supervisar las operaciones de la pequeña minería. De hecho, los que dieron respuesta al cuestionario de la Oficina se mostraron en general de acuerdo en que si se quería una regulación adecuada de la minería en pequeña escala, esto debería ser competencia de las inspecciones de minas, las cuales necesitaban que se les diesen los medios para hacerlo. Entre sus funciones debería figurar la vigilancia y control de las operaciones mineras y la prestación de asesoramiento y formación a los propietarios y trabajadores de pequeñas minas (en las propias minas y en cursos prácticos en lugares adecuados). Pese a las amplias funciones que se asignan a las inspecciones, muchas son incapaces de hacer algo más que comprobar los rendimientos de las pequeñas minas que visitan y verificar la producción y los pagos de los derechos. A veces pueden hacer visitas esporádicas a pequeños yacimientos mineros de las cercanías, pero con frecuencia carecen de vehículos y de combustible para abandonar sus oficinas y hacer visitas a las minas. Esta limitada actividad no es sorprendente habida cuenta de la falta general de recursos en muchas inspecciones de minas de los países en desarrollo, que se empeora cuando buena parte de la minería en pequeña escala se practica de todos modos al margen de la ley, lo que seguirá haciendo que la inspección tenga los medios de establecer la diferencia. Entre la lista de prioridades para que las visitas regulares a las pequeñas minas sean factibles y los inspectores puedan desempeñar sus funciones reglamentarias figuran el aumento de su número, una mejor remuneración, su independencia, unida a una mejor formación, mayor número de oficinas en las regiones mineras y más equipo. Para romper este ciclo también podrá ser necesaria la asistencia exterior. Recientemente, uno de los primeros resultados de la ayuda del Banco Mundial a las inspecciones de minas en los diferentes países ha sido la adquisición de vehículos. Los inspectores de los países interesados tienen ahora la movilidad que tanto necesitaban, y la ocasión de establecer contacto con las explotaciones mineras legales e ilegales, vigilando las primeras y tratando de poner dentro de la ley a las segundas. Sin embargo, cualquiera que sea la legislación que se aplique, no será valida a menos que sea respetada y esto sea manifiesto. Para cerciorarse de ello habrá que ampliar y descentralizar muchas inspecciones de minas, si se quiere que los esfuerzos destinados a legalizar la minería en pequeña escala den los frutos deseados en lo que respecta a mayor producción, productividad, inversiones, empleo e ingresos.

Alguna legislación da incentivos a la minería en pequeña escala, entre ellos concesiones o exenciones fiscales del pago de derechos de explotación y la concesión de donaciones para prospección. Algunas inspecciones de minas pueden dispensar asesoramiento y formación a los pequeños mineros. También hay sanciones para las infracciones a la ley, como multas y cancelación de permisos o autorizaciones, pero éstos son con frecuencia insuficientes y en todo caso rara vez se aplican. Una mina grande de oro de Ghana tenía más de 4.000 mineros ilegales en sus terrenos, pero el número de detenciones y condenas fue sólo de 20 a 30 al año hasta que las cosas llegaron a extremos, y todos fueron expulsados a la fuerza. En una región del Perú, más del 80 por ciento de las pequeñas minas estaban haciendo caso omiso de la ley; sólo el 40 por ciento de las multas impuestas fue pagado.

Alguna legislación minera nacional contiene secciones sobre la pequeña minería. Cuando no se menciona específicamente ello obedece en gran medida a que la ley minera está basada en la de las antiguas potencias coloniales en las que la minería en pequeña escala no se practicaba como actividad identificable. En estos casos, por consiguiente, las minas pequeñas y grandes se amontonan juntas bajo la ley pese a que la mayor parte de las disposiciones concebidas para las grandes minas no tienen en buena parte nada que ver con la pequeña minería.

Unos pocos países han puesto en vigor una legislación específica para la pequeña minería. No obstante, incluso en estos países, salta a la vista la necesidad de revisar los reglamentos de la minería en pequeña escala, habida cuenta del aumento de este tipo de actividad minera y de las diferentes formas que está revistiendo. Varios países que están revisando su legislación minera general están introduciendo en las nuevas leyes disposiciones relativas a la minería en pequeña escala. En algunos casos, la redacción de estas revisiones se hace con la asistencia de las Naciones Unidas o del Banco Mundial los cuales, entre otros, han recalcado la necesidad de que la pequeña minería se ponga en el máximo pie de igualdad jurídica, con objeto de que integre el sector minero estructurado y ponga límite a sus efectos negativos.

Las disposiciones que figuran en la legislación minera en pequeña escala en vigor en diferentes países ilustran las preocupaciones que los gobiernos están tratando de resolver⁽¹⁾:

Buena parte de la legislación dedicada a minería en pequeña escala reconoce la diferencia entre la explotación de minerales para su venta comercial y para «uso propio», tratándose esta última de minerales no metálicos y materiales de construcción la cual permite una concesión gratuita. No obstante cuando esas minas se hacen comerciales, o cuando las minas en pequeña escala ya dejan de ser «pequeñas», la transición de una legislación a otra no siempre se hace sin percance. ¿Cuándo se debería exigir a una mina en pequeña escala que solicite una licencia diferente al cambiar las condiciones? ¿Qué es lo que está en juego? ¿Hará esto la vida más difícil y pondrá artificialmente trabas al desarrollo, o conducirá a que la producción se oculte a las autoridades? En algunos países los gobiernos pueden frenar la extracción minera en pequeña escala cuando consideran que ha sobrepasado cierto umbral, o si estima que el yacimiento se adapta más a una explotación en gran escala. Así pues, aun cuando la legislación puede ayudar a la pequeña minería, hay también la posibilidad de que podría ahogar su desarrollo, más allá de cierta fase.

Las preocupaciones por el medio ambiente con relación a la minería en pequeña escala han sido abordadas de diversas formas en la nueva legislación. En las nuevas leyes figura la preparación y aprobación de planes para limitar el impacto ambiental de la minería en pequeña escala, incluidas disposiciones para la rehabilitación después de la explotación minera, pero no de forma rigurosa como para las grandes minas. Alguna legislación se concentra en problemas específicos y actuales de medio ambiente, tales como la utilización de mercurio, la deforestación o el encenagamiento de los ríos. Para asegurar que la rehabilitación se llevará a cabo, en algunos países se han fijado ciertas servidumbres medioambientales cuando se obtiene una licencia o se reserva una parte de los ingresos procedentes de las ventas. Estas disposiciones han tenido un efecto positivo en Bolivia y Ecuador, por ejemplo, donde los pequeños mineros han aprendido que pueden vivir en mejores condiciones económicas concertando un auténtico compromiso para atender ciertas necesidades ambientales y explotando su mina consecuentemente, antes de negarse a todo acuerdo y arriesgarse a pagar multas por incumplimiento de la legislación.

La salud y seguridad ocupacionales no figuran en general en la legislación sobre la pequeña minería (aunque en Filipinas se introdujeron en 1997 normas y reglamentos de seguridad para la minería en pequeña escala); normalmente forman parte de los reglamentos generales en materia de salud y seguridad. La falta de disposiciones específicas para la seguridad y la salud en las minas vino después de la adopción del Convenio sobre seguridad y salud en la minas, 1975 (núm. 176). A medida que los países con importantes explotaciones mineras en pequeña escala ratifican el Convenio e incluyen estas minas en su cobertura, será necesario que haya disposiciones concretamente dedicadas a la seguridad y la salud⁽²⁾. A medida que se revisa la legislación, el Convenio y su Recomendación acompañante proporcionan valiosa orientación para quienes redactan nuevos reglamentos.

Cuando la legislación ha hecho posible descentralizar a las autoridades locales y a las inspecciones locales de minas la vigilancia y control de la minería en pequeña escala, ha logrado ocuparse de problemas locales tales como el deterioro ambiental, la salud ocupacional y la emigración ilegal en las zonas fronterizas. En los casos en que las autoridades locales han podido recaudar derechos de explotación esto ha sido un claro incentivo para controlar y fomentar la minería en pequeña escala. Pero hay asimismo ejemplos de aspectos inapropiados de la legislación, tales como concentrarse en la cooperativas como única entidad legal. Esto está bien cuando el movimiento cooperativo es ya sólido, pero puede ser contraproducente cuando no hay tradición de cooperativas en la minería, que en buena parte ha sido una actividad individual.

El desarrollo de la legislación para la pequeña minería puede ser difícil en regiones donde hay zonas de tierra sujetas ya a permisos de exploración y prospección expedidos a las grandes compañías mineras, y aún más cuando se expiden en zonas en las que anteriormente se trabajaba en pequeñas minas. En Filipinas, un reglamento permite la doble utilización de la tierra de prospección autorizando el lavado de oro en batea y la elaboración de éste en las prospecciones mineras existentes, pero está por ver su eficacia. Entre otros mecanismos para que los pequeños mineros tengan acceso a zonas de prospección para las que ya hay permisos figuran la «tributación» (por la cual los pequeños mineros pagan un alquiler, con frecuencia una parte de los obtenido en las ventas), acuerdos de explotación entre grandes y pequeños mineros y minería bajo contrata. Esas disposiciones son o bien iniciadas por las propias partes (como ocurrió en Gambia, Ghana y Venezuela) o con la intervención del gobierno (como en Papua Nueva Guinea, donde hay contratos de tributación normalizados). En Mongolia, se alienta a los titulares de licencias a que den en contrata a los pequeños mineros partes de un yacimiento que no son viables para la gran minería -- comprando el mineral extraído o aceptando una parte de su valor acordado como retribución por su elaboración. Muchas leyes mineras requieren la devolución final al gobierno de la tierra no utilizada, pero frecuentemente se puede reservar durante muchos años. Sin embargo, las compañías mineras reconocen cada vez más las ventajas de entregar parcelas de menor valor de prospección para una posible reasignación a pequeños mineros. Tal acción demuestra su responsabilidad comunitaria y aminora las posibilidades de extracción minera ilegal en su propiedad (véase capítulo 6).

Para la mayor parte de la minería en pequeña escala, la legislación trata principalmente de permisos, impuestos, comercialización y a veces gestión del medio ambiente. Si bien la legislación de la pequeña minería rara vez aborda cuestiones laborales y sociales directamente, el hecho mismo de mejorar el marco bajo el cual opera la minería en pequeña escala, aumentando la vigilancia y el control y proporcionando un asesoramiento técnico y jurídico a los pequeños mineros, llevará a una mayor prosperidad y, de ese modo, a unas mejores condiciones de vida y de trabajo para los que se dedican a esa actividad.

1. Este apartado se basa en parte en E. Bugnosen y otros: A preliminary assessment of small-scale mining legislation and regulatory frameworks (Rugby, ITDG, 1998).

2. El artículo 2 del Convenio núm. 176 prevé la exclusión de ciertas categorías de minas de la aplicación del Convenio o de algunos de sus disposiciones, aunque deben establecerse planes para extender progresivamente la cobertura a todas las minas.

Las compañías mineras establecidas son cautelosas con las actividades de los pequeños mineros por numerosas razones, con frecuencia con alguna justificación, particularmente cuando esos traspasan los límites de la propiedad de la mina. Las acciones de los mineros ilegales no sólo afectan al trabajo cotidiano de las compañías mineras, sino que tienen repercusiones para la comunidad, para el desarrollo minero nacional y por consiguiente para la economía nacional. Las empresas pueden enfrentarse a considerables dificultades si deciden intervenir directamente en el desalojo de los pequeños mineros de sus concesiones. Esas medidas pueden hacerles vulnerables a acusaciones sobre derechos humanos, atraer la hostilidad de los mineros (e incluso de sus propios trabajadores) y desencadenar acciones directas de protesta. A consecuencia de ello, muchas compañías mineras consideran que la diplomacia es más eficaz que las medidas de seguridad físicas. Por ejemplo, es mejor para una empresa minera tratar de emplear a algunos de los mineros en pequeña escala, o poner a la minería en pequeña escala bajo su protección, que obligarles a cerrar y esperar a que el problema se resuelva.

Hay una corriente de opinión que cuestiona que los beneficios de la minería en pequeña escala sean menores que el costo que origina la salud en el trabajo y en la comunidad y los problemas ambientales, así como el riesgo de disuadir a las grandes minas de iniciar sus operaciones. Pero los pequeños mineros tienen con frecuencia mucho ánimo, especialmente si fueron desposeídos de su anterior medio de vida en favor de una gran mina, y no conviene a las grandes compañías mineras pisotear a los pequeños. Afortunadamente, hay algunos ejemplos sorprendentes de cómo una cuidadosa cooperación entre grandes y pequeñas minas, con o sin mediación del gobierno, puede estimular las actividades de estas últimas, así como la credibilidad de las primeras, a condición de que trabajen juntos.

Las grandes minas pueden ayudar a la pequeña minería de las maneras siguientes:

Es importante tener presente que las grandes minas han sido con frecuencia el terreno de formación (a través del empleo) de los pequeños mineros del oro.

La necesidad de nueva inversión en la minería en los países en desarrollo ha conducido con frecuencia a que se relaje la legislación minera para crear incentivos que atraigan a las compañías mineras extranjeras. En algunos casos esto ha supuesto una discriminación para las minas en pequeña escala, particularmente a lo que respecta a la duración de los arrendamientos y a las condiciones para su renovación. Por ejemplo, las compañías mineras entrantes desean con frecuencia incluir tierra utilizada por los pequeños mineros en sus arrendamientos de exploración. Los arrendamientos de la minería en pequeña escala se expiden frecuentemente por períodos relativamente cortos (dos o tres años) y cuando expiran se reasignan con frecuencia a compañías más grandes, en lugar de renovarse. El comprensible que esto dé lugar a un resentimiento considerable, más que contra el gobierno, contra la compañía minera. Si la compañía tiene prisa, se la alentará por lo general a que negocie directamente con el titular de la explotación minera pequeña -- comprando el arrendamiento o prometiendo dar empleo a los interesados en la exploración o en futuras actividades mineras. En algunos casos, los habitantes (con frecuencia pequeños mineros) son enviados a otros asentamientos después de haberse adjudicado un nuevo arrendamiento de minería. Por lo tanto, no sólo pierden su tierra sino también sus hogares. Muchos regresan a la explotación minera, pero actualmente eso es ilegal. Asimismo, donde anteriormente hubieran podido haber utilizado alguna maquinaria, ahora tiene que ser todo manual, perjudicando aún más a la productividad y a los ingresos.

El reconocimiento del papel tradicional de los pequeños mineros y los derechos adquiridos está impulsando a algunas grandes compañías mineras a deshacerse ellos mismos más rápidamente de lo que es legalmente exigible de las propiedades que juzgan que no tienen perspectivas, notablemente en varios países africanos. En la medida en que ese deshacerse de tierras es voluntario y no simplemente oportuno, las compañías han aceptado que tienen una función que desempeñar en la prestación de asistencia al sector minero en pequeña escala -- y eso es un medio eficiente «al alcance de la mano» para hacerlo. ¿Pero hasta dónde debe ir la responsabilidad de la gran empresa minera con relación a la minería en pequeña escala? Abandonar derechos a la explotación de minerales es una cosa; proporcionar apoyo material y asumir cierta clase de responsabilidad general es otra.

Al establecer asociaciones satisfactorias con los pequeños mineros y su comunidad es importante que la compañía comunique sus necesidades de forma que no amenace, al mismo tiempo que toma nota de los deseos de la comunidad y trata de integrarlos en estrategia de empresa para desarrollo y explotación. Entre las cuestiones de carácter esencial para la compañía y la comunidad figuran las siguientes:


Compañía	Comunidad

Evitar el enfrentamiento con los pequeños mineros	Mantener el acceso a zonas mineras viables
Mantener a los pequeños mineros fuera de sus principales zonas de trabajo	Mejorar la calidad de vida
Lograr una relación estable y a largo plazo con la comunidad	Tener oportunidades de empleo estable
Evitar un aflujo no controlado de gente	Adquirir derechos como mineros respetados
	Que la mina cause el máximo impacto económico en la comunidad

Hay varios criterios para establecer una relación entre las minas grandes y pequeñas, que van desde la cooperación al enfrentamiento (véase recuadro 6.1).

