TMPU/1999 - La gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos

La gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos (agua, gas, electricidad)

Informe para el debate de la Reunión tripartita sobre la gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos

El presente informe ha sido elaborado por la Oficina Internacional del Trabajo como base para las discusiones en el seno de la Reunión tripartita sobre la gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos. En él se da un repaso a las condiciones cambiantes que rodean al sector de los servicios públicos y se hace especial referencia a las nuevas tecnologías, a las exigencias ambientales, a la liberalización y a la privatización y a sus repercusiones en el empleo, las condiciones de trabajo y las relaciones laborales. Asimismo, se describe la forma en que los interlocutores sociales y otras partes interesadas tratan estas transformaciones desde una perspectiva social.

Esta Reunión forma parte del Programa de Actividades Sectoriales de la OIT, cuyo objetivo es facilitar el intercambio entre los mandantes de informaciones sobre las cuestiones laborales y sociales que tienen importancia para determinados sectores económicos, y complementarlo con trabajos prácticos de investigación sobre temas sectoriales de actualidad. Tradicionalmente, este objetivo se ha tratado de lograr mediante la celebración de reuniones internacionales tripartitas de carácter sectorial para el intercambio de opiniones y experiencias con miras a promover una más amplia comprensión de los problemas y cuestiones de carácter sectorial; fomentar un consenso internacional tripartito en relación con los intereses sectoriales y proporcionar orientación para las políticas y medidas de alcance nacional e internacional destinadas a abordar las cuestiones y problemas conexos; impulsar la armonización de todas las actividades sectoriales de la OIT y hacer que las reuniones sirvan de centro coordinador entre la Oficina y sus mandantes; y proporcionar a estos últimos asesoramiento técnico, asistencia práctica y apoyo para facilitar la aplicación de las normas internacionales del trabajo en los diversos sectores económicos.

En su 267.ª reunión (noviembre de 1996), el Consejo de Administración de la OIT decidió que se incluyese entre las reuniones del Programa de Actividades Sectoriales para 1998-1999 una Reunión sobre la gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos. En su 268.ª reunión (marzo de 1997), el Consejo de Administración convino en que esta Reunión debería ser tripartita, con 60 participantes y que los 20 países siguientes serían invitados a participar en ella: Benin, República de Corea, Croacia, Egipto, El Salvador, Etiopía, Francia, Granada, Hungría, Israel, Kuwait, Mauricio, Nepal, Pakistán, Perú, Federación de Rusia, Sierra Leona, Sudáfrica, Suecia y Suriname. Se incluyeron a diversos países en una lista de reserva, de la que se extraerían otros países invitados en caso de que un Gobierno de los que figuraban en la primera lista declinara la invitación. Además, se invitó a 20 representantes de los empleadores y a 20 representantes de los trabajadores. El Consejo de Administración convino en que el objeto de la reunión debería ser el intercambio de puntos de vista sobre la experiencia adquirida en la privatización y la reestructuración de los servicios públicos y sus repercusiones en el empleo, las condiciones de trabajo, el desarrollo de los recursos humanos en la prestación de los servicios; formular conclusiones que incluyeran orientaciones para una acción futura y adoptar un informe sobre la discusión de estas cuestiones. La Reunión también podría adoptar resoluciones.

Tradicionalmente organizados sobre la base de monopolios nacionales y locales de carácter público o privado, los servicios de suministro de agua, gas y electricidad han tenido que hacer frente, en la pasada década, a los retos que presenta la liberalización, privatización y reestructuración internacionales. La Reunión paritaria sobre el empleo y las condiciones de trabajo en los servicios de suministro de agua, gas y electricidad, celebrada en 1987, se había ya referido a varios aspectos de la estructura de la propiedad en el sector de los servicios públicos y especialmente a la tendencia incipiente a la privatización. En sus conclusiones, la Reunión reconoció que la experiencia en materia de cambios de propiedad variaba según los países y que mientras en algunos casos se habían mantenido o habían mejorado las condiciones de empleo y de trabajo, en otros se habían deteriorado. Teniendo presente que la privatización de los servicios públicos puede afectar al desarrollo, prestación, precio y calidad de los servicios suministrados, la Reunión llegó a la conclusión de que en todos estos casos de cambio de propiedad, «debería hacerse todo lo posible para proteger los derechos e intereses de los trabajadores... tales esfuerzos deberían encauzarse mediante la negociación, la consulta y la negociación colectiva»⁽¹⁾, y que independientemente del estatuto jurídico y de la modalidad de propiedad que predomine, «los servicios suministrados revisten una importancia tal que deberían adoptarse medidas para que pudieran ser objeto de control público de conformidad con la legislación y la práctica nacionales»⁽²⁾.

Las cuestiones de la liberalización, privatización y reestructuración surgieron principalmente de la necesidad de responder a la creciente demanda mundial de servicios públicos y de la incapacidad del sector público de suministrar servicios adecuados debido a la multiplicidad de ámbitos que exigían la atención del Estado en situaciones de crisis y dificultades económicas prolongadas. Además, las nuevas tecnologías, los intereses medioambientales y del consumidor han incrementado la presión para que las empresas de servicios públicos presten servicios que sean eficaces, limpios y sobre todo asequibles. Asimismo, cada vez son más corrientes las empresas transnacionales de servicios públicos y las empresas de multiservicios, que crean nuevas estructuras y modalidades de propiedad y de explotación. Además, estas tendencias están presionando a las empresas de servicios públicos a reestructurarse a fin de prestar servicios más eficaces y a los gobiernos de los países en desarrollo y en transición a obtener financiamiento internacional para el desarrollo de infraestructura. La reestructuración de los servicios públicos va a menudo precedida de la privatización a fin de hacer más atractivas las empresas públicas a los posibles compradores u operadores. Las transformaciones radicales que han caracterizado al sector de los servicios públicos durante la última década se reflejan incluso en la composición de la presente Reunión, en la que por primera vez el sector está representado de forma totalmente tripartita.

La función vital del agua y de la electricidad (y en menor grado del gas) en la vida y en el desarrollo de las sociedades explica el acusado interés público por la propiedad y gestión de la infraestructura y distribución de los servicios públicos. La reestructuración y la privatización, que normalmente se emprenden con el objetivo de incrementar la eficacia e impulsar la productividad pero también por la amenaza de colapso económico y de déficit presupuestario, pueden adoptar muchas y variadas formas. Así pues, los factores de orden social, económico y político son decisivos a la hora de elegir la fórmula de reestructuración y de privatización que ha de adoptarse. A este respecto, no existen «mejores prácticas» sino más bien una serie de «buenas prácticas». Sin embargo, normalmente el Estado conserva algún tipo de poder público o función reguladora y sólo en contadas ocasiones los bienes se venden o se transfieren en su totalidad del Estado al sector privado. El interés especial por la calidad del agua ha dado lugar a que muchos gobiernos sigan siendo predominantemente responsables de la distribución del agua. Esto se aplica en menor grado a la electricidad e incluso en menor grado al gas. Lo que si parece desprenderse de las experiencias de la pasada década es que se reconocen los beneficios que aportan las asociaciones público-privadas para el desarrollo y gestión de los servicios públicos y la importancia de la participación de los interlocutores sociales en las primeras fases de los procesos de reestructuración y de privatización.

En el informe se examinan las tendencias y procesos en la privatización y reestructuración de los servicios de suministro de agua, electricidad y gas y sus efectos en los niveles de empleo, en la remuneración, en las condiciones de trabajo, en las relaciones laborales y en los intereses de los consumidores. Se ofrecen ejemplos de medidas encaminadas a hacer frente a las pérdidas de empleo y ejemplos de participación de los interlocutores sociales en los procesos de privatización y reestructuración. Tras señalar algunas de las condiciones que pudieran favorecer la reforma satisfactoria del sector de los servicios públicos, el informe concluye con un breve resumen y una lista de puntos propuestos para la discusión.

La información que sirve de base para el presente estudio procede de diversas fuentes. Se aprovechó en gran medida un estudio monográfico publicado por la OIT en 1998 titulado Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas electricity), editado por Loretta de Luca, que incluía estudios de casos realizados por Patrick Plane para Africa, Michael Paddon para Asia y el Pacífico, David Hall para Europa, Enrique Saravia para América latina y Brendan Martin y Nicolas White para los Estados Unidos y Canadá. La publicación formaba parte de una serie de estudios de investigación emprendidos en el marco del Programa de actividades de la OIT sobre privatización, reestructuración y democracia económica (1996-1997). También se consultaron con frecuencia las publicaciones de la OIT, libros sobre la privatización en distintos países, así como las publicaciones periódicas académicas y la prensa financiera. Los gráficos y cuadros del informe se basan en estadísticas recopiladas por la OIT y en datos extraídos de publicaciones sobre esta cuestión. Además, se obtuvo una información valiosa de los Estados Miembros de la OIT, de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, de las instituciones de investigación, así como de las oficinas regionales y de zona de la OIT y de los equipos multidisciplinarios. El informe fue preparado por Claude Duchemin, Brian J. Mallet y Linda Wirth, del Servicio de Empleados y de Trabajadores Intelectuales del Departamento de Actividades Sectoriales de la OIT.

El informe se publica bajo la autoridad de la Oficina Internacional del Trabajo.

1. OIT: informe de la Reunión paritaria sobre el empleo y las condiciones de trabajo en los servicios de suministro de agua, gas y electricidad, Ginebra, 1987, conclusiones, párrafo 5.

1. La privatización y reestructuración
1 .de los servicios de suministro
1 .de agua, gas y electricidad:
1 .un fenómeno mundial

Pese a la opinión muy difundida de que tradicionalmente el Estado ha proporcionado los grandes servicios de infraestructura, con escasa o ninguna participación del sector privado, existen de hecho numerosos casos que dan cuenta de la función histórica desempeñada por las empresas privadas en el sector de los servicios públicos⁽¹⁾. En Francia, en donde la técnica de concesión de licencias para el abastecimiento de agua era una práctica corriente en el siglo XIX, la Compagnie Générale des Eaux se creó en 1853, seguida por la Société Lyonnaise des Eaux en 1888. Asimismo, en el siglo XIX se otorgaron concesiones privadas para el abastecimiento de agua en muchas ciudades europeas, entre otras, Berlín en 1856 y Barcelona en 1867 (la Sociedad General de Aguas de Barcelona se creó en Liege en 1867, y en 1991 un grupo de empresarios catalanes la compró a Lyonnaise des Eaux). En Marruecos, el sistema de distribución del agua fue desarrollado por la empresa privada en torno a 1914, aunque después de la independencia del país, no se renovaron las concesiones que se habían otorgado a los empresarios franceses. Sin embargo, una empresa privada sigue suministrando a Casablanca una gran proporción del volumen de abastecimiento de agua gracias a una concesión otorgada en 1949 por un período de 50 años.

Ejemplos similares pueden encontrarse en los sectores del gas y de la electricidad. En 1818, la ciudad de Bruselas otorgó una concesión a una empresa privada para construir el primer sistema de alumbrado público a gas en Europa continental. La invención del generador y de la bombilla así como la introducción de la corriente alterna a finales del decenio de 1880, contribuyeron a la expansión de concesiones para el alumbrado público, tranvías y troles y distribución de la energía eléctrica, tanto en Europa como en los Estados Unidos. En varios países, algunas empresas privadas de tranvías que habían adoptado la energía eléctrica en el decenio de 1880, aprovecharon las redes existentes para licitar por las concesiones de alumbrado y más tarde por las de distribución de energía eléctrica, y de esta forma se convirtieron en las precursoras de la industria de la energía eléctrica. En muchos países, entre otros, en Argentina, Brasil, Filipinas, Indonesia, Tailandia y Venezuela, las empresas eléctricas establecidas en el siglo XIX eran en un principio de propiedad privada y en muchos casos continúan siéndolo en buena parte. Después de la Segunda Guerra Mundial hubo, sin embargo, una amplia nacionalización y/o municipalización de servicios públicos de propiedad privada con el rápido crecimiento de las naciones de reciente independencia y para satisfacer las expectativas de servicios universales eficaces a precios razonables.

Más tarde, en los decenios de 1980 y 1990, se promovió la privatización como un instrumento de la política fiscal que da lugar a una disminución del papel del Estado y al otorgamiento de concesiones a largo plazo por las autoridades públicas a empresas privadas y, cada vez más, a empresas multinacionales. En Argentina y en el Reino Unido, por mencionar sólo dos casos bien documentados, los acontecimientos han dado un giro en redondo para volver al punto de partida: las empresas eléctricas que en un principio eran de propiedad privada y que posteriormente fueron nacionalizadas han vuelto a pasar a manos del sector privado.

Estas tendencias han coincidido con el reconocimiento de importantes necesidades de inversión en estos sectores por razones diversas: deterioro de las viejas redes, demanda de normas ambientales y sociales más elevadas, incremento de la demanda de energía como resultado del crecimiento económico y la infraestructura requerida por las economías en desarrollo para satisfacer las necesidades sociales y comerciales. Además, las agrupaciones económicas regionales tales como la UE o el MERCOSUR y los avances tecnológicos, hicieron factible y deseable el desarrollo de la energía como un producto internacional comerciable.

Tras esta reseña histórica, es de notar que durante la última década, a raíz de la mundialización y de la apertura económica, la privatización se ha acelerado y expandido en todo el mundo a un ritmo que no puede calificarse sino de extraordinario. Sin embargo, el sector público sigue siendo un actor fundamental y existen muchos ejemplos de reestructuración en el seno de las empresas de servicios públicos.

Más de 100 países en todos los continentes han emprendido en los últimos años proyectos para privatizar o reestructurar sus empresas estatales, entre ellos, Argentina, Chile y México en América Latina; Filipinas, Malasia y Pakistán en Asia; Francia y el Reino Unido en Europa occidental y los países en transición de Europa central y oriental; así como Côte d'Ivoire, Nigeria y Togo en Africa. Algunos países industrializados, entre otros, Nueva Zelandia y el Reino Unido y varios países en desarrollo tales como Argentina y México han emprendido programas de privatización radicales y ambiciosos tanto por su magnitud como por su alcance.

El proceso ha afectado a todos los sectores económicos, y prácticamente todas las grandes transacciones de los últimos años se han producido en los llamados sectores «estratégicos», en particular en el sector de los servicios públicos; los monopolios nacionales y locales se disuelven en unidades más pequeñas, se introduce la competencia en la generación y suministro de energía, se establecen sistemas de intercambio de electricidad, las grandes compañías de gas y de petróleo se expanden para incluir servicios de energía y las empresas que ofrecen servicios múltiples permiten a los consumidores pagar una sola factura a una única empresa por una amplia gama de servicios que abarcan la electricidad, el gas, el agua y las telecomunicaciones. Así, el servicio de abastecimiento de agua en Newcastle, Reino Unido, lo suministra una filial del mismo grupo que gestiona el abastecimiento de agua y los servicios de alcantarillado de Buenos Aires, la Lyonnaise des Eaux, compañía francesa que es también la principal empresa constructora de carreteras en la República Checa, mientras que el suministro de agua en Gdansk, Polonia, y el suministro de agua y de electricidad en Côte d'Ivoire los proporciona la misma empresa constructora francesa, Bouygues, que también participó en la financiación de la película El Piano, premiada con un Oscar⁽²⁾.

A fines del decenio de 1980, las ventas de empresas estatales en todo el mundo, desde los servicios de suministro de electricidad y ferrocarriles hasta los centros de enseñanza y prisiones, habían ascendido a un monto total de aproximadamente 185.000 millones de dólares. La mayor venta única tuvo lugar en el Reino Unido, en donde se pagaron más de 10.000 millones de dólares por 12 compañías eléctricas regionales. Muchos otros países adoptaron políticas similares, a veces simplemente por principios políticos y económicos o bien para obtener ingresos o para cumplir los requisitos impuestos por los programas de ajuste estructural, mientras que varios países en transición en Europa central y oriental han abrazado la filosofía de la privatización como medio para lograr el cambio sistémico.

Sin embargo, si bien la reestructuración y privatización de los servicios públicos se ha convertido ahora en una de las principales prioridades para muchos países, estas tendencias, que a menudo van unidas a la «internacionalización» o, en este contexto, a la transferencia de competencias, no se producen de forma aislada, ni tampoco es algo que los gobiernos deseen necesariamente que ocurra, sino que más bien es el resultado de la tendencia mundial hacia el desmantelamiento de los monopolios, las reducciones de los gastos públicos, la desreglamentación y la liberalización de los mercados, en particular por el impulso dado por el Banco Mundial, por el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo y por la Unión Europea. La mejora de la infraestructura existente y de la prestación de servicios en el sector de los servicios públicos es esencial para el rendimiento de las empresas y para la mejora de los niveles de vida, de ahí la importancia que se atribuye actualmente al aumento de la eficacia y al servicio universal. Sin embargo, la mera magnitud de la revolución de la privatización plantea enormes dificultades a los gobiernos, especialmente en los países en desarrollo y en las economías en transición, que tienen poca experiencia en tratar con empresas internacionales privadas activas en el sector de los servicios públicos o los problemas que plantea la conciliación de una garantía de acceso universal con el control de normas aceptables de seguridad, calidad y prestación de servicios.

