La OIT comparte el interés manifestado por otras organizaciones internacionales por que la reestructuración, privatización y transición alcancen sus objetivos económicos sociales y políticos. Sin embargo, debido a su estructura única y a su mandato la OIT tiene la especial responsabilidad de centrarse en las vertientes social y laboral de estos procesos, mediante el fortalecimiento de las capacidades institucionales a fin de introducir y llevar a cabo los cambios necesarios de forma que redunden en beneficio de los interesados directos y de la sociedad en general.
6.1. Actividades de la OIT
En cuanto a los demás sectores, la OIT supervisa las tendencias en los tres servicios públicos y complementa la información general reunida con investigaciones orientadas a la formulación de políticas sobre cuestiones específicas. Asimismo, se celebran reuniones sectoriales internacionales a intervalos periódicos, en las que se tratan cuestiones de actualidad y se adoptan conclusiones y recomendaciones sobre políticas, conductas y actividades deseables. Por último, la OIT proporciona servicios de asesoramiento a sus mandantes en relación con las dos primeras actividades.
La Reunión paritaria de 1987 sobre el empleo y las condiciones de trabajo en los servicios de suministro de agua, gas y electricidad había ya señalado que:
La experiencia en materia de cambios de propiedad, incluidas la privatización y/o la nacionalización, varía según los países; mientras que en algunos casos se han mantenido o se han mejorado las condiciones de empleo o de trabajo, en otros se han deteriorado. Cuando se previesen cambios de propiedad, debería hacerse todo lo posible para proteger los derechos e intereses de los trabajadores y de los empleadores ... mediante la negociación, la consulta y la negociación colectiva(1).
En otras reuniones sectoriales de la OIT se expresaron opiniones similares, en particular, en la quinta reunión de la Comisión Paritaria del Servicio Público (1994), la Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos (1995), la Reunión tripartita sobre la vertiente laboral de la transformación estructural y normativa, y de la mundialización en los servicios de correos y telecomunicaciones (1998) y la Reunión paritaria sobre el desarrollo de los recursos humanos de la función pública en el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición (1998).
En 1996 se inició un importante proyecto de investigación sobre la reestructuración y privatización de los servicios públicos, como contribución a un programa de acción de la OIT más amplio sobre privatización, reestructuración y democracia económica (1996-1997). El programa tenía por objetivo mejorar la capacidad de los mandantes de la OIT para adoptar un enfoque participativo respecto a la privatización y a la reestructuración así como para comprender y abordar mejor las consecuencias sociales y laborales de estos procesos. La investigación comprendió en particular la publicación de una monografía sobre la vertiente laboral y social de la privatización y reestructuración (servicios públicos: agua, gas y electricidad), que examina la experiencia adquirida en materia de privatización y reestructuración a nivel regional (Africa, Asia, Europa, América Latina y Estados Unidos y Canadá), y hace especial referencia a la incidencia de esos procesos en los niveles de empleo y las condiciones de trabajo, la readaptación profesional, la redistribución de personal, las relaciones laborales y la calidad de los servicios prestados por las empresas privatizadas(2). El proyecto examina la experiencia en el sector de los servicios públicos en todo el mundo para determinar las buenas prácticas y los posibles escollos, y el objetivo último es proporcionar orientación para velar por que los cambios estructurales tengan en cuenta las consideraciones sociales y la necesidad de las empresas de ser competitivas. Dentro del marco del mismo programa de acción sobre privatización, reestructuración y democracia económica, también se publicó un documento de trabajo sintético sobre los servicios de interés público, incluidos el agua, el gas y la electricidad(3).
La especial importancia que se atribuye actualmente a la vertiente social de los procesos de privatización y reestructuración, lo que el Prince of Wales Business Leaders Forum ha denominado el «valor social añadido», que cada vez más se está reconociendo que incrementa el «valor añadido del accionista», ha dado lugar a acciones en dos frentes específicos: el desarrollo de estrategias «activistas» inducidas por los recursos humanos; y el establecimiento de códigos de inversión y de práctica, incluidos los reglamentos y las políticas para luchar contra los posibles peligros de corrupción a raíz de la privatización.
El Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999, que se centra en la empleabilidad en la economía mundial y en el papel fundamental de la formación, destaca la creciente importancia de los sistemas de formación orientados por la demanda y la codirección de estos últimos por todas las partes interesadas(4). Sin embargo, como señala un informe para la Reunión paritaria sobre el desarrollo de los recursos humanos de la función pública en el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición, que se celebró recientemente, «el desarrollo de los recursos humanos (DRH) rebasa los límites de la educación y de la formación ... (y) abarca cuestiones tales como ... la contratación, la dotación en personal, el rendimiento y la progresión profesional, la remuneración, las condiciones de trabajo, el medio ambiente y las condiciones de empleo», así como «la interdependencia entre las personas y las políticas y estructuras de una institución, que pueden estar relacionadas con cuestiones tales como la información, la concienciación, la ética, la motivación y el comportamiento y la capacidad estratégica para desarrollar y vincular estas cuestiones entre sí»(5).
Actualmente se reconoce de forma generalizada que el proceso de mundialización, del que la privatización y la reestructuración de los servicios públicos son elementos esenciales, requiere cierto tipo de gestión pública, principalmente por parte de los gobiernos nacionales pero también a nivel internacional, para garantizar una distribución justa de las ganancias y beneficios y reducir el riesgo de prácticas indeseables del mercado de trabajo -- principio que ya estaba en esencia implícito en la Constitución de la OIT. Como se señaló en la Memoria del Director General para la 85.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 1997(6), la mundialización de la economía ha abierto nuevas posibilidades de acción normativa, mediante un enfoque más juicioso y selectivo de los medios de que dispone y la promoción de una serie de convenios internacionales del trabajo fundamentales.
