3. Medidas nacionales para mejorar la seguridad y la salud en la industria pesquera
Este capítulo se refiere a la forma en que se han abordado en algunos países ciertos aspectos relativos a la seguridad y la salud en la industria pesquera. Se trata únicamente de un muestreo de información sacada de publicaciones sobre el tema y, en algunos casos, proporcionada directamente por expertos en seguridad de la industria pesquera y por las autoridades nacionales. En el anexo 1 se proporcionan datos complementarios sobre los criterios aplicados en materia de seguridad y salud en la industria pesquera de Canadá, Chile, China, Estados Unidos, Filipinas, República de Corea, Japón, Marruecos, Nigeria, Noruega, Reino Unido, Federación de Rusia y Sudáfrica. A menos que se indique lo contrario, los datos que se proporcionan en este capítulo están basados en la información que figura en el anexo.
Reglamentación y alternativas a la reglamentación
La legislación nacional relativa a la seguridad y la salud de los trabajadores de la industria pesquera varía considerablemente. Puede resultar difícil hacer comparaciones directas debido a los diferentes criterios utilizados para clasificar las embarcaciones (por ejemplo, eslora, tonelaje, potencia de las máquinas, zona en que faena) no sólo entre distintos países sino también dentro de un mismo país. Algunos países (por ejemplo, la mayoría de los países miembros de la Unión Europea y el Japón) cuentan con un amplio conjunto de disposiciones legislativas y reglas sobre seguridad y salud en la industria pesquera, especialmente con respecto a los grandes buques; en otros (por ejemplo, China, Estados Unidos y Filipinas) hay relativamente menos disposiciones en la materia, y en algunos países hay al parecer muy poca reglamentación o ninguna. Aunque puede haber exigencias considerables por lo que respecta a la construcción de buques, el equipo de seguridad y la titulación del personal, puede haber poca reglamentación con respecto a otros aspectos de la seguridad y la salud. En algunos países, puede ocurrir que la legislación del trabajo que ampara a la mayoría de los trabajadores no incluya a los pescadores debido al carácter informal de su situación en el empleo o a su coparticipación en la actividad. Las tasas de ratificación de las normas internacionales relativas a la seguridad en la pesca son por lo general muy bajas. Es difícil determinar hasta qué punto se aplica y se hace cumplir la reglamentación existente.
Por lo general, cuanto más pequeña sea la embarcación de pesca, menor será la reglamentación aplicable. A menudo, las embarcaciones de pesca en pequeña escala o artesanal no están sujetas a reglamentación alguna o bien ésta es (relativamente) poco importante. Para algunos Estados (por ejemplo, Filipinas) es difícil imponer una reglamentación a las pequeñas embarcaciones y las flotas de pesca artesanal debido a la limitación de los recursos disponibles y a lo apartado del lugar en que se encuentran muchas comunidades pesqueras.
El hecho de que la reglamentación sea limitada no siempre quiere decir
que no se lleven a cabo actividades para mejorar la seguridad. En algunos países
(por ejemplo, Estados Unidos) los reiterados esfuerzos por adoptar leyes y reglamentos
que rijan la titulación de los pescadores, la construcción de
buques y el equipo de seguridad han tenido poco éxito debido principalmente
a la oposición de la industria y a las preocupaciones con respecto al
costo económico y reglamentario estimado. La falta de reglamentación
(o el hecho de que ésta sea relativamente limitada) ha sido contrarrestada
por la realización de programas de seguridad de carácter voluntario
tanto estatales como del sector, aunque los resultados de estos programas no
hayan beneficiado quizás a todos los pescadores. En Australia, el Consejo
de la Industria Pesquera de Australia Occidental (WAFIC), una asociación
de propietarios de barcos de pesca, inició un vasto programa de seguridad
y salud en parte como respuesta a las inquietudes suscitadas por una posible
reglamentación (véase el recuadro 3.1). En Chile, la Asociación
Chilena de Seguridad (ACHS), una organización no gubernamental que se
ocupa de cuestiones de seguridad y salud, ha contribuido sustancialmente a reducir
las tasas de accidentes y lesiones.
Recuadro 3.1 El Consejo de la Industria Pesquera de Australia Occidental (WAFIC) preparó un código de seguridad y salud en el trabajo para el sector de la pesca de arrastre en Australia Occidental (Occupational Health and Safety Code for the Trawling Sector) a raíz de las presiones ejercidas por el organismo estatal encargado de la seguridad en el trabajo en Australia Occidental con el fin de que estableciera criterios de autoregulación para la gestión de la seguridad y la salud en esa industria. Durante la elaboración de dicho código, el WAFIC llevó a cabo evaluaciones en los lugares de trabajo y consultó a representantes de la industria y organismos gubernamentales. Siempre que fue posible se dio participación a los propietarios, los patrones y la tripulación de los pesqueros. La promoción del código se llevó a cabo mediante reuniones con asociaciones de pescadores profesionales, sesiones de información en materia de seguridad llevadas a cabo en todos los niveles de la industria, y correspondencia enviada a los afiliados. Además, se publica periódicamente una revista en la cual se plantean cuestiones relativas a la seguridad y la salud en el trabajo y se actualiza la información. El código contiene varias secciones que abarcan, entre otras cosas, las obligaciones de los propietarios, los patrones y la tripulación, así como directrices de carácter general en materia de seguridad y salud aplicables a todas las pesquerías. Fuente: Comunicaciones personales con Tanya Adams, consultora del WAFIC en materia de seguridad y salud en el trabajo, 1999. |
Estas diversas experiencias nacionales llevan a preguntarse por qué y cómo algunos países han logrado adoptar leyes y reglamentos en la materia, mientras que otros no lo han hecho, ya sea que se considere o no que debe preferirse o dar prioridad a la reglamentación con respecto a cualquier otro enfoque en materia de problemas de seguridad y salud, y cuál es la combinación de medidas reglametarias y de otra índole.