Actualmente la privatización y la reestructuración se consideran de forma generalizada como importantes instrumentos de la política gubernamental para crear condiciones propicias que favorezcan el crecimiento económico y para redefinir la función del Estado. Asimismo, son procesos que entrañan importantes consecuencias sociales y laborales.

Un importante volumen de material bibliográfico ya ha documentado muchas de las principales características de los procesos de privatización y reestructuración (véase gráfico 1.1) que han ido aparejados a los programas de ajuste estructural introducidos desde el decenio de 1980⁽³⁾.

En lo que atañe a los servicios públicos, existe una gran diversidad de modalidades de privatización y reestructuración, que van desde una retirada mínima a una retirada total del Estado. Por otra parte, a menudo la reestructuración precede a la privatización, pues su objetivo es hacer que las empresas sean más atractivas para los posibles compradores u operadores. Por un lado el Estado conserva la propiedad y la explotación del servicio, y opta por la reestructuración introduciendo modificaciones en la estructura, la organización del trabajo y la estrategia de los recursos humanos, que a menudo adopta de los modelos de gestión y de organización de la empresa privada. Muchos municipios de los Estados Unidos y del Canadá se han inclinado por esta opción para el abastecimiento del agua, aunque es menos corriente en el caso de la electricidad y todavía menos en el caso del gas. En lo que respecta a las distintas fases de la industria, en general el sector privado parece estar menos presente en la fase de distribución que en la de producción y transmisión.

En el caso de retiro mínimo del Estado, existen muchos ejemplos de privatización de la gestión, mediante la transformación de las empresas públicas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades y la comercialización, así como una fuerte descentralización a nivel provincial y local. No obstante, es indispensable cerciorarse de que estos niveles tienen realmente la capacidad para explotar, mantener y desarrollar las redes de servicios públicos, y de que lo pueden llevar a cabo de forma más eficaz que los organismos centralizados.

Otros sistemas prevén la contratación externa de todas o algunas de las actividades, en virtud de los cuales los gobiernos conservan por ejemplo atribuciones en la gestión de la empresa, mientras que los contratos y concesiones confieren a los promotores privados la plena responsabilidad de la gestión y de la inversión. La privatización de la financiación, mediante los sistemas CPOT (construcción - propiedad - operación - transparencia) y CPO (construcción - propiedad - operación) y variantes de los mismos, constituyen quizás las opciones que más rápidamente se están extendiendo en la actualidad en el ámbito de los servicios públicos.

En último lugar en la gama de posibilidades existe la transferencia parcial o total de la propiedad, mediante la venta parcial o total de acciones al sector privado nacional o a empresas internacionales públicas o privadas (véase gráfico 1.1).

Cabe señalar que el desarrollo de formas internacionales y liberalizadas de suministro de energía a veces ha convergido y otras veces ha divergido de la privatización. En algunos casos, por ejemplo en el Reino Unido, los imperativos políticos dieron lugar a la creación de monopolios privados en todos los niveles, en los sectores de la electricidad, el gas y el agua. En otros casos, como por ejemplo en el mercado escandinavo de la electricidad, la liberalización ha dado lugar a la internacionalización de fuertes empresas estatales.

Si bien los términos «privatización» y «reestructuración» se consideran a menudo como un todo que forma parte del mismo proceso, la reestructuración (transformaciones industriales y de organización y sus consecuencias en el ámbito social y laboral) puede darse con o sin privatización. Algunos países han desagregado la producción, transmisión y distribución sin proceder a la privatización o antes de proceder a la misma; por ejemplo, la red de suministro de electricidad sigue siendo un monopolio de propiedad pública en la mayor parte de los países. Asimismo, la reestructuración puede revestir la forma de descentralización al nivel municipal de las antiguas empresas estatales y regionales, como en el caso de las empresas de abastecimiento de agua en los países de transición de Europa central y oriental, muy pocas de las cuales han sido privatizadas. De igual modo, las empresas privadas también pueden intervenir para invertir la tendencia de anteriores formas de reestructuración, como en el caso de Suecia, en donde las empresas generadoras de energía eléctrica han absorbido a las distribuidoras de electricidad para garantizar salidas de mercado a la energía que producen. En el Reino Unido, la reciente adquisición por parte de la empresa generadora de energía eléctrica PowerGen de la distribuidora de electricidad East Midlands, constituyó de hecho una fusión de dos componentes que formaban parte de un antiguo sistema estatal dividido por la privatización.

Sin embargo, actualmente existe un amplio consenso en que la privatización y la reestructuración no producen los mismos resultados en todas partes, y en que su concepción y aplicación exigen una importante elaboración y consulta. Los procesos no siempre dan lugar a una mayor competencia, a una mayor eficacia ni a actividades más rentables, y se deben desarrollar dentro del contexto más amplio de las reformas del mercado, teniendo en cuenta las normas de buena gestión, independientemente de la estructura de la propiedad, y considerando la competencia como una importante fuente de disciplina administrativa.

En el caso de servicios públicos estratégicos, es necesario establecer un equilibrio entre actividades económicas rentables y la prestación de servicios baratos, fiables, de buena calidad y ampliamente accesibles. Esto supone que han de crearse los dispositivos necesarios para supervisar, seguir de cerca y regular el proceso de privatización conforme a una gran diversidad de criterios, en particular consideraciones de tipo social, ambiental y económico.

Si bien una serie de organismos, entre ellos, el Banco Mundial, el BERD y la UNCTAD siguen de cerca los progresos de la privatización y de la reforma del sector público, y se han recopilado una gran cantidad de datos sobre la incidencia de la privatización y de la reestructuración en los resultados económicos (en lo que respecta al incremento de la inversión, aumento de la productividad, crecimiento a muy largo plazo y diversificación económica), sigue sin disponerse de metodologías precisas y transparentes que establezcan un panorama claro de los beneficios y costos de los distintos procesos en marcha y de medidas para tratar de encontrar soluciones alternativas. Del mismo modo, si bien se ha prestado atención a las consecuencias para los consumidores de servicios de interés general, y a la reacción de éstos, hasta hace poco apenas se ha hecho hincapié en los métodos para documentar y solucionar las diversas repercusiones sociales y laborales que entrañan estos procesos, en particular en lo que respecta al empleo, al desarrollo de recursos humanos, la remuneración y relaciones laborales, o en la forma en que la fuerza de trabajo puede influir en el proceso de reestructuración y de privatización. Aunque estas industrias normalmente no representan más del 2 por ciento del total de la fuerza de trabajo nacional, con una escasa presencia de la mujer (excepto en puestos administrativos), los niveles de empleo y las condiciones de trabajo en los servicios públicos tienen repercusiones proporcionalmente mucho más amplias, dado que las oportunidades de empleo en otros sectores dependen de un buen suministro del agua, del gas y de la electricidad. El credo de los servicios públicos tradicionales garantizaba la existencia de muchos elementos comunes entre el «empleador» y el «empleado», que actualmente están siendo objeto de presiones nuevas y encontradas al tiempo que la administración y los accionistas de los servicios públicos privatizados tratan de aumentar al máximo los beneficios, incrementar los dividendos y mantener bajos los costos.

Por razones que obedecen a las características del servicio público y del monopolio natural de las industrias de suministro de agua, electricidad y gas, cuya propiedad y explotación se ha considerado tradicionalmente que revestían una importancia estratégica para los gobiernos⁽⁴⁾, la privatización se produjo más tarde y de forma más lenta en estas industrias, aunque esto no impidió que se adoptaran medidas previas de reestructuración, incluida la descentralización de las actividades del nivel central a los niveles locales y comunitarios, la separación vertical de las actividades que tienen lugar en la fase de producción y las que se desarrollan en fases ulteriores, y la separación de la producción, el transporte y la distribución, etc. Generalmente la privatización en el caso del agua ha sido menos corriente, de menor alcance y la más reglamentada, mientras que el gas, el menos esencial de los tres servicios públicos, ha sido el que ha planteado menos controversias. Sin embargo, en todos los casos el Estado sigue siendo el último responsable del suministro de agua, gas y electricidad y de la creación de un entorno favorable sujeto a determinadas normas y reglamentos.

Desde que se inició el programa de privatización en el Reino Unido en el decenio de 1980, el proceso se ha extendido a todo el mundo y ha pasado de los sectores industriales, comerciales y financieros a los servicios de infraestructura y municipales. El valor mundial de estas transacciones, que en 1988 se situaba en 2.500 millones de dólares, aumentó a más de 23.000 millones de dólares en 1992⁽⁵⁾. Sin embargo, la tendencia no siempre ha sido uniforme. Mientras que varios países industrializados (Reino Unido, Nueva Zelandia) y una serie de países en desarrollo con un sentido muy desarrollado de la propiedad privada y una filosofía de economía liberal (Argentina, Chile, Malasia y México) privatizaron pronto la infraestructura fundamental, otro grupo de países, entre ellos los países en transición, los países en desarrollo más pobres y los países industrializados con políticas económicas nacionalistas o estatistas⁽⁶⁾ orientaron sus iniciativas de privatización hacia otros sectores. Sin embargo, en algunos países, muchos grandes servicios de infraestructura han estado siempre en manos privadas, como en el caso de los Estados Unidos [con excepción de los servicios de abastecimiento de agua y de saneamiento (a menudo gestionados por empresas municipales), algunos servicios eléctricos y ferrocarriles].

Aunque se continúa debatiendo si los servicios públicos deberían ser de propiedad estatal o de propiedad privada, es evidente que la experiencia de la privatización en Inglaterra y en Gales ha sido examinada de forma crítica por el sector del agua en todo el mundo ya que las autoridades responsables de este sector tratan de introducir la financiación y gestión del sector privado en sus inversiones de capital y actividades. Los gobiernos y autoridades en los Estados Unidos, Europa y el mundo en desarrollo que están considerando la posibilidad de privatizar sus propios servicios de suministro de agua pueden aprender mucho de la experiencia del Reino Unido (aunque el modelo francés de abastecimiento de agua podría ser una fuente de inspiración más apropiada para muchos países)⁽⁷⁾. Los servicios públicos en el Reino Unido están atravesando un período de creciente competencia y de reducción de los precios, y se están ampliando las facultades de los organismos reguladores y de los organismos de vigilancia independientes para hacer frente a las prácticas contrarias a la libre competencia. Conforme a la nueva legislación, los accionistas de las empresas de servicios públicos en el Reino Unido estarán obligados a compartir una mayor proporción de los beneficios que obtengan con los consumidores de dichos servicios, y se prohíben los acuerdos contrarios a la libre competencia, tales como la fijación de precios, los carteles de repartición del mercado o la venta con pérdida. Las empresas que hagan un uso abusivo de su posición dominante en el mercado podrán estar sujetas al pago de multas cuyo monto puede ascender a un 10 por ciento de su volumen de negocios.

Una segunda característica importante ha sido la creciente actividad y propiedad transnacional de las empresas de servicios públicos, con la apertura de los mercados nacionales de servicios públicos a la competencia internacional, como en el caso del suministro de electricidad en la Unión Europea. En el sector de la electricidad, el valor anual mundial de las adquisiciones transnacionales aumentó aproximadamente de 1.000 millones de dólares a 20.000 millones de dólares en la década comprendida entre 1985 y 1995⁽⁸⁾.

La privatización de los servicios de infraestructura, tales como las empresas de servicios públicos, telecomunicaciones y transporte, plantea problemas especiales que requieren métodos y técnicas específicos, en la medida en que normalmente se considera (o se consideraba) que tienen características propias del monopolio que inevitablemente las vincula a la empresa pública que las dominaba. Estas cuestiones se refieren a temas tales como la elección de medidas previas de reestructuración e instrumentos de privatización, restricciones constitucionales y legislativas, la desagregación de los sectores de infraestructura y su ordenación, la utilización de criterios o pautas de competencia como instrumento regulador, organismos de reglamentación y sus atribuciones, nuevas tecnologías y la aparición de una industria mundial para los servicios de infraestructura.

La privatización basada en el modelo del Reino Unido (privatización rápida y extensiva, con el establecimiento de una entidad reguladora especializada en cada subsector) no se ha aplicado en ninguna otra parte en Europa en los servicios de suministro de agua, gas o electricidad. Por otra parte, la privatización del suministro de agua suele ser menos importante de lo que a menudo se piensa (gráfico 1.2). En Europa occidental sólo el Reino Unido y Francia tienen servicios de abastecimiento de agua predominantemente privados, y existen grandes diferencias entre los dos países; en España, aproximadamente un tercio de los servicios de abastecimiento de agua están privatizados (como en Francia, algunas concesiones se remontan a principios de siglo) y aunque existe un número reducido de concesiones de privatización de los servicios de abastecimiento del agua en Italia, en los últimos cinco años la privatización en este país no ha avanzado de forma significativa. En los demás países, el sector está fundamentalmente dirigido por organismos del sector público.

En los países en transición de Europa oriental y central, varias ciudades importantes en la República Checa y Hungría han establecido empresas semiprivadas, en régimen de concesión, en los servicios de suministro de agua; sin embargo, ha habido una tendencia más marcada hacia la descentralización, como parte de una reforma política más amplia, y las responsabilidades de los antiguos organismos estatales y regionales se han transferido a las municipalidades. La creación de empresas múltiples a nivel municipal no siempre ha resultado en una mayor eficacia, aunque se ha sostenido que la insuficiente capacidad financiera y de infraestructura a nivel municipal podría servir de acicate para proceder a una mayor privatización.

En el sector de la electricidad, se están aplicando algunas modalidades complejas, aunque los servicios de propiedad pública siguen desempeñando una importante función (véanse cuadros 1.1 y 1.2). En Portugal, hasta principios del decenio de 1990, la electricidad estaba a cargo de una empresa pública integrada verticalmente que tenía el monopolio legal y de facto sobre la producción, transmisión, distribución y suministro. Durante un período que constó de tres fases, la empresa se transformó primero en una sociedad limitada de propiedad del Estado, regida por el derecho privado, que a su vez se dividió en 1994-1995 en una serie de empresas independientes (una empresa de producción, una empresa de transmisión y cuatro empresas de distribución; se establecieron otras empresas para los servicios y actividades que tenían lugar fuera del país). El sistema eléctrico nacional es por tanto una combinación de dos sistemas, uno público y el otro independiente. El sistema público conserva sus obligaciones de suministro y equiparación de tarifas, pero la estructura general fomenta la transparencia y el desarrollo de la competencia.

Cuadro 1.1. Propiedad de la industria de la electricidad y del gas en la Unión Europea, 1997
(M=municipal; P=privada; E=estatal)


País	Generación de electricidad	Transmisión de electricidad	Distribución de electricidad	Transmisión de gas	Distribución de gas

Alemania	P	P	M	P	M
Austria	E/M	E	M	E	M
Bélgica	P	P	P/M	E/P	P/M
Dinamarca	M	E/M	M/P	E
España	E/P	E	E/P	E/P
Finlandia	E/P	E/P	M/P
Francia	E	E	E	E	E
Grecia	E	E	E
Irlanda	E	E	E	E	E
Italia	E	E	E	E	M
Noruega	E/P	E	M
Países Bajos	E	E	M	E/P	M
Portugal	E/P	E	E	E	E
Reino Unido	P	P	P	P	P
Suecia	E/P	E	M/P	E	P/M
Fuentes: Diversas, base de datos del PSPRU.

Algunas empresas de producción estatales, tales como Electricité de France (EDF), Vattenfall (Suecia) e IVO (Finlandia), han internacionalizado con éxito sus actividades. En Escandinavia, las empresas más prósperas son las empresas estatales generadoras; la distribución está principalmente a cargo de empresas controladas por los municipios. En Noruega, el 85 por ciento de la capacidad de generación de energía eléctrica es propiedad de los municipios, de la corporación de gobierno a nivel de condado y del Estado. La reestructuración del sector de la electricidad comenzó en 1991, con la promulgación de una ley de liberalización del mercado de la electricidad. Sin embargo, apenas si se ha procedido a la privatización en sentido estricto y se ha dado prioridad a la introducción de técnicas de mercado (al permitir que los consumidores puedan elegir libremente a sus propios proveedores)⁽¹⁰⁾.

De nuevo, la situación en el Reino Unido es única, dado que ha privatizado toda su industria eléctrica y la mayor parte de la distribución ha pasado a manos de empresas estadounidenses.