La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 86.ª reunión en 1998, puede considerarse como un paso más en la respuesta de la OIT a los problemas que plantea la mundialización. Sin embargo, existen una serie de normas importantes que parecen revestir especial pertinencia para los procesos de privatización y de reestructuración, en particular, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) y la Recomendación correspondiente, 1981 (núm. 163) y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135) y la Recomendación correspondiente, 1971 (núm. 143). Otros instrumentos internacionales podrían ser de especial importancia en el contexto de la liberalización de los servicios públicos: el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158) y la Recomendación correspondiente, 1982 (núm. 166) son especialmente aplicables al caso de la privatización y de la reestructuración (derechos a indemnización por fin de servicios, jubilación y seguridad social, consulta de los trabajadores en caso de terminación de la relación de trabajo por motivos económicos, tecnológicos o estructurales). El Convenio sobre las cláusulas de trabajo (contratos celebrados por las autoridades públicas), 1949 (núm. 94) y la Recomendación correspondiente son pertinentes para las asociaciones público-privadas en el desarrollo de los servicios públicos cuando se trata de contratos que entrañan gastos de fondos por una autoridad pública y el empleo de trabajadores por la otra parte contratante. El Convenio prevé que estos contratos deberán contener cláusulas que garanticen a los trabajadores interesados salarios (comprendidas las asignaciones), horas de trabajo y demás condiciones de empleo no menos favorables que las establecidas para un trabajo de igual naturaleza por medio de la legislación nacional, de un contrato colectivo o de un laudo arbitral. Cuando estas condiciones no existan, se deberán tomar medidas pertinentes para garantizar a los trabajadores interesados condiciones de salud, seguridad y bienestar justas y razonables. Se deberán tomar medidas apropiadas que permitan a los pastores conocer los términos de las cláusulas y en caso de que no se observen o no se apliquen las disposiciones de las cláusulas de trabajo incluidas en los contratos celebrados por las autoridades públicas, se deberán aplicar sanciones adecuadas, tales como la denegación de contratos o cualquier otra medida pertinente. Se tomarán medidas tales como la retención de los pagos debidos en virtud de un contrato a fin de que los trabajadores puedan obtener los salarios a que tengan derecho. La Recomendación prevé que en los casos en que se concedan a las empresas privadas subvenciones o permisos para explotar un servicio de utilidad pública, deberían aplicarse disposiciones sustancialmente análogas a las que figuran en las cláusulas de trabajo de los contratos celebrados por las autoridades públicas.
6.2. La OIT y las empresas multinacionales
El interés de los gobiernos por promover el desarrollo industrial y fomentar el progreso económico como forma de luchar contra el desempleo y reducir al mínimo el malestar social ha dado lugar a un cambio de orientación en muchos países que anteriormente eran renuentes o vacilantes respecto de las inversiones extranjeras directas y de las empresas multinacionales, en particular mediante el establecimiento de códigos de inversión que contienen incentivos y concesiones para atraer las inversiones.
Las empresas multinacionales, a las que corresponde una parte importante de las actividades en el sector de los servicios públicos, en particular en lo que respecta a la energía y el agua (véase capítulo 1), desempeñan ahora una importante función en la economía mundial, pero existe el riesgo de que se produzcan situaciones que puedan comprometer los intereses y derechos de los trabajadores. Los programas de privatización de las funciones del Estado han hecho posible que las empresas multinacionales se introduzcan en ámbitos de actividad normalmente considerados afines al interés nacional y a la identidad de los países individuales, a menudo en detrimento de consideraciones de la «lógica geográfica» del Estado-nación(7). De ahí la importancia de promover la aceptación generalizada de acuerdos voluntarios basados en el consenso que puedan llenar el vacío entre las legislaciones y prácticas nacionales (que pudieran no ser plenamente competentes para tratar situaciones resultantes de las actividades multinacionales) y los convenios internacionales del trabajo (que pudieran no estar ratificados o no ser debidamente aplicados).
Se han adoptado dos declaraciones internacionales que tratan directamente de la regulación de las empresas multinacionales: la Declaración de la OCDE sobre Inversiones Internacionales y Empresas Transnacionales (1976), que reviste la forma de recomendación unida a una serie de directrices, y la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de la OIT (1977), que trata específicamente de aspectos tales como la creación de empleo en los países en desarrollo.
En general, el código de la OIT es más detallado y en algunos aspectos recomienda normas más elevadas que el texto de la OCDE. Por ejemplo, exige que las empresas multinacionales adopten normas más elevadas en relación con los salarios, y contiene disposiciones sobre la seguridad y la salud y la formación, cuestiones que no figuran en absoluto o se mencionan sólo de pasada en la Declaración de la OCDE. El seguimiento de la Declaración tripartita, que contiene un conjunto de directrices útiles para las políticas y prácticas de los mandantes de la OIT, se efectúa sobre la base de informes enviados periódicamente. La Subcomisión de Empresas Multinacionales del Consejo de Administración también examina los informes sobre actividades de promoción, cooperación técnica así como servicios de asesoramiento e investigación llevados a cabo en este ámbito por otras organizaciones con intereses similares, incluidos las comisiones y grupos económicos regionales (Unión Europea, ASEAN, APEC, MERCOSUR, etc.).