En algunos países hay variaciones entre la reglamentación en materia de seguridad y salud existentes en el plano regional y las que se aplican en el ámbito local. En Canadá, por ejemplo, las juntas regionales de compensación de los trabajadores pueden establecer reglamentos, llevar a cabo inspecciones, emitir ordenanzas e imponer sanciones para prevenir los accidentes y enfermedades profesionales. Esa flexibilidad puede dar lugar a una mejora de las condiciones de seguridad y de salud sin que sea necesario imponer una reglamentación nacional que no tenga en cuenta las condiciones y las actividades de pesca locales. Un enfoque descentralizado puede presentar la ventaja de inducir a los pescadores locales a participar en la elaboración de la reglamentación. Por el contrario, esto podría también permitir que poderosos intereses locales dominen los debates en materia de seguridad y menoscaben los esfuerzos más amplios, independientemente del costo que esto pueda suponer para el país, la comunidad y los pescadores. Estos sistemas deberían incluir también los costos administrativos adicionales.
Funciones de los ministerios y otros organismos estatales
Según las informaciones disponibles, los ministerios encargados de los asuntos marítimos o los organismos de seguridad (estos organismos forman parte a menudo de los ministerios de transporte o de defensa) y los ministerios u organismos encargados de la pesca (estos últimos forman parte a menudo de los ministerios encargados de la agricultura, la silvicultura y las pesquerías) desempeñan un papel rector en materia de seguridad y salud en la industria pesquera de muchos países. Los ministerios de trabajo y de salud pública y otros ministerios cumplen también ciertas funciones al respecto (en Filipinas, por ejemplo, se considera que más de una docena de ministerios u organismos estatales cumplen una función en materia de seguridad y salud en la actividad pesquera). La Oficina sólo ha podido comprobar en algunos casos la existencia de una coordinación entre todos o, por lo menos, los principales ministerios y organismos que tienen a su cargo cuestiones relativas a la salud y la seguridad de los pescadores.
La mejora de esa coordinación sería al parecer uno de los ámbitos en los cuales se podría hacer mucho para mejorar las condiciones de seguridad y salud para los pescadores mediante el intercambio de información y de conocimientos en la materia, así como para aumentar la eficiencia. En algunos países, parece que las decisiones jurisdiccionales que asignan responsabilidades a los ministerios u organismos específicos en determinados aspectos de seguridad y salud en la industria pesquera pueden adolecer de cierta imprecisión, lo cual limita la acción. La Oficina carece de información con respecto a lo que se está haciendo en este sentido en muchos países.
La Oficina sólo dispone de una información limitada con respecto al alcance de las consultas periódicas entre las autoridades públicas competentes, los propietarios de las embarcaciones de pesca, los representantes de los pescadores y otras partes interesadas acerca de las cuestiones relativas a la seguridad y la salud en la industria pesquera. Cabe señalar que Dinamarca lleva a cabo consultas mediante consejos de seguridad (véase el recuadro 3.2). Canadá tiene un consejo de asesoramiento en materia de seguridad marítima y cinco consejos regionales que examinan periódicamente las cuestiones relativas a la seguridad en la pesca, y el Servicio de Guardacostas de los Estados Unidos cuenta con una comisión nacional de asesoramiento, que se ocupa de la seguridad de los buques de pesca y celebra también consultas con los guardacostas a nivel de distrito. En Noruega, se pide a los interlocutores sociales que formulen comentarios sobre las propuestas legislativas y se les invita a participar en grupos de debate sobre cuestiones distintas de las legislativas y comisiones que se ocupan de la seguridad y la salud de los pescadores. En Europa está en curso una importante iniciativa en la que participan sindicatos de pescadores, propietarios de embarcaciones de pesca, autoridades nacionales y regionales, aseguradores y otros interesados (véase el capítulo 4).
Para la OIT, el diálogo social es un aspecto esencial de los esfuerzos
por mejorar la seguridad y la salud en el lugar de trabajo. La negociación
colectiva es uno de los medios que permiten llegar a un acuerdo (por lo menos
entre los armadores y los pescadores) sobre ciertos aspectos de la seguridad
y la salud, pero hay al parecer muchos pescadores, particularmente los que trabajan
en pequeñas embarcaciones en el mundo en desarrollo, que no están
afiliados a ningún sindicato (aunque puedan ser miembros de cooperativas
o de organizaciones locales de pescadores). En Canadá, una iniciativa
financiada por el Sindicato de Trabajadores de la Pesca, (Fisherman, Food
and Allied Workers - FFAW) la Alimentación y Afines, que procura
establecer organizaciones de pescadores independientes bajo la égida
de una organización central del sector, se propone la «profesionalización»
de la actividad pesquera para proteger a los pescadores que trabajan a tiempo
completo, mejorar la formación (incluida la formación en materia
de seguridad) y mejorar la imagen de dicha actividad(1).