Cuando las minas, especialmente las que son de propiedad del Estado, se cierran, la situación es radicalmente diferente de la reinante cuando los pequeños mineros trabajan en explotaciones mineras en funcionamiento o adyacentes. En Bolivia y Ecuador, por ejemplo, los mineros del estaño y del oro trabajan en minas anteriores, dedicadas al tratamiento de los desechos y trabajando en minas actualmente cerradas. Las cooperativas de pequeños mineros del estaño en Bolivia pagan a COMIBOL un pequeño porcentaje del valor de la producción por el derecho a tratar los desperdicios o a trabajar en las antiguas minas de la compañía. Los grupos de mineros del oro en Ecuador han penetrado en minas de oro viejas y cerradas desde hace tiempo, revistiendo y ampliando las viejas explotaciones o suprimiendo y elaborando el material de desecho almacenado bajo tierra con el conocimiento del Gobierno pero sin título ni arrendamiento. Pero una nueva mina grande en una zona ha tomado una iniciativa de extraordinarias consecuencias al mantener los pequeños mineros separados de su arrendamiento (donde acostumbraban a trabajar); estos terrenos están completamente rodeados por una alta muralla con torres de vigía y guardias armados.


Recuadro 6.1 Diferentes criterios para establecer la relación entre las minas grandes y las pequeñas
Criterio	Medidas adoptadas	Resultados
Cooperación Institucional	El gobierno elabora políticas positivas junto con la empresa y los pequeños mineros	PAZ Esfuerzos complementarios de la compañía e institucionales Desarrollo de la zona en torno a la mina
Cooperación informal	La compañía y los pequeños mineros establecen una relación positiva La compañía desea desarrollar una relación positiva con los pequeños mineros El gobierno no presta ningún apoyo; no hace caso de los pequeños mineros y/o trata de disminuir su número	PAZ INESTABLE La compañía está en conflicto con la política del gobierno por permitir el trabajo de los pequeños mineros Posible conflicto con otras empresas mineras
Guerra informal	El gobierno practica una política positiva hacia la minería en pequeña escala La compañía decide echar a los mineros de sus tierras	CONFLICTO Los pequeños mineros reaccionan contra la compañía Desarrollo pero no integración con la comunidad Riesgos importantes para la seguridad
Guerra institucional	El gobierno decide echar a los pequeños mineros La compañía decide echar a los mineros de su propiedad	CONFLICTO
Fuente: P. Morris: Managing relationships between Placer Dome, Inc. and artisanal miners at the Las Cristinas project in Venezuela, documento preparado para la Mesa Redonda Internacional del Banco Mundial sobre la minería artesanal, Washington, D.C., mayo de 1995.

Los siguientes ejemplos de interacción entre las grandes y medianas minas y la pequeña minería ilustran algunos de los problemas y una gama de métodos para darles solución.

A mediados de 1998, la compañía había cumplido con su parte del acuerdo; la sociedad, sólo parcialmente. Pese a ello, sigue habiendo buenas relaciones entre ellos. La sociedad tiene más dificultades con los mineros ilegales de Brasil, con los cuales ha habido varios enfrentamientos, algunos de ellos de consecuencias fatales⁽¹⁾.

Cuando un grupo de administradores de una empresa carbonera sudafricana (Ingwe) trató de crear su propia mina de carbón en pequeña escala, tuvieron problemas para determinar las reservas convenientes y atraer financiación. Finalmente obtuvieron de Ingwe un arrendamiento sobre una pequeña zona que no era apta para la minería subterránea. Ingwe proporcionó también una finanza limitada provisional (que está siendo devuelta mediante un derecho sobre la producción), así como asistencia técnica, insumos de gestión, planes sobre las disposición minera y capacidad de gestión de medio ambiente. La pequeña compañía (Kuyasa) paga un derecho a Ingwe, que ha aceptado comprar toda su producción. La financiación sigue siendo un problema. El yacimiento de 10 millones de toneladas de carbón no fue aceptado como garantía y la financiación se ofreció a tipos muy elevados de interés o suponía acuerdos inaceptables de repartición de las acciones. Sin embargo, el contratista minero acordó esperar el pago hasta que se vendiese el producto y también aceptó una finanza de la rehabilitación ambiental en nombre de la empresa. Esta experiencia demuestra que incluso una pequeña compañía minera con personal experimentado bien calificado y determinado puede tener dificultades para obtener financiación. También pone de relieve tanto la necesidad de unos arreglos innovadores y flexibles en materia de financiación para la minería en pequeña escala como las ventajas de los vínculos entre grandes y pequeñas minas⁽²⁾.

Asimismo en Sudáfrica, los pequeños mineros de Kimberly están buscando acceso a los vertidos de mineral de calidad inferior a las normas o a desechos de la elaboración de minerales en las grandes minas. Sin embargo, a causa de las mejoras en la tecnología de la elaboración, algunos viejos vertederos de desechos son por lo menos tan ricos en contenido metálico como el mineral que actualmente se extrae de la mina y se elabora. Por consiguiente, muchas minas, en especial las que llegan al final de su ciclo vital, incluyen estos vertidos como parte de sus reservas estratégicas. Cuando algunos vertederos se pusieron a disposición de pequeños mineros, se acusó a la gran empresa de guardar lo mejor para ellos, privando a los pequeños mineros de un material de más alto grado al que consideraban deberían tener acceso⁽³⁾. Por consiguiente, «desechar» material de mina no es tan sencillo. Los mineros en pequeña escala necesitan tener los resultados de los ensayos, de modo que sepan lo que se está ofreciendo, y tomen o puedan tomar una decisión informada sobre lo que hay que hacer y sobre el mejor modo de explotar el material.

Como los vertederos de restos se encuentran inevitablemente en los terrenos de la mina, se plantea la cuestión de la responsabilidad en cuanto a la seguridad y salud de los pequeños mineros. En la mayor parte de la legislación, la gestión de la mina es responsable de los que trabajan dentro del recinto de ésta. Por consiguiente, a menos de que se establezca algún medio de supervisión y prácticas de trabajo apropiadas pocos administradores de minas desearían estar implicados en esta cuestión. Hay también con frecuencia problemas de robos en las explotaciones, especialmente cuando se están extrayendo oro y diamantes.

En Namibia un grupo de pequeños mineros ha recibido asistencia para establecer una explotación minera de estaño legal, segura, y económicamente viable como consecuencia de la cesación de la explotación minera por una compañía que durante muchos años compró concentrados de estaño a los pequeños mineros de Uis. Gracias a una cuidadosa planificación, y a una asistencia técnica y organizativa, y con la plena cooperación entre el proyecto y la comunidad, un grupo de mineros del sector no estructurado se ha transformado en una unidad de estación minera relativamente bien organizada aún cuando las rentabilidad es baja⁽⁴⁾.

Antes de que se estableciese el Shamva Mining Centre (SMC)⁽⁵⁾ en 1989, las minas en pequeña escala de la zona utilizaban los servicios de las minas más grandes del sector estructurado cercanas para la molienda de su mineral mediante pago de un derecho. El propietario de una de esas minas también proporcionaba alguna asistencia técnica a los pequeños mineros de esa zona, y les permitía utilizar su almacén para guardar explosivos. El SMC proporciona esos servicios de extensión así como servicios de molienda según sus necesidades. Lo más importante para estos numerosos mineros pequeños es poder alquilar una barrena neumática para barrenar los agujeros que se disponen para hacer explosiones. Para hacerlo a mano hacen falta dos o tres días de trabajo para horadar un agujero de 50 cm. El Centro imparte también formación para los pequeños mineros y los propietarios de minas en diversos aspectos de la minería y la elaboración del mineral. Lamentablemente, las oportunidades de colaboración entre grandes y pequeñas minas más allá del nivel que proporciona el SMC son limitadas. La mina más grande de la zona sobrepasa los 1.500 m de profundidad. Trata unas 30.000 toneladas de mineral al mes utilizando cianuro de lixiviación para extraer el oro. Esta mina es mayor que las minas en pequeña escala en varios órdenes de magnitud y opera a unos niveles de perfeccionamiento técnico y de mecanización que tienen poco que ver con los problemas que se plantean a los pequeños. Pese a todo, pone en efecto sus servicios de ensayo de minerales a disposición de los pequeños mineros por un modesto derecho. En Zimbabwe hay 80 minas grandes y medianas que poseen un «protoequipo» -- un equipo de mineros formados en la utilización de aparatos autónomos de respiración y primeros auxilios, que están disponibles para realizar tareas de rescate de mineros en situaciones de peligro. Hasta la fecha, estos equipos han servido para rescatar a pequeños mineros atrapados por caídas de tierras, acompañadas a menudo de lesiones. Pero se les ha prohibido terminantemente poner en riesgo sus propias vidas para recuperar los cuerpos de los mineros muertos.

Una mina de oro de Ghana occidental, antigua propiedad del Estado adquirida al Gobierno por Gold Fields (Ghana), tenía serios problemas con 5.000 pequeños mineros ilegales en lo que había pasado a ser su propiedad. Cuando la mina era de propiedad del Gobierno, se les prestaba poca atención, porque la explotación minera de superficie y de cerca de la superficie no interfería con el trabajo en profundidad de la mina. Antes de haber sido, por último, expulsados por la fuerza en 1997, después de tres años de esfuerzos por otros medios, había en esas tierras más de 4.000 mineros ilegales que trabajaban 113.000 pozos mineros de hasta 90 m de profundidad en zonas reservadas a la nueva superficie de la mina. Estos mineros no sólo estaban trabajando en sus «propios» pozos, sino que también robaban de la empresa montones de mineral (a veces en presencia del personal de la compañía, a quién se impedía utilizar su maquinaria por miedo a causar lesiones), extrayendo material de la balsa de restos, trabajando en pozos subterráneos abandonados y lanzándose bajo tierra en la mina existente inmediatamente después de una explosión (antes de que los mineros de la compañía fuesen autorizados a bajar, de conformidad con la práctica en materia de seguridad) para robar de los pozos que estaban en servicio el material producto de la nueva explosión. También era considerable el robo del equipo de producción y las herramientas. Se recurría a amenazas y sobornos contra el personal de la mina para obtener acceso a las obras bajo tierra. Cuando la tensión cobró intensidad, como ocurrió en esta y en otra mina de Ghana, se perpetraban ataques contra el personal, se exhibían armas y se cometían actos de vandalismo contra el equipo.

Las autoridades competentes encargadas de deshacerse de estos trabajadores ilegales y echarlos fuera de la Gold Fields (Ghana) habían conseguido practicar algunas detenciones y sancionar a unos pocos de (20 a 25 condenados en un año), en comparación con el número de implicados (más de 4.000). La empresa señala la utilización de estimulantes y de alcohol, el recurso a la prostitución y la subasta en los precios de los restos de mineral, así como la desviación de recursos procedentes de otras actividades de producción como los principales efectos adversos sociales y económicos de la minería ilegal, además de los graves efectos ambientales causados por los emplazamientos abandonados, las corrientes de agua contaminadas y la deforestación. La explotación minera en pequeña escala legal tiene también unos efectos semejantes, pero el Gobierno parece incapaz de tomar medidas.

Preocupa a la compañía que la minería ilegal no sólo las despoja de sus beneficios inmediatos sino que también produce cantidades mucho mayores de mineral que resulta no económico, ya que los mineros ilegales se han llevado la «crema». Además, la tasa de recuperación del oro por estos mineros es muy baja (inferior al 50 por ciento del oro en el mineral) de modo que a la pérdida para el sector minero grande viene a añadirse la pérdida para el país en su conjunto. Si la minería en pequeña escala estuviese en pie de igualdad legal, dedicada a sus tareas específicas, por ejemplo, podría haber margen para que la gran compañía comprase los restos de los pequeños mineros como se hace en otras partes, pagando una parte del valor del oro que contenía. También preocupa a la empresa la incertidumbre que puede causarse por la minería en pequeña escala ilegal. Puede afectar al ritmo de desarrollo de la mina retrasando el correspondiente flujo de tesorería y afectando la rentabilidad. Por consiguiente es a todas luces necesario que las grandes empresas mineras dediquen su atención desde la base al problema de la minería en pequeña escala que se encuentra en sus terrenos arrendados o cerca de ellos y establezcan estrategias para resolverlo teniendo en cuenta la práctica local y el control del gobierno si hay alguno.

La empresa Gold Fields (Ghana), fundándose en su propia experiencia, ha propuesto un método en tres etapas para resolver el problema de la minería ilegal en pequeña escala: fortalecer la minería en pequeña escala; alentar el desarrollo económico; y asegurar la aplicación de los reglamentos. La estrategia requiere un esfuerzo concertado del gobierno y la cooperación de las grandes minas, de los pequeños mineros y de las autoridades locales. En primer lugar, el marco jurídico para el sector legal de la minería en pequeña escala debería estructurarse para que no haya incentivo para las personas que practican la minería ilegal. Debería establecer una colaboración entre las grandes corporaciones mineras, los representantes de los mineros en pequeña escala, incluidos los mineros ilegales, y las autoridades gubernamentales competentes en minería, para estudiar la concesión de las licencias para la explotación minera, el carácter del marco reglamentario, los impuestos y derechos de explotación, el acceso a la financiación, otras disuasiones a la minería legal que es necesario superar, y la necesidad y carácter de un apoyo técnico e institucional y de qué clase. La empresa Gold Fields (Ghana) cree que se deberían determinar cuáles son las reservas minerales inferiores a las óptimas para una gran mina, y dejarlas de lado para que las explote la pequeña minería (aunque sería necesario abordar el problema del acceso a los recursos «inferiores a la norma» mencionados más arriba con relación a los vertederos de restos). La segunda vía de acción es aumentar las oportunidades de empleo en la región mediante el fomento del desarrollo económico, pues la minería ilegal en pequeña escala es una actividad de subsistencia que se practica por pobreza. Algunos de los impuestos y derechos de explotación derivados de la minería en gran escala podrían orientarse perfectamente a mejorar el desarrollo económico local y la diversificación económica, por ejemplo, fomentando el desarrollo de industrias para atender las necesidades de la minería, incluidos servicios, en lugar de importarlos. Las empresas mineras por su parte podrían actuar más activamente en la promoción de la fabricación y de las compras a nivel local. Por último, es necesario asegurarse de que todas las leyes que protegen la extracción minera legal sean aplicadas por las autoridades competentes, en lugar de que las empresas tengan que emplear sus propios servicios de seguridad, lo que a menudo aumenta la tensión entre ellos y la comunidad. La necesidad de elevar altas murallas y de poner guardias armados por no haber una presencia policial eficaz es una gran fuente de incertidumbre, especialmente si se percibe a las grandes minas como entidades que «tienen la ley en sus propias manos».

Hay evidentemente ventajas en trabajar de forma que se eviten conflictos para alcanzar una solución de doble beneficio que asegurará una minería en gran escala ininterrumpida al lado de una minería en pequeña escala viable, segura y legal como lo ilustra el siguiente ejemplo.

Placer Dome ha puesto en marcha las siguientes iniciativas como parte de un programa de cooperación institucional con mineros en pequeña escala en la mina de Las Cristinas en Venezuela:

La minera Las Cristinas (empresa mixta entre Placer Dome Venezuela y Corporación Venezolana de Guyana (CVG)) está construyendo en Venezuela una mina que extraerá a cielo abierto 40.000 toneladas al día de oro y cobre con un costo de 600 millones de dólares aproximadamente. Cuando entre en servicio esta mina tendrá una fuerza de trabajo permanente de unas 800 personas. Se ha dejado aparte una porción de la concesión, de 126 hectáreas, que se destinará a un proyecto de extracción minera del oro en pequeña escala (40 toneladas al día) realizado conjuntamente por la empresa y por una organización no gubernamental local (Asociación Civil de Mineros Artesanales «Los Rojas»). El proyecto empleará directamente a unas 150 personas. Desde 1994, la empresa ha invertido más de un millón de dólares en metálico y en especie en apoyo de la Asociación «Los Rojas», y buena parte de la población local se ha dedicado a alcanzar el éxito del proyecto, que es parte integrante del otro, de mayores dimensiones, y está incluido en todas las estimaciones de costos y en las declaraciones de impacto ambiental y social, así como en la solicitud de permisos. ¿Por qué?