La importancia de la Declaración tripartita de la OIT fue puesta de relieve por la reciente Reunión tripartita sobre la vertiente laboral de la transformación estructural y normativa, y de la mundialización en los servicios de correos y telecomunicaciones (1998), que adoptó una resolución en la que invitaba al Consejo de Administración a que reiterara su llamamiento para que se promoviera el cumplimiento de la Declaración tripartita y a que estimulara la promoción de acuerdos entre las empresas multinacionales y las organizaciones de trabajadores sobre los derechos de los trabajadores de las empresas multinacionales.
Estos acuerdos entrañan necesariamente la plena participación de los trabajadores. La Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos (eficacia, mejora de la calidad y condiciones de trabajo), celebrada en 1995, destacó en sus conclusiones que «las reformas del sector público tienen mayores posibilidades de alcanzar sus objetivos de prestar servicios eficientes, eficaces y de gran calidad cuando se planean y aplican con la plena participación de los trabajadores del sector y sus sindicatos así como de los consumidores de servicios públicos en todas las etapas del proceso decisorio»(8). Los datos de varios estudios de la OIT confirman que la participación de todos los interesados directos en los procesos de privatización y reestructuración es esencial para el éxito duradero. Asimismo, se ha reconocido claramente la valiosa fuente de conocimientos y de ideas que pueden representar los intercambios comerciales. Un ejemplo reciente de la posible aportación de los sindicatos en el sector de los servicios públicos incluye el Programa de la ISP sobre el agua y el código de conducta para el sector del agua elaborado por el comité ejecutivo de la ISP, que trata de cuestiones tales como las obligaciones de los servicios públicos, la reglamentación democrática, las normas ambientales y las prácticas laborales justas tomando como base algunos importantes convenios internacionales del trabajo. Uno de los objetivos subyacentes de este código es garantizar condiciones igualitarias de competitividad entre las empresas del agua que buscan inversiones que no redunden en detrimento de los trabajadores, de sus familias y de las comunidades en las que viven.
6.3. Protección de los trabajadores
y de los consumidores a nivel mundial
Una de las consecuencias más destacadas de la reestructuración y privatización ha sido la creciente atención que se ha prestado a la mayor transparencia en el comportamiento y resultados de las empresas privatizadas(9) y en particular, las medidas para responder al riesgo de corrupción y de pagos ilícitos en las actividades multinacionales, y la adopción de una serie de medidas destinadas a que el proceso de mundialización sea más transparente. Como respuesta al escándalo de sobornos Lockheed que tuvo lugar en 1977 el Congreso de los Estados Unidos había ya adoptado la Ley contra prácticas corruptas en el extranjero, por la que se prohíbe el pago de comisiones a funcionarios extranjeros. Más recientemente, Estados Unidos contribuyó de forma destacada a la adopción, en 1998, de un acuerdo concertado por los 29 miembros de la OCDE para hacer que los pagos ilícitos de comisiones a funcionarios extranjeros fuesen punibles con penas de hasta diez años de prisión(10). De igual modo, los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos adoptaron en marzo de 1996 una Convención Interamericana contra la Corrupción, en la que se establece que el soborno transnacional es un delito punible (artículo VIII).
Transparency International es una organización no gubernamental con sede en Berlín que tiene por objetivo incrementar la responsabilidad y frenar la corrupción nacional e internacional ejerciendo presión a los gobiernos, los donantes y las empresas. En un documento de trabajo presentado ante una Conferencia Nacional sobre Derechos Humanos en Sofía, Bulgaria, el Director Ejecutivo de la asociación hizo hincapié en que la corrupción constituía una violación de los derechos humanos, en el sentido en el que perpetúa la discriminación, impide la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales y da lugar a un incumplimiento de diversos derechos civiles y políticos. A raíz de la colaboración con Transparency International, el Banco Mundial denunció el «cáncer de la corrupción» y modificó sus procedimientos de financiación, lo que dio lugar al establecimiento de una «lista negra» de empresas que habían estado envueltas en prácticas corruptas.
Varias empresas de consultoría también proporcionan a los gobiernos de los países en desarrollo servicios de expertos para la lucha contra la corrupción, entre ellas SGS, Kroll, Crown Agency y Swipco. Sin embargo, unas cuantas multinacionales han respondido al riesgo de que se las incluya en las listas negras internacionales que empañarían su imagen estableciendo voluntariamente sus propias normas de conducta: así Shell publicó en abril de 1998 un informe sobre su código de conducta y su aplicación en la práctica (23 personas fueron despedidas de la empresa en 1977 por corrupción). Recientemente, también se adoptaron medidas contra personal de categoría superior en la empresa Lyonnaise des Eaux, que dieron lugar a la consiguiente elaboración de su propio código de prácticas. De igual modo, la multinacional francesa Vivendi cuyo presidente declaró que «entre perder un mercado y la financiación ilegal, nuestra elección es clara: preferimos perder un mercado», también adoptó el 29 de noviembre de 1996 una Carta de Derechos Sociales Fundamentales, que recoge los principios fundamentales de la OIT en lo que respecta al trabajo infantil, la prohibición del trabajo forzoso y la libertad sindical. La obligación de ser vigilante en estos ámbitos, tal como prevé la Carta, se aplica a los trabajadores de las empresas multinacionales y a sus proveedores y subcontratistas. Asimismo, hay que presentar un informe anual al consejo de empresa europeo de la compañía.
De igual modo, las organizaciones de consumidores también han sido activas en la promoción de una mayor transparencia, en particular en lo que respecta a actividades económicas transfronterizas. La organización Consumers International ha elaborado un Código de Conducta del Consumidor para la Gran Empresa y ha formulado una serie de recomendaciones relativas a la revisión de las directrices de las Naciones Unidas para la protección del consumidor.