Recuadro 3.2 Dinamarca ha establecido siete consejos de seguridad pesquera, que se reúnen cuatro veces al año para elaborar planes de acción y coordinar la aplicación de la legislación en materia de seguridad pesquera. La actividad diaria de estos consejos de seguridad, en los que participan representantes tanto de los trabajadores como de los empleadores, está a cargo de una dirección conjunta. Participan también representantes de los sindicatos y de los propietarios de barcos pesqueros. Todas las personas que trabajan en embarcaciones de pesca de Dinamarca tienen la obligación de estar afiliadas a uno de esos consejos. El Gobierno otorga un subsidio para financiar el funcionamiento de dichos consejos. Esos fondos se utilizan, entre otras cosas, para prestar apoyo cuando se producen accidentes en el mar. Fuente: Actas del Comité de estudio y acción para la seguridad de las pesquerías marinas (Study and Action Committee for Safety in Sea Fisheries - SACV), Coloquio para la prevención de los accidentes a bordo de buques pesqueros, Copenhague, 1998. |
Los institutos de investigación y las instituciones universitarias especializadas en este campo desempeñan también un papel valioso al analizar las cuestiones relativas a la seguridad y la salud y buscar soluciones. En los Países Bajos, por ejemplo, la Universidad Técnica de Delft, en cooperación con el Instituto de Investigación Pesquera de los Países Bajos, llevó a cabo un proyecto, financiado con una subvención del Ministerio de Asuntos Sociales, sobre el tema de las condiciones de trabajo en el sector de la pesca marítima holandesa con objeto de analizar los accidentes y las condiciones de trabajo en los buques holandeses para determinar las prioridades en materia de seguridad(2). El Instituto Universitario de Tecnología de Lorient, en Francia, llevó a cabo una amplia labor de investigación sobre la seguridad y la salud en el trabajo en las pesquerías artesanales y semiindustriales. Se han realizado también otros importantes trabajos de investigación, o están en curso, en muchas otras instituciones de Europa, así como en otras regiones. Aunque no está claro hasta qué punto se coordinan estos esfuerzos, en el capítulo 4 se indica de qué manera la Comisión Europea ha coordinado la labor de varias instituciones europeas. En el capítulo 5 se presentan distintos medios posibles para el intercambio de información entre las instituciones de investigación con respecto a la seguridad y la salud en la industria pesquera mediante el programa Trabajo sin riesgo de la OIT y los medios de información al respecto con que cuenta la OIT. Esa labor podría coordinarse con la FAO y la OMI.
Formación, titulación y concienciación
Las exigencias en materia de formación y titulación varían de un país a otro, aunque es probable que se logre cierta armonización con la aplicación del Convenio internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para el personal de los buques pesqueros, 1995 (véase el capítulo 5). Los requisitos relativos a la titulación varían según el tamaño de los buques y el puesto que se ocupe a bordo (patrón, piloto, maquinista, etc.). Algunos programas nacionales incluyen la formación en materia de seguridad y salud en el trabajo tanto para quienes se inician en la profesión como para los pescadores en actividad (Dinamarca, Noruega y la Federación de Rusia). Tal como se indica en los capítulos 5 y 6, sólo algunos Estados han ratificado las normas internacionales relativas a la formación y la titulación de los pescadores.
La formación no sólo abarca la elaboración de normas sino también la obtención de fondos para establecer una infraestructura adecuada a tales efectos. En algunos Estados (por ejemplo, en Noruega y Dinamarca, véase el recuadro 3.3) hay programas innovadores de aprendizaje que combinan la enseñanza teórica con la experiencia práctica para preparar una nueva generación de pescadores polivalentes. En otros, hay al parecer pocos fondos disponibles para esto y la formación sigue realizándose «en el puesto de trabajo». Los ministerios y organismos encargados de la educación, la mano de obra y la pesca coordinen programas generales de formación. En el capítulo 5 se analiza la Recomendación de la OIT sobre la formación profesional (pescadores), 1996 (núm. 126).
En algunas pesquerías artesanales, uno de los problemas relacionados con la formación es la falta de educación básica (por ejemplo, conocimientos de lectura) de muchos pescadores pobres. Algunos países, principalmente con la ayuda de la FAO han elaborado un material de formación con ilustraciones adecuadas para uso de esos pescadores. No obstante, es necesario hacer mucho más en ese sentido, particularmente mediante la introducción de nuevas tecnologías y el abandono de la forma tradicional de instrucción de los pescadores que se basa en lo que se aprende de los mayores.
Es esencial que los pescadores tengan conciencia acerca de las cuestiones de seguridad. En algunos países, se han efectuado o se están llevando a cabo campañas de concienciación para procurar una mejor comprensión de los riesgos y de las medidas de prevención. Esto incluye: la publicación y distribución de guías y folletos, la producción de vídeos y otro tipo de material (por ejemplo, en Canadá, Chile, Dinamarca y Reino Unido), así como la realización de programas voluntarios de inspección (en los Estados Unidos), demostraciones de seguridad móvil (en el Reino Unido) y campañas frecuentes (en Chile y Marruecos). Algunas organizaciones (por ejemplo, el WAFIC en Australia y el NPFVOA en los Estados Unidos) publican periódicamente revistas o boletines informativos. Uno de los obstáculos con que se tropieza en este ámbito, sin embargo, es la dificultad que se plantea para llegar a los pescadores, ya que éstos trabajan en el mar y están fuera de alcance. Uno de los medios que ha tenido éxito aparentemente para llegar a los pescadores ha consistido en organizar campañas de concienciación en materia de seguridad destinadas no sólo a los pescadores sino también a las esposas y los familiares de los mismos.
Inspección y evaluación de riesgos
Las exigencias en materia de inspección de buques de pesca varían
de un lugar a otro. En algunos países (por ejemplo, los Estados miembros
de la Unión Europea, la Federación de Rusia, etc.), las autoridades
marítimas llevan a cabo inspecciones periódicas del equipo de
seguridad. En otros, se controlan el equipo de pesca, los permisos y licencias,
pero no siempre resulta claro si esas inspecciones abarcan o no los aspectos
relativos a la seguridad y la salud(3).