La minería en pequeña escala en Las Cristinas tiene una larga historia. Más de 10.000 personas participaron en la minería del oro en el decenio de 1980 utilizando chorros hidráulicos, bombas de grava, grandes esclusas, camiones y cargadores. Detrás de ellos vinieron los buscadores de oro que lavaban en batea y que trabajaban independientemente. Se utilizó gran cantidad de mercurio que se esparció por el terreno y casi la mitad de las 4.000 hectáreas sufrieron graves daños por la explotación minera hidráulica. Después de la consolidación de la propiedad de la tierra por la CVG, que significó despojar a los mineros en pequeña escala de zonas de gran valor para la prospección (como medio de tratar de controlar la minería ilegal), los derechos de exploración y desarrollo se vendieron en subasta en 1990. Cuando se inició la exploración, 4.000 personas vivían y trabajaban en la concesión. Cerca de 3.000 de ellas fueron reasentadas por la CVG en dos emplazamientos adyacentes, y se les proporcionó tierra, materiales básicos de construcción y agua. Todos los edificios que se hallaban en la concesión fueron demolidos y se detuvo la explotación minera en pequeña escala antes de que la minera Las Cristinas tomase posesión oficial en 1992.

Aunque las personas habían sido reasentadas no tenían ya ninguna tierra en la que podían practicar legalmente la explotación minera y carecían de oportunidades alternativas a ese trabajo. Tampoco se hizo ningún intento de organizar la minería u otro empleo. Por ello, la minería ilegal comenzó a practicarse en Las Cristinas, en un emplazamiento adyacente. Era el único medio de vida para las personas reasentadas. Por falta de inversiones en infraestructura básica en el nuevo asentamiento las condiciones de vida primitivas persistieron mucho después del desplazamiento (la electricidad no se conectó hasta 1997 y el agua y el alcantarillado siguen siendo grandes problemas). No es sorprendente que los problemas de reasentamiento, unidos a algunos otros factores, despertasen en los pequeños mineros un fuerte resentimiento contra la empresa. Entre estos factores figuran los siguientes:

El resultante aumento de la tensión entre los pequeños mineros y la empresa se desbordó en toda una variedad de protestas públicas.

La empresa minera comprendió que tenía que evaluar los riesgos de una minería en pequeña escala ilegal para sus operaciones y ver lo que podría hacerse para reducirlos a un mínimo. Dado que la seguridad del proyecto y el bienestar económico de la comunidad estaban vinculados, se tenía que hacer algo para establecer unas relaciones buenas y duraderas en la empresa y la comunidad. Una evaluación independiente de la situación de la minería y de la comunidad locales identificó las preocupaciones y puntos de vista locales y contribuyó a disminuir la tensión entre la empresa y la comunidad. También resultó evidente que el Gobierno no podía resolver con eficacia la explotación minera ilegal en pequeña escala. Al reconocer la empresa el derecho de la comunidad a esperar un medio de vida más seguro después de su reasentamiento, se organizaron discusiones exploratorias para llegar a un arreglo formal entre ellos. Estas discusiones giraron en torno a la idea de crear una pequeña explotación minera en una parte de la concesión.

La zona de Los Rojas, sugerida tanto por los dirigentes comunitarios como por los administradores de la empresa, no fue una elección fortuita. Siendo ya parte de la concesión, Los Rojas era desde hacía tiempo un emplazamiento minero en pequeña escala -- una zona de conocida prospectividad en la que los mineros locales tenían gran experiencia a la vez que fe en ella, y que, lo que es más importante, seguía siendo considerada por éstos conveniente. Allí podían encontrarse la mitad de los mineros que seguían trabajando ilegalmente en la propiedad. Era también de interés marginal para la empresa a plazo medio. Los Rojas tenía la ventaja de hallarse en el extremo más oriental de la zona del proyecto Las Cristinas, lejos de las zonas objetivo de la explotación minera pero cerca de las dos comunidades reasentadas. La empresa acordó que el trabajo en Los Rojas podía continuar y que toleraría a los bateeros (los que lavan el oro en batea) en la propiedad principal a condición de que no interfiriesen en la actividad de exploración. Estos acuerdos, junto con la utilización de guardias de seguridad no armados hizo disminuir la tensión, aunque no hizo bajar el número de pequeños mineros que trabajaban en la propiedad.

El objetivo del proyecto a largo plazo fue establecer una oportunidad de trabajo legal y segura para los mineros de la comunidad local, que sería menos caótica, y de ser posible, más productiva, segura y ambientalmente más responsable que lo habían sido las explotaciones artesanales históricas en esa zona. La idea fue sustituir gradualmente las formas tradicionales de minería por un sistema que se encargase de la retirada mecanizada del exceso de carga, pero de la retirada selectiva del material aurífero a mano. El objetivo de la elaboración era desarrollar e instalar opciones de molienda que no utilizarían mercurio sin afectar el nivel de recuperación del oro ni los ingresos.

Desde el punto de vista de la compra de la empresa, ese proyecto, incluso si tiene sólo un éxito parcial, alcanzaría un objetivo subyacente -- crear nuevas posibilidades de apertura y estabilidad en las relaciones entre la empresa y la comunidad. La empresa previó otra posible ventaja -- una explotación minera organizada, semi-industrial y en pequeña escala que podría convertirse en una importante fuente de fuerza de trabajo formada con semicalificaciones profesionales para la gran empresa minera y para la planta de elaboración de mineral. Desde el punto de vista de la comunidad, el proyecto tiene posibilidades de abordar la solución de una constante preocupación de la comunidad -- seguridad del medio de vida -- y mejorar la calidad de vida de los mineros, sus familias y las comunidades locales en general.

Para fines de 1995, la empresa ha asignado recursos y personal al proyecto, entre otras cosas alquilando un director del proyecto a tiempo completo. Por su parte, un grupo de mineros artesanales y dirigentes de la comunidad constituyeron un comité ad hoc para promover la participación local en el proyecto. El nuevo desafío pasó a ser la elaboración y ejecución de un proyecto que reportaría claros beneficios a ambas partes.

El proyecto pequeña minería, de minera Las Cristinas se inauguró a principios de 1996. Para fines de ese año se habían hecho los siguientes progresos:

En el curso de 1998, pese a grandes reducciones en la actividad, el personal y los gastos globales hechos por minera Las Cristinas, el proyecto siguió progresando por la vías siguientes:

Para Placer Dome y los pequeños mineros del proyecto Los Rojas es más que sólo un esfuerzo por compartir la gestión de los recursos mineros; se trata de un proyecto de desarrollo social y económico con base comunitaria, construido sobre los conceptos de cogestión y de adopción conjunta de decisiones. Aparte de las tareas normales de explotación de la pequeña mina de forma eficiente y rentable el desafío mayor del proyecto que queda por afrontar será la transición sin contratiempos de una explotación minera ad hoc despilfarradora y sin piedad para el medio ambiente de forma artesanal a prácticas de trabajo organizadas, productivas, seguras y equitativas. En tres años, ha habido cambios positivos importantes -- en las prácticas de trabajo, en la organización de la empresa, en la conciencia del medio ambiente y, lo que es más importante, en la manera en que tanto los grandes como los pequeños mineros han llegado a comprenderse mutuamente.

Hay algunas enseñanzas inequívocas y útiles que aprender de la experiencia que se acaba de exponer, la cual, cuando se ajusta a las condiciones locales, podría constituir la base de un desarrollo empresa-comunidad más amplio en otras regiones utilizando como fulcro la minería en pequeña escala.

2. «Kuyasa: SA's first black-owned mining firm», en Africa Mining, septiembre-octubre de 1998, pág. 75.

3. M.H. Solomon: «Small and mid-scale mining in South Africa: Beyond the rhetoric», en Raw Materials Report (Estocolmo, Raw Materials Group), vol. 12, núm. 3, 1997, págs. 23-30.

4. Para obtener más información sobre el proyecto en Uis en Namibia, véanse los siguientes artículos en Raw Materials Report, op. cit.: M. Gustafsson, «Small-scale mining in Uis: A balance between men and mechanization»; E. Hawala: Uis tin project: setting the stage», págs. 20-21; M. Ericsson; «Uis small-scale mining: Conclusion», pág. 22.

5. Para más información acerca del Shamva Mining Centre, véase Intermediate Technology Development Group (ITDG): Report on the Shamva Mining Centre Project (Harare, 1994); E. Bugnosen: Approaches to providing appropriate technology to small-scale miners, documento elaborado para la Mesa Redonda Internacional del Banco Mundial sobre la minería artesanal, Washington, DC, mayo de 1995.

6. Lo que sigue está extraído de parte del informe interno de la empresa Gold Fields (Ghana) Ltd.: Addressing the galamsey problem: The view from Gold Fields (Ghana) Ltd., Tarkwa, 27 de mayo de 1996.

7. P. Morris: Managing relationships between Placer Dome Inc. and artisanal miners at the Las Cristinas project in Venezuela, documento preparado para la Mesa Redonda Internacional del Banco Mundial sobre la minería artesanal, Washington, D.C., mayo de 1995. Lo siguiente está extraído del trabajo de Morris, op. cit.; y J. Davidson: «Building partnerships with artisanal miners on Las Cristinas: The Minera Las Cristinas experience in southern Venezuela», versión actualizada de un documento publicado en Mining Environmental Management, marzo de 1998, preparado por la OIT.

7. Ayuda a la minería en pequeña escala:
ventajas de la coordinación⁽¹⁾

Numerosos proyectos de asistencia a la minería en pequeña escala han fracasado o no han logrado mejoras duraderas porque han tratado la minería en pequeña escala como si fuera una subsección de la gran minería estructurada. La mayor parte de las veces se ha hecho hincapié en hallar soluciones técnicas a los problemas de la minería y de la elaboración de mineral, prestándose escasa atención a los cuestiones económicas, laborales y sociales que constituyen su telón de fondo. Otro factor en su éxito relativamente breve ha sido la baja prioridad concedida por los gobiernos a la minería en pequeña escala. Así, una vez que el proyecto se encarrila para que camine por su propio pie, con frecuencia se va viniendo abajo poco a poco al carecerse de un apoyo o supervisión continuados del gobierno. Afortunadamente, el relativamente reciente reconocimiento de que buena parte de la minería en pequeña escala está estrechamente relacionada con la pobreza ha hecho reorientar programas de asistencia encaminados a asegurar que se añaden los aspectos subyacentes cuando se presta asistencia, dando más posibilidades de alcanzar mejoras sostenidas.

Las OIG, las ONG y algunas grandes empresas mineras están ayudando a la minería en pequeña escala, ya sea directamente o apoyando órganos nacionales tales como los ministerios de minas y sus criaturas. No obstante, es poca la coordinación entre ellos, lo que puede disminuir su eficacia o abocar a una duplicación de esfuerzos. La información proporcionada por diferentes organismos y la que se extrae de las respuestas a los cuestionarios revela que hay varios países en los que dos o más OIG, y no digamos donantes bilaterales u ONG, tienen en marcha proyectos de minería en pequeña escala. Además, la soluciones a pedacitos rara vez son capaces de perdurar a largo plazo a causa de la estrecha interacción entre las diferentes cuestiones que afectan a la minería en pequeña escala. Afortunadamente, la necesidad de un enfoque integrado es actualmente objeto de general reconocimiento. Si bien un programa exhaustivo de asistencia será probablemente costoso y menos fácil de organizar que la acción individual, tendría varias ventajas para los organismos interesados, así como para los beneficiarios. Por su naturaleza, las operaciones de las OIG adolecen de varias dificultades conceptuales y prácticas que deben superarse si se quiere llegar a una auténtica asociación. Pero tales dificultades no son en modo alguno insuperables, y ya se reconoce que, en unos tiempos en que los proyectos se restringen, la financiación conjunta y un amplio enfoque para lograr soluciones integradas a los problemas de la minería en pequeña escala serán atractivos tanto para los donantes como para los beneficiarios (véase anexo 1).

El Banco Mundial ha aceptado sugerencias de mayor coordinación con respecto a la minería en pequeña escala formuladas en varias reuniones internacionales, la más reciente celebrada en 1997 (anexo). El Banco propone el establecimiento de un grupo consultivo para el desarrollo de la minería artesanal y en pequeña escala⁽²⁾. En vista de las diferencias de los requisitos administrativos de las diferentes OIG, los donantes y los gobiernos, toda la asistencia a la minería en pequeña escala debería ser coordinada por este grupo, que tendría a su cargo la elaboración de directrices políticas, la prestación de asesoramiento, la recogida y difusión de información sobre las mejores prácticas en materia de minería, elaboración de mineral y medio ambiente (incluidas las cuestiones laborales y sociales), y reunir y desembolsar fondos para la ejecución de proyectos de asistencia. La financiación de las actividades del grupo provendría de organismos donantes bilaterales y multilaterales, ONG internacionales, compañías mineras y gobiernos. El grupo daría apoyo a proyectos que diesen buenos resultados presentados en competencia internacional y en subastas que tuviesen éxito para proyectos diseñados o encargados para miembros del grupo, y difundiría los resultados o reproduciría los proyectos que tuvieron éxito en otros países. En la ejecución de estas actividades se prevé que el sector de la minería en pequeña escala tendría asistencia material para convertirse en una actividad legal, reglamentada y económicamente viable. Disminuiría el impacto social, cultural y ambiental adverso de la minería en pequeña escala, y se reduciría la tensión entre pequeñas y grandes minas. Este amplio enfoque tendría considerables ventajas para los pequeños mineros, las comunidades de explotación minera en pequeña escala, los gobiernos nacional, estatal y local, y las grandes empresas mineras, la situación «de doble beneficio» definitiva.

El enfoque del Banco Mundial con relación a la disminución de la pobreza, esto es: reforzar la capacidad de obtención de ingresos de las actividades de alta demanda de mano de obra, mejorando al mismo tiempo la productividad y la sostenibilidad ambiental -- está bien adaptado a la minería en pequeña escala y, si se lleva a cabo adecuadamente, puede tener un efecto positivo en el alivio de la pobreza, aumentando el empleo y los ingresos rurales. Al mismo tiempo, el éxito de la minería en pequeña escala puede reducir los daños ambientales, sociales, y culturales que, con frecuencia, van asociados a una explotación minera ilegal y no regulada. El último objetivo del Banco es establecer un sector de desarrollo mineral endógeno lleno de vida que reforzaría las economías nacionales y locales, siendo ambas requisitos previos para un desarrollo sostenible.

La prioridad general de los empréstitos del Banco Mundial en el sector minero es dar un asesoramiento político a los gobiernos y dar apoyo al sector privado. La asistencia técnica prestada recientemente se ha concentrado en la reforma legal y reglamentaria, la creación de instituciones, el establecimiento de regímenes fiscales competitivos, la privatización de las empresas de propiedad estatal, y el suministro de bases de datos geológicos adecuados. Los objetivos del Banco que afectan a la minería en pequeña escala son: la promoción de asociaciones entre titulares de partes en explotaciones mineras; asegurar un desarrollo minero ambiental, social y culturalmente aceptables; regularizar la minería en pequeña escala, y ser un acervo de las mejores prácticas para el sector minero. Como parte de su programa general de minería, el Banco financia actualmente proyectos en Burkina Faso, Ecuador, Ghana, Guinea, Malí y República Unida de Tanzanía en los que se hace hincapié en los vínculos entre las cuestiones de orden legal, reglamentario, técnico, financiero, ambiental y social en la minería en pequeña escala.