Cuadro 1.2. Actividades de empresas internacionales en el sector de la energía en Europa


Empresa	País de origen	Propiedad estatal (%)	Europa occidental	CEE	Otras regiones	Otros sectores

AEP	Estados Unidos		Reino Unido
AES	Estados Unidos		Reino Unido	Hungría	América Latina, Asia
British Gas	Reino Unido		Italia	República Checa, Polonia	América Latina
Calenergy	Estados Unidos		Reino Unido
CEZ	República Checa	67		Eslovaquia	Asia	Telecomunicaciones
Cinergy	Estados Unidos		Reino Unido
CSW	Estados Unidos		Reino Unido
Dominion	Estados Unidos		Reino Unido
Edison	Estados Unidos		Reino Unido		América Latina	Vivienda
Electricité de France (EDF)	Francia	100	Austria, España, Italia, Portugal, Suecia, Suiza	Bulgaria, República Checa, Eslovaquia,Hungría, Polonia, Federación de Rusia, Ucrania	Africa, América Latina, Asia	Agua, gestión de desechos
Endesa	España	75	Francia, Portugal		Africa, América Latina	Agua, desechos, Telecomunicaciones
ENI-SNAM-Italgas	Italia	100		Hungría, Eslovenia
Enron	Estados Unidos			Polonia
Entergy	Estados Unidos		Reino Unido	República Checa	América Latina
Gaz de France (GDF)	Francia	100	España	Hungría, Romania, Eslovaquia
Gazprom	Federación de Rusia	40	Alemania, Austria, Bélgica, Finlandia, Grecia, Italia, Reino Unido	Belarús, Bulgaria, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Moldova, Polonia, Ucrania
GPU	Estados Unidos		Reino Unido
Hyder	Reino Unido		Reino Unido			Agua, construcción
Imatran Voima Oy (IVO)	Finlandia	97	Suecia, Reino Unido	Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia	Asia
NRG	Estados Unidos			República Checa, Estonia
Pacificorp	Estados Unidos
Powergen	Reino Unido		Alemania, Portugal	Hungría	Asia
PS Colorado	Estados Unidos		Reino Unido
Ruhrgas	Alemania			Estonia, República Checa, Hungría, Letonia
RWE	Alemania		España, Suiza	República Checa, Hungría, Polonia		Telecomu-nicaciones, agua, gestión de desechos
Southern Company	Estados Unidos		Reino Unido		América Latina
Tractebel (actualmente el 50% pertenece a Lyonnaise des Eaux)	Bélgica		Alemania, España, Italia, Portugal, Reino Unido	Hungría	América del Norte, América Latina, Asia	Telecomu-nicaciones, gestión de desechos
United Utilities	Reino Unido		Reino Unido		América del Norte	Agua
Vattenfall	Suecia	100	Alemania, Finlandia, Noruega	Estonia, Letonia, Lituania, Polonia
Veba-Preussenele-ktra	Alemania		Suecia			Telecomu-nicaciones
Viag-Bayernwerk	Alemania		Austria	República Checa, Eslovaquia, Hungría		Telecomu-nicaciones
Fuente: L. de Luca (publicado bajo la dirección de): Labour and social dimensions of privatization and restructuring, op. cit., pág. 151.

En los países en transición, se han emprendido importantes proyectos de privatización (tanto en la generación como en la distribución) en Hungría, que ha ido más lejos que otros países en el proceso de privatización, y en la República Checa, y existen algunos productores de energía independientes en estos países y en Polonia, en donde se promulgó una nueva ley de energía en 1997. Como ocurre con el agua, existe también una tendencia hacia la descentralización de la distribución de la electricidad al ámbito local.

En el sector del gas, la compañía de gas rusa Gazprom, parcialmente privatizada, y que produce aproximadamente un tercio del gas natural mundial, está procurando activamente ampliar su red a través del continente mediante empresas conjuntas. Ruhrgas, la mayor empresa alemana de distribución de gas, anunció recientemente la concertación de una «alianza estratégica» a largo plazo con Gazprom, al firmar contratos para el suministro anual de hasta 13.000 millones de metros cúbicos de gas natural ruso a partir del año 2008⁽¹¹⁾. Ruhrgas y Gazprom están también intensificando la cooperación en la transmisión de gas ruso a través de Alemania, que podría dar lugar a la construcción de nuevos gasoductos. Asimismo, se espera que Gazprom consolide sus alianzas estratégicas con Royal Dutch Shell y ENI de Italia. Sin embargo, ha habido una cierta resistencia política en el caso de los países de la antigua Unión Soviética, que están tratando de encontrar suministros alternativos.

1.5.2. Política europea para la liberalización
1.5.2. de los servicios públicos de distribución
1.5.2. de gas y de electricidad

Desde el último informe de la OIT de 1987, uno de los principales acontecimientos en el sector de la distribución del gas y de la electricidad ha sido la aparición gradual en los Estados miembros de la Unión Europea de una política europea para la liberalización de estos sectores, con miras a establecer un «mercado interior de energía liberalizado». El principal objetivo de la Comisión Europea en el establecimiento del mercado interior de la energía ha sido mostrar cómo una mayor integración de los mercados de energía nacionales haría disminuir los costos de explotación, reduciría los precios e incrementaría la competitividad. Un mercado comunitario sin fronteras internas proporcionaría un suministro de energía más flexible y diversificado y contribuiría a garantizar la seguridad del suministro para la comunidad en su conjunto. Según la Comisión Europea⁽¹²⁾, una mayor competencia también daría lugar a una reducción de las tarifas para los consumidores de energía, que de esta forma obtendrían una ventaja competitiva en su producción. En 1997, los precios de la electricidad y del gas en Europa eran, por término medio, un 40 por ciento superiores a los de los Estados Unidos.

El 29 de junio de 1990 se adoptó una directiva del Consejo relativa a un procedimiento comunitario que garantice la transparencia de los precios aplicables a los consumidores finales de gas y de electricidad⁽¹³⁾. Las empresas suministradoras de gas y electricidad deben comunicar dos veces al año a la Oficina de Estadísticas de las Comunidades Europeas los precios que aplican a todas las categorías de consumidores. Las cifras publicadas durante el decenio de 1990 hasta la fecha reflejan importantes diferencias en las condiciones del suministro de gas y de electricidad para los consumidores industriales en los diferentes Estados miembros, e incluso dentro del mismo país, puesto que los mercados están cerrados.

Las directivas de la Comunidad relativas al tránsito de electricidad y de gas⁽¹⁴⁾ están concebidas para aumentar al máximo y facilitar los intercambios de electricidad y de gas entre países no vecinos. En realidad, este intercambio sólo ha sido posible entre redes monopolísticas públicas y distribuidores y no entre consumidores de un Estado miembro y productores de otro Estado.

Hasta 1996, estas dos directivas constituían la primera fase de la liberalización de la energía. Una fase más ambiciosa incluía últimamente el establecimiento de un calendario específico para la liberalización.

La cooperación entre los sistemas eléctricos, que se ha reforzado mediante las dos directivas mencionadas, había llevado ya en el decenio de 1950 a una interconexión gradual de redes y al desarrollo del comercio en el sector de la electricidad en Europa. Se observaron importantes diferencias de precios de la electricidad dentro de Europa. Fue gracias a las directivas relativas a la apertura gradual a la competencia que se configuró el mercado de electricidad europeo a finales del decenio de 1990. Las privatizaciones que tuvieron lugar en diversos países en este sector son una consecuencia de la desaparición o de la reestructuración de los monopolios nacionales de producción, transporte y distribución.

Tras nueve años de negociaciones, el Consejo de Ministros de la Unión Europea adoptó el 19 de diciembre de 1996 una directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad⁽¹⁵⁾. La directiva prevé la apertura gradual del mercado de la electricidad en un período de seis años.

La primera fase de este proceso, que debería ultimarse antes de principios de 1999, requiere que cada Estado miembro garantice la apertura de sus mercados en una proporción correspondiente a su cuota de consumo comunitario representada por los consumidores finales que consuman más de 40 GWh al año (por lugar de consumo) en 1997. Este umbral se reducirá gradualmente a un nivel de 9 GWh de consumo eléctrico anual seis años después de la entrada en vigor de la directiva. Más concretamente, conforme a la directiva sobre la electricidad, los Estados miembros de la Unión Europea tendrán de plazo hasta febrero de 1999 para abrir a la competencia un 25 por ciento como mínimo de sus mercados de la electricidad, que es lo que representan los principales usuarios de energía. Este mínimo aumentará al 28 por ciento en febrero del año 2000 y al 33 por ciento en el año 2003. La Comisión Europea propondrá seguidamente una apertura adicional por la puesta en vigor en el año noveno⁽¹⁶⁾.

En realidad la liberalización del mercado de la electricidad se ha producido de forma mucho más rápida de lo previsto por la directiva. De acuerdo con la Comisión Europea, la directiva podría suponer una apertura media de más del 50 por ciento del mercado a partir de 1999. Las cifras presentadas a Bruselas por un grupo de trabajo de expertos de la energía procedentes de los Estados miembros de la Unión Europea muestran que Alemania, Finlandia y Suecia permiten ya (en 1998) que el 100 por ciento de los consumidores de energía puedan elegir libremente a las empresas de suministro de electricidad que ofrezcan más ventajas y se preveía que la liberalización en el Reino Unido alcanzaría el 100 por ciento en 1998⁽¹⁷⁾.

El principal aspecto de la directiva se refiere a la liberalización de la producción de electricidad y al acceso de terceros al mercado, que permitiría que determinados compradores de electricidad sacaran partido de la competencia por los precios fijados entre los productores. Esta liberalización gradual no entraña necesariamente la privatización de las empresas explotadoras, dado que la legislación europea es neutral en cuanto a la propiedad pública o privada de las empresas. Sin embargo, sí alienta la privatización de la producción.

En lo que respecta a los métodos utilizados para la apertura del mercado, la directiva propone la alternativa siguiente: el acceso directo de terceros (clientes, suministradores) a la infraestructura de transporte y distribución, o el acceso al mercado a través del titular de la red, que se convierte en comprador y único revendedor de la electricidad.

Incumbirá a los Estados miembros decidir las categorías de compradores que, conforme a la directiva, podrán elegir a un suministrador (clientes «cualificados»). La directiva estipula que los grandes clientes que consuman más de 100 GWh anuales deben estar incluidos en dicha categoría, así como las empresas distribuidoras para el volumen de electricidad consumido en el marco de su red de distribución por otros clientes cualificados. Asimismo, la directiva estipula que los distribuidores podrán comprar electricidad a otros proveedores para suministrar a sus propios clientes designados como cualificados.

En comparación con otras «directivas de desreglamentación» que se han introducido en otros sectores, una de las características más originales de esta directiva es el papel desempeñado por el concepto de servicio público⁽¹⁸⁾. Conforme a lo estipulado en el párrafo 2) del artículo 3 de la directiva, «Los Estados miembros podrán imponer a las compañías de electricidad obligaciones de servicio público de interés económico general, que podrán referirse a la seguridad, incluida la seguridad de abastecimiento, a la regularidad, a la calidad y al precio de los suministros, así como a la protección del medio ambiente... Como medio de cumplir con las mencionadas obligaciones de servicio público, los Estados miembros que así lo desean podrán establecer una planificación a largo plazo». Al mencionar la seguridad de abastecimiento, la protección del medio ambiente y la planificación, la directiva no restringe el interés económico general al concepto de «servicio universal», como en el caso de otros servicios de interés económico general como por ejemplo en el sector de las telecomunicaciones⁽¹⁹⁾.

Cabe señalar que los sindicatos europeos de los sectores del gas y de la electricidad, organizados en la Federación Sindical Europea de Servicios Públicos (EPSU, rama europea de la Internacional de Servicios Públicos), se opusieron a las primeras propuestas de la Comisión Europea. Se consideró que las propuestas propugnaban una completa liberalización. Las protestas de los sindicatos se centraron en la falta de consideración por los efectos sobre el empleo y en los peligros para las estructuras nacionales establecidas, los servicios públicos y el medio ambiente. Asimismo, los sindicatos solicitaron el establecimiento de estructuras para que los empleadores y los sindicatos pudieran reunirse a nivel europeo. La EPSU organizó manifestaciones en Luxemburgo (1995), Boloña (1996) y La Haya (1997) y también se llevaron a cabo manifestaciones y se expresó cierta oposición a nivel nacional. Como resultado de estas presiones, el Parlamento Europeo modificó considerablemente las propuestas de la Comisión y reforzó las obligaciones de los servicios públicos. En noviembre de 1996 se creó un comité consultivo europeo de la energía destinado a asesorar a la Comisión Europea. Los sindicatos forman parte de este comité y tienen la vicepresidencia. En 1995 se inició un proceso de diálogo social con EURELECTRIC, Organización Europea para las Empresas de Energía Eléctrica. Ambas partes examinaron la evolución en la seguridad y la salud y la incidencia de la reestructuración en el empleo y la igualdad.

Un año después de la adopción de la directiva sobre la electricidad, el Consejo de Ministros de la Energía convino, el 8 de diciembre de 1997, en la propuesta de una directiva sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural. En este sector también se prefirió adoptar un enfoque progresivo y prudente. La propuesta establece normas comunes para la transmisión, distribución, suministro y almacenamiento del gas natural; reglamenta el acceso al mercado y el funcionamiento de los sistemas y determina los criterios y procedimientos aplicables para la concesión de licencias para la construcción y explotación de instalaciones de gas.

Por término medio, en lo que respecta a la comunidad, la apertura de los mercados nacionales se situará en torno al 30 por ciento del consumo anual de gas, con un mínimo del 20 por ciento; este porcentaje mínimo se incrementará al 28 por ciento después de cinco años y al 33 por ciento después de diez años. De igual modo, se ampliará gradualmente la categoría de clientes cualificados (esto es, empresas que tienen la capacidad jurídica de celebrar contratos nacionales de suministro de gas). Cuando la directiva entre en vigor se aplicará a todos los clientes que consuman más de 25 millones de metros cúbicos de gas al año y por lugar de consumo, y esta cifra se reducirá a un consumo anual de 15 millones después de cinco años y a 5 millones después de diez años. Las centrales eléctricas a gas se consideran clientes cualificados, independientemente de su nivel de consumo anual.

En lo que respecta al acceso al sistema, los Estados miembros podrán elegir entre un acceso negociado o un acceso reglamentado, los cuales deberán aplicarse conforme a criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios.

La directiva propuesta prevé la distribución de gas, pero los Estados miembros pudieran no aplicar, en determinadas condiciones, algunas de sus disposiciones relativas a la distribución si pudieran poner en peligro el cumplimiento de las obligaciones de servicio público. El texto estipula que en este caso los Estados miembros podrían invocar el principio de «servicio de interés general» que la Comisión deberá evaluar caso por caso. A ese respecto, el Tratado de Amsterdam que se firmó en 1997 establece un nuevo artículo 7D que hace más explícito el compromiso de la comunidad con los objetivos de interés general, al estipular que los servicios públicos deben poder funcionar en condiciones que les permitan cumplir sus cometidos de interés general.

La política de abastecimiento de agua de la Unión Europea
y cuestiones medioambientales

En el sector del suministro de agua, las preocupaciones de las autoridades de la Unión Europea obedecen, en gran medida, a consideraciones ambientales, incluido el principio de «quien contamina paga». En la actualidad, las medidas locales tienen una importancia decisiva en la evaluación y mejora de la situación del suministro de agua y corresponde a los Estados miembros y a las autoridades locales aplicar la mayor parte de las disposiciones relativas a la protección del medio ambiente. Sin embargo, también se ha pedido que se establezca un organismo europeo para que las estrategias relativas al agua sean más eficaces y económicas. La Comisión también ha constituido un Grupo de Trabajo del Medio Ambiente y del Agua, cuyos tres principales objetivos son: definir las prioridades de investigación en consulta con los interlocutores sociales, reforzar la coordinación entre los programas de investigación comunitarios, nacionales y privados y promover la innovación. En su informe preliminar, publicado en 1996, el Grupo de Trabajo estableció las prioridades de investigación que se indican a continuación: la lucha contra la contaminación, el uso racional del agua, las medidas para remediar la escasez de agua y la prevención y tratamiento de las situaciones de crisis⁽²⁰⁾.

El proceso de privatización está actualmente en curso en unos diez países de Africa, aunque hasta la fecha no ha supuesto la transferencia de acciones o de capital, pero se ha basado en otras formas distintas de privatización (contratos - plan, contratos de arrendamiento, concesiones, etc.). En el cuadro 1.3 figuran algunos ejemplos de privatización de los servicios de agua y electricidad en Africa. Con excepción de Côte d'Ivoire, el proceso institucional comenzó a principios del decenio de 1990, cuando las actividades de gestión se transfirieron a un número reducido de operadores internacionales, que o bien competían entre sí o colaboraban en el marco de acuerdos de cooperación horizontal. Côte d'Ivoire proporcionó al continente el primer modelo de privatización: tanto en el caso del agua (1960) como en el de la electricidad (1990), el sistema se basa en una separación entre la propiedad y la gestión. La concesión del servicio de suministro de electricidad firmada en 1990 con un promotor privado encomendó a este último la tarea de restablecer el equilibrio operativo e incrementar la eficacia técnica con el fin de reducir los precios de la energía y el sistema de gestión se reestructuró completamente. La privatización del suministro de agua se inició en Guinea en 1989 mediante la concertación de un contrato de arrendamiento con un consorcio internacional privado, y en la República Centroafricana se inició en 1991 de forma similar. Se han iniciado otros proyectos de privatización en Gabón, Guinea-Bissau y Malí (para la producción y distribución del agua y de la electricidad), Senegal (suministro de agua) y Ghana (generación y distribución de la electricidad). Si bien en Malawi todavía no se ha procedido a una privatización de los servicios públicos en sentido estricto, las medidas adoptadas para transformar la Comisión de Suministro de Electricidad (ESCOM) en Sociedad Limitada de Suministro de Electricidad representa, en opinión de los sindicatos, el primer paso hacia la privatización⁽²¹⁾. Con excepción de Marruecos (generación de electricidad, 1996), en los países del Magreb todavía no se ha procedido a la privatización de los servicios públicos. La industria del gas en los países africanos es inexistente o de propiedad pública y su gestión prácticamente no ha cambiado en la última década.