En Namibia, el Ministerio de Salud puede llevar a cabo inspecciones del agua,
los suministros, el alojamiento y los botiquines(4).
Los Estados Unidos cuentan con un programa de inspección voluntario para
ciertos buques. Muchos países pueden carecer de los recursos necesarios
para llevar a cabo programas de inspección eficaces, y en el caso de
que cuenten con ellos es frecuente que se dé preferencia a las cuestiones
relativas a la construcción, la lucha contra incendios y el equipo de
salvamento y no a otros aspectos de la seguridad y la salud.
Recuadro 3.3 La formación profesional se organiza en dos grupos de edad: la formación para los jóvenes de entre 16 y 18 años de edad y la formación para los adultos. Quienes comienzan a trabajar en la industria pesquera deben asistir a un curso de seguridad de tres semanas de duración que abarca los temas siguientes: equipo de seguridad a bordo; dispositivos de salvamento y equipo de protección personal; comunicaciones en casos de emergencia y de salvamento (hombre al agua); primeros auxilios y lucha contra incendios. Además, se imparte formación sobre la prevención de la hipotermia y operaciones de salvamento con helicóptero. Se instruye también a los pescadores sobre la legislación en materia de seguridad pesquera y el papel de las autoridades marítimas. El programa destinado a los jóvenes de entre 16 y 18 años de edad tiene dos años de duración y se divide en cuatro períodos de seis meses. Se comienza por un período de seis meses a bordo de un buque pesquero, al que siguen seis meses de formación teórica en una escuela de pesca autorizada, y después otros dos períodos de seis meses a bordo de buques pesqueros. Durante los tres períodos de instrucción a bordo, los jóvenes deben practicar tres tipos de pesca diferente (por ejemplo, pesca de arrastre, pesca con red y con palangre). La parte teórica del curso abarca lo siguiente: seguridad en el mar; seguridad en el trabajo; lucha contra incendios (incluidos tres días de formación en una escuela de bomberos); primeros auxilios; nociones de economía y relaciones laborales; conocimientos de pesca; navegación; mantenimiento de máquinas; reparaciones mediante soldadura; servicio de cocina; mantenimiento del aparejo de pesca, y manejo del equipo de radio. Los estudiantes pueden también seguir cursos para navegantes, radiooperadores o maquinistas, lo cual les permitirá trabajar como pilotos en buques pesqueros de hasta 100 toneladas de registro bruto (TRB). Los estudiantes que completan el curso con resultados satisfactorios obtienen el título correspondiente. Durante el período de aprendizaje, la Asociación de Pescadores de Dinamarca actúa como empleador y consejero. Existe un programa similar para adultos sin carácter obligatorio. Dicho programa abarca los temas siguientes: conocimientos básicos de seguridad en el mar; mantenimiento del equipo de pesca; navegación; manejo del equipo de radio; instrumentos de a bordo; reparaciones mediante soldadura; nociones de economía para pescadores; salud, hábitos alimentarios y suministros. Las personas que completan esos módulos y 18 meses de experiencia práctica en buques de pesca obtienen el título correspondiente. Fuente: Actas del Comité de estudio y acción para la seguridad de las pesquerías marinas (Study and Action Committee for Safety in Sea Fisheries - SACV), Coloquio para la prevención de los accidentes a bordo de buques pesqueros, Copenhague, 1998. |
Se ha encontrado poca información sobre la inspección en los puertos de los aspectos relativos a la seguridad y la salud a bordo de buques pesqueros de pabellón extranjero, aunque, tal como se señala en el capítulo 5, en los Convenios de la OMI(5) se prevea el control por las autoridades portuarias de ciertos aspectos de la seguridad de los buques pesqueros (dispositivo de salvamento, equipo de lucha contra incendios, titulación de los patrones, etc.). Ninguno de los convenios de la OIT relativos específicamente a la pesca contiene disposiciones que prevean el control por parte de las autoridades portuarias del país donde hace escala el buque.
En el Reino Unido, los pescadores deben efectuar su propia evaluación
de los riesgos en materia de seguridad y salud en los buques en que
trabajan (véase el recuadro 3.4). Este enfoque basado en la autoevaluación
toma en cuenta al parecer la necesidad de abordar los problemas relativos a
la seguridad y la salud, las limitaciones de la capacidad del gobierno para
efectuar inspecciones (debidas con frecuencia a la falta de recursos) y el carácter
independiente de muchos pescadores (que pueden preferir su propio control
a la inspección del gobierno). No queda claro, sin embargo, si este programa
ha tenido resultados positivos para todos los pescadores. Una comisión
tripartita canadiense recomendó también un enfoque basado en
la autoevaluación en 1987, pero no se sabe con certeza si esta recomendación
ha sido aplicada.