6.4. Actividades llevadas a cabo por otras
organizaciones y organismos internacionales
6.4.1. El Banco Mundial
El Banco Mundial está participando activamente en la financiación de algunos proyectos de privatización y reestructuración de empresas de los servicios públicos en todo el mundo. Sin embargo, algunos sindicatos han criticado la ausencia de consultas con los trabajadores y las ONG en relación con proyectos de privatización tales como las concesiones de agua de Manila en Filipinas. El enfoque del Banco Mundial respecto a la financiación de la reestructuración y privatización de los servicios públicos es muy posible que cambie en el futuro dado que recientes declaraciones efectuadas por el Banco revelan una mayor preocupación por las cuestiones sociales y por la incidencia en el empleo de las políticas seguidas por la institución(11); el FMI expresó opiniones similares. En 1997, el Banco constituyó un grupo de trabajo sobre desarrollo social para examinar la forma en que los intereses sociales podían incorporarse de forma más eficaz en el paradigma de desarrollo y utilizarse con fines normativos.
En el ejercicio de 1997 el Banco Mundial aprobó préstamos y créditos por un monto total de 3.700 millones de dólares para apoyar 43 proyectos en sectores con el máximo potencial para la participación del sector privado: energía eléctrica (17 proyectos), petróleo, gas y carbón (cuatro proyectos) y abastecimiento de agua/saneamiento (13 proyectos)(12). Un ejemplo reciente lo constituye el préstamo otorgado a México por un monto de 185 millones de dólares para un proyecto valorado en 300 millones de dólares en el sector del agua, que comprende el establecimiento de 13 nuevas «empresas de captación» y la reforma global de su administración del agua, especialmente por lo que se refiere a la organización de los sistemas de tratamiento de datos.
El programa de saneamiento y de agua del Banco Mundial/PNUD proporciona servicios de suministro de agua en zonas urbanas y rurales orientados cada vez más hacia soluciones centradas en la comunidad y en el sector privado. El programa conjunto de asistencia para la gestión del sector de energía del PNUD y el Banco Mundial (ESMAP) presta asistencia técnica para ayudar a los países a privatizar y reestructurar sus sectores de energía, desarrollar el comercio del petróleo y del gas, promover el desarrollo del sector privado en la energía rural, fomentar fuentes de energía renovables tales como la energía solar y eólica y apoyar otras fuentes de energía ecológicamente sostenibles. El Programa de gestión ambiental para el desarrollo de la energía (EM Power), proyecto de cooperación coordinado por el Banco Mundial, se centra en la integración de las cuestiones ambientales en la planificación de proyectos y de sistemas de energía en los países en desarrollo. Asimismo, entre otros proyectos regionales cabe citar el Programa de energía alternativa de Asia (ASTAE), establecido en 1992 para incorporar la energía alternativa en las operaciones crediticias del sector de la energía del Banco en Asia y el Programa regional para el sector de la energía tradicional en Africa (RPTES). Al mismo tiempo el Banco estableció el foro internacional de reglamentación de los servicios públicos (IFUR), foro mundial de formación que permite a los encargados de reglamentar los servicios públicos intercambiar información y experiencias entre países sobre las mejores prácticas y mejorar sus sistemas de reglamentación.
6.4.2. Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD)
El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) se creó en 1991 para favorecer la transición hacia economías orientadas al mercado y para promover las iniciativas privadas y empresariales en los países de Europa central y oriental y en la antigua Unión Soviética. Muchos de los proyectos aprobados pertenecen al sector de la energía (generación, distribución y transmisión), y las empresas estatales en curso de privatización se encuentran entre las primeras beneficiarias de la financiación del BERD. La especial importancia que otorga el BERD a la promoción del sector privado se complementa con su apoyo por los servicios municipales eficientes y descentralizados como un elemento fundamental del proceso de transición. Dado que las instalaciones productoras de energía eléctrica existentes producen más energía de la que realmente necesita la región, se otorga menos importancia a la participación en los proyectos totalmente nuevos de generación de energía eléctrica y se hace mayor hincapié en las medidas destinadas a mejorar la eficacia de las instalaciones existentes y en las formas de mejorar la situación de la corriente de efectivo de las plantas recientemente privatizadas. El Banco promueve la adaptación efectiva de las tecnologías existentes de forma que tengan en cuenta las condiciones específicas y sus relaciones con los factores medioambientales, por ejemplo en lo que respecta a la utilización de carbón con alto contenido de sulfuro para la generación de energía. Dado que la Unión Europea otorga cada vez mayor importancia a las cuestiones del medio ambiente, es probable que aliente al Banco Mundial y al BERD, así como a otros organismos financieros, a que financien más proyectos de este tipo.
En 1997, el BERD firmó un programa multiproyecto por valor de 100 millones de dólares con la empresa Générale des Eaux, en virtud del cual las filiales existentes o nuevas de esta última con fines especiales operarán e invertirán en sistemas de infraestructura y servicios municipales en el marco de asociaciones de gestión pública y privada.
6.4.3. Organización de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentación (FAO)
La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) se ha ocupado desde 1983 de las fuentes de energía alternativas y descentralizadas y de la promoción de prácticas agrícolas ecológicas y sostenibles. Sus esferas de interés abarcan la estimulación de mercados fiables para tecnologías de energía renovable, tales como el programa de obligación de combustible no fósil en el Reino Unido, en virtud del cual las empresas de servicios públicos están obligadas a comprar la energía de productores independientes y pagar tarifas más elevadas por Kw si dicha energía se produce con fuentes de energía renovables. Las redes de la FAO tales como el Grupo Latinoamericano y del Caribe sobre Energización Rural Sostenible (GLAERS), el Programa regional para el desarrollo de la energía maderera en Asia (RWEDP) y la Red para la ordenación sostenible de la energía y el medio ambiente rurales podrían servir de puntos de contacto útiles para la concertación de acuerdos de aplicación con el Organismo Internacional de Energía (OIE).