En Burkina Faso el componente de minería en pequeña escala de un proyecto de creación de capacidad minera apoya programas para: estudiar los problemas socioeconómicos, geológicos y ambientales específicos para la minería en pequeña escala con miras a determinar una estrategia para proporcionar servicios de extensión; establecer un centro de formación piloto para pequeños mineros (rehaciendo la experiencia si tiene éxito); apoyar la prestación de asesoramiento técnico y geológico así como servicios de extensión a cargo del organismo gubernamental competente; evaluar los mecanismos encargados de valorar la financiación de la minería en pequeña escala; fomentar la identificación, desarrollo y difusión de equipo para la minería en pequeña escala mediante mecanismos de entrega del sector privado; y ejecutar, en coordinación con el ministerio de industria, una campaña de sensibilización y conocimiento sobre el medio ambiente en las pequeñas comunidades de explotaciones mineras.

Un proyecto de explotación minera y asistencia técnica ambiental en Ecuador contiene: un componente de gestión política que contribuye a reestructurar y reforzar instituciones mineras, y un componente de aplicación política con el que se pretende prestar asistencia al Gobierno en relación con el sector minero. Este último componente contribuye al desarrollo de los pequeños mineros, mediante asistencia técnica que permita a la dirección minera mostrar la utilización de técnicas y equipos más eficaces y ambientalmente neutrales, y extracción minera, concentración y recuperación de mineral para mejorar la producción, y reducir así a un mínimo el desprendimiento de sustancias tóxicas en el medio ambiente. Además, un subcomponente medioambiental ayudará a la dirección de medio ambiente a mitigar el impacto de la minería en el pequeño ambiente y en la salud de las comunidades mineras.

En Ghana, un proyecto de desarrollo y medio ambiente del sector minero tiene dos componentes relativos a la minería en pequeña escala. Uno de ellos trata del reforzamiento de las instituciones del sector minero mediante la prestación de apoyo a la Comisión de Minerales con objeto de mejorar su estructura orgánica, revisar sus actuales prácticas de vigilancia y aplicación, elaborar directrices y normas para aplicar reglamentos sectoriales y ambientales y establecer una sistema de información sobre minerales y medio ambiente. Este componente proporcionará también apoyo al ministerio de minas para hacer posible la ejecución de sus responsabilidades de inspección, control y aplicación, y asistir a los pequeños mineros en la aplicación de nuevas tecnologías elaboradas en el marco de este proyecto. El segundo componente consiste en prestar asistencia a las pequeñas empresas mineras mediante las pruebas piloto de módulos identificados de equipos para mejorar a la vez la productividad y los rendimientos de la minería en pequeña escala, y la difusión de modelos ensayados con éxito para determinar si se aplica a las condiciones de Ghana y son aceptables por los pequeños mineros. El componente se concentrará también en poner una mejor información geológica a disposición de los pequeños mineros. Un subcomponente de política examinará los modos de mejorar el marco de las operaciones mineras en pequeña escala incluida la revisión de leyes y reglamentos, y la mejora de las disposiciones de comercialización. Un componente ambiental estudia especialmente las reclamación y rehabilitación de las áreas degradadas como efecto de anteriores actividades de explotación minera en pequeña escala a modo de ejercicio piloto para determinar las mejores prácticas y los métodos rentables para futuros programas de restauración.

Un proyecto de fomento de las inversiones en el sector minero en Guinea se compone de elementos legales, de datos, institucionales y de reestructuración. Las cuestiones relativas a la minería en pequeña escala se estudian en el marco del componente institucional que trata de los aspectos orgánicos y de gestión de la concesión de derechos de explotación minera, controlando los aspectos de salud y seguridad del medio ambiente y las cuestiones económicas, sociales y de desarrollo regional de la minería en pequeña escala, la comercialización de los servicios de laboratorio y de geología aplicada, la función promocional del Gobierno y la función del Estado en la administración de sus intereses en tanto que accionista de las empresas mineras.

En Malí el componente de reforma de la política de minerales de un proyecto de creación de capacidad minera consiste en varios estudios, auditorías y servicios de asesoramiento para ayudar al Gobierno a diseñar y aplicar una nueva política y estrategia para el sector minero, incluida la minería en pequeña escala. Los estudios abarcarán los aspectos legislativos, económicos, fiscales, institucionales, de pequeña escala y ambientales del sector minero. La aplicación de la estrategia comprenderá la reestructuración del marco institucional del sector, la revisión de la legislación y los procedimientos y la clausura y/o venta de empresas públicas y sus activos en minería a inversores privados. La estrategia de ejecución abarcará asimismo el reforzamiento del Ministerio de Minas, Hidráulica y Energía mediante el suministro de un experto a largo plazo y la formación de funcionarios gubernamentales en financiación y economía de la minería, técnicas de negociación, metalurgia, gestión, explotación y tecnología de minas.

La minería en pequeña escala es una de las tres ramas de un proyecto de desarrollo del sector minero en la República Unida de Tanzanía. Este proyecto financiará la recopilación de datos, la formulación de estrategias, la difusión de información y la demostración de tecnologías sencillas y sensibles con el medio ambiente, además del apoyo a la formación y la creación de capacidad. También abarcará las asistencia para mejorar la minería en pequeña escala con la colaboración de la ONUDI para poner a prueba de manera experimental equipos de explotación minera en pequeña escala para mejorar la productividad y reducir o eliminar la utilización de mercurio en la producción de oro. Los modelos que se hayan probado y hayan tenido éxito, se difundirán para determinar su aplicabilidad a las condiciones de Tanzanía y su aceptación por los mineros en pequeña escala.

El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas participa desde hace tiempo en diversos aspectos de la minería en pequeña escala, entre otras cosas, con la elaboración de reglamentos sobre el medio ambiente y la realización de actividades encaminadas a mejorar la contribución de la minería en pequeña escala al desarrollo económico y social a nivel comunitario, haciendo a la vez de ello una actividad más estructurada, y fomentando vínculos más estrechos con las instituciones financieras internacionales y las compañías mineras internacionales. En 1993, el Departamento organizó el seminario interregional en Zimbabwe del que se derivaron las Directrices de Harare (véase anexo). Los programas específicos recientes se han destinado a Africa.

Como parte de un proyecto para fomentar la inversión minera en Burkina Faso, las Naciones Unidas celebraron en 1995 un foro internacional sobre inversiones, combinado con viajes sobre el terreno a pequeñas minas y presentaciones de operaciones de minería en pequeña escala (métodos, producción, impacto socioeconómico y ambiental) e inversión directa extranjera en el desarrollo de minerales, incluida la minería en pequeña escala. Se está elaborando un nuevo proyecto que tiene por finalidad el desarrollo de la minería artesanal en un programa multisectorial de alivio de la pobreza en las zonas rurales. A la luz de la situación existente se evaluará la viabilidad de reforzar la minería en pequeña escala asegurando la existencia de una legislación que la permita, el acceso al crédito, el saber hacer técnico y las políticas de comercialización. Para la ejecución del proyecto se creará una agrupación de tareas compuestas, por funcionarios gubernamentales, representantes del sector privado y de las ONG, funcionarios elegidos, representantes comunitarios y especialistas de las Naciones Unidas; en dicha agrupación figurarán participantes del sector de la minería. En la República Centroafricana, un proyecto destinado a prestar asistencia al sector de la minería en pequeña escala se compuso de dos misiones realizadas en 1995 con el objeto de formular recomendaciones sobre los circuitos de producción, la creación de centros piloto, la modificación de los procesos existentes, la terminación del fraude, un estudio socioeconómico, formación, seguimiento y control de las operaciones y prestación de asistencia institucional. En Chad se organizaron en 1995 varios días de promoción internacional del sector de los minerales. Se celebraron giras de estudio orientadas a la minería en pequeña escala para el personal de proyecto de países africanos que poseen una geología semejante a la de Chad. En Malí se determinaron emplazamientos para la promoción de la minería del oro y de minerales industriales en pequeña escala, teniendo en cuenta cuestiones ambientales, participación de las mujeres y la necesidad de acceso al crédito. En cada emplazamiento se creará una planta piloto de elaboración de minerales. Si tienen éxito, se instalarán otras plantas en otras regiones. Se reforzará la gestión ambiental y se preparará un manual de medio ambiente para la pequeña minería en la región. Se establecerán programas de microcrédito en varias regiones mineras rurales. En Mozambique, un proyecto terminado en 1994 tuvo algunos buenos resultados como ayuda a los ministerios de minas para fomentar la minería en pequeña escala en el país, y reorientar los planes de estudio del Instituto de Geología y Minería de modo que imparta una formación más práctica. No obstante, por falta de personal técnico, quedó excluido el fomento de las técnicas de producción nuevas, más seguras y ambientalmente idóneas. El Gobierno y el PNUD están estudiando una nueva propuesta que abarca el establecimiento de condiciones que permitan a la minería en pequeña escala aliviar los constreñimientos técnicos y financieros a que hacen frente los pequeños mineros y establecer un desarrollo comunitario y socioeconómico que haga hincapié en la plena participación de grupos potencialmente marginales. Se está a punto de introducir una nueva legislación destinada a recortar la producción ilegal de oro y de piedras preciosas. Las nuevas medidas consistirán en identificar y demarcar zonas en las que los residentes locales pueden realizar actividades de minería en pequeña escala y vender lo producido. Esas medidas apoyarán los objetivos del nuevo proyecto que se está proponiendo. En Togo, después de un inventario de las posibilidades mineras del país, se ha realizado un análisis del impacto económico de la explotación de minerales y se han evaluado el mercado de los productos obtenidos por la explotación minera en pequeña escala. Se formularon recomendaciones para el establecimiento de un centro de pequeña minería y un programa de apoyo para la minería en pequeña escala, con inclusión del establecimiento de unidades viables de producción.

La comisiones regionales de las Naciones Unidas intervienen también en la prestación de ayuda a la minería en pequeña escala. La Comisión Económica para Africa (CEPA) ha publicado varios exámenes de la situación en que se encuentra la minería en pequeña escala en Africa y sobre estrategias para su desarrollo, y ha contribuido a los foros regionales e internacionales sobre la pequeña minería. También ha prestado servicios de asesoramiento a Guinea Ecuatorial y a los países vecinos, así como a países del Liptako-Gourma (Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Ghana, Guinea) sobre el reforzamiento de los marcos institucional y legal para estimular la producción de oro derivada de las pequeñas minas. La CEPA trata actualmente de financiar dos proyectos de explotación minera en pequeña escala -- sobre mujeres en la pequeña minería en Africa y para la organización de un foro para empresarios de la pequeña minería.

La Comisión Económica para Asia y el Pacífico (CESPAP) ha participado activamente en la prestación de asesoramiento y formación en relación con la minería en pequeña escala durante el decenio de l990. Ha trabajado especialmente en la minería de minerales no metálicos en los países menos adelantados de la región. Se han organizado seminarios regionales sobre cuestiones ambientales en la minería con la UNCTAD celebrados en Indonesia y Viet Nam. En cada uno de estos seminarios se estudiaron la explotación de la minería en pequeña escala y la gestión ambiental. El 53.º período de sesiones de la Comisión (abril de 1997) discutió entre otras cosas la minería y las comunidades anfitrionas, la integración de la minería y el desarrollo socioeconómico, y la minería en pequeña escala, recomendó estrategias para una relación más estrecha entre la minería y la comunidad y entre las minas pequeñas y grandes. El impacto social de la minería fue tema de estudio en la cuarta reunión del Comité de Desarrollo Sostenible, en octubre de 1997.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) ha iniciado recientemente un programa destinado a estimular la capacidad de los sectores público y privado de los países en desarrollo para abordar cuestiones de desarrollo sostenible que surgen en el marco de la explotación de los recursos minerales. El programa, que está específicamente destinado a facilitar la consulta entre las empresas, diversos niveles del gobierno y de las autoridades locales, utiliza un marco consistente en un sistema de información geográfica (SIG) y un modelo económico. El SIG, que es esencialmente un mapa electrónico de la zona en estudio, está diseñado para ilustrar el cambio socioeconómico con el paso del tiempo, tanto pasado como con proyección en el futuro. El modelo económico describe la explotación de los recursos minerales y su interacción con el resto de la economía, incluidas las consecuencias para el medio ambiente.

Los resultados del modelo se integran en el SIG, que se utiliza para facilitar las discusiones entre los diversos participantes en esa actividad con miras a llegar a un entendimiento común sobre las oportunidades e impedimentos del proceso de desarrollo. Está en curso de ejecución un primer proyecto piloto en Namaqualand, en la provincia del Cabo Septentrional de Sudáfrica. Se tiene intención de realizar proyectos semejantes en algunos otros países. Un proyecto importante sobre información y comunicaciones es el establecimiento de una página Internet titulada «foro sobre recursos minerales», como marco para la cooperación internacional sobre recursos minerales y temas relativos al desarrollo sostenible. La página tiene por finalidad atraer los conocimientos técnicos de las organizaciones e individuos especializados y alentar la interacción entre los diferentes intereses que operan en cuestiones de recursos minerales, incluida la minería en pequeña escala. La página está gestionada como un consorcio de asociados principales que se irá constituyendo gradualmente en 1998-1999. El principal asociado para la parte ambiental de esta página es Industria y Medio Ambiente del PNUMA.

Entre los organismos especializados de las Naciones Unidas, el PNUMA, la ONUDI y la OIT tienen programas específicos que estudian cuestiones de minería en pequeña escala dentro de su mandato.

La minería en pequeña escala está incluida en el programa Industria y Medio Ambiente del PNUMA (PNUMA IE) sobre minería y el medio ambiente. Este programa resalta las esferas específicas que intervienen en una variedad de publicaciones (revistas, monografías, series), sistemas de información (foros sobre recursos minerales en el Internet junto con la UNCTAD) y exposiciones de conferencias. La Oficina se ha unido a la ONUDI (véase más abajo) para examinar la función de la formación -- para pequeños mineros, asociaciones mineras y ministerios de los gobiernos -- para mejorar las prácticas de elaboración de minerales y escoger tecnologías que mejoren la eficacia ambiental y social. Hay actividades específicas que han examinando cuestiones relativas a la minería en pequeña escala, por ejemplo un cursillo práctico de formación en Guyana, la preparación de un manual de formación y el apoyo a una evaluación de las necesidades de formación, así como cursillos prácticos piloto de formación en la República Unida de Tanzanía (cada uno en colaboración con la ONUDI).

La ONUDI está desarrollando programas sobre desarrollo ambientalmente sostenible de minería y extracción de metales en pequeña escala, concretamente la eliminación de la utilización del mercurio en la producción de oro. A raíz de la celebración de una reunión del Grupo de Expertos sobre la «Introducción de nuevas tecnologías para la reducción de la contaminación mundial de mercurio derivada de la extracción artesanal del oro» en 1997, la ONUDI está preparando propuestas de proyecto sobre la supresión de los obstáculos a la introducción de tecnologías más limpias para la extracción minera en pequeña escala.