Recuadro 3.4 El reglamento sobre los buques de la marina mercante y pesqueros (salud y seguridad en el trabajo), de 1997, que entró en vigor en 1998, exige a los armadores o a la empresa naviera preparar un informe escrito sobre los criterios generales que aplican en materia de seguridad y salud y revisarlos cuantas veces sea necesario, así como llevar a cabo evaluaciones para determinar los riesgos que puede haber para la salud y la seguridad de los trabajadores en el curso normal de sus actividades o tareas. La autoridad encargada del sector de la pesca marítima, junto con las federaciones de pesca del Reino Unido y el organismo de los servicios marítimos y de guardacostas (MCA) prepararon una carpeta con informaciones sobre seguridad de los buques pesqueros para uso de los propietarios de dichos buques. En esa carpeta se incluye una serie de formularios que deben utilizarse para preparar las declaraciones con respecto a los criterios que se aplican y las evaluaciones de los riesgos exigidas por el reglamento. En el formulario para la declaración sobre los criterios de seguridad que se aplican en el buque pesquero hay espacios previstos para proporcionar datos sobre el buque: el número de tripulantes, el nombre del propietario, el patrón y la persona encargada de los asuntos relativos a la salud y la seguridad, así como diversos procedimientos de emergencia. En dicho formulario, el propietario debe indicar de qué manera piensa explotar el barco conforme al reglamento de 1997 y otras disposiciones reglamentarias en materia de salud y seguridad para reducir lo más posible el riesgo de accidentes y enfermedades profesionales. En el formulario se piden también datos sobre el equipo de seguridad, las medidas de emergencia y la evaluación de los riesgos correspondientes a las distintas actividades y áreas del buque que deben actualizarse cada doce meses o antes de cumplirse ese plazo si se hacen cambios importantes. El equipo de protección personal y los dispositivos de protección, la información, la formación y los mecanismos de funcionamiento necesarios para la seguridad del barco y la tripulación deben ajustarse a lo previsto por el reglamento correspondiente. Se incluye también en el formulario una sección titulada «Lista y declaración de la tripulación» en la que los miembros de la tripulación deben indicar si poseen certificados válidos de la MCA en materia de supervivencia en el mar, extinción de incendios y primeros auxilios; si se les ha impartido un cursillo sobre seguridad para trabajar al borde del buque; si se les ha explicado el funcionamiento del equipo de seguridad y los procedimientos correspondientes; si se les ha informado sobre las evaluaciones de los riesgos que se han efectuado, y que han de cumplir plenamente con todos los requisitos en materia de salud y seguridad relacionados con el buque. Se incluye también una lista de comprobación exhaustiva en la que figuran todos los elementos del equipo de seguridad. Asimismo, se proporciona asesoramiento y se indican ejemplos de la forma en que debe efectuarse la evaluación. Fuente: Fishing Vessel Safety Folder, Sea Fish Industry Authority, Reino Unido. |
Tanto la preparación como la formación de los inspectores encargados de velar por la seguridad de los buques pesqueros tienen repercusiones importantes para muchos trabajadores del sector pesquero. En algunos países, las inspecciones están a cargo de los guardacostas o de ex oficiales de la armada o de la marina mercante. Si estos inspectores no tienen experiencia en el ámbito de la pesca comercial pueden suscitar el recelo de los pescadores cuyos barcos se inspeccionan. Esto ocurre especialmente cuando se cobra por la inspección. También causa inquietud la frecuente rotación de los inspectores, a raíz de lo cual puede resultarles difícil llegar a comprender totalmente las cuestiones locales.
Disminución del costo de la reglamentación
Tal como se señala en el capítulo 2, muchos pescadores se han resistido a llevar cierto equipo de seguridad (y han acatado también las disposiciones que exigen llevar dicho equipo) debido al costo que esto supone. Algunos Estados han tratado de reducir el costo de ese equipo mediante programas especiales. En Canadá, se llevó a cabo un programa especial para reducir el costo y mejorar la utilidad de los trajes de inmersión (véase el recuadro 3.5). En Irlanda, hay un programa gubernamental de subvención para financiar el equipo de seguridad de los buques, que tiene por finalidad ayudar a los pescadores a adquirir el equipo de seguridad necesario(6). En los Países Bajos, un proyecto en el que participaron empleadores, organismos de gobierno e institutos de investigación dio lugar a una propuesta para que el gobierno abordase de manera sistemática la mejora de la seguridad, incluida la determinación de los riesgos; una vez determinados los riesgos, los pescadores deberían tomar parte directamente en la búsqueda de soluciones eficaces(7).
Pesca artesanal y a pequeña escala
En algunos países hay muy poca reglamentación en materia de seguridad y salud aplicable a las pequeñas embarcaciones de pesca artesanal, mientras que en otros hay al parecer programas muy desarrollados al respecto. En el Japón hay disposiciones reglamentarias aplicables a los barcos pesqueros de hasta 3 toneladas de registro bruto (TRB) (y menos aún en el caso de los barcos que operan fuera de las aguas costeras). Noruega estableció recientemente importantes exigencias (con inclusión de requisitos en materia de titulación) relativas a los barcos de eslora igual o superior a 10,67 metros. En el Reino Unido se está examinando la posibilidad de ampliar la reglamentación a los barcos de pesca de menos de 12 metros de eslora, aunque esta iniciativa ha encontrado cierta resistencia a causa de los costos que supone y por otros motivos. En Senegal, se ha examinado un código de conducta destinado a mejorar la seguridad de las piraguas. En la India, la ley sobre la marina mercante contiene disposiciones que estipulan que todos los barcos de pesca deben llevar equipo de seguridad y ser sometidos a inspección(8). En los recuadros 3.6 y 3.7 se describe, respectivamente, la forma en que Israel enfoca la reglamentación de las pequeñas embarcaciones y la labor desplegada en Guinea con relación a la pesca artesanal.
Como se señala en el capítulo 2, los pescadores artesanales
y en pequeña escala pueden ser particularmente vulnerables a las grandes
tormentas. La India cuenta con un sistema de advertencia para los casos de ciclón
basada en observaciones por satélite y una red de radares costeros en
conexión con una red de radiorreceptores. El principal problema consiste
en hacer llegar la advertencia a tiempo a todos los pescadores que se encuentran
en el mar y en la playa. Tras el ciclón de 1990, se introdujo un plan
de alerta para avisar a los pescadores artesanales que se aproxima un ciclón
mediante un sistema de radio VHF. Se estableció una estación especial
de radio y se distribuyeron aparatos de radio a los pescadores sin costo alguno(9).