6.4.4. Tratado sobre la Carta de la Energía
El Tratado sobre la Carta de la Energía, que desde diciembre de 1994 ha sido firmado por 49 Estados y por las Comunidades Europeas, entró en vigor el 16 de abril de 1998(13). El propósito de la Carta es promover la cooperación a largo plazo en el sector de la energía, en concreto por lo que se refiere a la exploración, producción, tránsito y comercio. La propia Carta no contiene disposiciones sociales, y se han hecho llamamientos, en especial por parte de la ICEM y de sus sindicatos filiales para que se añada un protocolo social al texto que establecería normas sociales para las inversiones multinacionales en el sector de la energía. El protocolo social obligaría a los países signatarios a ratificar y aplicar los convenios fundamentales de la OIT, incluidas las normas sobre la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva, seguridad y salud, edad mínima para el empleo, discriminación, igualdad de remuneración y trabajo forzoso. Como señaló recientemente la conferencia de la ICEM(14), en las industrias de la electricidad los salarios se están pagando con varios meses de retraso en algunos países de Europa oriental y central, pero los trabajadores de la energía eléctrica todavía no gozan del derecho de huelga en muchos de esos países. De igual modo, en una reunión de la IPS sobre energía que tuvo lugar en Eslovenia del 5 al 6 de mayo de 1997 se pidió que se incluyese una cláusula social en el Tratado Europeo de la Energía. El Parlamento Europeo dispuso en su informe sobre cooperación Este-Oeste que las empresas que desarrollen sus actividades en países de Europa central y oriental y en Estados de la antigua Unión Soviética tienen que observar las normas de la OIT.
6.4.5. Consejo de Europa
Aunque la Carta Europea de la Energía no contiene disposiciones sociales, la recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa relativa a la privatización de empresas y de actividades públicas, adoptada el 18 de octubre de 1993, contiene apartados sobre la protección de los derechos del trabajo («se debería facilitar a los representantes de los trabajadores toda la información necesaria relativa a las condiciones de la privatización que sea pertinente para los intereses de los trabajadores») y la protección de los derechos de los usuarios y de los consumidores.
En caso de que la privatización afecte a:
-- un servicio público ... o
-- un monopolio que proporcione bienes o servicios a una proporción elevada de la población y que siga siendo un monopolio después de la privatización ... las condiciones de la privatización deberían determinarse teniendo debidamente en cuenta la continuidad, accesibilidad (incluido el precio) y calidad del servicio de interés público(15).
6.4.6. Directiva del Consejo sobre la constitución
de un comité de empresa europeo
La directiva del Consejo sobre la constitución de un comité de empresa europeo(16), que entró en vigor el 22 de septiembre de 1996, obliga a las grandes empresas que desarrollen sus actividades en toda la Unión Europea a constituir grupos y foros a los efectos de la información y consulta a los trabajadores. En el artículo 1 se estipula que la directiva tiene por objeto «la mejora del derecho de información y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria», y en el artículo se define a la «empresa de dimensión comunitaria» como toda empresa que ocupe 1.000 o más trabajadores en los Estados miembros y, por lo menos en dos Estados miembros diferentes, emplee 150 o más trabajadores en cada uno de ellos. La directiva proporciona la cobertura legislativa para el derecho de establecer un diálogo no sólo con las multinacionales europeas sino también con las empresas mundiales, que tiene un importante componente europeo en sus actividades, y por consiguiente brinda una verdadera oportunidad a los trabajadores y sus sindicatos de ejercer una mayor influencia en las actividades internacionales de las empresas multinacionales. Varias grandes empresas transnacionales dedicadas a los servicios de agua y de energía han establecido consejos de empresa europeos. Entre dichas empresas cabe citar Vivendi, Suez-Lyonnaise des Eaux, Bouygues y Tractebel. Otras están debatiendo con los sindicatos. ISP también coordina las redes de sindicatos en estas empresas fuera de Europa. Vivendi y su consejo de empresa europeo han organizado un seminario internacional sobre salud y seguridad que tuvo lugar del 15 al 16 de octubre de 1998. Vivendi se propone examinar las cuestiones relativas a la salud y a la seguridad con todos sus sindicatos. Suez-Lyonnaise des Eaux ha establecido un grupo oficioso de recursos humanos con representantes sindicales que puede considerarse como el precursor de un foro internacional de directivos y sindicatos.
6.4.7. Directiva sobre «los derechos adquiridos»
Una directiva del Consejo Europeo de 1977 sobre el mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas(17) contiene disposiciones sobre los llamados «derechos adquiridos» de los trabajadores y las obligaciones que incumben a las empresas en lo que respecta a facilitar información y celebrar consultas a su debido tiempo antes de que se proceda al traspaso. En un caso presentado ante el Tribunal de Justicia Europeo sobre la interpretación del concepto de traspaso tal como se utiliza en la directiva(18), el Tribunal resolvió que se refiere a asuntos en los que una entidad económica, esto es, un conjunto organizado de personas y de bienes que permiten el ejercicio de una actividad económica con un objetivo específico, conserva su identidad tras el traspaso de que se trate. La simple pérdida de un contrato de servicios a favor de un competidor no puede indicar por sí misma la existencia de tal traspaso (y, por extensión, el mantenimiento de los derechos). El Tribunal resolvió que el objetivo de la directiva es garantizar la continuidad de las relaciones de empleo dentro de una entidad económica estable cuya actividad no se limita a ejecutar un contrato específico de obras, independientemente de que se produzca cualquier cambio en la propiedad. La privatización es claramente un ejemplo de «traspaso» tal como se utiliza en la directiva.