Después de haberse determinado las zonas calientes (por ejemplo, ríos y masas de agua) de contaminación con mercurio en los países de Africa, América Latina y Asia que han practicado muy activamente la minería en pequeña escala del oro y el correspondiente análisis del grado de utilización de mercurio, el marco legal existente en el sector minero y los obstáculos a la introducción de tecnologías más limpias, el proyecto demostrará y apoyará la elaboración de alternativas a la amalgamación por mercurio. Al mismo tiempo mejorará la productividad y los ingresos de los mineros mediante una recuperación más eficiente y proporcionará asesoramiento a los gobiernos sobre la reglamentación de la pequeña minería y el establecimiento de estructuras institucionales para prestar asistencia a una minería del oro en pequeña escala sostenible. Además como la adopción de nuevas tecnologías puede verse impedida por obstáculos de tipo legal, informativo, institucional, financiero, político y cultural, el proyecto abordará estas cuestiones y propondrá soluciones para solventarlas. Además, como muchas mujeres participan en actividades de minería en pequeña escala, el proyecto comprenderá actividades específicamente destinadas a distintos aspectos de la participación de la mujer con objeto de aumentar su grado de participación. Un proyecto de la República Unida de Tanzanía está fomentando la introducción de métodos más eficientes de recuperación y concentración del oro que reduce como mínimo la utilización de mercurio y frenan la contaminación por este metal de las vías de agua cercanas al lago Victoria. En 1995, se celebró en Indonesia un cursillo práctico para mejorar el conocimiento de los países participantes acerca de los peligros de la contaminación por mercurio, y la legislación necesaria para evitar que se prosiga la degradación del medio ambiente. Se presentó una tecnología limpia para la extracción minera y la elaboración de mineral de oro, en particular para las pequeñas explotaciones mineras. El cursillo sirvió de foro para el intercambio de experiencias en materia de legislación minera, eliminación de desperdicios y gestión del medio ambiente, así como exploración de vías para una futura cooperación en la formación y el suministro de equipos. Se está buscando financiación para ejecutar un proyecto en Viet Nam, por el que se ayudará al Gobierno a mejorar la eficacia ambiental en la explotación minera del estaño en pequeña escala, así como la elaboración del mineral que ejecutan grupos familiares de un nivel económico económicamente elemental. En Filipinas, la ONUDI ha comenzado un programa destinado a reducir las emisiones de mercurio en Davao de Norte. Aparte de la introducción de nuevos métodos de reciclado del mercurio, este proyecto, que durará nueve meses, abarca asimismo la mejora de la calidad de los laboratorios del Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales que controlan la concentración de mercurio, cianuro y metales pesados. Se realizarán dos estudios: uno para medir el grado de contaminación del mercurio en los ríos y en las plantaciones de cosecha; y otro sobre el establecimiento de un pequeño centro de elaboración de minerales y que funcionará bajo condiciones controladas y sostenibles. Se dará formación a unas 50 personas procedentes de diferentes zonas de la minería en pequeña escala en gestión del medio ambiente de las explotaciones mineras en pequeña escala. El proyecto servirá como modelo para futuras actividades encaminadas a reducir las emisiones de mercurio durante la producción de oro.

Hasta hace poco tiempo, las actividades de asistencia a la pequeña minería emprendidas por la OIT se concentraban en la mejora de la salud y seguridad ocupacional, y en las condiciones de trabajo en las pequeñas minas de carbón, en particular en China y Pakistán, al impartirse formación para mejorar la capacidad de los inspectores de minas y equipos de rescate, así como para mejorar la calidad de los conocimientos de los mineros. A principios del decenio de 1990 se estableció en Changsha (provincia de Hunan) un centro de formación para minas de carbón pequeñas y medianas. Desde entonces, se estableció un programa piloto de formación sobre seguridad en las minas para las minas de aldea y de pequeñas ciudades, que se está ejecutando después de haberse hecho una encuesta de las minas con objeto de determinar las necesidades de formación a la luz del carácter de sus operaciones, y la educación y niveles de capacidad profesional de los mineros. Los detalles de los riesgos y accidentes de estas minas (véase capitulo 2), muestran la generalizada falta de conocimientos en cuestiones relativas a la seguridad y salud. Una fuerza de trabajo nacional estableció un proyecto de programa de formación que fue sometido a examen, y los miembros de esta agrupación de tareas habían recibido formación en el curso de sesiones piloto de formación, que luego fueron evaluadas. En Pakistán, en vista del elevado número de accidentes en las minas de carbón en pequeña escala, se está examinado la viabilidad de seguir prestando asistencia a los interesados -- trabajadores e inspecciones -- para mejorar la salud y seguridad ocupacional y las medidas de preparación para casos de emergencia.

Habida cuenta de la penetración de la silicosis, incluso en la pequeña minería y elaboración de minerales, el programa OIT/OMS de eliminación global de la silicosis está diseñado para ofrecer a los países un marco para la colaboración internacional y contribuir a su eliminación como problema de salud en el trabajo. El objetivo a corto plazo del programa es fomentar los programas nacionales destinados a reducir la incidencia de la silicosis. El objetivo a largo plazo es instaurar una cooperación internacional sobre la eliminación mundial de la silicosis como problema de salud en el trabajo en 30 años. Más recientemente, a raíz de establecimiento del IPEC (véase capítulo 4), se están elaborando en algunos países programas destinados a impedir el trabajo de los niños en la minería en pequeña escala. En la República Unida de Tanzanía, el IPEC apoyó en 1994-1995 un programa de acción ejecutado por el Tanzania Chapter of the African Network for the Prevention and Protection against the Child Abuse and Neglect (ANPPCSN), un organización no gubernamental que tiene por finalidad sensibilizar al personal docente, a los padres y a los jefes de la comunidad de 36 aldeas que se encuentran en torno a yacimientos mineros de oro en la región de Mbeya Mwanza y Arusha. En diferentes yacimientos mineros a lo largo de la República Unida de Tanzanía persisten los trabajos peligrosos para los niños. Los yacimientos de oro y diamantes de los distritos de Tunduru, Chunya, Geita y Kahama han sido identificados por los investigadores y los grupos de estudios visitantes, como lugares en los que hay una elevada incidencia del trabajo infantil. Niños no mayores de diez años trabajan en esos lugares en condiciones peligrosas. Invariablemente su paga es muy baja y están sujetos a diferentes formas de abusos. Por consiguiente, desde 1998, el IPEC ha venido apoyando a la Federación Tanzaniana de Organizaciones Sindicales Libres en la ejecución de un proyecto destinado a:

En Nepal, en 1996-1997, la CPC-Nepal, una ONG, ejecutó con apoyo del IPEC un programa de acción sobre la prevención y eliminación del trabajo de los niños en las minas de cuarzo del distrito de Taplejung en la región nororiental de Nepal. Los niños de aldeas pobres, algunos de ellos no mayores de 11 años, se emplean con frecuencia en las minas de este distrito minero. El programa tenía por finalidad impedir que los niños trabajasen en las minas y retirar a los que ya lo hacen, dándoles alternativas a ellos y a sus familias. Una empresa minera les dio tierras en las que se construyó una escuela para los niños que trabajan. También se dispensaron cuidados diurnos a los niños en edad preescolar. Se proporcionaron servicios de salud y de nutrición a la comunidad minera en la que vivían los niños objeto del estudio. Se proporcionó también a los niños en edad preescolar cuidados diurnos. También se prestaron servicios de salud y nutrición a la comunidad minera en la que vivía los niños objeto del estudio. Los padres de los niños que trabajan recibieron educación funcional como parte de su sensibilización sobre el trabajo de los niños, y se prestó asistencia a las madres de los niños objeto del estudio para que iniciasen actividades generadoras de ingresos, con ayuda de un fondo de rotación.

En 1996-1997 el IPEC apoyó al PRRM, organización no gubernamental de Filipinas en la realización de un programa de acción destinado a obtener información de base exhaustiva sobre el trabajo de los niños en la minería en pequeña escala en la provincia Camarines Norte, e identificar a los niños que trabajan en las comunidades donde se practica la minería en pequeña escala. Este programa de acción trató también de ejercer presión y ganar el apoyo de los funcionarios provinciales, municipales y locales en la eliminación del trabajo de los niños en estas comunidades mineras.

En Perú, muchos niños trabajan en las minas bajo precarias condiciones (véase capítulo 4). Las minas se sitúan con frecuencia en regiones distantes que carecen de los servicios básicos tales como electricidad, agua potable y una infraestructura sanitaria adecuada. Los niños, no mayores de seis años de edad, trabajan muchas horas en las minas de oro sin protección contra lesiones y accidentes. Desde 1998, se están ejecutando proyectos directos de asistencia con el apoyo del IPEC en Santa Filomena y Mollehuaca. Estos proyectos beneficiarán aproximadamente a 1.000 niños de edades comprendidas entre 6 y 18 años, así como a sus familias. El objetivo consiste en retirar a los niños de los trabajos, peligrosos y readaptarlos mediante educación, formación profesional especializada y otros servicios de apoyo. Se ejecutarán actividades para sensibilizar a las comunidades mineras y movilizarlas para que tomen medidas contra el trabajo de los niños. Los padres de los niños que trabajan recibirán asimismo formación, de modo que puedan buscar alternativas de generación de ingresos y trabajar en ellas.

Los resultados de la actual reunión tripartita deberían proporcionar a la OIT mayor orientación sobre el mejor modo de prestar asistencia para mejorar las deficientes laborales y sociales en la minería en pequeña escala.

La Comisión Europea está financiando un proyecto de cuatro años en Bolivia para fomentar la minería en pequeña escala con objeto de contener la migración y parcialmente como alternativa a la producción de coca como parte de una campaña de muchos mayores proporciones para reducir el cultivo de coca. El proyecto, iniciado en 1998 se centra en las comunidades pobres de Potosí, Oruro, la región de La Paz, cuya situación ya peligrosa empeoró a causa de la crisis minera y de la clausura de las minas de COMIBOL, que sostenían el empleo. A consecuencia de ello, la gente, o bien abandonó la región o volvió a la minería precaria en pequeña escala, o a la producción de coca. El proyecto tiene por finalidad mejorar la producción y los ingresos de la minería en pequeña escala y mejorar las condiciones de trabajo, reducir el impacto ambiental y mejorar los servicios comunitarios, en particular la salud, la higiene y la educación, con objeto de hacer de la minería en pequeña escala una alternativa viable al cultivo de la coca. La formación de jóvenes, la promoción de actividades alternativas de generación de ingresos y los planes de microfinanciación, así como una cada vez mayor capacidad de las autoridades locales para planificar y gestionar sus asuntos serán partes importantes a largo plazo de este proyecto. Esto será importante en vista de la vida limitada de las reservas minerales de la región. En el apoyo a la minería en pequeña escala va incluida la rehabilitación y el mantenimiento de parte de la maquinaria pesada de elaboración de mineral de las antiguas minas de COMIBOL, transfiriendo la propiedad a las cooperativas o a las autoridades locales. Se elaborarán e introducirán normas mínimas de seguridad y se construirán estanques de confinamiento para hacer posible el reciclado del agua utilizada en la elaboración de minerales. Las mejoras en la infraestructura de la región se concentrarán en la salud (incluida la rehabilitación de un hospital) y en poner agua potable a disposición de la población de forma más amplia, la educación (incluida la rehabilitación de una escuela con objeto de mejorar la alfabetización y las calificaciones profesionales relacionadas con el empleo), y la asistencia a las municipalidades para mejorar su planificación, su análisis, los recursos humanos y las capacidades de gestión financiera. El personal que trabaja en el proyecto será retirado en el mayor número posible de la zona del mismo.

De las respuestas al cuestionario se deducía una amplia variedad de actividades que podrían ser patrocinadas valiosamente o emprendidas por organismos de desarrollo y/u ONG en colaboración con las organizaciones locales para asistir a la minería en pequeña escala. Se subdividían en tres amplias esferas, a saber: facilitar mayores recursos, proporcionar formación, y proporcionar asistencia técnica. Se buscan recursos para: adquirir equipos y herramientas apropiados, incluidas plantas de elaboración de mineral en pequeña escala y equipo para la vigilancia en el medio ambiente; apoyar los proyectos para mejorar la infraestructura local; hacer posible un mejor acceso al crédito; practicar actividades de exploración, determinar la viabilidad económica de los yacimientos minerales y preparar planes de minería. Se deberían establecer centros de formación para mineros e inspectores de minas que se concentren en la seguridad y la salud, las cuestiones medioambientales y la mejora de la técnicas de extracción minera. Se debería dar formación a los inspectores de minas como instructores, a fin de que puedan prestar servicios de extensión a los pequeños mineros. Se deberían establecer y financiar instalaciones y servicios móviles de formación que permitirían impartir formación en el lugar de trabajo y, de ese modo, alcanzarían a muchas más personas. Es asimismo necesario impartir formación en gestión para propietarios y empresarios. La organización de seminarios, cursillos prácticos y giras de estudio son consideradas por todos importantes aspectos de la formación. Los materiales y equipo para la formación deberían ser apropiados, tanto para el tipo de minería que se está ejecutando, como para el nivel educacional de los que reciben la formación. Se deberían desarrollar y utilizar materiales visuales de formación práctica, en lugar de los orales o escritos. Se busca asistencia técnica en una diversidad de áreas, entre ellas: mejorar la protección social de los mineros; revisar, actualizar y armonizar las leyes y reglamentos sobre minería, con particular interés en la salud, la seguridad y el medio ambiente; comercialización; procedimientos legales; creación de cooperativas; estímulo a la manufactura local de herramientas y equipos para la minería en pequeña escala; aumento del conocimiento de las cuestiones de medio ambiente; consolidación de la responsabilidad de la minería en pequeña escala en un solo organismo y estudiar cómo limitar cualquier repercusión adversa de la minería en pequeña escala para las comunidades locales, especialmente las poblaciones indígenas.

Pese al carácter no científico del cuestionario, hay claramente algunas lagunas que deben colmarse en lo que respecta a la prestación de asistencia a la pequeña minería. Una mejor coordinación y consulta a todos los niveles reportará sin duda alguna beneficios en la prestación de la asistencia que se desea, donde se desea y de una forma eficiente y eficaz.

1. Buena parte de la información que figura en esta sección ha sido facilitada a la OIT por las organizaciones interesadas.

2. Banco Mundial, Unidad de Minería e Industria: Proposal for a global consultative group for artisanal and small-scale mining development, carta a la OIT y otros, agosto de 1998.

Como la mayor parte de las actividades económicas, la minería en pequeña escala tiene aspectos positivos y negativos. Está estrechamente vinculada al desarrollo económico, en particular en el sector rural de muchos países en desarrollo; contribuye a frenar la migración rural hacia las ciudades, manteniendo los vínculos entre las personas y la tierra; hace una gran contribución a las ganancias en divisas; permite explotar lo que de otro modo podrían ser recursos no económicos; y ha sido precursora de la minería en gran escala. Además da empleo a unas 13 millones de personas y afecta al medio de vida de 80 a 100 millones. Por otra parte, el potencial de la pequeña minería dista de estar aprovechado al máximo a causa de las numerosas insuficiencias del propio proceso y de los reglamentos y prácticas que tratan de controlarlo. Gran parte del beneficio potencial se pierde porque no hay ningún marco legal ni fiscal, y a causa de una producción, elaboración y de comercialización insuficientes. La minería en pequeña escala no controlada puede tener grandes efectos negativos en el medio ambiente, y el trabajo en las pequeñas minas es con frecuencia peligroso, insano, precario y deficientemente pagado. Estos factores tienden a incidir más en otros mutuamente, creando un círculo vicioso del que sólo es posible escapar instaurando las políticas que pondrán a la pequeña minería sobre una base estable, y, lo que es más importante, los programas, la voluntad y los recursos para ejecutarlos. La complejidad social y económica de la minería en pequeña escala y el hecho de que no haya ningún modelo sobre el cual elaborar una teoría o programa idóneos, y un acercamiento ad hoc para ayudarlo hasta la fecha nos hace ver que el cambio ha sido pequeño y lento.

Cuando se calculó la anterior cifra de empleo de 6 millones de personas, se echó de ver los pocos datos fiables de que se disponía sobre la mayor parte de los aspectos de la pequeña minería (empleo, producción, ingresos, salud y seguridad en el trabajo, condiciones de trabajo, impacto ambiental). Desde entonces se ha conseguido más información. Lamentablemente, no obstante, ésta ha demostrado que el número de personas en situación de empleo precario es mucho más alto de lo que se había estimado al principio, que la salud, el impacto ambiental y la higiene comunitaria en los lugares mineros deja mucho que desear, que las ganancias son por lo general muy bajas y que las condiciones de trabajo son con frecuencia difíciles, peligrosas e insanas. Las cifras con respecto a los niños están también mejor documentadas en algunos países, lo que permite realizar esfuerzos concentrados para impedir esa situación.