Cuadro 1.3. Ejemplos de privatizaciones de servicios públicos de suministro de agua y electricidad en Africa, a junio de 1996


País	Empresa y condición jurídica	Actividad	Tipo de contrato	Operador internacional

República Centroafricana	Empresa pública propietaria de activos (SNE)	Abastecimiento de agua	Contrato de arrendamiento de 15 años desde 1991 tras licitación internacional	SAUR
	Empresa privada de explotación (SODECA)
Côte d'Ivoire	Instalaciones de propiedad pública y empresa privada de explotación (SODECI)	Abastecimiento de agua	Desde 1960, contrato de arrendamiento y renovación de la concesión cada 15 años previa negociación	SAUR
	Empresa pública propietaria de activos (EECI)	Generación y distribución de electricidad	Contrato de arrendamiento negociado en 1990 por un período de 15 años, renovable	SAUR-EDF
	Empresa privada de explotación (CEI)
Gabón	64 por ciento empresa pública y participaciones indirectas (SEEG)	Producción y distribución de agua y electricidad	Contrato de gestión firmado en 1993, previa licitación	EDF-GQI-Lyonnaise des eaux
	Socio privado (SOCAGI)		Se está tramitando la evolución hacia una concesión con una participación reducida del Estado en el capital de SEEG
Ghana	Empresa pública de producción (VRA)	Generación y distribución de electricidad	Delegación parcial de la gestión comercial por un período de 4 años desde 1994 entre ECG y operadores técnicos. Transformaciones industriales en curso	SAUR-EDF
	Empresa pública de distribución de electricidad (ECG y NED)
Guinea	Empresa pública propietaria de activos (SONEG)	Abastecimiento de agua	Contrato de arrendamiento firmado a finales de 1989 por un período de 10 años y concedido tras licitación internacional	SAUR-CGE
	Empresa privada de explotación (SEEG)
	Empresa propietaria de activos (ENEGGUI)	Producción y distribución de electricidad	Contrato de arrendamiento firmado en 1994 por un período de 10 años y concedido tras licitación internacional	EDF-SAUR-HQI
	Empresa privada de explotación (SOGEL)
Guinea-Bissau	Empresa pública (EAGB) y socios de gestión privados	Producción y distribución de agua y electricidad	Contrato de gestión. El 75 por ciento de la remuneración del socio privado está garantizado, el 25 por ciento está en función de los resultados obtenidos	EDF-Lyonnaise des eaux
Malí	Empresa pública (EDM)	Producción y distribución de agua y electricidad	Contrato de gestión general de 4 años	SAUR-EDF-HQI-SOGEMA
	Socio de gestión privado (SHEC)
Marruecos	Empresa pública (ONE)	Generación de electricidad	Concesión de generación por 30 años y transferencia de la propiedad al Estado cuando se ponga en marcha el proyecto Jorf Lasfar	Consumer Michigan Services (CMS) and Asea Brown-Boveri (ABB)
	Concesionario privado (Jorf Lasfar Energy Company)
	Empresa pública (RAD)	Distribución de agua y electricidad para Casablanca	Concesión de distribución por 30 años previa licitación	Lyonnaise des eaux-EDF-ENDESA-Agnas de Barcelona
	Concesionario privado (Maghrébienne des eaux)
Senegal	Empresa pública propietaria de activos (SONES)	Abastecimiento de agua	Contrato de arrendamiento de 10 años desde 1995 tras licitación internacional	SAUR
	Empresa privada de explotación (SDE)
Fuente: L. de Luca (publicado bajo la dirección de): Labour and social dimensions of privatization and restructuring, op. cit., pág. 21.

Los cuadros 1.4, 1.5 y 1.6 proporcionan un panorama de la privatización de los servicios públicos en la región de Asia y el Pacífico. El abastecimiento de agua, la gestión de los desechos y el alcantarillado en la región competen principalmente a las autoridades locales o a los organismos estatales. De igual modo, en todos los países asiáticos el Estado es el principal responsable de la generación y del suministro de electricidad, aunque la futura demanda prevista y la falta de infraestructura adecuada dará lugar probablemente a la aparición de un tipo de reestructuración y desreglamentación, con una creciente participación del sector privado. En Japón, la generación de electricidad se liberalizó en 1995 cuando se admitió el acceso de nuevos actores al mercado. Se autorizó a los productores de energía eléctrica a comprar la energía de otros productores independientes mediante licitación colectiva, construir instalaciones productoras de energía eléctrica y vender la electricidad en el mercado minorista. A finales de 1997, como medio de fomentar más la competencia, se formularon propuestas para ampliar el sistema de licitación, a fin de permitir a las empresas mayoristas de electricidad licitar por los suministros de centrales termoeléctricas nuevas o reconstruidas. Sin embargo, dado que Japón no cuenta con suficientes recursos energéticos, el mantenimiento de la seguridad y de los suministros del país se considera un requisito básico que no puede sacrificarse en aras de la creciente competencia⁽²²⁾.

La utilización de gas en la región sigue siendo desigual. Si bien Australia, Nueva Zelandia y Japón han desarrollado una infraestructura para el suministro de gas (con una importante participación del sector público en los dos primeros países), en otros países la importancia del gas como recurso energético y el limitado papel de los gobiernos en este ámbito ha dado lugar a una escasa privatización activa.

Como en otras partes, el fundamento de la privatización de los servicios públicos ha sido la necesidad de recursos adicionales para ampliar el acceso a los servicios y mejorar la calidad, como en el caso de la privatización del agua y el alcantarillado en Manila. Para varios países de la región (Bangladesh, India, Pakistán), los programas de ajuste estructural han dado un importante impulso a la privatización, junto con la desreglamentación mediante la concertación de acuerdos comerciales internacionales tales como la Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC). (La política de la APEC en materia de infraestructura abarca los servicios públicos de suministro de agua, electricidad y gas, y hace especial hincapié en la competencia y en la fijación de precios basada en la totalidad de los costes.) La privatización de la gestión ha sido la forma que se ha utilizado con más frecuencia (Australia, Bangladesh, Filipinas, Nueva Zelandia, Pakistán), así como la contratación externa (Japón, Tailandia), método también utilizado en tres importantes privatizaciones de proyectos de abastecimiento de agua y tratamiento de desechos en el sur de Australia, Filipinas y Malasia. Sin embargo, la modalidad que tenderá a predominar en la próxima década es la privatización de la financiación -- la financiación privada de los proyectos de suministro de agua y electricidad, mediante acuerdos de construcción-propiedad-operación (CPO) y acuerdos de construcción-operación-transferencia (COT). En el sector de la electricidad, la nueva tendencia es de desreglamentación, de desagregación de los sistemas y servicios integrados verticalmente y, en algunos casos, de privatización parcial mediante la venta de activos.

Cuadro 1.4. Privatización del agua en la región de Asia y el Pacífico


País	Estructura de la industria	Privatización

Australia	Propiedad y explotación del abastecimiento del agua por los gobiernos estatales	Transformación de las empresas públicas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades; reequilibrio de los precios en el marco de la política nacional de competencia; inversión privada en CPO y CPOT; contratación externa de algunos servicios; subcontratación del abastecimiento de agua en Adelaide a United Water
Bangladesh	WASA es responsable del agua, de los desechos y del alcantarillado en las zonas urbanas; el saneamiento y alcantarillado es gestionado por WASA y las autoridades municipales; BWDB se encarga de las presas, embalses y del agua en las zonas rurales	BWDB va a transformarse en una entidad jurídica sujeta a la ley de sociedades y se va a dividir en distintos servicios; cierta participación del sector privado en la facturación y recaudación
Filipinas	Los servicios locales de abastecimiento de agua son empresas paraestatales; MWSS es la entidad más importante de abastecimiento de agua	MWSS se reorganizó en 1995, y fue privatizada en 1997 mediante el otorgamiento de dos concesiones geográficas a consorcios de empresas locales y multinacionales
India	Propiedad y gestión del suministro de agua por el sector público; la única participación del sector privado es en la venta de agua embotellada	Ningún proyecto de privatización
Indonesia	Servicio de propiedad pública	Privatización de la gestión prevista para 1998 mediante dos concesiones basadas en un área geográfica específica
Japón	Agua, desechos y alcantarillado gestionados por un gran número de empresas individuales pertenecientes a los municipios	Contratación externa de servicios específicos de mantenimiento y de apoyo
Malasia	Abastecimiento del agua gestionado y suministrado por una combinación de entidades públicas y privadas; gestión de desechos y alcantarillado actualmente por contrato	Desechos y agua privatizados en 1993 con contrato concedido a Indah Water; creciente inversión del sector privado en los servicios de agua y alcantarillado; COT en Johor Water Company; contratación externa de la facturación y recaudación, reparación de fugas
Nueva Zelandia	Servicios de agua y de tratamiento de desechos de propiedad del gobierno local y gestionados por éste	Transformación de las empresas públicas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades y una mayor comercialización; primera subcontratación en abril de 1997, contrato del Consejo Papakura con United Water
Tailandia	Combinación de empresas públicas y privadas; gestión privada de determinadas instalaciones de tratamiento de agua	Privatización de East Water Resources and Development; privatización mediante la inversión en nuevos proyectos
Fuentes: Estudio de la Internacional de Servicios Públicos y estudios por países llevados a cabo por PSRC.

Cuadro 1.5. Privatización de la electricidad en la región de Asia y el Pacífico


País	Estructura de la industria	Privatización

Australia	Generación, transmisión y distribución explotados por monopolios estatales integrados verticalmente	Tendencia hacia la red nacional y mercados nacionalmente competitivos; transformación de las empresas públicas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades en todos los Estados y separación de la generación, transmisión y distribución; privatización en Victoria
Bangladesh	Tres servicios públicos de propiedad del Estado; DESCO gestiona la distribución en la región de Dhaka; Rural Electricity Board gestiona la distribución rural mediante cooperativas; BPDB se ocupa de la generación, transmisión y distribución a todas las demás zonas; PGCB se constituyó recientemente como futuro único comprador de toda la energía	Separación de la generación, transmisión y distribución; transformación de BPDB en una entidad jurídica sujeta a la ley de sociedades, y está previsto que más adelante se dividirá en cuatro empresas de distribución transformadas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades; transformación de DESA en una entidad jurídica sujeta a la ley de sociedades con algunas subcontrataciones (actualmente DESCO); recurso creciente a los productores de energía independientes; PGCB para hacerse con toda la transmisión
República de Corea	KEPCO es plenamente responsable de la producción (89% de la capacidad), de la transmisión y de la distribución; los productores de energía independientes proporcionan una pequeña cantidad de la capacidad; los coproductores venden el excedente de energía a KEPCO	Venta del 21% de KEPCO mediante la emisión de acciones en 1989, y se prevén nuevas ventas en el futuro; promoción de los productores de energía independientes
Filipinas	NAPOCOR es responsable de la generación, transmisión y distribución; 26 empresas de distribución privadas y municipales, la más importante es MERALCO; la Junta de Reglamentación de la Energía (Energy Regulatory Board) regula las tarifas	NAPOCOR se transformó en una entidad jurídica sujeta a la ley de sociedades en 1992; NAPOCOR va a dividirse por regiones y en una nueva empresa de transmisión; privatización de NAPOCOR, uno de los requisitos impuestos por el FMI para la concesión de préstamos; promoción de los productores de energía independientes mediante CPO y CPOT; contratación externa de la lectura del contador por MERALCO
India	Organismos nacionales de planificación, generación y transmisión en el marco de DOP; generación y distribución gestionadas por 23 Juntas Estatales de Electricidad	Proyectos de reestructuración, transformación de empresas privadas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades y privatización en las Juntas Estatales de Electricidad: Rajasthan Madhya Pradesh, Noida, Kanpur y otras; está en curso la privatización de la distribución en Orissa; proyectos para privatizar la transmisión; reforma en curso del sector de la energía eléctrica de Haryana, incluida la privatización; Enron se encargará de la explotación de las primeras empresas independientes de producción de energía en Dabhol
Indonesia	La empresa de servicios públicos estatal PLN se encarga de la generación, transmisión y distribución; un gran número de pequeñas entidades en pueblos y grupos comerciales	Proyectos de privatizar parcialmente la generación; proyectos de incrementar el número de productores de energía independientes
Japón	Diez empresas japonesas privadas de servicios públicos tienen monopolios regionales en la generación, transmisión y distribución	Desreglamentación desde 1995 con acceso más fácil para los nuevos productores; inversión extranjera en nuevas centrales eléctricas; aprobación del Gobierno en 1997 para la privatización de la Electric Power Development Company Ltd.
Malasia	La TNB gestiona la generación, transmisión y distribución en Malasia peninsular; juntas separadas de generación y distribución en las islas de Sarawak (SESCO) y Sabah (SEB)	Venta parcial de TNB (29%) en 1992; venta parcial de SESCO; planes para transformar a SEB en una entidad jurídica sujeta a la ley de sociedades como preludio de la venta parcial; un importante porcentaje de la generación corresponde a empresas independientes de producción de energía; se está estudiando la desagregación de la generación y de la transmisión
Nueva Zelandia	ECNZ controla el 60% de la generación; Transpower NZ explota la red de transmisión; distribución gestionada por empresas de suministro en régimen de concesión por zonas geográficas	Se prevé la división de ECNZ en tres empresas estatales competidoras de producción para abril de 1999 (se ha descartado la privatización); transformación de las empresas de suministros en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades, dando lugar a fusiones y adquisiciones con una mayor participación privada; proyectos privados de producción
Pakistán	KESC se encarga de la generación, transmisión y distribución en Karachi y alrededores; WAPDA tiene las mismas responsabilidades para el resto del país (80% de la capacidad de generación): el Organismo Nacional de Reglamentación de la Energía Eléctrica recientemente constituido promoverá la competencia y reglamentará el sector	Desagregación de empresas integradas; venta de centrales eléctricas de forma individual; venta de participación minoritaria en KESC; inversión privada en empresas independientes de producción de energía eléctrica mediante CPO y CPOT; planes de privatización financiera o de la gestión de la Junta de Electricidad de la zona de Faisalabad y KESC
Tailandia	EGAT es responsable de la generación, transmisión y distribución a grandes consumidores; MEA se encarga de la distribución en Bangkok y en provincias adyacentes; PEA se encarga de la distribución en otras 93 provincias	Desreglamentación desde 1992 con generadores privados y empresas conjuntas privadas/EGAT; reestructuración de EGAT con transformación de la empresa pública en una entidad jurídica sujeta a la ley de sociedades y privatización; reestructuración de PEA y de MEA; creciente recurso a las empresas independientes de producción de energía eléctrica
Fuentes: Estudio de la Internacional de Servicios Públicos y estudios por países llevados a cabo por PSRC.

Cuadro 1.6. Privatización del gas en la región de Asia y el Pacífico


País	Estructura de la industria	Privatización

Australia	Participación federal y estatal en el suministro de infraestructura; propiedad y explotación privada de la distribución	Desreglamentación conforme a la política nacional de competencia; venta de gaseoductos públicos por los gobiernos federales y estatales; empresas privadas que invierten en infraestructura de gas
Bangladesh	Participación extensiva de las empresas privadas en el desarrollo de los recursos de gas	Transformación de Petrobangla en un entidad jurídica sujeta a la ley de sociedades que coordina la exploración con inversores privados
República de Corea	Participación del Estado en la explotación del gas mediante Korean Gas Corporation; amplia participación de las empresas privadas en el desarrollo de los recursos de gas	Estudio del Gobierno sobre las posibilidades de privatizar KGC en 1994
Filipinas	Amplia participación de la empresa privada en el desarrollo de los recursos de gas e infraestructura
India	Amplia participación de la empresa privada en el desarrollo de los recursos de gas e infraestructura; participación del Estado por conducto de Gas Authority of India Ltd. (GAIL)	Venta insignificante de acciones de GAIL (3,37%) en 1995; venta prevista del 25% de GAIL cancelada en noviembre de 1997 debido a la situación económica; puede que se vuelva a proponer en un futuro próximo
Indonesia	La empresa estatal Pertamina lleva a cabo actividades de exploración y transmisión de petróleo y gas; la empresa estatal Perum Gas Negara es una empresa de gas minorista; participación del sector privado en la transmisión	Descartada la privatización de cualquiera de las dos entidades
Japón	Amplia participación de las empresas privadas en el desarrollo de los recursos de gas; el Estado participa en la exploración de gas y de petróleo por conducto de la Compañía Nacional de Petróleo (National Oil Corporation)	Desreglamentación del suministro introducida por la legislación promulgada en 1995
Malasia	La compañía petrolera estatal Petronas ha iniciado prácticamente todos los proyectos de petróleo y de gas; Gas Malaysia Sdn. Bhd. se encarga de la comercialización y distribución a los consumidores; participación del Estado en empresas conjuntas para el desarrollo de proyectos; participación de empresas privadas en la exploración y producción	El Gobierno está considerando autorizar la competencia entre Petronas y GMSB
Nueva Zelandia	Gas natural suministrado por empresas privadas; hasta 1988, participación del Estado en el desarrollo de la industria por conducto de Petrocorp	Privatización de Petrocorp en 1988; el Estado también ha vendido otras participaciones en instalaciones y desarrollo; desreglamentación de la industria desde 1993
Pakistán	Participación de la empresa estatal Oiland Gas Development Corporation en el desarrollo de la industria; amplia participación privada en el desarrollo de los recursos de gas e infraestructura; planes para constituir un organismo de reglamentación del gas natural en 1998	La empresa Oiland Gas Development Corporation se transformó en sociedad en comandita por acciones en 1996; se está considerando la privatización; anteproyectos para privatizar Sui Northern Gas Pipelines Ltd. y Sui Southern Gas Pipelines Ltd.
Tailandia	El Organismo Estatal del Petróleo de Tailandia (PTT) desempeña una función de fomento y posee acciones en empresas conjuntas; amplia participación de la empresa privada en el desarrollo de los recursos de gas e infraestructura	Proyectos de privatizar el Organismo Estatal del Petróleo (PTT)
Fuentes: Estudio de la Internacional de Servicios Públicos y estudios por países llevados a cabo por PSRC.