6.4.8. Acuerdo multilateral sobre inversión
Las negociaciones sobre un acuerdo multilateral sobre inversión se iniciaron en la reunión ministerial de la OCDE que tuvo lugar en mayo de 1995. Se pretende que el acuerdo sea un instrumento amplio que abarque todas las formas de inversión desde los inversores del acuerdo multilateral sobre inversión, incluido el establecimiento de empresas y las actividades de empresas establecidas de propiedad extranjera, con miras a crear una inversión más favorable para las empresas que tienen que hacer frente al problema de la mundialización. Actualmente se están discutiendo algunos textos sobre la participación de los empresarios extranjeros en las actividades de privatización y cómo tratar cuestiones tales como los monopolios, las concesiones y las empresas estatales, así como la protección y conservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible.
6.4.9. Foro de Cooperación Económica
en Asia y el Pacífico (APEC)
En su informe de 1996, el Consejo para el Asesoramiento de Empresas del APEC hizo hincapié en la necesidad de incrementar la cooperación del sector público y privado para responder a la necesidad apremiante de la región de ampliar, coordinar y racionalizar la inversión en proyectos de infraestructura. En particular, recomendó que se organizaran una serie de mesas redondas sobre infraestructura en las economías interesadas del APEC para examinar las necesidades de infraestructura del país anfitrión, y determinar y recomendar correcciones para eliminar los obstáculos que se oponen a la participación del sector privado en el desarrollo de nuevas infraestructuras, difundir las mejores prácticas regionales y establecer vínculos productivos entre entidades de ambos sectores que sean capaces de satisfacer las necesidades particulares de infraestructura. Se prevé que la demanda de electricidad de la región del APEC incrementará entre un 50 y un 80 por ciento en el período que se extiende hasta el año 2010 y requerirá aproximadamente 1,6 billones de dólares en capital de inversión. La segunda reunión de ministros de energía del APEC, celebrada en Edmonton, Canadá, en agosto de 1997 convino en que este capital no podía ser proporcionado exclusivamente por los gobiernos del APEC y por las instituciones financieras multilaterales y que la participación del sector empresarial era esencial. Los ministros hicieron hincapié en que esto requería el establecimiento de un marco normativo e institucional predecible y transparente.
6.5. El reto del buen gobierno
Si bien las diversas declaraciones, directivas y códigos mencionados en los párrafos precedentes no se refieren directamente a la privatización y reestructuración de los servicios públicos (con excepción de la recomendación adoptada por el Consejo de Europa), sus disposiciones, en lo que respecta a los derechos de los trabajadores, la protección de las inversiones, la necesidad de transparencia y responsabilidad, así como la importancia otorgada a la consulta y participación de todas las partes interesadas, responden claramente a las preocupaciones e intereses de los interlocutores sociales, así como de los consumidores. La privatización y reestructuración del sector de los servicios públicos reflejan, en último término, la creciente internacionalización y mundialización de la economía mundial, cuyo gobierno trasciende el nivel sectorial y requiere un grado importante de acuerdos voluntarios. De ahí que se haga hincapié, como se refleja en los párrafos precedentes, en la necesidad de negociación y de participación junto con la adopción de determinados principios y textos «fundamentales».
Resumen y puntos propuestos para la discusión
En este informe se han identificado diversas formas de privatización y reestructuración de las empresas de servicios públicos de agua, electricidad y gas, así como las repercusiones de las mismas sobre el empleo, las condiciones de trabajo y las relaciones laborales. Un problema que se desprende de las investigaciones de la OIT es la falta de una evaluación clara a escala mundial de los beneficios y costos de los diversos enfoques. Además, las implicaciones presupuestarias de la privatización no parecen haber tenido plenamente en cuenta diversos costos que conllevan, por ejemplo, el proceso de transición y supervisión, las repercusiones negativas para el medio ambiente y la salud, el desempleo, la formación y otras medidas compensatorias, y las pérdidas derivadas de la venta de activos por debajo de su valor de mercado. A partir de las pruebas empíricas disponibles acerca de la efectividad y de la eficacia en función de los costos, aún es demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas en cuanto a si son las empresas públicas o las privadas las que resultan más ventajosas. Además, con frecuencia se ha preferido optar por asociaciones entre los sectores público y privado, en lugar de constituir empresas de servicios públicos íntegramente privadas o íntegramente públicas. Lo que parece claro es que tanto los modelos de gestión privada como los de gestión pública pueden resultar eficaces y efectivos. Existen ejemplos de compañías privatizadas y de compañías públicas tradicionales que compiten actualmente con éxito a escala internacional y se expanden por todo el mundo. Un factor que parece de fundamental importancia para el éxito en la modernización y reestructuración de la empresa pública o privada es la adopción de un enfoque de gestión de los recursos humanos que conceda prioridad al logro de elevados niveles de satisfacción en el trabajo de sus empleados.