Recuadro 3.5 En el decenio de 1970 y a comienzos del de 1980, el Canadá registró una serie de accidentes en los que hubo muchos muertos por hipotermia u ahogo. Tras uno de los accidentes (sin relación con la pesca) una junta investigadora recomendó, entre otras cosas, llevar trajes de inmersión para toda la tripulación en previsión de los casos en que haya que abandonar el buque; este requisito se hizo extensivo posteriormente a los barcos de pesca. Seguidamente se consultó a la opinión pública. Los propietarios de pequeñas embarcaciones de pesca argumentaron que en su caso era inadecuado llevar trajes de inmersión ya que resultaba difícil ponérselos en el espacio tan reducido de que disponen esas embarcaciones y, además, que de producirse una entrada de agua, esto ocurriría casi con seguridad sin ningún signo de advertencia previo. Las autoridades gubernamentales retiraron entonces la propuesta relativa a la exigencia de llevar trajes de inmersión en todos los barcos de pesca y limitaron esa exigencia a los barcos de más de 150 toneladas. No abandonaron la exigencia de un equipo de protección personal adecuado para la tripulación de las pequeñas embarcaciones de pesca, pero aplazaron su aplicación hasta que hubiera un dispositivo adecuado. La Guardia Costera procuró encontrar una solución alternativa a los trajes de inmersión para las pequeñas embarcaciones. Se produjeron otros accidentes que dieron lugar a una investigación, como resultado de la cual se adoptaron 39 recomendaciones, algunas de ellas relativas a la necesidad de llevar y usar un equipo de seguridad. Hubo más accidentes. Se encomendó entonces a la Junta Canadiense para la Normativa General que elaborase una norma relativa a un nuevo dispositivo. Esto dio lugar finalmente a la elaboración de normas mínimas para garantizar la protección de los pescadores mediante el uso de un traje de trabajo adecuado. Estas normas abarcaban una serie de aspectos (flotabilidad, protección térmica, movilidad y confort), y exigían que los trajes fueran impermeables, resistentes a los peces y a los hidrocarburos, y que no tuvieran ninguna saliente para evitar que pudiesen engancharse en los aparejos o la maquinaria de la embarcación. Esta concepción del traje adecuado se «vendió» luego a los pescadores. Se promocionó ese traje como sustituto del chaleco salvavidas que se exige normalmente. Se señaló también que, dado que era más durable que los impermeables tradicionales, presentaría además una ventaja económica. Siguió habiendo resistencia, y se retrasó la enmienda del reglamento sobre la inspección de las pequeñas embarcaciones de pesca. Se distribuyeron algunos trajes en forma gratuita y otros se exhibieron en todo el Canadá. Además, se enviaron folletos explicativos por correo a todos los pescadores. Posteriormente, se reunieron y analizaron los comentarios de los pescadores, tanto escritos como orales. En 1992, los pescadores canadienses podían elegir entre cinco modelos de traje que cumplían las normas en la materia y tenían cada vez más aceptación entre los pescadores canadienses. Fuente: S.J.W. Steward: Personal life-saving appliances aboard fishing vessels, documento presentado al segundo Coloquio internacional sobre seguridad y condiciones de trabajo a bordo de los buques de pesca, celebrado en Bamio (España), septiembre de 1992. |
Recuadro 3.6 En un Aviso a los Marinos publicado recientemente con el núm. 101/99 la división encargada de las pequeñas embarcaciones de la Autoridad Marítima y Portuaria de Israel indicó de manera muy detallada el equipo de seguridad y de primeros auxilios que deben llevar las pequeñas embarcaciones, de acuerdo con su tamaño, tipo de actividad y zona en que faenan. Esto se aplica, entre otras, a dos clases específicas de embarcaciones de pesca: i) embarcaciones de pesca de menos de 7 metros de eslora y ii) embarcaciones de pesca de entre 7 y 24 metros de eslora, que no sobrepasen las 100 TRB. La lista es bastante exigente, especialmente para las embarcaciones de entre 7 y 24 metros de eslora. Todas las embarcaciones deben tener a bordo el equipo prescrito para pasar la inspección anual obligatoria y obtener la renovación de su certificado de navegabilidad. La comisión encargada de formular la nueva reglamentación se basó para ello en el análisis de la normativa británica, canadiense, estadounidense y escandinava. Fuente: M. Ben-Yami: Risks and dangers in small-scale fisheries: An overview (documento no publicado). |
Recuadro 3.7 En Guinea, se establecieron comités de seguridad en el mar a fin de proporcionar a los pescadores artesanales un equipo básico de emergencia y la formación necesaria como parte de un proyecto conjunto de la FAO y el Gobierno del Canadá. Esta labor fue continuada luego por un miembro activo de la comunidad local que adaptó la estructura y la dinámica de las sociedades tradicionales de ayuda mutua de los pescadores para dar importancia también a los aspectos relativos a la seguridad en el mar. El método utilizado a tales efectos consistió en pedir a los miembros de los grupos de asistencia mutua que contribuyeran con las ganancias resultantes de una cantidad predeterminada de cada captura al fondo de seguridad de la sociedad de asistencia mutua. Ese dinero se invierte luego en la compra de combustible para las operaciones de búsqueda y salvamento, para pagar la asistencia médica urgente, o para repatriar los cuerpos de los pescadores que perecen a fin de que puedan ser enterrados en su aldea. Estos comités de seguridad marítima en la pesca artesanal fueron reconocidos por la autoridad portuaria de Guinea. Los integrantes de dichos comités adquirieron cierta formación en materia de extinción de incendios, primeros auxilios, formas de evitar colisiones, procedimientos para asegurar la supervivencia en caso de que vuelque la embarcación y procedimientos de salvamento. Hay aproximadamente una docena de comités de esta índole en funcionamiento en Guinea. Según lo indicado, esta iniciativa se ha extendido también a Benin. Fuente: Ben-Yami, op. cit. |
Reconocimiento médico, tratamiento y seguro médico
En muchos países, se exige a los pescadores que se sometan a un reconocimiento médico (tal como se indica en el capítulo 6), el número de países que han ratificado el convenio de la OIT sobre este tema se eleva a 29). No obstante, no queda claro si este requisito se aplica también a los pescadores en pequeña escala o artesanales.