Recuadro 1.1
Reestructuración de la Dirección General de Electricidad de Fiji

El 13 de junio de 1997, el Ministerio de Empresas Públicas declaró a la Dirección General de Electricidad de Fiji «empresa de reorganización». Conforme a su Carta de Reorganización, la Dirección General de Electricidad se ha dividido en tres empresas comerciales públicas encargadas de la generación, transmisión y distribución. Ya se ha procedido al registro de estas empresas.

Las empresas de generación y distribución se seguirán dividiendo para llevar a cabo privatizaciones parciales a fin de permitir a inversores estratégicos introducir nuevas tecnologías y competencias técnicas, aunque se espera que los inversores tengan acceso a fondos para la reinversión. La empresa de transmisión seguirá siendo estatal al 100 por ciento.

Se ha designado a una junta de directores para cada empresa comercial pública, que está facultada para adoptar decisiones comerciales, y se exigirá a las empresas que presenten informes periódicos y tendrán que ser responsables ante el Gobierno que, en interés de la población, fijará objetivos de rendimiento financieros y de otro tipo. Las tres empresas comerciales públicas competirán en igualdad de condiciones con el sector privado, no tendrán ninguna ventaja o desventaja específica, y la competencia en la generación y distribución se introducirá en una etapa temprana.

La empresa de distribución será el organismo de compras de energía eléctrica y estará encargada del plan de desarrollo de sistemas, incluidas las previsiones futuras de carga. De corto a medio plazo, cualquier nueva venta de la producción correspondería a la nueva empresa de distribución, ya proceda de la empresa de generación o de los productores de energía independientes. El Gobierno está examinando algunas opciones para la participación del sector privado en la generación y distribución de electricidad. Los productores de energía independientes han expresado considerable interés y han sugerido la posibilidad de establecer un marco competitivo para un mayor desarrollo.

Para incrementar la competencia, la Carta prevé un aumento de la inversión del sector privado, una mejora de la eficacia de la explotación y una reducción de los precios de la electricidad. Se establecerá una dependencia reguladora técnica y económica, la última de las cuales formará parte del futuro organismo regulador más amplio de empresas de servicios públicos.

Fuente: Asociación de Personal de la Dirección General de Electricidad de Fiji: Reorganization of the Fiji Electricity Authority, Memorándum de Información, Departamento de Empresas Públicas, Fiji, 1998.

Existe una gran diversidad de situaciones y tendencias en el sector de los servicios públicos en América Latina, en donde el proceso de privatización, que se inició hace unos 20 años, ha afectado a todos los sectores de la vida económica (véase cuadro 1.7). El sector de los servicios públicos emplea a un gran volumen de trabajadores, y la relación de cinco a diez trabajadores por 1.000 conexiones de agua suele ser una práctica corriente en las empresas de abastecimiento de agua. Asimismo, los países están teniendo que hacer frente al problema de responder a las enormes necesidades de infraestructura a raíz de las crecientes presiones a que está sometido el medio urbano (el 73 por ciento de la población del continente vive en ciudades). El sector del saneamiento y abastecimiento de agua presenta enormes problemas: después de 100 años sin cólera en el continente se registraron brotes de esta enfermedad en 1990. Dado que el agua y el saneamiento (a diferencia de la electricidad y de las telecomunicaciones) se consideran servicios sociales, se ha atribuido menor importancia a las políticas de desarrollo de recursos humanos para concentrarse en ampliar el alcance de los servicios. En muchos países de la región, las constituciones y legislaciones nacionales definen los servicios de suministro de agua, electricidad, gas, etc., como servicios públicos que ha de prestar directamente el Estado o los concesionarios. Sin embargo, la tendencia actual es que los gobiernos establezcan marcos normativos y políticas de protección del medio ambiente y del consumidor, y deleguen la responsabilidad de la gestión de los servicios a organismos públicos y privados, junto con una descentralización de responsabilidades a los niveles provinciales, estatales o locales. Desafortunadamente, en muchos casos no se dispone de la legislación necesaria para la desreglamentación y el establecimiento de concesiones, y muchos organismos locales carecen del material y de las capacidades financieras para gestionar satisfactoriamente los servicios públicos.

Cuadro 1.7. América Latina y el Caribe (17 países): privatización
y concesiones en los servicios públicos


País	Electricidad	Agua	Gas

Argentina	X	X	X
Bolivia	P		P
Brasil	P		X
Chile	X	P	X
Colombia	P	X^a	P
Costa Rica	P		P
Ecuador	P	P	P
El Salvador	P	P
Guatemala	X
Honduras	X	P
México	P	P	P
Nicaragua			P
Panamá	P	P
Paraguay	P
Perú	X	P	X
Uruguay			X
Venezuela	P	P	X
X = privatización llevada a cabo en distintos grados. P = privatización prevista. ^a = privatización muy limitada, pero intensificación prevista. Fuente: CEPAL, sobre la base de estadísticas oficiales y Privatization International, diversos números.

Desde 1990, la Argentina ha dado un paso más en materia de privatización, al reestructurar los servicios de agua, gas y electricidad y entregarlos en concesión, anulando las reglamentaciones en vigor y reemplazándolas por nuevas formas de regulación.

Recuadro 1.2
Privatización de la electricidad en la Argentina

El programa de privatización de la electricidad en la Argentina, iniciado en 1992, es el más reciente de una serie de privatizaciones realizadas en el país que comenzaron a fines de los años cincuenta y principio de los años sesenta, que fue seguido por la segunda serie de la década de 1970. La incapacidad del país para resolver el déficit operativo de las empresas públicas más importantes fue uno de los principales factores de la adopción de la ley núm. 24065 de enero de 1992, que establece el marco jurídico para la reestructuración y privatización de la industria de la electricidad. La privatización de la electricidad en la Argentina está basada en la experiencia de Chile, que empezó a privatizar su industria eléctrica diez años antes, y en el marco regulatorio adoptado en el Reino Unido. Sin embargo, a diferencia de Chile, la Argentina estableció una total separación entre la transmisión, la generación y la distribución, así como la restricción según la cual ninguna empresa puede producir más del 10 por ciento de la capacidad nacional de generación. En 1993, el decreto núm. 1853 derogó las últimas restricciones a la inversión extranjera, a raíz de lo cual, con algunas excepciones, los extranjeros pueden ser propietarios del 100 por ciento de las empresas del país y repatriar libremente los beneficios y el capital.

La reestructuración del sector de la electricidad empezó en 1992, antes de que comenzara la privatización, al crearse un organismo regulador, el ENRE. Dicho organismo reglamenta todas las fases del sector, y de manera más amplia la transmisión y la distribución (se considera que la generación que está prácticamente desregulada se comercia en un mercado de libre competencia, si bien hay un volumen de venta autorizado que corresponde a un máximo de 10 por ciento o menos del total de ventas de electricidad en el país). El ENRE interviene como mediador en los conflictos y hace cumplir las leyes federales, los reglamentos y las condiciones de las concesiones. Asimismo, fija las normas de servicios que deben respetar las compañías distribuidoras y establece el precio máximo que las empresas de transmisión y distribución pueden cobrar por sus servicios (el «price cap»). Dicho precio debe ser reajustado cada cinco a ocho años. Las primeras tres empresas federales de electricidad que fueron privatizadas, SEGBA, AYEE e Hidronor, producían aproximadamente el 80 por ciento del abastecimiento de energía eléctrica del país.

Tras la privatización, los precios al por mayor de la electricidad disminuyeron en un 60 por ciento del precio anterior a la privatización que era de 60 dólares por megavatio/hora en agosto de 1992 y se han estabilizado en la actualidad en aproximadamente el 40 por ciento del precio anterior a la privatización. En algunos casos, la fiabilidad del servicio ha aumentado notablemente, dada la importante disminución de los cortes de energía, en parte debido a la introducción de tecnologías perfeccionadas (tales como la instalación de plantas generadoras con estabilizadores de tensión, lo que permite la instalación de un sistema automático de desconexión de la generación, que interrumpe la menor cantidad posible de capacidad de generación en caso de un desperfecto de producción). Sin embargo, costó bastante lograr ese aumento de productividad; muchas compañías recientemente privatizadas tuvieron que luchar para hacer cambios y mejoras (en particular respecto de las conexiones ilegales y el robo de electricidad). El aumento de la inversión extranjera era una de las metas principales del programa de privatización de 1992; el Gobierno se ha mostrado satisfecho con los resultados obtenidos. La empresa de distribución del norte del gran Buenos Aires realizó inversiones en capital de aproximadamente 380 millones de dólares entre septiembre de 1992 y 1995 a las que se agregará una inversión total de 500 millones de dólares planeada para el período que va del año 1990 al año 2000. Se prevé que entre 1996 y 2001 las inversiones en el sector eléctrico serán de 7.000 millones de dólares, principalmente por parte de inversores del sector privado y su objetivo fundamental será mejorar el servicio a la clientela.

Fuente: Electricity reform abroad and US investment, informe preparado por la Energy Information Administration (EIA), Departamento de Energía de los Estados Unidos, Washington, 1997.

También ha sido rápida la privatización de los servicios públicos en el Brasil, tras la adopción, en 1995 de una nueva ley sobre concesiones. Además, se está realizando una serie de proyectos en el sector de la energía eléctrica y los servicios de suministro de agua y saneamiento. Chile ha sido un pionero de la transferencia de las actividades tradicionalmente realizadas por el Estado al sector privado, mientras que Colombia ha adoptado una legislación (la ley núm. 142 de 1994) que da incentivos a empresas privadas para que se asocien con las autoridades locales para mejorar los servicios de suministro de agua y los servicios de alcantarillado y saneamiento (como en el caso de la concesión otorgada a la compañía española Aguas de Barcelona para administrar los servicios de alcantarillado y suministro de agua en Cartagena de Indias).

El método utilizado para privatizar el sector de la electricidad es el llamado modelo del «Cono Sur», mediante la adopción de una legislación en Chile (1980) y en la Argentina (1992) que condujo a la división del sector en cinco funciones: generación, despacho, transmisión, redes de distribución y suministro. La desregulación es total en la venta al por mayor y al por menor. En lo que respecta a la generación, el sector al por mayor totalmente desregulado está abierto a la competencia. Dicho proceso está prácticamente terminado en la Argentina y en Chile, y desde entonces el modelo ha sido aplicado en Perú (a partir de 1993), Bolivia (a partir de 1995) y Colombia (a partir de 1995). En Chile, el 80 por ciento de la capacidad de generación es privada, así como toda la transmisión y la distribución; ENERSIS, la empresa creada tras la privatización de las dos empresas estatales de suministro de electricidad, ha empezado a hacer inversiones en otros países, tales como la Argentina, Brasil y Perú. Se están llevando a cabo reformas con el mismo objetivo en Brasil, México y en otros países.

En el Brasil, más del 90 por ciento de la producción total de energía es hidroeléctrica producida en su mayor parte por el Gobierno federal y los estados, con muy poca participación del sector privado y de las municipalidades. Las empresas federales y los concesionarios estatales son dueños de prácticamente todas las líneas de transmisión. La transferencia de los servicios de electricidad al sector privado se realiza mediante la venta de activos del Estado y el otorgamiento de concesiones. La ley núm. 9074 de 1995 y el decreto núm. 2003 de 1996 brindan nuevas oportunidades a las empresas privadas al autorizar a grandes consumidores a generar electricidad para su propio consumo o para la venta. Estos grandes consumidores pueden entonces conseguir acceso, mediante pago, a las redes de transmisión y distribución.

Poco se ha hecho por reestructurar el sector del gas en la región, con excepción de la privatización de Gas del Estado (GdE) en la Argentina en 1992. La empresa fue dividida en 10 empresas, dos en el sector de la transmisión y ocho en el sector de la distribución. En Chile no ha habido privatización de la industria petrolera, que produce gas, si bien la distribución del gas siempre ha sido privada. En el Brasil, sólo se puede obtener gas de tubería en dos ciudades (Río de Janeiro y São Paulo), donde las empresas estatales COMGAS y CEG fueron recientemente privatizadas. Por tanto, es demasiado pronto para evaluar los efectos e importancia de dicha decisión. Sin embargo, muchos industriales creen que la creación de una red de gas natural en América del Sur es una de las infraestructuras indispensables para lograr un crecimiento económico estable en el próximo decenio. Se está estableciendo el trazado de dicha red cuyo elemento principal, el gasoducto que va de Bolivia a Brasil, tiene que estar terminado en diciembre de 1998⁽²³⁾. Gas Natural México Repsol, una filial de Repsol, la empresa petrolera española, tras concluir un contrato para suministrar gas en la ciudad de Monterrey, se transformó en el mayor distribuidor de gas natural de México. La compañía anunció que planeaba invertir 220 millones de dólares en Monterrey, lo que incluye 180 millones de dólares para comprar el sistema de distribución a la Comisión Federal de Electricidad. La producción de gas natural es aún prerrogativa exclusiva de Pemex, la empresa petrolera propiedad del Estado⁽²⁴⁾. En Costa Rica, donde los servicios públicos siguen por ahora estando bajo la administración total del Estado, el gas es también un monopolio de Estado. Sin embargo, se vende a los consumidores por intermediario de tres empresas privadas (Unigás, Elf y Gas Zeta)⁽²⁵⁾.

En el Canadá, el Estado posee uno de los porcentajes más importantes de empresas públicas del mundo industrializado; lo contrario ocurre en los Estados Unidos, si bien en este último país en el sector de los servicios públicos hay una participación estatal mayor que en otros sectores de su economía. El sector de la electricidad en los Estados Unidos se compone tanto de empresas de propiedad pública como de empresas de propiedad privada; aun son más numerosas las empresas de suministro de electricidad públicas que las de otras formas de propiedad, y algunas de ellas son muy importantes, tal como en Los Angeles, Seattle y Cleveland, si bien el 75 por ciento del mercado correspondiente a la carga de kilovatio por hora suministrada es controlado por empresas que pertenecen a inversionistas y el abastecimiento de muchas pequeñas empresas de servicios públicos municipales depende de grandes empresas de generación y transmisión privadas. En los Estados Unidos, el suministro de agua pertenece principalmente al Estado (71 por ciento). Se compone principalmente de unas 22.000 empresas de servicios públicos municipales que tienen la responsabilidad de la distribución local del agua y del saneamiento de las aguas servidas. En los Estados Unidos, la cuestión de los derechos de propiedad del agua es importante, en particular en el contexto de la afirmación de los derechos históricos de los indígenas a las reservas indígenas del país.

El sector de la industria de los servicios públicos ha experimentado un rápido proceso de reestructuración y de reforma normativa en los últimos años, a raíz de la liberalización del mercado y de los efectos de la mundialización. Ha aumentado la utilización del gas por los usuarios finales así como la generación de electricidad. La ley sobre política de energía de 1992 autoriza la competencia en el sector de la energía. California es el primer Estado en liberar el mercado de la generación de energía mediante un sistema basado en la constitución de un grupo de vendedores mayoristas donde los precios pueden variar cada media hora. Los usuarios finales podrán comprar electricidad a una tarifa regida por el precio del grupo, pero también podrán recurrir a «revendedores», es decir firmas que asumen el riesgo de comprar grandes cantidades al grupo. Las empresas eléctricas también están autorizadas a transformar el costo total de sus activos «inmovilizados» (que con frecuencia son masivos) en sobrecargas de precio durante un determinado período. Asimismo, la ley ha provocado numerosas fusiones, entre las cuales varias implican tanto a los proveedores de gas como de electricidad (así como también la concentración de otras funciones, tales como la facturación), lo que hace temer que peligren las empresas estatales. La tendencia a la fusión va junto con la internacionalización de las actividades. Además de las importantes incursiones de las empresas eléctricas de los Estados Unidos en el mercado británico, Entergy, una de las principales empresas de servicios públicos del sur de los Estados Unidos, ha ampliado sus actividades en la Argentina, Pakistán y Perú, entre otros países, en parte reduciendo su nómina de sueldos en Estados Unidos.