Tal y como ha demostrado el informe, el reajuste de las empresas de servicios públicos, ya sea a través de una reestructuración o de una privatización, casi siempre va acompañado de pérdidas de empleo. En algunos casos, las reducciones de la fuerza laboral han sido bastante drásticas y han incrementado en consecuencia la cifra existente de desempleados. Para contrarrestar estas repercusiones, se han realizado esfuerzos considerables encaminados a mitigar los efectos de las reducciones masivas de personal mediante paquetes de medidas financieras, jubilaciones anticipadas, formación y redistribución de la mano de obra. Dichos esfuerzos han sido a menudo objeto de negociaciones y acuerdos con los sindicatos que, en muchos casos, participaron en las consultas cuando la privatización y la reestructuración tenían importantes implicaciones laborales.
Una cuestión importante es el traslado de antiguos trabajadores del sector público a las compañías de servicios públicos del sector privado. En algunos casos, los acuerdos preveían que estos trabajadores conservaran ciertas ventajas. En otros casos, se volvía prácticamente a contratar de nuevo a los trabajadores en virtud de contratos de trabajo del sector privado. Con frecuencia, la modernización y la reestructuración de las compañías de servicios públicos han desembocado en una mejora de las tasas salariales, de las condiciones de trabajo, y de la seguridad y la salud a cambio de una mayor flexibilidad laboral. Sin embargo, ciertas modalidades de privatización tales como la subcontratación externa parecen acarrear unas condiciones de empleo más precarias, con un menor nivel salarial y de prestaciones, especialmente si se dan en un contexto global de liberalización. No cabe duda de que unos mecanismos de negociación colectiva y mediación bien concebidos han propiciado resultados óptimos en el proceso de privatización, donde las partes, tanto trabajadores como empleadores, han salido ganando. Sin embargo existen informes de que, en ciertos casos, la sindicación y las relaciones laborales han quedado debilitadas a raíz de los procesos de privatización y de reestructuración.
Es evidente que la mayor parte de los trabajadores ha recibido informaciones sobre los procesos de privatización, y de reestructuración, y se les ha consultado acerca de sus repercusiones laborales y sociales. Una cuestión importante que se ha planteado es la de determinar hasta qué punto los trabajadores y el público en general deberían participar desde el principio en las consultas sobre la manera de gestionar dichos procesos. Con bastante frecuencia, los sindicatos manifestaron una oposición de principio a la privatización, pero más adelante acordaron negociar e incluso aceptar o comprar acciones de las compañías de servicios públicos una vez que la privatización se había hecho inevitable. Es cierto que, a raíz de la privatización de las operaciones de servicio público se observa una preocupación del público respecto de cuestiones tales como los precios, la calidad del servicio y el acceso universal. Si bien puede aceptarse como inevitable el redimensionamiento para aumentar la productividad, es posible que se arriesguen la salud y la seguridad de los trabajadores y que se vea amenazada la prestación de los servicios públicos si se pretende «ajustar» excesivamente la fuerza de trabajo. Llegados a este extremo, las concesiones que implican reducciones de la fuerza laboral a cambio de la prestación de unos servicios públicos eficientes y asequibles podrían resultar inaceptables.
La investigación realizada por la OIT ha señalado, en primer lugar, la importancia de imponer un ritmo de cambio moderado a los procesos de privatización y reestructuración. Con ello, se permite que los actores interesados examinen todas las opciones posibles, que las reducciones de empleo sean más graduales, que se adopten medidas para aliviar posibles consecuencias negativas, y que se creen órganos de supervisión y reglamentarios. En segundo lugar, parece existir una falta considerable de medidas que abran la vía al diálogo social, tanto a escala empresarial como en el plano macroeconómico, de modo que las partes interesadas puedan debatir y negociar la elaboración, aplicación y supervisión de los mecanismos de privatización y reestructuración. En particular, el diálogo entre los interlocutores sociales puede contribuir en gran medida al éxito de los procesos de privatización y de reestructuración, puesto que los trabajadores y los sindicatos también son fuente de conocimientos e ideas a la hora de reducir al mínimo los costos sociales y laborales, de mejorar la calidad de los servicios y de incrementar la competitividad de la empresa. La expansión mundial de las compañías multinacionales que prestan uno o más servicios públicos parece exigir que, en la medida en que los servicios públicos son de interés general, se preste especial atención al desarrollo de mecanismos de diálogo social para responder a esta situación.
Este informe y las investigaciones recientes de la OIT han confirmado el papel fundamental que cabe atribuir a los aspectos laborales y a las preocupaciones sociales en los procesos de privatización y reestructuración de los servicios públicos de agua, electricidad y gas. Cualquiera que sea la forma que revista la privatización o la reestructuración, para que tenga éxito es necesario gestionar de manera positiva el desarrollo de los recursos humanos y asegurar una prestación de servicios a niveles que sean asequibles y lo más universales que sea posible, a fin de garantizar la salud y el bienestar de los usuarios domésticos y de estimular la creación de empleo a través del crecimiento económico.
Puntos sugeridos para la discusión
A la luz del informe que precede, se proponen los siguientes puntos como base para la discusión a fin de permitir a la Reunión elaborar y adoptar conclusiones sobre las cuestiones que considere importantes. La Reunión goza de entera libertad para introducir en esta lista las modificaciones que considere oportunas.
1. ¿Qué resultados positivos se han derivado hasta la fecha de la privatización y reestructuración en cada uno de los subsectores del agua, la electricidad y el gas en lo que atañe a: finanzas públicas, ventajas socioeconómicas para los trabajadores, incluido el empleo, y calidad de los servicios prestados a los consumidores?