En la mayoría de los países hay al parecer disposiciones que exigen que se imparta formación a los pescadores (o por lo menos a los patrones, los pilotos y los maquinistas) en materia de primeros auxilios (exigencia prevista en las STCW-F(10)). Por lo general, cuanto más grande es la embarcación mayores son las exigencias en cuanto a la formación en materia de atención médica y material de asistencia. Algunos buques muy grandes, tales como los buques factoría para la pesca de arrastre pueden llevar médicos a bordo. Se han registrado algunas innovaciones por lo que respecta a prestar asistencia médica en el mar (véase el recuadro 3.8). Gracias a los recientes adelantos tecnológicos, los pescadores pueden comunicarse ahora más fácilmente con los servicios de asesoramiento médico (por ejemplo, el envío de imágenes vídeo de los accidentes puede resultar rentable dentro de poco). Se ignora hasta qué punto los Estados financian los costos de los servicios de asesoramiento médico o, de lo contrario, en qué medida esos gastos corren a cargo de los propietarios de las embarcaciones pesqueras.
Notificación e investigación de los accidentes
Muchos países exigen que los accidentes mortales o los que causan
lesiones graves se notifiquen a las autoridades públicas. En Noruega,
las exigencias en materia de notificación son muy detalladas y se proporcionan
formularios especiales a tales efectos (véase el recuadro 3.9).
Recuadro 3.8 El programa de atención médica a bordo fue creado en 1985 en el marco de un acuerdo entre armadores de buques pesqueros y sindicatos de pescadores. Lo esencial del programa consiste en facilitar los servicios de un médico para las flotas que se encuentran en el mar. Los médicos, que durante un período de tres meses van de un barco atunero a otro, se ocupan al mismo tiempo de atender los problemas de salud que tengan los pescadores y de impartirles formación sobre ciertos aspectos de la atención médica. Por lo que respecta a los tratamientos, los casos se notifican por radio y, de acuerdo con la situación y la estrategia de pesca, se toma la decisión ya sea de transbordar al paciente o al médico o, en caso de ser necesario de regresar a tierra. La formación en el mar puede revestir diversas formas. En primer lugar, la presencia del médico a bordo brinda a los pescadores la oportunidad de discutir con él de manera informal distintas cuestiones médicas, por ejemplo, durante las comidas. La formación en sí se divide en tres categorías: asesoramiento médico por radio (los pescadores escuchan las instrucciones que el médico imparte al patrón del buque con respecto a la atención médica); procedimientos técnicos (los pescadores presencian y a veces participan también en la prestación de asistencia médica, efectuar exámenes, dar inyecciones, vendar y suturar heridas, etc.); y el control de los suministros médicos y farmacéuticos (los pescadores se ocupan junto con el médico de controlar los suministros médicos y el equipo que debe conservarse a bordo). Hay también ciertas actividades de formación teórica, aunque esto puede verse obstaculizado por la falta del material necesario. Se lleva a cabo asimismo un programa de formación complementaria (en tierra) en un centro de capacitación en materia de seguridad instalado en un lugar no muy alejado de las viviendas de los pescadores. El programa de formación en tierra abarca varios niveles, que incluyen formación en materia de primeros auxilios y socorro en casos de emergencia, una formación médica más avanzada (generalmente para los patrones), formación en materia hospitalaria (los pescadores pasan cierto tiempo en el servicio de urgencias de un hospital) y grupos de discusión. El programa ha tenido éxito ya que facilita la comprensión por parte de los médicos y de los pescadores de las necesidades y los conocimientos de los unos y los otros. Fuente: P. Paris: Medical assistance on board, documento presentado al segundo Coloquio internacional sobre seguridad y condiciones de trabajo a bordo de los buques pesqueros, Bamio (España), septiembre de 1992. |
Recuadro 3.9 Los casos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales deben notificarse a la Dirección General de Asuntos Marítimos de Noruega. Esto incluye los incidentes relacionados con el trabajo que resultan fatales o provocan lesiones, así como los accidentes o enfermedades que se supone han sido causados por la situación o las condiciones de trabajo a bordo en general. Se proporcionan dos tipos de formularios especiales para notificar los casos de accidentes en que se producen lesiones corporales: uno para los marinos (y pescadores) amparados por el régimen de seguridad nacional noruego y otro para los que no están amparados por dicho régimen. En este último caso, en el formulario se solicitan datos sobre la persona accidentada, el empleador, el buque y el lugar y la hora en que ocurrió el accidente. Se pide también que se describa la forma en que ocurrió el accidente y la índole de la lesión/enfermedad resultante. Estas informaciones incluyen los datos siguientes: actividad que se llevaba a cabo en el momento de ocurrir el accidente (tarea que se efectuaba, equipo utilizado, máquinas, objetos); causa(s) del accidente; índole de la lesión (magnitud de la lesión y zona del cuerpo lesionada, tipo de lesión); datos sobre la duración y los efectos de la enfermedad profesional; tipo de tratamiento indicado y lugar donde se efectúa; duración de la ausencia del trabajo. Deben entregarse copias del formulario a la persona que lo presenta y al marino (o pescador) interesado. La información así reunida se utiliza para elaborar estadísticas, las cuales a su vez sirven para ayudar a las autoridades y otros interesados a mejorar la prevención de los accidentes y el medio ambiente de trabajo en el mar. Fuente: Dirección General de Asuntos Marítimos de Noruega. |
En los Estados Unidos, la legislación exige a los pescadores que notifiquen al patrón o a la persona a cargo del buque, o al agente naviero, cualquier enfermedad, incapacidad o lesión que hayan sufrido mientras prestaban servicio en el barco. Los accidentes que requieren una asistencia más específica que los primeros auxilios deben comunicarse al Servicio de Guardacostas. En China, los accidentes ocurridos en embarcaciones pesqueras se notifican al Ministerio de Agricultura o a los organismos pesqueros locales. En Filipinas, los accidentes que se producen en embarcaciones medianas y pequeñas se notifican a las comisarías municipales.