La privatización y la reestructuración son cada vez más frecuentes en los servicios de suministro de agua de los Estados Unidos en respuesta al aumento de las preocupaciones en materia de ecología, las presiones de los consumidores y los pedidos de renovación de estructura. Si bien han habido algunos ejemplos de desinversión, se recurre con mayor frecuencia a contratos de gestión y de operación, en particular en el sector de las empresas de saneamiento de agua. Sin embargo, algunas municipalidades han preferido no privatizar y realizar reestructuraciones internas que con frecuencia han resultado exitosas con la participación de los trabajadores. Otras municipalidades han optado por lo que se ha denominado «competencia organizada», en virtud de la cual los trabajadores son reorganizados en organismos semiindependientes que compiten con firmas extranjeras.

A pesar de ciertas medidas desalentadoras para eventuales proveedores privados de agua (incluido el sistema normativo que limita las tasas de rendimiento al 10-12 por ciento) se ha observado un rápido incremento de la privatización, en particular por parte de las grandes empresas transnacionales francesas y británicas que han creado asociaciones y filiales locales.

La Oficina de Privatización y Cuestiones Normativas recomienda la transferencia de las empresas al sector privado fijando el año 2000 como una meta para tomar varias medidas. Hasta la fecha, este proceso ha afectado muy poco al sector de los servicios públicos, dado que se ha preferido la reestructuración interna y la limitación de la participación de los capitales privados. Aproximadamente el 90 por ciento del sector de los servicios eléctricos del país es propiedad del Estado, se compone de «crown corporations» nacionales y provinciales. Sin embargo, se propone actualmente un plan de reestructuración y privatización, elaborado por la Comisión Macdonald, de la mayor empresa de servicios públicos de América del Norte Hydro Ontario. En dicho proyecto se argumenta que ya no se necesita más un solo gran generador y que la mayoría de los consumidores industriales y domésticos desean mayor elección y flexibilidad.

Durante el último decenio, el mercado del gas natural del Canadá ha experimentado una importante desregulación, en virtud de un acuerdo sobre precios y mercados de gas natural de 1985 firmado por el Gobierno nacional y tres provincias productoras de gas, y de una reglamentación de 1988 que autoriza a los exportadores que poseen derechos de transmisión a venderlos a otros exportadores a corto o largo plazo, creando así un mercado secundario competitivo.

La privatización y la reestructuración pueden impulsar las innovaciones y los cambios tecnológicos. La investigación y el desarrollo en energía producen adelantos importantísimos, por ejemplo, en materia de fuentes de energía renovables (tales como los progresos en los sistemas de energía solar fotovoltaica y los sistemas de turbina para transformar la energía eólica), lo que contribuye a que las economías de los países que importan energía no sufran los inconvenientes de los bruscos cambios de precios o de la interrupción del abastecimiento. La investigación y el desarrollo en energía pueden asimismo impulsar la privatización, dado que los antiguos monopolios no siempre han sido muy activos en los nuevos mercados emergentes.

La investigación y el desarrollo en energía pueden también reducir las consecuencias nocivas para el medio ambiente causadas por la producción, la distribución y la utilización de la energía. Aproximadamente el 96 por ciento de la investigación y el desarrollo en energía realizados por el sector público de los países industrializados, se concentra en nueve países (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Reino Unido, Suiza)⁽²⁶⁾. La investigación se ha centrado en el desarrollo de tecnologías que incrementen la eficiencia operativa de los sistemas de las redes eléctricas nacionales acercándolos a sus márgenes teóricos mediante una mejor estimación de la carga, la gestión de los equilibrios de energía y técnicas perfeccionadas de medición del consumo. Mientras que gran parte del aumento del gasto en investigación y desarrollo en energía respecto de los servicios públicos desregulados ha sido dedicado a la creación de nuevos «productos y servicios de energía» mediante la fusión de productos existentes, como los contadores, con las tecnologías de la información, por ejemplo, la integración de la tecnología de vigilancia de los domicilios en los sistemas de gestión de la energía. Para obtener ventajas comparativas, las empresas tendrán que utilizar la tecnología informática de vanguardia, no sólo en las aplicaciones típicas de los sistemas informáticos sino también en los sistemas automatizados de mapas de localización automática, de gestión de instalaciones y de gestión de energía, entre otros, que deben ser integrados para mejorar la eficiencia operativa y ofrecer nuevos servicios. El aumento de la capacidad de los ordenadores y los adelantos en materia de tratamiento de datos, que facilitan el despacho de la electricidad a la red y la separación vertical de la industria de la energía eléctrica, así como la mayor sensibilidad y eficacia de los dispositivos de regulación y seguridad hacen que aumente la importancia del contador de estado sólido, de la lectura del contador a distancia y de los sistemas de facturación y pago por adelantado. Esto se aplica especialmente a la electricidad que no puede ser almacenada, y donde las empresas del ramo tienen que controlar todos los parámetros de la gestión de la generación, la transmisión y la distribución.

Desde el comienzo de las privatizaciones, el gas natural es una de las principales fuentes de energía para la generación de electricidad⁽²⁷⁾. La cantidad de gas utilizada para generar electricidad se multiplicó por seis entre 1990 y 1995 y se espera que se multiplicará por dos entre 1995 y 2000. La eliminación de las restricciones que se habían impuesto a su uso para la generación de electricidad condujo a esta rápida expansión. El gas natural tiene varias ventajas sobre las plantas térmicas cuando es usado en las más modernas turbinas combinadas (CCGT). Las turbinas de capacidad mediana (en particular las CCGT) permiten la estandarización de la planta y las economías de escala en la generación, lo que facilita la entrada al sector de productores independientes. El gas natural es más barato por unidad que el carbón o la energía nuclear, tiene ventajas para el medio ambiente (emite la mitad de dióxido de carbono, dos tercios menos de óxido de nitrógeno y virtualmente no emite dióxido de azufre ni otras emisiones de partículas) y las reservas son abundantes a corto plazo. En el Reino Unido, en 1996, las turbinas CCGT suministraron el 21 por ciento de la electricidad (en 1992 habían producido el 0,2 por ciento) y empresas de los Estados Unidos como Mobil, AES, Enron y Amoco construyen o proyectan construir más plantas de generación. En 1994, el gas representaba el 29 por ciento de la energía utilizada en Europa occidental (se prevé que alcanzará el 40 por ciento en 2015); la cifra correspondiente a los Estados Unidos es el 40 por ciento; en Asia y Australia durante el mismo período el uso del gas aumentó en 104 por ciento⁽²⁸⁾. Según Gill Rider, jefe de los servicios públicos para Europa del Norte de la empresa consultora Andersen, en 20 años más los Estados Unidos tendrán un mercado único para la energía dominado por la generación de la electricidad a partir del gas.

Existen muchas compañías de gas natural trabajando de manera convergente en el plano internacional. En el oriente del Perú, el proyecto Aguaytia que comprende la producción de gas y electricidad tiene por propósito explotar las grandes reservas de gas de la zona y suministrar electricidad a la red peruana de electricidad. En Sulawesi, Indonesia, existe un caso similar pues hay reservas de gas abundantísimas pero dada la insuficiencia del gasoducto una gran población carece de servicios de gas y electricidad. Recientemente y por primera vez se instaló una planta de generación independiente para suministrar electricidad al país.

La población del planeta crece a razón de 250.000 personas por día, o sea, de 90 millones por año. En los próximos 35 años, se espera que la población mundial aumente en 50 por ciento lo que en su mayor parte ocurrirá en regiones rurales y remotas de los países en desarrollo. ¿Quién suministrará la energía necesaria para esa población en crecimiento? ¿Cómo podrá pagar los servicios mínimos que necesita y qué podrá hacerse para aliviar la presión sobre el medio ambiente? El promedio anual del consumo de energía per cápita en los países en desarrollo es de 0,71 por ciento en equivalente de toneladas de petróleo (etp). Será necesario un aumento de 65 millones de etp para atender las necesidades del aumento de la población en áreas rurales o remotas que a veces carecen de toda infraestructura de energía. Cada año se necesitarán 8.000 millones más para satisfacer las necesidades básicas en caso de que se realicen proyectos de energía convencionales⁽²⁹⁾.

La privatización y demás formas de reestructuración en curso en muchos países pueden tener efectos perjudiciales o benéficos en el medio ambiente. El uso de tecnologías modernas para el tratamiento de los desechos o la producción limpia de electricidad por empresas privadas contribuirán a evitar daños ecológicos. Sin embargo, la presión de la competencia puede impedir que las empresas hagan inversiones en programas eficientes en materia de energía renovable y el uso de técnicas de generación contaminantes para obtener ganancias a corto plazo tendría evidentemente el efecto contrario.

El agua cubre el 71 por ciento de la superficie de la Tierra. Sólo el 2,5 por ciento es agua dulce. Diez países comparten el 65 por ciento de los recursos anuales de agua del mundo⁽³⁰⁾. Como dijo el Presidente de Senegal en una ocasión memorable: «En nuestros países del Sahel tenemos tres problemas: el primero es el agua, el segundo es el agua y el tercero es el agua»⁽³¹⁾.

En ciertos países el agua no puede ni comprarse ni venderse porque lo prohíbe la religión o la constitución; en muchos países se considera que el agua es una mercadería gratuita y es difícil aceptar la idea de que pueda ser un bien económico cuyos costos de distribución deben ser pagados. Durante los últimos 25 años la cantidad de agua disponible bajó de 12.500 a 7.500 metros cúbicos por persona mientras que se duplicó el consumo. Mil quinientos millones de personas carecen de agua potable y la mitad de la población mundial reside en lugares que carecen de sistemas adecuados de purificación del agua. Según la OMS, cada año mueren 30 millones de personas de epidemias y de enfermedades contagiosas causadas por el agua contaminada: en Africa el agua contiene tanto fluoruro que puede afectar gravemente el crecimiento de los niños, mientras que en Bangladesh las pequeñas cantidades de arsénico que hay en el agua pueden llevar a una muerte lenta⁽³²⁾.

Recuadro 1.3
«Por unas gotas de agua...»

Pedaleando en su bicicleta chirriante, Devidas Lahane, un jubilado de 65 años que vive en un pueblecito cerca de Aurangabad (India), ha pasado los últimos diez años visitando las reparticiones del Gobierno como parte de una campaña para conseguir agua potable para su pueblo. En épocas pasadas el pueblo tenía alrededor de 3.000 habitantes, pero varios años atrás vinieron a residir en él numerosas familias ricas que lograron instalar conexiones privadas en la red de distribución de agua que originalmente se destinaba a los habitantes del pueblo.

Lahane utilizó todas las tácticas posibles para llevar adelante su campaña durante diez años: escribió innumerables notas a los funcionarios del Gobierno e incontables cartas a la prensa; organizó manifestaciones públicas y huelgas de hambre. En un último memorando dirigido al Primer Ministro Joshi, de fecha 1.º de septiembre de 1998, prometió solemnemente que se prendería fuego a sí mismo el 5 de octubre si no suministraban servicios de agua a su pueblo. El 5 de octubre a las 11 h. 30 de la mañana, Lahane llegó a los portones del edificio del Gobierno en su bicicleta chirriante llevando una lata de queroseno y se prendió fuego. Esa misma noche murió en el hospital a causa de las quemaduras que cubrían el 95 por ciento de su cuerpo.

Fuente: The Indian Express (Mumbai), 13 de octubre de 1998.

El agua es frecuentemente dañada por la contaminación, pero además la falta de infraestructura en muchos casos obstaculiza la distribución de agua potable. Según el Banco Mundial, los gobiernos necesitarán invertir unos 600.000 millones de dólares durante el próximo decenio para desarrollar una infraestructura que permita el suministro de agua potable para todos. En el Foro Mundial del Agua de Marrakesh en 1997, el Director General de la UNESCO hizo un llamamiento para una nueva ética del agua fundada en la conciencia de la necesidad de distribuir, unirse y por último compartir.

El agua, como la electricidad, es un servicio indispensable para el desarrollo económico y social; no obstante su importancia en el plano social, implica necesariamente un costo financiero. Si bien el agua no puede reducirse a una cuestión puramente comercial, paradójicamente una de las maneras de superar lo que Andras Szollosi-Nagy del Programa Hidrológico Internacional de la UNESCO ha denominado la «absurda desigualdad del acceso al agua» sería su monetización, o sea hacer del agua un bien económico. De esta manera, se estimularía a los principales distribuidores del «oro azul» a hacer inversiones en las regiones más pobres del mundo y desarrollar su infraestructura⁽³³⁾. La declaración final de la Conferencia Internacional sobre el Desarrollo Sostenible y el Agua celebrada en París en marzo de 1998 subrayó que el desarrollo, la gestión, la utilización y la protección del agua deberían promoverse mediante una asociación entre los sectores público y privado, lo cual implicaría la aplicación de buenas prácticas y de una financiación a largo plazo. Históricamente el acceso al agua ha sido la causa de incontables guerras y conflictos, y sigue siendo hoy una fuente potencial de conflictos en muchos lugares en el mundo. No obstante, también puede transformarse en un catalizador para el desarrollo y la cooperación regional, como se subrayó en una reciente reunión internacional organizada en Petersberg (Bonn) por el Foro de Política de Desarrollo de la Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional (DSE), en colaboración con varios organismos federales y el Banco Mundial⁽³⁴⁾.

Por prestarse a la controversia la energía nuclear es un aspecto importante del debate sobre la privatización de las empresas y la liberalización del sector de la electricidad. La resistencia a autorizar a las empresas privadas a generar electricidad en plantas nucleares es fácil de entender. Durante el último decenio, una serie de incidentes y de decisiones políticas causaron muchos problemas a la industria de la energía nuclear.

La hostilidad de la opinión pública a la energía nuclear condujo a muchos Estados a abandonar esta opción (como por ejemplo Italia, por referéndum en 1997) o a frenar su desarrollo (Suecia y Alemania en 1990). En el Reino Unido no hay más proyectos de construcción de plantas nucleares. En los Estados Unidos hay una moratoria práctica que sigue vigente. Más recientemente, el Gobierno de Suiza decidió en octubre de 1998 renunciar a la energía nuclear, y cerrar gradualmente cinco plantas nucleares de ahora al año 2025.

Las coaliciones gubernamentales con ministros de los partidos ecológicos (Francia en 1997, Alemania en 1998) han tenido por consecuencia la paralización de ciertos programas y un gran debate sobre el tema (como por ejemplo en Francia), o la renuncia total a la energía nuclear sin determinación de plazos (como en Alemania). En este país se aprobó en octubre de 1998 una reforma fiscal ecológica gracias a la cual los nuevos impuestos financiarán ciertas pensiones del Estado y ciertos costos de la seguridad social, lo que aliviará la carga impositiva de las empresas, y los individuos. Alemania está planeando la reorganización de su sistema eléctrico, compuesto por más de 1.000 empresas y el reempleo gradual de 40.000 personas actualmente empleadas en el sector de la energía nuclear.

La producción de energía renovable merece cada vez más atención, especialmente la conversión de energía, la producción de biomasa y las tecnologías solar y eólica. Además de tener a su favor razones ecológicas bien documentadas, las tecnologías de energía renovable, hoy maduras y ampliamente difundidas, responden muy bien a los retos que plantea el uso de energía sostenible en regiones rurales. Más de 1.000 millones de personas viven en regiones rurales que no están conectadas ni a la red nacional ni a ningún generador local. Además, en los casos en que hay distribución de electricidad, los consumidores consumen tan poco, menos de 1 Kw.hora/día, que la distribución de electricidad no resulta económica.

Kenya ofrece un ejemplo interesante de las realidades de la electricidad solar en Africa⁽³⁵⁾. En Kenya 50.000 a 70.000 hogares utilizan energía solar para tener electricidad, o sea, 1 a 2 por ciento de la población rural. La mayoría de dichos sistemas se deben a iniciativas del sector privado. Un porcentaje similar de hogares está conectado a la red nacional por estar incluido en el programa de electrificación rural. Resulta, por consiguiente, que el 95 por ciento de los hogares rurales carecen de electricidad. Aunque la mayoría preferiría estar conectada a la red, el programa de electrificación rural no tiene ni la capacidad ni el capital necesario para satisfacer la demanda. Por tanto, muchos kenianos consideran que la electricidad solar es una solución provisional, a pesar de las altas contribuciones y tasas que se aplican a los sistemas de generación, que aumentan los precios en un 44 por ciento. La infraestructura para la energía solar se generaliza y ya se extiende a la regiones rurales de muchas partes del país. Las tecnologías de la energía renovable son medios eficaces de agrandar la capacidad de suministrar energía sin hacer inversiones cuantiosas, de fortalecer la industria local y de contribuir a la solución del desempleo. Buena parte de la tecnología no requiere para ser aplicada ni instalaciones costosas ni expertos altamente especializados. Uno de los más valiosos subproductos de esta tecnología para países pobres y ricos es la posibilidad de crear plantas eléctricas pequeñas de cuyo funcionamiento pueden encargarse las comunidades locales. Esta forma de descentralización del abastecimiento eléctrico podría contribuir también a que surgieran empresas e industrias medianas y pequeñas en las regiones rurales cuyos pobladores subsisten con los recursos de la tierra. Esa producción en pequeña escala, siempre que fuera bien administrada, podría producir ingresos para provecho de la población considerada.