2. ¿Cuáles son los métodos de privatización y reestructuración que parecen más eficaces para proporcionar una mejor calidad de servicio a precios asequibles y, al mismo tiempo, aliviar las consecuencias negativas para el empleo y las condiciones de trabajo?
3. ¿Cuáles son los medios más eficaces para combatir las repercusiones laborales y sociales derivadas del redimensionamiento resultante de la privatización y reestructuración de las empresas de servicios públicos de agua, electricidad y gas?
4. Cuando las actividades de las empresas públicas de servicios públicos se subcontratan en el exterior, se transfieren o se venden a operadores privados, suelen producirse consecuencias para los trabajadores en términos de situación en el empleo y de acuerdos contractuales. ¿Qué métodos eficaces pueden adoptarse para gestionar los recursos humanos en tales situaciones?
5. A menudo, la privatización y reestructuración de los servicios públicos de agua, electricidad y gas implican el traslado de trabajadores del sector público al privado. ¿Cuáles han sido las repercusiones sobre los procesos de negociación colectiva?
6. ¿Cuáles han sido las consecuencias de la privatización y reestructuración de los servicios públicos de agua, electricidad y gas sobre la remuneración y las condiciones de trabajo?
7. ¿Qué consecuencias tiene para la gestión de los recursos humanos y las relaciones laborales el crecimiento de las empresas multinacionales que prestan uno o varios servicios públicos?
8. Dada la importancia fundamental de una distribución universal de agua y electricidad, ¿qué papel debería conservar el Estado en lo que atañe a la titularidad y al control sobre la generación, distribución y suministro cuando los servicios públicos se privatizan o reestructuran? En particular, ¿qué tipo de mecanismo público o independiente debería crear el Estado para reglamentar los precios de los servicios públicos y garantizar el acceso universal a los serivicios?
9. ¿Qué medidas deberían adoptarse para promover el diálogo social sobre cuestiones tales como la titularidad y la gestión de grandes infraestructuras de servicios públicos que presentan un interés nacional y que pueden tener consecuencias de gran alcance para el crecimiento económico, el empleo y el bienestar de las poblaciones? ¿Deberían defender las organizaciones de empleadores y de trabajadores los intereses de los consumidores en el proceso de diálogo social? ¿Cómo podrían colaborar los interlocutores sociales con la sociedad civil para promover un amplio diálogo social y un debate público en el plano nacional sobre el desarrollo y la gestión de los servicios públicos?
10. ¿Qué acción debería emprender la OIT con carácter prioritario para prestar asistencia a sus mandantes a fin de que gestionen con éxito la privatización y reestructuración de los servicios públicos?
1. OIT: informe de la Reunión paritaria sobre el empleo y las condiciones de trabajo en los servicios de suministro de agua, gas y electricidad, Ginebra, 1987, párrafo 5, pág. 28.
2. L. de Luca (publicado bajo la dirección de): Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity), OIT, Ginebra, 1998.
3. C. Duchemin: Aspects sociaux des privatisations et restructurations: le cas de services d'intérêt général, OIT, Ginebra, 1998 (sólo en francés).
4. OIT: Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999, Ginebra, 1998, en particular los capítulos 2 y 4.
5. El desarrollo de los recursos humanos de la función pública en el contexto del ajuste estructural del proceso de transición, Ginebra, 1998, introducción, pág. 1.
6. OIT: La actividad normativa de la OIT en la era de la mundialización, pág. 73.
7. OIT: Mastering the challenge of globalization: Towards a trade union agenda, Oficina de Actividades de los Trabajadores, 1998, pág. 56.
8. Informe final de la Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos (eficacia, mejora de la calidad y condiciones de trabajo), Ginebra, 24-30 de mayo de 1995, pág. 23.
9. M. Bishop et al. (ed.): Privatization and economic performance, Oxford University Press, 1994, pág. 8.
10. T. Fabre: «Chasseurs de corruption», en L'Expansion (París), núm. 576, 25 de junio - 8 de julio de 1998, pág. 106.
11. El informe anual del Banco Mundial de 1997 (Banco Mundial, Washington, DC, 1997) señala (pág. 25): «Si bien durante el pasado decenio se alcanzó un considerable progreso en la incorporación de los aspectos ambientales del desarrollo en la labor del Banco, fue menor el avance en lo que respecta a los aspectos sociales. La situación empezó a cambiar a principios de los años noventa cuando se iniciaron las evaluaciones de la pobreza y se formularon métodos e instrumentos orientados a comprender las necesidades de los pobres y distribuir más ampliamente los beneficios del desarrollo».
12. Op. cit., pág. 34.
13. Texto publicado en el Diario Oficial (Luxemburgo), núm. L69, 9 de marzo de 1998.
14. «Restructuring and the new role of trade unions in Central and Eastern European electric power industries», Haltern, Alemania, 1.º-2 de junio de 1996, ICEM Update (Bruselas), núm. 27, 4 de junio de 1996.
15. Apartados 2 (protección de los derechos de los usuarios y de los consumidores) y 3 (protección de los derechos de los trabajadores).
16. Directiva núm. 94/45/CE del Consejo de 22 de septiembre de 1994, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (Luxemburgo) núm. L254/64, 30 de septiembre de 1994.
17. Directiva núm. 77/187/CEE del Consejo, de 14 de febrero de 1977, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, centros de actividad o de partes de centros de actividad, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (Luxemburgo), núm. L61/26, 5 de marzo de 1977.
18. Sentencia del Tribunal de 11 de marzo de 1997 en el asunto C-13/95, en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (Luxemburgo), núm. C131/1, 26 de abril de 1997 y Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia (Luxemburgo), 1997-3, págs. 1-1.260.
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