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Consecuencias sociales y laborales de la evolución tecnológica, la desreglamentación y la privatización de los transportes (con inclusión de la aviación civil, los ferrocarriles y el transporte por carretera)
Documento informativo
Ginebra, 1999
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
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Copyright ® 1999 Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Indice
2. La evolución de los transportes
2.1. Tendencias del transporte
2.2. Las políticas de transporte
2.3. El transporte y el medio ambiente
2.4. La mundialización
3. La evolución de la tecnología
4.1. La desreglamentación de la industria de la aviación
4.2. La desreglamentación del sector ferroviario
4.3. La desreglamentación del transporte por carretera
6. Empleo, condiciones de trabajo y medio ambiente de trabajo
6.1. Empleo
6.2. Salarios y condiciones de trabajo
6.3. Tiempo de trabajo
6.4. Transportes y violencia en el trabajo
7. La futura labor de la Oficina
1.1. Antecedentes del documento
Este documento ha sido elaborado por la Oficina Internacional del Trabajo como documento de información general para el Coloquio tripartito sobre las consecuencias sociales y laborales de la evolución tecnológica, la desreglamentación y la privatización de los transportes. Ha sido preparado por Bert Essenberg, especialista del sector de los transportes del Departamento de Actividades Sectoriales de la OIT. Se publica bajo los auspicios de la Oficina Internacional del Trabajo. Se trata del primer coloquio organizado para el sector del transporte que abarca la aviación civil, los ferrocarriles y el transporte por carretera. En este documento se pone de relieve la evolución reciente de la tecnología, de la desreglamentación, de la privatización, del empleo, de las condiciones de trabajo y del medio ambiente de trabajo en el transporte aéreo, por carretera y por ferrocarril, para que sirva de base la presentación y discusión más detalladas que tendrán lugar en el Coloquio. Está previsto que en las diversas reuniones se examinen los temas siguientes: i) el transporte en el siglo XXI; ii) la desreglamentación o la nueva reglamentación; iii) las consecuencias sociales y laborales de la privatización de las empresas públicas de transporte; iv) las relaciones laborales en una industria en proceso de cambio, y v) el empleo, las condiciones de trabajo y el medio ambiente de trabajo, todos los cuales adoptarán la forma de una presentación a cargo de reconocidos expertos en la materia, tras lo cual se celebrará un debate tripartito.
1.2. Antecedentes del Coloquio
El Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo decidió en su 268.ª reunión (marzo de 1997), que del 20 al 24 de septiembre de 1999 se celebraría en Ginebra un Coloquio tripartito sobre las consecuencias sociales y laborales de la evolución tecnológica, la desreglamentación y la privatización de los transportes.
El Consejo de Administración decidió asimismo que asistirían al Coloquio 69 participantes, y que los 23 países siguientes serían invitados a participar: Alemania, Argentina, Bangladesh, Brasil, Burundi, Egipto, El Salvador, Eslovenia, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Kenya, Líbano, Luxemburgo, Malasia, México, Nueva Zelandia, Portugal, Suecia, Suiza, Túnez y Zimbabwe. También se decidió que los representantes de los empleadores y de los trabajadores se seleccionasen en función de las consultas con los respectivos Grupos del Consejo de Administración.
Este Coloquio forma parte del Programa de Actividades Sectoriales de la OIT, cuya finalidad es ayudar a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores a desarrollar su capacidad para tratar, con equidad y eficacia, los problemas sociales y laborales que tienen planteados determinados sectores económicos. Constituye además un medio para alertar a la OIT sobre las cuestiones sociales y laborales de ciertos sectores concretos. Una de las principales maneras de conseguir este objetivo ha sido siempre la celebración de reuniones tripartitas y -- más recientemente -- de coloquios, en los que se congrega un espectro muy amplio de representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores de los países que desempeñan un papel destacado en un sector determinado.
2. La evolución de los transportes
2.1. Tendencias del transporte
Es bien conocida la íntima correlación que hay entre la movilidad y el crecimiento económico. Si persisten las tendencias actuales, la demanda de transporte de mercancías y de pasajeros seguirá aumentando en la mayoría de los países en desarrollo más rápidamente que la población y el producto interior bruto (PIB). Acontecimientos como la mundialización de la producción y los cambios en las estrategias de gestión están provocando un aumento de la demanda de movilidad personal a nivel internacional. La creciente importancia de las actividades del sector servicios en los países industrializados contribuye también al incremento de la demanda de servicios aéreos. El turismo (que supone ya una parte importante del tráfico aéreo) seguirá previsiblemente evolucionando en el sentido de llegar a ser una industria mundializada, con tasas de crecimiento muy superiores al total de la producción mundial.
El aumento del tráfico aéreo y de los ingresos resultantes del mismo no ha cesado desde 1993, y se han alcanzado niveles históricos en el número de pasajeros y en la cantidad de mercancías y de correo transportados. Se estima que las compañías aéreas de todo el mundo que transportaron 1.448 millones de pasajeros en 1997, por comparación con los 1.390 millones en 1996. Transportaron además unos 26 millones de toneladas de mercancías, mientras que en 1996 esa cifra era de 23 millones. Se estima que los ingresos de las compañías aéreas han alcanzado por primera vez la cifra de 291.000 millones de dólares de Estados Unidos, lo cual supone un beneficio de explotación de unos 16.500 millones de dólares, es decir, un 5,7 por ciento de los ingresos de explotación(1).