Entre otros beneficios eventuales cabe citar la revitalización de las comunidades rurales, la mejora de la calidad de vida, la educación y la salud de esas poblaciones y la reducción del éxodo a la ciudad. La técnicas de energía renovable pueden utilizarse también para el bombeo en las instalaciones de irrigación, el secado de las cosechas y como fuentes de energía para los sistemas de telecomunicaciones. La generación de electricidad para el servicio público y su distribución, las instalaciones fuera de la red, los vehículos eléctricos, los satélites, los equipos electrónicos portátiles y los materiales de construcción fotovoltaicos son apenas algunas de las nuevas aplicaciones de las tecnologías de aprovechamiento de la energía solar.

El Programa Solar Mundial 1996-2005 que forma parte de la Declaración solar mundial formulada en ocasión de la Cumbre celebrada en Harare en 1996, establece 300 proyectos estratégicos prioritarios de alcance regional y nacional, considerados de valor universal, con el propósito de abrir una «vía solar» hacia un desarrollo sostenible. Se estima que el mercado mundial de las tecnologías de energía renovable tiene un volumen de ventas de cerca de 40.000 millones por año; por ejemplo, el mercado fotovoltaico ha crecido constantemente durante los últimos 15 años (equivalente a despachos anuales de aproximadamente 70 MW en 1996).

Recuadro 1.4
Energía solar y bombas de agua

El Programa regional solar de la Agencia Intergubernamental para el Desarrollo en Regiones de Sequía (IGAAD), que agrupa a Burkina Faso, Cabo Verde, Chad, Gambia, Guinea-Bissau, Malí, Mauritania, Níger y Senegal ha iniciado un proyecto de bombeo de agua alimentado por células fotovoltaicas cuyas dos características principales son la participación de los aldeanos y el pago del agua utilizada. A esta fecha, se han instalado 626 bombas, gracias a una subvención de 34 millones de ECU del programa regional Lomé III, dentro del marco de programas nacionales que suministran no sólo agua, sino además energía, refrigeración y luz a más de 900.000 pobladores rurales.

Una célula fotovoltaica transforma mediante semiconductores luz en energía eléctrica. Al recibir un flujo de fotones -- la radiación solar --, dichas células se convierten en útiles fuentes de corriente. Las células están conectadas y ensambladas en módulos herméticamente sellados, cada uno de los cuales produce 50 vatios de energía. Un generador se compone de una serie de módulos conectados entre sí y de un inversor que genera la corriente que propulsa el motor de una bomba centrífuga. El agua bombeada se acumula en un tanque desde donde es distribuida por gravedad a una fuente o bebedero. Por la noche, la energía acumulada en una batería puede utilizarse para tener luz, refrigeración o encender el televisor.

Una de las principales dificultades del proyecto consiste en lograr que la gente cambie de actitud respecto del pago del agua. La contribución de los usuarios es indispensable para cubrir los costos del servicio y renovar el equipo cuando sea necesario. Cuando una aldea vende bastante agua para cubrir esos costos y cumplir con el contrato de mantenimiento, el proyecto comienza a dar ganancias.

Si bien es evidente que el proyecto tiene éxito, subsisten algunos problemas de tipo organizativo e institucional y también problemas de liquidez en el plano nacional y regional. Los pagos que se reciben por el agua por lo general no alcanzan para el autofinanciamiento de los sistemas, dificultad que se agrava por faltar en muchos lugares un mercado suficientemente importante.

Fuente: «Water from the sun», en The ACP-EU Courier (Bruselas), núm. 161, enero-febrero 1997, págs. 68 a 70.

El Laboratorio Nacional de Energía Renovable del Departamento de Energía de los Estados Unidos ha hecho recientemente un descubrimiento decisivo que consiste en la aplicación de una delgada película de cobre e indio selenio en un soporte de vidrio, que lo transforma en un semiconductor que, al ser expuesto a la luz solar, se vuelve activo y convierte la luz solar en electricidad. Esta nueva tecnología es diez veces menos costosa que las células a base de silicona cristalina actualmente disponibles al bajo precio de 6 centavos por Kv./hora (precio competitivo con los 8 centavos por Kv./hora de la electricidad que se genera actualmente en las plantas de carbón o petróleo o las plantas nucleares). El jefe del proyecto considera que en el año 2005 la energía fotovoltaica tendrá como mínimo el 10 por ciento de los mercados mundiales de energía. Paralelamente, en 1995 se ha instalado una capacidad de energía eólica superior a 1.300 MW, equivalente a un salto del 35 por ciento de la capacidad mundial por comparación con 1994. Según proyecciones oficiales de la Asociación Americana de Energía Eólica (AWEA) que han denominado la energía eólica «la tecnología de la energía eléctrica que crece con más rapidez en el mundo», se prevé que los mercados internacionales para este tipo de energía seguirán creciendo vigorosamente. Las proyecciones indican que la capacidad total de energía eólica instalada sobrepasará los 18.500 MW en el año 2005, lo que representa un mercado de más de 18.000 millones de dólares.

El mar es otra fuente potencial de energía compatible con el medio ambiente que resulta atractiva. Una compañía británica, IT Power, recibió recientemente una subvención de 1.100.000 dólares de los Estados Unidos para construir la primera turbina marina del mundo de tamaño natural conectada a una red nacional de electricidad -- una especie de versión submarina de granjas eólicas que explotan las corrientes que existen entre canales y cabos. Las investigaciones realizadas por el Gobierno del Reino Unido indican que las corrientes de las mareas alrededor de las costas del país podrían proporcionar hasta el 20 por ciento de las necesidades de energía del país. Si bien los proyectos de aprovechamiento de las mareas han enfrentado dificultades debido a la construcción de un equipamiento que pueda resistir las embestidas del mar, la industria de instalaciones mareomotrices ha creado métodos de ingeniería gracias a los cuales estas estructuras son más resistentes. El proyecto de IT Power es el más moderno en esta categoría, pero Blue Energy de Vancouver también tiene un plan ambicioso para construir una planta mareomotriz propulsada por las corrientes entre las islas en Filipinas que costará 100 millones de dólares⁽³⁶⁾.

En los países industrializados, es frecuente que la promoción de tecnología de la energía solar esté incorporada en las políticas que han abierto el mercado de la electricidad a la libre competencia. Por consiguiente, en los Estados Unidos todos los proyectos de legislación que tratan de la desregulación de la electricidad contienen provisiones con miras a promover la energía renovable. La decisión adoptada por la Comisión Corporativa de Arizona de abrir el mercado de electricidad del Estado imponía a todos los abastecedores generar parte de su electricidad a partir de fuentes solares (0,5 por ciento del total de las ventas en 1998, que aumentará al 1 por ciento en 2002). Arizona Public Services (APS), la mayor empresa de abastecimiento de servicios de energía del Estado, se ha asociado recientemente con Cavco Industries Inc. para suministrar tecnología solar a clientes que viven en zonas alejadas.

Si bien varias consideraciones de orden práctico limitan los recursos renovables que pueden utilizarse, cabe citar, entre las principales limitaciones al uso generalizado de estas energías compatibles con el medio ambiente, la falta de mecanismos jurídicos, técnicos y financieros pertinentes e innovadores. Los costos de la energía solar han disminuido en 75 por ciento desde principios de 1980 pero aún siguen siendo elevados; los costos de la energía eólica han bajado en un 70 por ciento.

Por consiguiente, las cuestiones ecológicas y los controles tanto nacionales como internacionales son parte integrante del proceso de reestructuración y de privatización. En el Reino Unido, la Autoridad Nacional Fluvial (NRA) establecida en virtud de la ley sobre el agua de 1989 para reglamentar el abastecimiento de agua y el saneamiento, fue posteriormente incorporada al Organismo del Nuevo Medio Ambiente (New Environment Agency) creado el 1.º de abril de 1996 en virtud de la ley sobre el medio ambiente de 1995. El Organismo del Medio Ambiente (Environment Agency) tiene las mismas responsabilidades respecto de la gestión del agua y la protección del medio ambiente que la anterior NRA, si bien combina éstas con responsabilidades en el campo de cuestiones ecológicas relacionadas con el aire y la tierra. Del mismo modo, en Portugal, a partir de 1986, la gestión del agua dejó de ser de la incumbencia del Ministerio de Obras Públicas y fue primero puesto bajo la autoridad de la Secretaría de Estado para el Medio Ambiente y los Recursos Naturales y, desde 1990, del Ministerio del Medio Ambiente.

En el caso de los servicios públicos, la regulación ecológica y la económica pueden combinarse. Por ejemplo, la regulación sobre el control de la contaminación en la generación de electricidad o en la eliminación de las aguas servidas puede incorporarse a la regulación de precios, la que en ese caso no sólo tendría por objeto proteger a los consumidores sino también incentivar la inversión de tecnologías sanas para el medio ambiente.

Los adelantos tecnológicos, en particular en la electricidad, han hecho posible la desconcentración de infraestructuras industriales y, en algunos casos, que los servicios que prestan sean competitivos. La desconcentración de los sistemas de generación, transmisión y distribución de los servicios públicos de electricidad permite que las empresas de gas y electricidad entren en alianzas para desarrollar proyectos económicos integrados. En los últimos años, este proceso ha ocasionado un número sin precedentes de fusiones y adquisiciones entre las empresas de gas natural y las empresas de electricidad. Además, la consolidación de dos empresas en sus respectivas áreas de competencia, les permite a ambas expandirse agregando competencias en áreas complementarias. Muchas de estas alianzas consisten en la adquisición total de compañías de gas o de electricidad. Asimismo también hay compañías que colaboran en proyectos específicos lo que les permite entrar en el mercado de la energía. Las empresas de servicios públicos de electricidad y gas natural funcionan para reducir costos, ampliar el área geográfica de servicios y ofrecer servicios de energía combinados, como en el caso de la fusión de operaciones planeada entre Baltimore Gas y Electric (BG&E), que suministra servicios de gas y electricidad a la ciudad de Baltimore y a diez condados de Maryland vecinos, y Potomaic Electric Power Corporation (PEPCO), que suministra servicios de electricidad a Washington DC, y a dos condados de Maryland vecinos. Del mismo modo, Houston Industries Inc. está adquiriendo NorAm Energy para entrar con mayor facilidad en los mercados de distribución del gas en seis estados así como en la comercialización mayorista de gas y electricidad y en el transporte de gas. Se espera que las consecuencias de la desconcentración de los servicios de generación, transmisión y distribución de energía sean ofrecer más posibilidades de elección al consumidor, bajar las tarifas eléctricas y crear nuevos productos y servicios relacionados con la energía.

Al pasar a ser una industria regida por el mercado, los servicios públicos necesitarán una marca que los identifiquen a fin de ganar una parte del mercado de la venta al por menor. Los productos que han creado no han cambiado fundamentalmente en décadas, pero de ahora en adelante se verán obligados a desarrollar servicios y productos diferentes para diferenciarse de los competidores.

El procedimiento de desconcentración ha conducido con frecuencia a que la generación de electricidad sea dividida entre varias empresas, mientras que las empresas regionales que generan electricidad o las empresas de transmisión de alto voltaje son mantenidas como monopolios, considerados naturales, ya públicos o privados.

El aumento de la privatización del sector de las empresas de servicios públicos es acompañado por otro acontecimiento importante: las multinacionales desempeñan una función cada vez más importante en las economías de los países, lo que ha incrementado los desequilibrios de poder entre el trabajo y el capital, en particular en el mercado de los servicios públicos, donde la producción y la mano de obra no pueden ser «deslocalizados» como en otros sectores, asimismo se han planteado numerosas cuestiones relativas a las relaciones laborales (entre las cuales la de saber si las empresas deben traer consigo sus propias prácticas en materia de relaciones profesionales de sus países de origen o adaptarse a las normas del país de acogida). Los servicios públicos que enfrentan mucha competencia en sus mercados nacionales buscan diversificar así como incrementar sus actividades internacionales. En el Reino Unido, grupos que se dedican principalmente a la energía, tales como British Gas y Eastern Energy, ofrecen actualmente a sus clientes contratos dobles para combustible, electricidad y gas. Scottish Power ofrece a sus clientes servicios de gas, electricidad, agua y telecomunicaciones. Tractabel, el grupo industrial y de servicios públicos diversificado belga que posee 39 por ciento de Electrabel, el mayor productor de electricidad del país, controla más de 11.000 MW de capacidad internacional, prácticamente la misma cantidad que dentro de Bélgica⁽³⁷⁾. Además, Tractabel tiene grandes intereses en Distri-gas de modo que, junto con sus intereses en Electrabel, controla el 85 por ciento de los mercados de la electricidad y el gas de Bélgica. Dado que controla Coditel, tiene el 60 por ciento del mercado de la televisión por cable de Bélgica. Controla asimismo Watco que tiene el 50 por ciento del mercado de los desechos industriales. También se dedica a la distribución del agua, si bien en menor medida. A su vez, Tractabel es propiedad de la gigantesca compañía Lyonnaise des Eaux-Suez.

Actualmente existen nueve empresas que son internacionalmente activas en el mercado mundial del sector del agua, entre los cuales tres grupos franceses, Lyonnaise des Eaux, Générale des Eaux (Vivendi a partir de mayo de 1998) y SAUR/Bouygues, una empresa española, Aguas de Barcelona y cinco empresas del Reino Unido: Northumbrian, North-West, Severn-Trent, Thames y Welsh Water⁽³⁸⁾. No hay ninguna empresa de Japón, Alemania o los Estados Unidos. No obstante, como consecuencia de combinaciones de licitación hechas por razones financieras entre estos grupos, el mercado mundial de hecho está dividido en dos grandes grupos: el grupo Lyonnaise/Aguas de Barcelona y la alianza Générale/Thames y tres pequeños grupos (SAUR, Sevenrn-Tren y North West Water). Por ejemplo, Générale des Eaux, abastece a 25 millones de personas en Francia y cerca de 40 millones en otras partes del mundo. Dicha empresa posee la totalidad de dos proveedores de agua en el Reino Unido, y es a la vez el accionista principal de tres otras empresas y posee intereses minoritarios en tres empresas más. Posee asimismo empresas distribuidoras de agua en Australia, República Checa y Hungría. En el sector de la energía existen numerosas compañías francesas, alemanas, españolas, del Reino Unido y de los Estados Unidos. Este último país posee más del 60 por ciento de las compañías de electricidad y de las compañías de suministros de servicios de Inglaterra y de Gales. Las multinacionales del petróleo y el gas también se están dedicando a las industrias de electricidad y de energía renovable. Shell ha anunciado recientemente que empezaría a invertir miles de millones de dólares en el sector de la energía eléctrica. Electricité de France, la empresa de electricidad más grande del mundo, sigue estando bajo el control del Gobierno francés pero posee plantas de generación y de distribución en más de 30 países. En forma similar, las empresas de los Estados Unidos han tomado el control de doce empresas de electricidad regionales en el Reino Unido y se han extendido en otros países de Europa, América Latina y la región de Asia y el Pacífico.

Si bien algunas de estas empresas están especializadas en un sector específico (como ocurre, por ejemplo, con las empresas de informática), otras desempeñan actividades en una amplia gama de servicios. RWE, la multiempresa de servicios públicos alemana, tiene intereses en el sector de las telecomunicaciones, la energía y la minería. La compañía Générale des Eaux es uno de los ejemplos más notables: en el Reino Unido, su actividad abarca a empresas de suministro de agua, hospitales, servicios de recolección de la basura, plantas de tratamiento de desechos, empresas de televisión por cable y de teléfonos móviles, mientras que en Francia también se dedica a la restauración, las autopistas, la generación de electricidad y los ferrocarriles.

El panorama se complica aún más pues se han agregado a cada red un gran número de filiales, la compra de empresas privadas o públicas existentes y el establecimiento de nuevas empresas. Asimismo, las fusiones han tenido como consecuencia la agrupación y consolidación de elementos del mismo género de manera inhabitual, en un proceso que parece regido por el mercado. Según un reciente informe publicado en el Financial Times, los antiguos monopolios de Estado se formaron cuando el productor era rey. Todo era escaso y lo más importante era que todo el mundo tuviera acceso a cada servicio. En la actualidad, la responsabilidad es del cliente. Las torres de conducción eléctrica y los cables telefónicos no son más las principales ventajas de las compañías de electricidad o de telecomunicaciones sino el acceso a la clientela y la obtención de informaciones respecto de la misma⁽³⁹⁾. Las empresas, tales como los supermercados, que tienen una importante base de datos en materia de clientela están aventajadas si desean entrar en el mercado de los servicios públicos. Así es como en el Reino Unido, el Saga Group, una empresa turística para las personas mayores de 50 años, que no tenían intereses anteriormente en el sector de la energía, ha firmado recientemente un contrato de abastecimiento con Northern Electric para abastecer a los 100.000 clientes de Saga en gas con un descuento del 25 por ciento. Este proceso conduce al nacimiento de las denominadas «superempresas de servicios públicos» que suministran no sólo gas y electricidad sino también agua y servicios de telecomunicaciones (como por ejemplo cuando Scottish Power compró Southern Water que con Manweb creó una multiempresa de servicios públicos).