En la Federación de Rusia, hay una comisión especial encargada de investigar los accidentes. En los Estados Unidos, el Servicio de Guardia Costera lleva a cabo una investigación si considera que el accidente es muy grave o que se pueden extraer enseñanzas importantes para el futuro. En Canadá, los Estados Unidos y el Reino Unido los accidentes graves pueden dar lugar a investigaciones por juntas de seguridad en el transporte u otros órganos investigadores. En Noruega, un investigador marítimo inspecciona las pérdidas de buques, los accidentes de trabajo y lesiones corporales y puede decidir iniciar una investigación, particularmente si la inspección no permite aclarar la causa del incidente y éste es de carácter grave.
Los servicios de búsqueda y salvamento (SAR) son generalmente más apropiados en el mundo desarrollado que en los países en desarrollo. En el Canadá, esos servicios están a cargo de la Guardia Costera del Canadá y de varias organizaciones no gubernamentales, mientras que en los Estados Unidos, esta tarea está a cargo primordialmente del Servicio de Guardacostas. En el Japón esta tarea incumbe al Organismo de Seguridad Marítima. En el Reino Unido esos servicios están a cargo de la RNLI y de la Guardia Costera, y en Israel los proporciona la Policía de la Guardia Costera(11).
En algunos países, se presta poca atención a los servicios SAR para las embarcaciones de pesca en pequeña escala o artesanal debido a la falta de conciencia al respecto, la escasez de recursos, la falta de conocimientos del personal acerca de los problemas relativos a la seguridad marítima, la falta de una tripulación adecuada, consideraciones geográficas (por ejemplo, numerosas islas remotas), una infraestructura técnica e institucional inadecuadas, y otros motivos. Debido a que en muchos casos los pescadores no tienen fuerza política, y dado que las estadísticas de las pérdidas no son obligatorias, esta cuestión se ha descuidado con frecuencia, aunque recientemente los pescadores se han interesado de forma más activa por impulsar esos servicios u organizarlos por su propia cuenta(12).
1 FFAW: Professionalization of Newfoundland fish harvesters, documento para la discusión (St. John's, Terranova, diciembre de 1994).
2 W.A.M. Hoefnagels y K. Bouwman: «Safety aboard Dutch fishing vessels», Proceedings of the International Symposium on Safety and Working Conditions aboard Fishing Vessels, Rimouski (Canadá), agosto de 1989.
3 No obstante, 22 Estados han ratificado el Convenio sobre el alojamiento de la tripulación (pescadores), 1966 (núm. 126) que prevé la inspección de esos aspectos.
4 Comunicación del Ministerio de Trabajo, Transporte y Comunicaciones de Namibia.
5 El Convenio de la OIT sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147), prevé en su artículo 4 que: «Si un Estado Miembro que ha ratificado el presente convenio, al encontrar en uno de sus puertos un buque que en él hace escala en el curso normal de su actividad o por razones inherentes a su utilización, recibe una queja o tiene pruebas de que en dicho buque no se observan las normas de este convenio, podrá, una vez que éste haya entrado en vigor, enviar un informe al Gobierno del país en el cual el buque está matriculado, con copia al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, y podrá tomar las medidas necesarias para poner remedio a cualquier situación a bordo que resulte peligrosa para la seguridad o la salud». Este Convenio no se aplica a: «Los barcos dedicados a la pesca, comprendida la pesca de la ballena u operaciones similares».
6 El programa financia el 50 por ciento del costo que supone la compra y ajuste de los dispositivos de salvamento, de extinción de incendios, de navegación y de seguridad. A comienzos de mayo de 1999, se habían gastado más de 500.000 libras irlandesas en 93 buques, según datos sacados de «Woods commands fishermen's response to safety schem», en FishBytes, en el sitio http://www.irishmarine.com/news/05051999a.html.
7 H.P. Pröpper: An analysis and evaluation of occupational accidents and possible solutions for technical safety improvements on Dutch beam trawlers, documento presentado al segundo Simposio internacional sobre la seguridad y las condiciones de trabajo a bordo de los buques pesqueros, Bamio (España), septiembre de 1992.
8 M. Ben-Yami: Risks and dangers in small-scale fisheries: An overview (documento no publicado).
9 Ben-Yami, op. cit.
10 Convenio internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para el personal de los buques pesqueros, 1995.
11 Ben-Yami, op. cit.
12 Ibíd.
Puesto al día por AN/BR. Aprobada por BW/OdVR. Ultima actualización: 14 de febrero de 2002..