Cualesquiera que sean la definiciones legales de la minería en pequeña escala y los requisitos que hay que satisfacer para su registro, que con frecuencia sirven para atender trámites burocráticos, las situaciones sobre (y en) el terreno son variadas y complejas. El fracaso de buena parte de la legislación y disposiciones institucionales existentes para diferenciarlas entre ellas y dar cabida a los diferentes tipos de la pequeña minería ha sido un factor esencial para evitar una prestación efectiva de asistencia a la pequeña minería, lo que condujo a que se siguiese aislando y marginalizando a esta actividad en muchos países.

La minería en pequeña escala puede y debería ser alentada creando el entorno operativo que estimule la utilización de las mejores prácticas de minería y de salud y seguridad en el trabajo, así como de protección ambiental. Junto con las disposiciones institucionales que se ocupan de una aplicación efectiva de los reglamentos mediante instituciones gubernamentales sólidas e informadas, esto permitirá la progresión de la minería en pequeña escala.

La tarea del nuevo milenio es integrar a la minería en pequeña escala en la corriente principal de actividades normales. Las medidas que hay que adoptar al respecto consisten en asegurar que los derechos de titularidad y propiedad sobre los minerales sean netos y claros para adquirir y transferir; que los accesos a la financiación para la pequeña minería se hagan bajo las mismas condiciones que con los demás sectores; que se aborde la solución de las cuestiones laborales y sociales y que se mejoren las condiciones de trabajo y de vida de los mineros en pequeña escala y sus comunidades; que el impacto ambiental de la pequeña minería se reduzca a un mínimo; y que los pequeños mineros tengan las capacitaciones técnicas y empresariales necesarias para asegurar la explotación segura y eficiente de sus minas. El éxito garantizará la existencia de la pequeña minería, actividad social y económicamente beneficiosa que enriquece a los empresarios y a los trabajadores que en ella trabajan, junto con las regiones y los países en los que tiene lugar.

Cada una de las amplias cuestiones que afectan a la minería en pequeña escala solapan sobre otra hasta cierto punto (gráfico 8.1). Este informe se ha centrado en los aspectos laborales y sociales, señalando a la atención la necesidad simultánea de un marco jurídico idóneo, una financiación suficiente y sostenible y una mayor coordinación entre los organismos y organizaciones que tratan de prestar asistencia a la pequeña minería.

La salud y seguridad en el trabajo son importantes cuestiones para los pequeños mineros y sus comunidades. Si se quieren hacer auténticos progresos en el problema de los accidentes y enfermedades que afectan a los pequeños mineros, un factor a tener presente será asegurar que se dispone de datos fiables suficientes, de forma que el análisis se oriente con rapidez hacia las vías de acción más apropiadas para ejercer vigilancia y proveer al tratamiento. Para que esto sea posible, son importantes dos cosas: un simple formulario de comunicación de accidentes y enfermedades; y la supresión de cualquier estigma que conlleve la redacción de tal informe. Los reglamentos en materia de salud y seguridad del trabajo necesitan revisión para asegurar que engloban las necesidades especiales de las minas en pequeña escala. Asimismo, las inspecciones de minas tendrán que reforzarse si se quiere que supervisen la salud y seguridad en el trabajo y proporcionen los servicios de extensión que son esenciales de forma que los pequeños mineros se convenzan de que pueden ser más abiertos ante la salud y la seguridad en trabajo, lo que redundará finalmente en su propio beneficio.

Uno de los problemas que se plantean al abordar las cuestiones de salud y seguridad en el trabajo en las pequeñas minas de los países en desarrollo es que la asistencia exterior que es indispensable para estimular las mejoras, se hace en su mayor parte a partir de la experiencia obtenida en grandes minas de los países industrializados. Esos conceptos de seguridad podrían tener poco significado o pertinencia en las pequeñas minas de los países en desarrollo, pese a las buenas intenciones. Por consiguiente, la formación en materia de seguridad debe ser cuidadosamente adaptada para estar en conformidad con las características lingüísticas, étnicas y culturales de la fuerza de trabajo, así como con las realidades industriales del país o de la región.

Si bien los principios de gestión de riesgos y prevención de accidentes, especialmente los factores humanos que están ampliamente utilizados en las grandes minas son en líneas generales pertinentes para la pequeña minería de los países en desarrollo, su aplicación por lo general no lo es. Las pequeñas minas no poseen los recursos financieros ni humanos para mejorar el diseño de herramientas y equipos (caso de que los tengan), apoyar un programa constante de seguridad o sostener la formación en materia de seguridad. Tanto los trabajadores de las minas como los propietarios/titulares de concesiones deben recibir ayuda para que comprendan que la prevención de accidentes y la mejora de la salud ocupacional valen la pena conseguirlos y conservarlos. Si se puede convencer a un propietario/titular de concesión de una mina que apoyar la formación para mejorar la salud y seguridad en el trabajo redunda al máximo en su interés, aumentarán las posibilidades de que se llegue a poner en marcha un programa eficaz. Afortunadamente, hay varios ejemplos del autointerés de los pequeños mineros que sirve a los buenos efectos de mejorar la salud y la seguridad en el trabajo. La discusión y duplicación de proyectos que han tenido buenos resultados pueden ser una buena vía para alcanzar mejoras.

En vista del carácter individual y competitivo de buena parte de la minería en pequeña escala, así como de las largas horas y el trabajo duro, parece que haya pocas posibilidades de crear comités de seguridad y diseñar «especialistas en recursos de seguridad» entre la fuerza de trabajo -- criterio típico en las minas en gran escala. El impulso vendrá probablemente del exterior -- del gobierno y de la mina grande que se encuentra en las cercanías, de los sindicatos mineros, de las ONG o de las OIG -- y abarcará a todos en cada lugar y, preferiblemente, englobará también a la comunidad local.

Los programas de formación en seguridad y salud basados en la comunicación gráfica u oral tendrán un impacto mayor y más duradero de los que se sirven de ayudas escritas. Además, las organizaciones que están próximas a la comunidad que practica la minería en pequeña escala, que tienen interés y confían en ellas, serán capaces de hacer la contribución más provechosa a la educación y formación en seguridad y salud. Descubrir y cultivar las capacidades técnicas existentes reportarán normalmente mayores dividendos que basarse ampliamente en la técnica originaria del exterior. Si bien las visitas del extranjero, las becas y la formación pueden servir para demostrar lo que se puede alcanzar con recursos ilimitados, desde la perspectiva del educando, se corre el peligro de que el vacío entre la realidad y el ideal sea tan grande que desilusione a los educandos, y a sus colegas, que conocen la realidad, le será difícil pasar de la teoría a la práctica en sus lugares. Quizás convenga más traer a técnicos del exterior, traer innovaciones y conocimientos técnicos a los lugares de que se trata, de forma que puedan adaptarse in situ y aplicarse con rapidez, en lugar de demostrarse desde lejos, con videos, salas de clase y visitas a minas y centros de formación bien dotados.

Mejorar la seguridad y salud en el trabajo requiere recursos. Evidentemente, el costo de las enfermedades que van asociados a los pequeños mineros y sus comunidades es importante. Es miopía mirar solamente a los beneficios en metálico que se derivan de la minería en pequeña escala, que, según se espera, irán a parar a las arcas del gobierno y a los comerciantes locales, sin hacer frente a los costos sociales que esto supone.

Hay que hallar algún medio de captar y reinvertir lo obtenido en servicios públicos, tales como la mejora de la salud y seguridad, aparte de los ingresos derivados de la minería en pequeña escala. Que esto se alcance reservando una parte de los márgenes obtenidos en las ventas retenidos por los organismos de compra, por un aumento de los derechos de licencia o por algún otro medio, dependerá de las circunstancias nacionales.

La enseñanza, la formación y la demostración y vigilancia son los elementos clave de todo programa destinado a mejorar la seguridad y salud ocupacional en la minería en pequeña escala. Pero esto es bien conocido. Lo que se necesita es la voluntad y los recursos necesarios para emprender un programa sostenido que aporte suficientes incentivos para que los interesados deseen continuarlo. Tratar de mejorar la salud y seguridad sin apelar al autointerés de las personas más directamente interesadas probablemente no dará ningún fruto. Por tal razón, los interesados deben intervenir plenamente desde el principio en el proceso y tener la sensación de ser copartícipes de pleno derecho. En otras palabras, la cuestión fundamental es cuál es mi beneficio, pregunta que debe formularse con claridad para darle una respuesta creíble. Aun así, es necesario un criterio a largo plazo si se quieren obtener y sostener resultados tangibles.

La minería en pequeña escala tiene un fuerte impacto en las mujeres aunque no siempre el mejor de ellos. Aunque representan el 50 por ciento de la fuerza de trabajo en la minería en pequeña escala, no extraen el 50 por ciento de los beneficios. Aun cuando la minería en pequeña escala está incluyéndose cada vez más en la legislación, buena parte de la participación de las mujeres en la minería artesanal (a más pequeña escala) se hace de una manera en buena parte no estructurada. Con frecuencia las mujeres no reciben remuneración. Su contribución figura por lo tanto al pie de la pirámide, a la que aportan trabajo, o bienes y servicios no calificados a los mineros y a la comunidad. Están atadas por responsabilidades familiares, barreras culturales y ataduras técnicas, jurídicas y financieras. Cuando las mujeres superan estas limitaciones, tienen por lo general mucho éxito.

Si las mujeres desean ser capaces de desempeñar una plena función en la minería en pequeña escala, harán una contribución significativa al desarrollo económico. Para hacer posible su participación, hay que suprimir las limitaciones de orden técnico, financiero y socioeconómico, hay que mejorar el medio ambiente de trabajo y las condiciones de vida en los lugares de explotación minera en pequeña escala y en las comunidades adyacentes, teniendo en cuenta la responsabilidades familiares de las mujeres y las necesidades de sus hijos, así como el marco legal, reglamentario e institucional que afecta a la minería en pequeña escala, que deben convertirse por lo menos en neutrales, cuando no en favorables a las mujeres.

Los obstáculos a la participación de las mujeres en la minería en pequeña escala no están basados necesariamente todos ellos en su condición de mujeres, sino en su falta de instrucción y en las limitaciones que les imponen sus responsabilidades familiares; las mujeres se ven con frecuencia afectadas más probablemente por los procedimientos burocráticos, su analfabetismo y su falta de acceso al crédito por derecho propio. Incluso cuando han obtenido un permiso, las mujeres empresarias descubren que su falta de capacidad técnica, particularmente entre aquellas que no tienen antecedentes en minería, así como su falta de capacidades de afirmación y supervisión son un problema para tratar con los empleados de sexo masculino, los copropietarios o los colaboradores. Muchas de estas deficiencias tienen un sesgo cultural y requerirán considerables cambios en las actitudes antes de que puedan superarse.

Los condicionamientos socioculturales tales como el sexo tienen raíces profundas y son difíciles de superar, particularmente cuando las mujeres tratan de convertirse en propietarias de minas y en titulares de permisos. Se han hecho progresos en algunos países al permitirse a las mujeres tener acceso a la propiedad y al crédito por derecho propio. Los planes de crédito que no requieren otra garantía que la prueba de una concesión minera serán importantes para desarrollar el espíritu de empresa tanto femenino como masculino.

La falta de escolaridad de las mujeres, su tasa de analfabetismo superior a la de los hombres y su falta general de conocimientos de la minería constituyen obstáculos formidables a su entrada en la pequeña minería, como no sea la de trabajadoras de baja remuneración. Además, su falta de instrucción les impide sacar ventaja de la cantidad cada vez mayor de asistencia técnica que se está encaminando a la minería en pequeña escala. Quizás esa asistencia precise de una mejor orientación hacia las necesidades de las mujeres.

Adecuadamente realizada, la minería en pequeña escala (por ejemplo, el lavado de oro en batea) puede ser una ocupación que merece la pena para las mujeres rurales, a condición de que se tenga cuidado de sus hijos -- en el hogar o cerca del lugar de trabajo. La falta de servicios de cuidado de los niños obstaculiza su participación efectiva, o hace correr riesgos considerables a los niños. Con mejores condiciones de trabajo y un marco legal idóneo y apropiado, la búsqueda de oro por lavado en batea podría convertirse en una gran fuente de empleo para algunas de las familias más pobres de ciertos países.

La transición de la minería informal y artesana ilegal a una mejor explotación, de minería legal en pequeña escala, debería se lo menos dificultosa posible. Esto entrañará la concesión del perdón por las transgresiones anteriores, reducción al mínimo de la burocracia y la creación de un clima de cooperación. A medida que se vaya operando el cambio, la mujeres se beneficiarán de ello. Mientras tanto será necesario asegurar que en la asistencia a las minas en pequeña escala se presta especial atención a las necesidades de las mujeres que desean mejorar sus ingresos y ganancias derivadas de la minería en pequeña escala.

El mayor apoyo del gobierno y de las organizaciones mineras más grandes, así como de los sindicatos y de los organismos de asistencia al desarrollo será probablemente un medio rentable de mejorar la minería en pequeña escala en general y, escogiendo cuidadosamente los objetivos, la situación de las mujeres en particular. Al diseñar los mejores medios de ayuda a las mujeres en la pequeña minería, se debería realizar un análisis por sexos que identifique y comprenda las necesidades de los hombres y las mujeres a quienes se ha orientado la asistencia. Es importante identificar la división del trabajo entre hombres y mujeres, quién tiene acceso y controla los recursos y beneficios, y las necesidades, tanto de hombres como de mujeres que trabajan en la pequeña minería. Quizá sea necesario establecer programas dedicados específicamente a las mujeres, en primer lugar para superar los desequilibrios existentes entre hombres y mujeres en algunos aspectos en la minería en pequeña escala.

Como se ha recalcado en otras partes de este informe, las cuestiones de la pequeña minería deben abordarse de un modo que sea apropiado a la localización física y a la estructura social de los interesados. Hacer esto a brochazos no servirá de nada. Esto es especialmente válido para las cuestiones relativas a sexos. A medida que los gobiernos sintonizan más con la necesidad de estudiar esas necesidades, será más fácil para las mujeres participar cada vez más eficazmente en la minería en pequeña escala a todos los niveles.

Las principales causas del trabajo de los niños en la pequeña minería son: la pobreza, la falta de oportunidades e incentivos para ir a la escuela, ninguna perspectiva de empleo regular, la falta de una política coordinada para poner coto al trabajo de los niños, la no aplicación de la ley; la renuencia a invertir en la minería en pequeña escala para mejorar su rendimiento; y la renuencia o incapacidad para hacer las necesarias inversiones sociales a fin de frenar el trabajo de los niños.

La mayor parte de los niños trabajan para apoyar a su familia y ganar dinero para ellos. Aunque sus padres son conscientes de los peligros y riesgos asociados a la minería en pequeña escala no encuentran otra alternativa; sus familias necesitan el dinero y no hay ningún otro empleo disponible. Por lo menos así las familias se mantienen unidas.

Cuanto más distante y menos estructurada es la actividad de minería en pequeña escala mayor es probablemente la participación de los niños. La distancia significa que el cuidado o la escolarización de los niños dejan de ser una alternativa a los niños que trabajan. También hace que sea imposible que haya otro empleo menos peligroso para ellos, y aleja la posibilidad de una inspección regular que asegure el respeto de los códigos de trabajo. Cuanto más informal es la explotación, menor es el respeto de los reglamentos que fijan límites a la participación de los niños en trabajos remunerados o no remunerados.

La dificultad de obtener datos fiables se complica por la lejanía de muchos lugares donde están las minas, la oposición de algunos empleadores a que nadie «fisgonee» en sus prácticas con relación a los jóvenes trabajadores, y la renuencia de los propios trabajadores a poner en peligro su puesto al exponer las cosas como son.