Sin embargo, como fue señalado en un reciente artículo de fondo del Financial Times sobre la decisión tomada por Entergy, una compañía de electricidad de los Estados Unidos, de reducir sus actividades mundiales, entre las cuales figura la venta de London Electricity, pues ser una empresa mundial de servicios públicos es mucho más difícil de lo que parece, existen ventajas en el sector de los servicios públicos así como en los demás sectores, pero éstas no se aplican a todos los segmentos o a todos los mercados. El modelo financiero y cultural del sector tradicional de los servicios públicos -- dominado por la ingeniería, reglamentado y cargado de deudas -- es inadecuado para la era moderna. En el momento que la industria de la electricidad abandona un modelo histórico de control centralizado para un modelo en el que la capacidad se comercia minuto a minuto, las empresas pueden obtener ganancias si poseen esta competencia y la exportan... Si bien tener la capacidad financiera de invertir en el extranjero no significa necesariamente que debe hacerse⁽⁴⁰⁾.

El Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 destaca la importancia de la existencia de sistemas regulatorios bien concebidos en los comienzos de la privatización y la reestructuración así como la importancia de la nueva misión que asume el Estado en un mundo que cambia. «La reglamentación puede contribuir a proteger a los consumidores, los trabajadores y el medio ambiente. Puede estimular la competencia y la innovación y, al mismo tiempo, poner coto a los abusos de los poderes monopolísticos. Las nuevas posibilidades de prestación de servicios sociales y de infraestructura por parte del sector privado sólo se harán realidad, en muchas ocasiones, si existe un marco normativo satisfactorio⁽⁴¹⁾.

La privatización modifica el control, pues evidentemente se reduce el control del Estado y aumenta el control de los inversionistas privados⁽⁴²⁾. En el caso de la privatización de monopolios naturales, los gobiernos tienen que poner especial cuidado en limitar el poder monopolístico de la firma a fin de impedir que el sector privado abuse de él. Para ello, puede ser necesario preparar el sector para la desregulación, y establecer la política y los mecanismos regulatorios para resolver problemas como la apertura del mercado a nuevos participantes, las tasas de interconexión para utilizar la red fija o el sistema de transmisión (el «monopolio natural» en el caso de la electricidad) y la regulación económica.

Se han desarrollado varias formas de regulación de las ganancias para reducir el poder de los monopolios de influir en el mercado. El método tradicional de regulación en los Estados Unidos consiste en regular las ganancias, según este método el sector público calcula y el ente regulador analiza los costos de operación estimados para un año normal. Otra forma de regulación es el «price cap», que surgió durante la privatización del sector de los servicios públicos en el Reino Unido. En este caso, se apunta al futuro ajuste de precios en función de los cambios en el índice de precios al consumidor. Dada su flexibilidad y relativamente fácil administración los «price cap» son la forma de regulación preferida tanto por los servicios públicos como por los gobiernos. No obstante, cualquiera sea la forma de regulación adoptada, es importante que los gobiernos establezcan antes de la privatización ciertas estructuras regulatorias. El sector de las telecomunicaciones ofrece el ejemplo de una fórmula de privatización de un monopolio especialmente para los mercados emergentes.

En el siglo XIX surgieron en el Reino Unido y los Estados Unidos comisiones reguladoras autónomas que tomaron la forma de condiciones consultivas de ferrocarriles⁽⁴³⁾. En los países desarrollados, las facultades de los organismos reguladores de los diferentes sectores varían enormemente dándose a veces el caso de que la empresa dominante «capture» al organismo regulador⁽⁴⁴⁾. Paralelamente, en esos países hay analistas que sostienen que por volverse cada vez más competitivo el sector regulado no necesita diferentes organismos reguladores. Sin embargo, el establecimiento de las comisiones mencionadas presupone prácticas jurídicas y tradiciones arraigadas que no siempre se encuentran en muchos países en desarrollo o en transición, donde a las dificultades para establecer marcos regulatorios adecuados se agregan las que resultan de los reglamentos y escalas de sueldos de los funcionarios públicos, la injerencia de los políticos, las fragilidad del Poder Judicial y la falta de personal bien formado. Por consiguiente, los organismos reguladores autónomos dotados de facultades de decisión no son los más adecuados para todos los países, especialmente cuando el objetivo principal de la regulación es contribuir a equiparar la oferta a la demanda y lograr que las empresas cumplan las normas de producción mínimas. En tales casos las comisiones dotadas de un mandato consultivo pueden resultar más eficaces.

El marco institucional de regulación muestra una amplia gama de variaciones. En algunos casos, se da preferencia a una regulación ministerial, como en Indonesia, Japón, Malasia y varios países de Europa, tales como Francia y Alemania, aunque la tendencia general es actualmente a que esté separado de los ministerios gubernamentales. En otros casos, existe un solo organismo que abarca a todos los sectores de infraestructura (que resultan muy adaptados para los países con recursos humanos, financieros, y administrativos insuficientes) u organismos reguladores especializados para cada sector, como en el Reino Unido (véase cuadro 1.3) y la Argentina; otros países han creado un solo organismo para sectores muy relacionados entre sí, como por ejemplo el gas y la electricidad (en Hungría y los Estados Unidos, a nivel federal la Comisión Federal para la Regulación de la Energía (FERC)); en otros casos, hay un organismo multisectorial para todos o la mayoría de los sectores de infraestructura (Bolivia y los Estados Unidos (condiciones públicas de servicios públicos a nivel estatal)). En algunos países, no hay organismo regulador alguno, como en Nueva Zelandia, donde la Comisión de Comercio, el organismo nacional para la competencia, es responsable para la regulación económica de la infraestructura sobre la base de las reglas de competencia del país. En Guinea y Côte d'Ivoire, en lugar de crear un organismo autónomo regulador, se ha optado por la utilización de acuerdos de concesión relativamente detallados y rígidos conjuntamente con los procedimientos de arbitraje internacional.

Al parecer las concesiones presentan ciertos riesgos específicos. Recientemente, la Cour des Comptes de Francia ha publicado un informe crítico sobre la forma en que funcionan las concesiones en Francia. François Logerot, el autor del informe declara: «Existe un alto grado de concentración. Esto no significa que la competencia no exista, pero se trata de competencia organizada». Asimismo, el informe plantea otro aspecto pertinente en relación con los contratos públicos. Las autoridades evitan evaluar las ofertas según normas públicas y utilizan un procedimiento de negociación. Entre otros problemas cabe destacar la larga duración de las concesiones, la tendencia a prolongar los contratos existentes, la falta de transparencia, la naturaleza ambigua de los contratos, el manejo de los precios a la alza mediante subcontratos a empresas del mismo grupo. El informe concluye que esto ha conducido a abusos y casos notorios de corrupción. El aumento de los precios debe considerarse en relación con la privatización de los servicios. Además, existe una disparidad entre las autoridades locales hoy y las grandes empresas transnacionales, pues las autoridades públicas deben tratar con conglomerados que tienen un inmenso poder político económico y financiero⁽⁴⁵⁾.

En el esquema del Reino Unido, el organismo regulador de cada sector es dirigido por un director general, mientras que en los Estados Unidos existen comisiones de regulación colegiadas, o sea, comisiones de servicios públicos que existen en casi todos los Estados, como la Comisión Federal de Comunicaciones y la FERC. Los miembros de dichas comisiones suelen ser nombrados por el Poder Ejecutivo, como en Bolivia⁽⁴⁶⁾.

Entre las funciones del marco regulatorio cabe citar la armonización de varios de los diferentes objetivos relacionados con la ganancia de las empresas, la calidad y continuidad de los servicios de interés general ofrecidos, el cumplimiento de los compromisos contraídos, la realización de las inversiones en infraestructura necesarias, la gestión de las economías externas y los problemas ecológicos (contaminación de las fuentes del agua, bombeo excesivo de agua subterránea, etc.) y la necesidad de flexibilidad para permitir los ajustes que sean necesarios. Los últimos acontecimientos ocurridos en el Reino Unido donde el sistema regulatorio está siendo revaluado, demuestran cuán difícil es conseguir ese equilibrio, sobre todo cuando las altas remuneraciones y generosas ganancias del personal superior del sector del agua (cuya fórmula de «price cap» ha redundado en importantes aumentos de tarifas) provoca protestas públicas (véase la sección 3.1.3).

Según se demostró al intentarse la privatización del sector de la electricidad de Hungría, las inversiones en infraestructura son más bien a largo plazo y una buena regulación es no sólo un incentivo importante para los inversores, sino también un factor de garantía. La falta de un marco regulatorio claro respecto de cuestiones fundamentales como la estructura del mercado y la regulación de precios perjudicó los planes de privatización del Gobierno en 1993, cuando las ofertas fueron tan pocas que abortó el proyecto. En 1994, se adoptó una nueva ley de electricidad que resolvía varias cuestiones de regulación, pero los inversores privados consideraron que era aún necesario un compromiso explícito en materia de tarifas. Finalmente, en 1995, fueron privatizadas dos empresas de generación y seis de distribución⁽⁴⁷⁾.

La regulación es una empresa política delicada, especialmente en el caso de los monopolios. En sustancia, es el producto de una negociación en la que participan no sólo ministerios gubernamentales, empresas privadas e instituciones financieras, sino también partidos políticos, sindicatos y asociaciones de consumidores. Además, buena parte del trabajo realizado por los organismos reguladores, que implica funciones complejas que necesitan ser realizadas con profesionalismo, puede ser contratada a expertos privados, modalidad que conviene tener en cuenta en casos de capacidades administrativas limitadas, siempre que se obtengan garantías seguras de independencia e imparcialidad. Por último, se observa que la fama puede ser un motivo de autorregulación para las empresas internacionales de infraestructura en el caso de existir listas negras o grises con información sobre empresas que violan normas relativas al medio ambiente, la seguridad y demás condiciones de trabajo; o incurren en prácticas de corrupción, como se verá en el capítulo 6. La Comisión Europea, el Parlamento Europeo y la Federación Europea de Sindicatos de Servicios Públicos (EPSU) han solicitado dichas listas⁽⁴⁸⁾.

En lo que respecta al conjunto de las estrategias de privatización, no hay un programa único que garantice el éxito del sistema regulatorio escogido. Si bien la privatización de la infraestructura es un proceso relativamente reciente, que hace difícil llegar a conclusiones definitivas en la materia, la creciente tendencia a la privatización, la reestructuración y la desmonopolización no parece ser una moda pasajera. Una de las condiciones previas para el éxito de un proyecto de privatización de infraestructuras es el establecimiento de un sólido marco regulatorio perfectamente adecuado a las necesidades del sector y del país considerados. Puesto que cada vez son más numerosas las empresas que operan a nivel transnacional para suministrar servicios públicos, habrá que considerar la creación de mecanismos que regulen las actividades de las empresas transnacionales. En Europa, la Comisión Europea ha establecido el Foro Europeo de Regulación de la Electricidad cuyos miembros se reúnen para examinar las operaciones y la fijación de sus precios. Asimismo, el APEC ha creado su Foro Regulador de la Energía.

1. P. Guislain: The privatization challenge, Banco Mundial, Washington, DC, 1997, pág. 203 y siguientes.

2. The privatization network -- the multinationals bid for public services, Public Services Privatization Research Unit (PSPRU), Londres, 1996, pág. 1.

3. Véase Privatizing state-owned enterprises: Experiences of Asia-Pacific economies, Asia Productivity Organization, Tokio, 1996; S. Ramnarayan; I.M. Pandey (eds.): Strategic management of public enterprises in developing countries, Vikas, Nueva Delhi, 1997; Privatisation et développement, Caisse française de développement, París, 1997; S.A. Samad; J. McMaster (eds.): Privatization in Asia and the Pacific: Profiles, strategies, results, Asian-Pacific Development Centre, Kuala Lumpur, 1996.

4. No obstante, cabe señalar que el concepto de servicios estratégicos varía con el tiempo incluso dentro del mismo país. En Perú, por ejemplo, la Administración de Fujimori ha sostenido que la privatización de los servicios públicos no supondría un riesgo para la seguridad nacional o para los intereses estratégicos, como se había defendido previamente y que, por el contrario, estos intereses se veían sobre todo amenazados por las grandes pérdidas y deudas contraídas por las empresas de propiedad estatal (Financial Times (Londres), 17 de marzo de 1996).

5. L. de Luca (publicado bajo la dirección de): Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity), OIT, Ginebra, 1988, pág. 11.

7. Véase F. Neto: «Water privatization and regulation in England and France: A tale of two models», en Natural Resources Forum (Naciones Unidas, Nueva York), vol. 22, núm. 2, mayo de 1998, págs. 107 a 117.

9. En este apartado se utilizan de forma considerable los datos contenidos en L. de Luca (publicado bajo la dirección de), op. cit.

10. Información proporcionada por el Sindicato Noruego de Electricistas y Trabajadores de Centrales Eléctricas (NEKF).

12. Véase el informe «Report of the European Commission to the Council of Ministers and the Parliament on the state of liberalization of energy markets, (Bruselas, Luxemburgo) COM 1998, 212 fin.

14. Directiva del Consejo de 29 de octubre de 1990 relativa al tránsito de electricidad por las grandes redes (90/547/CEE) y directiva del Consejo de 31 de mayo de 1991 relativa al tránsito de gas natural a través de las grandes redes (91/296/CEE).

15. Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (Diario Oficial de las Comunidades Europeas, N. L.27/20 de 30 de enero de 1997).

16. European Commission, XXVIIth report on competition policy, Brussels, Luxembourg, 1997, SEC (98), final.

18. Cahiers juridiques de l'électricité et du gaz (Electricité de France/Gaz de France, París), núm. 532, mayo de 1997, pág. 176.

19. Véase OIT: La transformación estructural y normativa y la mundialización en los servicios de correos y telecomunicaciones: vertiente laboral, Ginebra, 1998, págs. 26 a 32.

20. D. Musco: «Task Force Environment-Water», en The ACP-EU Courier (Bruselas), núm. 161, enero-febrero de 1997, pág. 55.

22. Información facilitada por la Federación de Sindicatos de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Afines de Japón (DENRYOKU SOREN).

23. R. Corzine: «From Caracas to Tierra del Fuego the future will be gas-fired», World Energy Survey, Financial Times (Londres), 6 de noviembre de 1998.

25. Información del Sindicato de Trabajadores Petroleros Químicos y Afines (SITRAPEQUIA) de Costa Rica.

26. J.J. Dooley: «Unintended consequences: Energy R&D in a deregulated energy market», en Energy Policy (Oxford), 1998, vol. 26, núm. 7, pág. 548.

27. Deregulation of the UK Gas and Electricity Industries, informe preparado por UNISON para la Conferencia del Sindicato de Trabajadores de los Servicios Públicos de Estados Unidos, Washington, DC, 1997, pág. 15.

28. Gulf States Newsletter (Crawley, Reino Unido), vol. 21, núm. 534, 22 de abril de 1996; véase K. Bray, «Why burn champagne?», en GEC Review, vol. 12, núm. 3, 1997, págs. 138-145.

29. Cumbre Solar Mundial: Trabajos preparatorios y resultados. Informe final, UNESCO, París, 1977.

30. C. L'Homme: «The real price of water», en UNESCO Sources (París), núm. 101, mayo de 1998, págs. 4-6.

31. «Water from the sun», en The ACP-Courier (Bruselas), op. cit., pág. 68.

34. «Globale Wasserpolitik -- Kooperation für grenzüberschreitendes Gewässermanagement», Bulletin der Bundesregierung (Bonn), núm. 18/S.193, 12 de marzo de 1998, pág. 193 y siguientes.

35. R.J. van der Plas y M. Hankins: «Solar electricity in Africa: A reality», Energy Policy (Oxford), vol. 26, núm. 4, marzo de 1998, págs. 295 a 305.

37. A. Taylor: «Race for pole hots up as EU light goes green», World Energy Survey, Financial Times (Londres), 6 de noviembre de 1998.

38. The privatización networ - The multinationals bid for public services, op. cit., pág. 8.

41. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997: El Estado en un mundo en transformación, Banco Mundial, Washington, DC, 1997, pág. 6.

42. M. Bishop; J. Kay; C. Mayer (eds.): Privatization and economic performance, Oxford University Press, 1994 y 1996, pág. 6.

43. P. Guislain: The privatization challenge, op. cit., pág. 258 y siguientes.

44. J.A. Rees: «Regulation and private participation in the water and sanitation sector», en Natural Resources Forum (Naciones Unidas, Nueva York), op. cit., pág. 103.

45. La gestion des services publics locaux d'eau et d'assainissement, Rapport Public Particulier. Cour des Comptes, enero de 1997. Referido en Privatisation News, núm. 44, febrero de 1997 y Le Monde, 28 de enero de 1997.

46. Artículo 4 de la ley núm. 1600 de 28 de octubre de 1994 sobre la creación de SIRESE, el organismo regulador para el sector de la infraestructura.

47. Financial Times (Londres), 6-8 de diciembre de 1996; véase Republic of Latvia. Renewal of Latvian infrastructure through private participation, informe del Banco Mundial núm. 16364-LV, Washington, 1997, pág. 14.

48. Comunicación de la Comisión sobre Contratos Públicos, dictamen parlamentario del diputado Tappin que se votará el 26 de enero de 1999; parecer de la EPSU sobre la Comunicación sobre Contratos Públicos.