Sin ninguna remuneración ni posibilidad de encontrar otro trabajo, los niños mineros enfrentan a un futuro sombrío esperando entrar en nómina cuando sean mayores, escarbando con la esperanza de hallar algunos minerales para vender, esperando encontrar un empleo remunerado en la ciudad o en cualquier otra parte -- pero con pocas perspectivas.

Un niño trabajador «típico» en la minería en pequeña escala es un muchacho de edad comprendida entre 10 y 15 años, que trabaja principalmente en superficie, en un grupo familiar cavando, triturando o moliendo mineral o transportándolo en sacos de un peso de entre 10 y 25 kg a distancias superiores a 600 m, utiliza herramientas del tamaño de adultos (barra, pico, martillo, pala) y es sumamente improbable que utilice ningún equipo adecuado de protección⁽¹⁾. No recibe remuneración directa, sino que más bien contribuye a que aumenten las ganancias de su familia. Si va a la escuela (poco probable si ya cumplió los 12 años) trabaja de 2 a 3 horas al día después de la escuela, y todo el día los fines de semana y durante las vacaciones. Si no va a la escuela, trabaja más probablemente de manera independiente de su familia, haciendo todo lo que se le dice con poca o ninguna concesión a su edad. Si trabaja en la elaboración de mineral aurífero, probablemente mostrará signos de envenenamiento por mercurio. Es probable que tenga problemas respiratorios, desórdenes cutáneos y problemas músculo-vertebrales cualquiera que sea la clase de mina en la que trabaje. El considerable número de niñas que trabajan en diversos aspectos de la minería en pequeña escala es un problema añadido por ser más probablemente objeto de abusos tales como la explotación sexual.

El tipo de trabajo que hacen los niños es un compendio de todas las tareas de la minería en pequeña escala, desde cocinar y limpiar, hasta la extracción de mineral bajo tierra y en la superficie, su transporte y separación y posterior producción del metal. En algunos casos se espera de los niños que hagan menos que los trabajadores adultos pero con frecuencia se les pide que hagan el mismo trabajo por menor remuneración, caso de que haya alguna. En las minas bajo tierra de varios países, se usa a los niños para cavar pequeñas galerías y extraer mineral en espacios demasiado reducidos para los adultos o por ser más pequeños y más ágiles, se les usa para ir a buscar y acarrear minerales en lugar de los mineros adultos.

La participación de los niños en la minería en pequeña escala se divide en dos amplias categorías. Cuando hay mujeres o padres solos con muchos hijos jóvenes que trabajan en la explotación de minas en pequeña escala, los niños les acompañan con frecuencia al yacimiento, y no hay otro medio de cuidar de ellos durante el día de trabajo. En algunos lugares los niños más jóvenes juegan a veces bajo la supervisión de una de las trabajadoras que se turnan para atenderlos, o bajo el cuidado de un niño de más edad. Según la eficacia de la supervisión, esto significa con frecuencia que los niños juegan cerca de donde los padres trabajan, dejándoles expuestos a muchos de los riesgos que corren los trabajadores, pero sin ningún conocimiento de ello. Los niños mayores, en edad escolar, quizás no tengan la ocasión de asistir a la escuela y por consiguiente trabajan en la mina, y quizás prefieran ayudar a sus padres o puedan tener que ayudarles con objeto de aumentar al máximo los ingresos de la familia. Con frecuencia no tienen remuneración -- sus esfuerzos se reconocen en la mayor cuantía de la remuneración que reciben uno de sus padres o ambos.

Una forma peor de trabajo de los niños en la minería en pequeña escala es cuando se emplea a los niños separados de sus padres, y con frecuencia van a trabajar lejos de su casa. Este tipo de empleo se encuentra sobre todo durante las carreras hacia el oro y cuando la agricultura de subsistencia ya no es capaz de proveer a la subsistencia de los jóvenes en las zonas rurales. Además, el trabajo en las minas (y, a veces, dormir en ellas) es con frecuencia la única oportunidad de obtener lo que parece ser un salario elevado y regular. No obstante, la realidad para muchos niños trabajadores es que una vez deducidos los costos de los alimentos, las herramientas y a veces las medicinas, de su remuneración no les queda nada. Ocasionalmente, los niños pueden trabajar por su propia cuenta -- por ejemplo, los domingos, a condición de que satisfagan el costo de todos los materiales necesarios. Si bien esta actividad encierra la perspectiva de algunas ganancias reales, lo hace a expensas de su salud. Pero la alternativa -- el empleo no estructurado en el sector de servicios -- se considera con frecuencia peor.

Los jóvenes trabajadores ocupados por titulares de concesiones para trabajar en pequeñas minas son interesantes por diversas razones. En primer lugar porque trabajan ilegalmente, y cualquier queja relativa a salarios o a condiciones de trabajo quedaría seguramente sin respuesta. En segundo lugar, los jóvenes trabajadores son cumplidores y en general no suelen cuestionar las tarea que se les asignan, ni tampoco las condiciones de vida y de trabajo que soportan. El hecho de que con frecuencia no reciban sus salarios hasta terminar el contrato de trabajo es, sin lugar a dudas, un disuasivo de la rebelión. Por último, para muchos jóvenes rurales no hay empleo alternativo asalariado fuera del sector de la minería en pequeña escala; la agricultura de subsistencia no es ni atractiva ni sostenible.

El medio ambiente de vida y de trabajo en el que crecen los niños tiene también efectos en su capacidad intelectual. La completa falta de servicios médicos y de salud en muchas localizaciones mineras o cerca de ellas significa que no hay ninguna selección ni indicación de los efectos de las duras condiciones de trabajo en ninguno de los trabajadores. El carácter precario de la minería en pequeña escala hace importante hallar fuentes alternativas de ingresos para los niños en situación de riesgo, especialmente aquellos que muestran signos de envenenamiento por mercurio y de una capacidad intelectual afectada, o que se retiran completamente del trabajo.

Disminuir la pobreza y dar oportunidades de educación son las claves de la eliminación del trabajo infantil. Si la minería en pequeña escala puede ser más rentable, habrá menos necesidad de que los niños trabajen para complementar los ingresos familiares. Constituyendo grupos, tal vez cooperativas en algunas zonas, se podría producir y elaborar mineral de manera más eficiente, y la comercialización podría ser más eficaz. Las mejoras en la comunidad y en la salud en el trabajo reportan asimismo dividendos para todos aquellos que trabajan en la minería, en especial los niños.

La necesidad de que los niños contribuyan a los ingresos familiares es reconocida y generalizada. Sin embargo, hasta que haya medios para que los niños no tengan que trabajar, quitarlos del trabajo sin más no resolverá necesariamente sus problemas. Antes bien sustituirán un problema por otro. La familia puede caer aún más bajo en la pobreza forzando a los niños a abandonar sus hogares y a verse en situaciones incluso peores. Pero la ausencia de medios nacionales para aliviar la suerte de los niños mineros y de los mineros en pequeña escala empobrecidos generalmente apunta a una permanencia de la situación sin cambios, a menos que pueda movilizarse una ayuda exterior. Por consiguiente, los programas de acción deben ser suficientemente amplios para lograr que haya una infraestructura adecuada que permita atender las necesidades de los niños separados de estas formas extremas de trabajo.

El aislamiento de buena parte de la minería en pequeña escala del principal aspecto del desarrollo económico -- el de la pobreza -- conduce asimismo a su aislamiento jurídico, impidiendo que se convierta en una actividad económica reconocida con amplios beneficios para las personas interesadas para su región y para el país en su totalidad. La alta proporción de la producción mineral nacional que procede de las minas en pequeña escala en muchos países y la extensión de la minería ilegal, particularmente de metales preciosos, aporta la prueba concluyente de la medida de las pérdidas económicas que están sufriendo mientras siguen siendo ilegales.

La legalización de la minería en pequeña escala es un importante paso para transformarla en un actividad sostenible. La simple concesión de títulos y licencias y la posibilidad de hacerlos transferibles, renovables y duraderos son los cimientos de una actividad de explotación minera en pequeña escala legal y viable.

La minería en pequeña escala está denominada con un número excesivo de reglamentos que, en su mayor parte, están destinados a ponerle trabas y hay un número excesivo de inspectores que se encargan de hacerlo. Por lo tanto, hay poco incentivo para que las minas pequeñas se ajusten a los reglamentos, en especial si los riesgos de ser descubiertos y las sanciones aplicadas son mínimos. Si se quiere alentar a la minería en pequeña escala a que opere legalmente, la legislación debe ser, por lo menos, equitativa de forma que permita a los pequeños mineros el acceso a una tierra conveniente para actividades de prospección y de explotación minera. Debe ser «amistosa con el usuario» en lo que respecta a la expedición de permisos y a la concesión de licencias-permisos que ofrezcan la clara seguridad de la tenencia durante un período razonable de tiempo de modo que pueda establecerse una minería en pequeña escala. Es necesario armonizar los reglamentos conflictivos, y deben revisarse las disposiciones innecesariamente restrictivas. Si un solo organismo fuese responsable de inspeccionar la minería en pequeña escala, y los propios mineros pudiesen hacer negocios sin intermediarios, los beneficios de la explotación legal y de la protección que dispensa la ley comenzarían a superar los costos en lo que respecta a los mineros pequeños. El desarrollo de los reglamentos de la minería en pequeña escala y los proyectos de asistencia al desarrollo para reforzar las inspecciones mineras están teniendo un lento impacto. Pero a menos de que esa tendencia acelere el ritmo, las inspecciones de minas corren el riesgo de ir constantemente unos pasos a la zaga en lo que respecta a que la protección de la ley, se haga extensiva a la minería en pequeña escala.

Hay con frecuencia un conflicto de intereses entre las pequeñas y las grandes minas. A los ojos de muchas grandes minas, la pequeña minería es sinónimo de minería ilegal. Los mineros pequeños con frecuencia acusan a las grandes compañías mineras de reservarse grandes porciones de tierra con derechos especulativos sobre los minerales, negándoles su legítimo acceso a los recursos minerales.

Hay muchos desafíos de tipo cultural, procedimental y político para las empresas que abren sus puertas a la minería en pequeña escala. Entre éstos figuran: evitar el aflujo de pequeños mineros y de gente que busca trabajo en la mina grande que podría convertirse en minería en pequeña escala; asegurar que hay recursos suficientes para que la minería en pequeña escala pueda continuar durante un período de tiempo acordado (posiblemente durante la vida de una mina grande); y conseguir que los organismos gubernamentales acepten y hagan frente a sus responsabilidades para la comunidad.

Si bien no se espera de las empresas privadas que apoyen actividades del sector no estructurado, tienen por lo general en las comunidades de los países de desarrollo una responsabilidad que rebasa la de un empleador. Ayudar a la minería en pequeña escala podría ser una parte valiosa de su actividad. Además, los gobiernos hallarán difícil hacer frente a problemas de la minería en pequeña escala, también en cuestiones laborales y sociales, sin el apoyo técnico, logístico y financiero de la industria minera. En lo que respecta a la industria, no obstante, muy bien podría decirse que los impuestos y derechos que pagan bastan para que el gobierno atienda sus obligaciones para con la minería en pequeña escala, y que debería actuar consecuentemente.

La constante presencia de una minería en pequeña escala no organizada y sin control está considerada por la mayor parte de las empresas mineras como una amenaza al establecimiento de nuevas explotaciones de gran minería. La tensión y los conflictos entre mineros en pequeña escala, alienados y desplazados, y las grandes compañías mineras puede ser política y financieramente nociva para los inversores extranjeros y los gobiernos nacionales, particularmente porque desalienta la nueva actividad minera. Ha habido violentos enfrentamientos en varios países cuando los pequeños mineros trataron de volver a entrar en lo que ellos consideraban su legítimo territorio minero, que había sido asignado por el gobierno a una gran empresa minera. La posibilidad de conflicto con relación al acceso a los recursos minerales tiene probabilidades de aumentar a medida que las empresas mineras buscan nuevas zonas de prospección en los países en desarrollo y, comprensiblemente, se concentran en primer lugar en los sitios cercanos a una actividad minera donde se practica la extracción minera en pequeña escala con éxito. Desplazar miles de mineros y sus familias, e iniciar una nueva explotación minera empleando unos cuantos cientos de trabajadores locales podría ser bueno para el presupuesto, pero el gobierno y la empresa hacen caso omiso de los desplazados y los abandona a su suerte.

Si las grandes empresas mineras se consideran ellas mismas «huéspedes» en la región en la que establecen nuevas explotaciones, se comportan consecuentemente y trabajan en el seno del medio ambiente cultural existente, las posibilidades de tener unas relaciones armoniosas entre las grandes y las pequeñas explotaciones mineras son mucho mayores que si una gran mina es un enclave bajo fuerte vigilancia. Pero muchos pequeños mineros no están interesados en ser «ahogados», por una excesiva presencia de una gran mina que los «ayuda a salir». Por consiguiente es necesario cuidarse de establecer y mantener un tipo de relaciones correcta entre ellos. Una estrecha colaboración entre grandes y pequeñas minas sería buena para la minería, para la empresa interesada y para los pequeños mineros.

Un criterio ad hoc con relación a la pequeña minería ha frenado los esfuerzos encaminados a fomentar una mejor organización y prácticas de trabajo, aumentar la productividad de las pequeñas minas y disminuir los efectos laborales y sociales adversos. Una política y adopción de decisiones erráticas ha acarreado la confusión entre los administradores y gestores de grandes y pequeñas minas y a veces ha provocado conflictos en los yacimientos mineros -- entre las grandes y pequeñas minas y entre los pequeños mineros y los encargados de imponer las reglas. La falta de coordinación en la prestación de asistencia exterior no ha mejorado las cosas. Nada tiene de extraño que poner orden en la minería en pequeña escala sea un problema.

Incluso cuando la pequeña minería puede operar por sí misma -- lo que hace la mayor parte de las veces -- un trabajo quizás no sea lo mejor para todos los interesados. Una influencia o intervención exterior apropiada e integrada podría contribuir a que la minería en pequeña escala realice su pleno potencial -- para la mina y sus propietarios y trabajadores, para el medio ambiente y para las áreas del Estado. Esa intervención ha de ser cuidadosamente desarrollada y ejecutada en consulta con todos los interesados.

Muchos proyectos de asistencia a la minería en pequeña escala han fracasado o no han aportado mejoras duraderas porque han tratado a la pequeña minería como una subserie de una minería estructurada y grande. La mayor parte de las veces se ha insistido en hallar soluciones técnicas a problemas de extracción minera y de elaboración de minerales, prestándose poca atención a las cuestiones económicas, laborales y sociales subyacentes. Otro factor de su relativamente escaso éxito ha sido la poca prioridad dada por diversos gobiernos a este sector. De modo que una vez que un proyecto se abandonó a su suerte, con frecuencia se vino abajo poco a poco debido a la falta de un apoyo o supervisión gubernamental continuados. No obstante, a pesar de que hace relativamente poco tiempo que se han reorientado los programas de asistencia para asegurar la inclusión de los aspectos de pobreza subyacentes en la minería en pequeña escala cuando se presta asistencia, es patente la existencia de ciertos vacíos que deben colmarse si se quiere que los resultados perduren. Una mejor coordinación y consulta a todos los niveles producirá sin lugar a dudas dividendos en la prestación de la asistencia que se requiere, allí donde hace falta y de una manera eficiente y eficaz.

Habida cuenta de todo lo que precede, se sugieren como base para la discusión de la Reunión los puntos siguientes.

1. Esto no es sorprendente. Como no se cuenta con que los niños trabajen en situaciones peligrosas, no debería haber ningún mercado para herramientas y equipo protector del tamaño de los niños. Para los fabricantes sería difícil producir equipo para uso de los niños que practican una actividad ilegal.

Resoluciones, directrices y recomendaciones
sobre la minería en pequeña escala 1990-1997

Quinta Reunión técnica tripartita para las minas
distintas de las de carbón
(Ginebra, 28 de marzo - 5 de abril de 1990)

La quinta Reunión técnica tripartita para las minas distintas de las de carbón de la Organización Internacional del Trabajo,

Comprobando que la minería en pequeña escala del sector no estructurado constituye un fenómeno importante en muchas partes del mundo y tiene necesidades especiales que es preciso tratar en consecuencia;

Considerando que tales explotaciones ofrecen a muchos miles de personas oportunidades de encontrar trabajo y de obtener ingresos;

Considerando que, por falta de recursos, calificaciones y conocimientos, muchas pequeñas explotaciones mineras del sector no estructurado adolecen de una baja productividad, de réditos insuficientes y de malas condiciones de seguridad y de trabajo;

Preocupada por los graves daños causados en algunos casos al medio ambiente por los métodos de trabajo empleados en las minas del sector no estructurado,

La quinta Reunión técnica tripartita para las minas distintas de las de carbón invita al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo a que inste a los Estados Miembros de la OIT y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores a:

Seminario Interregional de las Naciones Unidas
sobre el desarrollo de la minería en pequeña y
mediana escala, Harare, 15-19 de febrero de 1993

La minería en pequeña y mediana escala hace una importante contribución al desarrollo rural nacional y regional de los países en desarrollo. Para alcanzar su pleno potencial, es necesario que sea rentable, sostenible y segura. Lamentablemente, la minería en pequeña escala no suele ser tenida en cuenta en las políticas y programas de los Estados.

Con objeto de asegurar su éxito, todos los interesados, es decir los gobiernos, las empresas mineras y los organismos nacionales e internacionales de ayuda al desarrollo, tendrán que tomar medidas positivas. Para ello es requisito previo e importante la necesidad de una participación activa y coordinada de todos los interesados en todas las fases del desarrollo y aplicación de políticas y programas destinados a alentar este desarrollo. Las amplias esferas de acción más importantes son la jurídica, financiera, técnica, comercial, ambiental y social.

El objetivo de las siguientes directrices es presentar un marco para alentar el desarrollo de la minería en pequeña y mediana escala como actividad legal y sostenible a fin de optimizar su contribución al desarrollo económico y social.

Los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse por presentar un conjunto sencillo, claro comprensible y estable de leyes y reglamentos que aseguren:

Los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse por ofrecer un marco institucional adecuado y un entorno comercial estable movilizando y dispensando el apoyo social, técnico y económico a la minería en pequeña y mediana escala, como por ejemplo:

Los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse por aportar los incentivos fiscales progresivos apropiados que:

Los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse por establecer los mecanismos financieros apropiados adaptados a las necesidades específicas de la minería en pequeña y mediana escala, tales como:

Al prestar apoyo para la comercialización, los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse por:

Al apoyar la inversión, los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse por:

Para asegurar un marco institucional apropiado, los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse por:

Los gobiernos y sus organismos deberían tener en cuenta las Directrices de Berlín, y asumir la responsabilidad de:

Los gobiernos y sus organismos deberían esforzarse en la mayor medida de sus medios por:

Directrices para la creación de organismos de asistencia
al desarrollo que trabajan en los sectores de la minería
en pequeña y mediana escala⁽³⁾

Los organismos deberían incluir en sus programas el apoyo a los sectores de la minería en pequeña y mediana escala, fijándose por objetivo alentar una explotación minera estructurada, eficiente y sostenible. Por consiguiente, los proyectos en estos sectores deberían ajustarse a directrices que tengan en cuenta sus especiales características. Entre estas directrices figuran las siguientes:

Mesa Redonda Internacional del Banco Mundial
sobre la minería artesanal, Washington, DC,
17-19 de mayo de 1995

Estrategia exhaustiva en pro de la minería artesanal:
orden del día para adopción de medidas⁽⁶⁾

Para dar una solución integrada a los problemas de la minería artesanal es necesario que haya una asociación entre los siguientes participantes clave: gobierno, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de mineros artesanales, organismos donantes internacionales y empresas mineras internacionales. A continuación se describen las funciones que pueden desempeñar cada una de estas entidades para contribuir al proceso de transformación de la minería artesanal en un minería estructurada y sostenible.

El gobierno, con apoyo de organismos donantes, si se les pide, tiene la responsabilidad primera de mejorar las condiciones que permitan practicar la minería artesanal. Debería iniciar amplias reformas macroeconómicas y sectoriales que fomenten el desarrollo ordenado de la minería artesanal. Además de simplificar los procedimientos de registro, el gobierno debería alentar a los mineros en pequeña escala y artesanales a que formalicen sus actividades, resaltando las ventajas de la legalización y recurriendo a incentivos tales como la formación y la asistencia técnica. La dependencia competente en minería en pequeña escala puede proporcionar información geológica, ayudar a una evaluación de la propiedad, apoyar la formación básica en minería y elaboración de mineral, prestar servicios de laboratorio y de ensayos, establecer programas de pruebas para el equipo y contribuir a establecer centros de minería en pequeña escala. Por último, los organismos gubernamentales tienen el mandato de establecer claros objetivos ambientales, fijar unas normas que puedan aplicarse, vigilar su cumplimiento y proporcionar la formación ambiental necesaria, así como asistencia técnica a las mineros.

Las ONG y las asociaciones de mineros en pequeña escala pueden apoyar el esfuerzo de transformación contribuyendo a organizar y a dar formación a los mineros. Como lo muestra la experiencia hecha con la Fundación CENDA en Ecuador, las ONG y las asociaciones de mineros pueden alcanzar a grandes números de mineros en zonas muy distantes. Están también bien adaptadas para motivar, orientar, organizar y prestar asistencia a los mineros artesanales al nivel más básico. Por consiguiente, estas entidades pueden servir para aplicar componentes de proyectos y establecer mecanismos de entrega para los proyectos de asistencia técnica. Pueden desempeñar un papel fundamental en la creación de planes de crédito rural en la minería basada en las aldeas y en la iniciación de programas de gestión del medio ambiente. Lo que es más importante, pueden contribuir a sensibilizar a los mineros en lo que concierne a la salud, la seguridad y el medio ambiente y fomentar la utilización de equipo de fabricación local seguro y ambientalmente idóneo.

Las organizaciones donantes pueden desempeñar una función de catalizador en la transformación de la minería artesanal. Pueden difundir las mejores experiencias mediante el apoyo a estudios de base, conferencia y seminarios tendentes a buscar las selecciones practicables a los problemas y condicionamientos del subsector. Además, pueden financiar reformas políticas y acciones especialmente dirigidas para estudiar condicionamientos concretos de este subsector. Las acciones especialmente diseñadas se concentrarán en la financiación del costo de la transferencia de tecnología y en el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones de microfinanza, de las ONG y de las asociaciones de mineros para abordar cuestiones concretas al nivel más básico. Algunas de estas acciones podrían ser financiadas a través de programas de microfinanzas con el apoyo de donantes tales como el Grupo Consultivo de nueva creación para Ayudar a los Pobres (CGAP) que proporciona préstamos y da donaciones a las instituciones que prestan servicios financieros y conexos a los pobres con carácter continuado.

Las empresas mineras internacionales tienen interés en instaurar una relación constructiva con la comunidad local y los mineros artesanales de su área de explotación. Con objeto de reducir las tensiones sociales, redunda en su interés establecer una relación mutuamente beneficiosa con los mineros indígenas en las primeras fases del desarrollo de la minería. Algunas compañías mineras del oro han logrado establecer con éxito relaciones con los mineros artesanales tomando la decisión consciente de concentrarse en la minería de roca dura con objeto de dejar las zonas aluviales poco profundas a los mineros indígenas. Otras empresas han contribuido a satisfacer las necesidades de la comunidad local estableciendo y dando apoyo a las fundaciones de caridad que prestan servicios sociales en su zona de trabajo. También se permite utilizar los servicios de la empresa para demostrar procedimientos básicos en materia de medio ambiente y de seguridad, compra directa de la producción de los mineros artesanales y apoyo a las iniciativas de los gobiernos y de las ONG con relación al subsector.

Conferencia Mundial sobre la minería en pequeña
y mediana escala, Calcuta, 2-4 de diciembre de 1996

La Conferencia Mundial sobre la minería en pequeña y mediana escala celebrada en Calcuta, India, del 2 al 4 de diciembre de 1996, y sus cursillo prácticos conexos, reconocen que las Directrices de Harare de 1993 exponen con claridad medidas encaminadas a desarrollar y racionalizar la minería en pequeña y mediana escala. La Conferencia tomó asimismo nota de que estos principios deben aplicarse si se quiere que haya efectos positivos y a largo plazo en las actividades de explotación minera en pequeña y mediana escala de los países en desarrollo.

La Conferencia Mundial sobre la minería en pequeña y mediana escala reiteró que el compromiso y asociación efectiva de todos los participantes interesados -- gobiernos, ONG, organismos donantes, grandes empresas mineras, y los propios mineros en pequeña escala tienen una importancia capital para hacer frente a los constreñimientos clave que afronta el sector de la minería en pequeña y mediana escala.

La Conferencia llegó a la conclusión de que, como resultados de sus discusiones, se deberían tener en cuenta las siguientes consideraciones junto con las Directrices de Harare y las Recomendaciones de la Mesa Redonda del Banco Mundial:

Cuando proceda, los gobiernos deberían incluir en sus códigos sobre la minería a la minería en pequeña y mediana escala.

Cuando proceda, los gobiernos deberían asegurarse de que se consulta a las comunidades afectadas y a los mineros en pequeña escala existentes antes de conceder derechos de exploración o de explotación minera a las compañías mineras.

Se debería alentar a los gobiernos y a los organismos donantes a que incorporen a la minería en pequeña y mediana escala en sus respectivos programas de financiación microempresarial, de forma que los mineros en pequeña escala tengan mejores oportunidades de considerar y administrar sus actividades como empresas de negocios de larga duración.

Se debería alentar a los bancos y a otras instituciones financieras y de crédito a que establezcan o desarrollen programas de empréstitos para empresas de explotación minera en pequeña y mediana escala, y las introduzcan en sus programas regulares.

Con objeto de facilitar el acceso a la financiación, los gobiernos y las ONG podrían desempeñar una función de asistencia a los mineros en pequeña escala para precisar y evaluar las reservas susceptibles de explotación minera.

Los gobiernos y las ONG deberían alentar y apoyar formas apropiadas de organización tales como la minería arracinada, los centros de explotación minera, las cooperativas y las asociaciones, que podrían facilitar la entrega de asistencia técnica y la información a los mineros en pequeña y mediana escala.

Los gobiernos deberían estudiar la pobreza subyacente en las zonas de minería en pequeña y mediana escala.

Se debería alentar a los mineros en pequeña y mediana escala a que inviertan en el desarrollo económico de sus comunidades inmediatas, dando incentivos fiscales donde fuese posible.

Los gobiernos deberían poner en vigor leyes contra el trabajo de los niños y, al mismo tiempo, aportar los apropiados programas sociales para el desarrollo de los niños en las comunidades donde hay explotaciones mineras en pequeña y mediana escala.

Los gobiernos, los bancos y otras instituciones de crédito deberían suprimir cualquier barrera que guarde relación con el sexo para limitar la participación de las mujeres en la minería en pequeña y mediana escala.

Los gobiernos deberían establecer reglas y reglamentos pragmáticos de protección del medio ambiente que expongan concretamente las obligaciones con relación al medio ambiente de los titulares de explotaciones y las consecuencias del incumplimiento de esas normas.

Los gobiernos deberían iniciar programas de conocimientos del medio ambiente y asistir a los mineros en pequeña y mediana escala para que adopten técnicas ambientalmente idóneas.

Los gobiernos deberían asegurarse de que se garantizan unos créditos suficientes para la rehabilitación de los emplazamientos donde hubo explotaciones mineras en pequeña escala, por ejemplo, mediante el establecimiento de un fondo fiduciario utilizando, entre otros, los derechos de explotación minera para tal fin.

Reunión del Grupo de Expertos sobre el programa
de gran impacto de la ONUDI «Introducción de nuevas
tecnologías para la reducción de la contaminación
mundial de mercurio derivada de la extracción
artesanal del oro», Viena, 1.º-3 de julio de 1997

El programa de gran impacto de la ONUDI «Introducción de nuevas tecnologías para la reducción de la contaminación mundial de mercurio derivada de la extracción artesanal del oro» está refrendado por la Reunión del Grupo de Expertos.

En el marco de las cuestiones identificadas en las misiones de diagnóstico realizadas por la ONUDI y de las realidades socioeconómicas existentes en los países en desarrollo, se recomiendan las siguientes soluciones adicionales:

Comunicar a los gobiernos que hay alternativas para abordar los complejos problemas relacionados con la minería artesanal del oro. Se ha diseñado un proceso para efectuar estas medidas.

Se considera indispensable la celebración de un cursillo práctico de formación para los funcionarios gubernamentales competentes en la materia.

Se debería hacer hincapié en Africa reconociendo que, aunque la mayor parte de la producción del oro sigue haciéndose de forma manual con lavado de oro en batea y la práctica de la esclusa, la transición a la minería mecanizada está en camino. Se trata de evitar los graves daños para el medio ambiente que se han experimentado en América Latina.

La legislación debería concentrarse en la creación de instituciones, la ilegalidad y los aspectos competitivos de la comercialización del oro. La adquisición de un título de explotación minera plenamente transferible para el descubridor de un yacimiento debería ser un procedimiento sencillo, rápido y transparente.

Las organizaciones regionales de mineros en pequeña escala son piezas importantes para la reducción de la contaminación por mercurio. En la organización por países y por lugares específicos, así como la creación de confianzas son necesidades importantes. Se necesitan la realización de mayores estudios sobre las formas de organización apropiadas.

La formación de mineros artesanales en pequeña escala es la piedra angular entre esas piezas para la disminución de la contaminación por mercurio. Se aboga por la creación de instituciones, centros de información, comenzando con la experiencia hecha en países que han alcanzado buenos resultados, inspirándose en los éxitos y aprendiendo de los fracasos. La gestión de estos centros se basará en unas prácticas comerciales idóneas como alternativa a un enfoque burocrático.

La financiación en partes iguales y los fondos rotatorios se consideran acciones viables para los mineros en pequeña escala.

Entre las tecnologías innovadoras identificadas para la disminución de la contaminación por mercurio se cuenta la técnica de «volar y rellenar» («aventamiento») para los mineros errantes y artesanales de técnicas manuales, y el triturado, la concentración por gravedad y/o la cianidación, para los mineros estabilizados y mecanizados.

Las organizaciones donantes coordinarán sus esfuerzos y programas en la minería en pequeña escala, y se esforzarán por crear sinergias en sus actividades, con miras a establecer relaciones formales de colaboración a su debido tiempo. Entre éstos figurará el establecimiento de una red -- formal o informal, según proceda -- para intercambiar información y consulta sobre actividades de extracción minera en pequeña escala de interés común. Es necesario identificar programas y proyectos que puedan servir como banco de pruebas para la colaboración. Se propone la celebración de reuniones anuales de los organismos donantes para coordinar los programas.

Las directrices formuladas por el Grupo de Expertos serán utilizadas por los gobiernos para diseñar sus mapas de carreteras que puedan servir en el plano local. Se trata de iniciar el proceso y de mantenerlo en movimiento.

1. OIT: Nota sobre las labores, quinta Reunión técnica tripartita para las minas distintas de las de carbón (Ginebra, 1990), pág. 93.

2. Naciones Unidas: Guideliness for the development of small/medium-scale mining: Selected papers (Nueva York, 1993), anexo 1.

4. Mining and the environment: The Berlin Guidelines (Londres, Mining Journal Books, 1992).

6. A comprehensive strategy towards artisanal mining, Industry and Mining Division draft working paper (Washington, DC, Banco Mundial, agosto de 1995), págs. 5 y 6.

7. Proceedings and recommendations, Conferencia Mundial sobre la minería en pequeña y mediana escala, 2-8 de diciembre de 1996 (Calcuta, National Institute of Small Mines, 1996), pág. 6.