Las cifras preliminares del tráfico correspondientes a 1998 recopiladas por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) señalan un aumento del 1 por ciento en las toneladas por kilómetro correspondientes al tráfico total e internacional sujeto a horario de las compañías aéreas en todo el mundo. Ello supone una disminución importante del crecimiento en comparación con los últimos cinco años, en que el tráfico aumentaba, por término medio, a razón de un 7 por ciento al año (un 8 por ciento en 1997). Esta contracción refleja una cierta disminución del tráfico de las compañías aéreas de la región de Asia y el Pacífico -- que supone más de una tercera parte del tráfico mundial -- y que hasta fechas recientes experimentaba tasas de crecimiento elevadas(2). Entre las empresas de transporte más afectadas por la agitación económica figuran las compañías aéreas Garuda Indonesia, Philippine Airlines y Thai Airways International. Estas y varias otras compañías aéreas han anunciado o efectuado reducciones en los servicios internacionales.
Se espera que el parque mundial de vehículos por carretera aumente en un 34 por ciento entre 1989 y 2000, pasando de 557 millones a 745 millones de unidades, en especial en los países que se encuentran en el umbral de la industrialización. En los países industrializados, la demanda de transporte de mercancías aumenta por lo general más lentamente en relación con el PIB que la demanda de transporte de pasajeros. Ahora bien, en los países en desarrollo el incremento del transporte de mercancías por carretera se espera que sea similar al incremento de los desplazamientos de personas. Es de suponer que las tasas de crecimiento más elevadas del transporte de mercancías por carretera se registren en los antiguos países socialistas de Europa central y oriental, donde el transporte por camión está previsto que se triplique en un plazo de 20 años(3).
El transporte por ferrocarril seguirá desempeñando una función muy importante en muchos países como China, la India y algunos países más pequeños que tienen mucho transporte de mercancías a granel. En China, el transporte de mercancías por ferrocarril aumentó, pasando de 811.000 millones de toneladas por kilómetro en 1985 a 1.292.000 millones en 1996, mientras que el transporte de pasajeros por ferrocarril alcanzó su punto máximo en 1994 con 363.000 millones de pasajeros por kilómetro y disminuyó hasta 332.000 millones en 1996.
En la India, el transporte de mercancías aumentó durante el mismo período, pasando de 173.000 millones a 270.000 millones de toneladas por kilómetro, mientras que el transporte de pasajeros pasó de 227.000 millones a 342.000 millones de pasajeros por kilómetro. En el Japón, el número de pasajeros por kilómetro se ha ido estabilizando en unos 250.000 millones por año(4).
La disminución en términos absolutos del transporte por ferrocarril que se ha producido en los países de Europa central y oriental desde 1993 ha tocado fondo en algunos países, y se espera que el transporte se recupere a la par del crecimiento económico. Ahora bien, conforme a las tendencias actuales la parte del transporte por ferrocarril en los países en desarrollo y en proceso de transición económica podría disminuir(5).
Un nuevo análisis de las estadísticas sobre el transporte de mercancías por ferrocarril en la Unión Europea durante el decenio de 1990 no muestra indicios de que haya habido una evolución sistemática del transporte total entre 1990 y 1997. Si se consideran las tendencias más amplias de la economía y del mercado del transporte en la Unión Europea, el PIB real aumentó por término medio en un 1,9 por ciento al año desde 1990 hasta 1997, mientras que el transporte de mercancías por carretera, estimado en toneladas por kilómetro, se incrementó por término medio en un 3,4 por ciento por año entre 1990 y 1996. Así, aunque el transporte de mercancías por ferrocarril esté aumentando en términos absolutos, la parte que representa del mercado de los transportes interiores está, en general, disminuyendo. De otros datos se desprende que los ferrocarriles transportaron aproximadamente el 20 por ciento de las mercancías interiores (transporte por carretera, por ferrocarril y por vía acuática) en 1990, pero que este porcentaje había disminuido hasta menos del 15 por ciento en 1996(6).
A finales del decenio de 1970, el futuro del transporte de mercancías por ferrocarril en los Estados Unidos parecía sombrío. La larga regulación de precios impuesta por el Gobierno llevó a esta industria al borde de la extinción. Cuando el Congreso suprimió esta regulación en 1980, el transporte por ferrocarril cobró nuevo impulso como consecuencia de los retos y oportunidades resultantes de la competencia basada en el mercado. Desde entonces, las tarifas de flete han disminuido, el volumen de transporte ha aumentado considerablemente, el índice de accidentes ha mejorado y las inversiones en locomotoras, vagones, vías férreas, computadoras y sistemas de comunicación modernos ha aumentado rápidamente.
En 1996, la industria del transporte de mercancías por ferrocarril de los Estados Unidos transportó una cantidad récord de mercancías y registró mejores resultados financieros que en 1995. Los ingresos totales de explotación procedentes del transporte de mercancías por ferrocarril de clase I ascendieron a 32.693 millones de dólares de los Estados Unidos. El carbón siguió siendo en 1996 la principal mercancía transportada por ferrocarril y absorbió el 43,8 por ciento del tonelaje total, seguido de los productos agrícolas, las sustancias químicas y productos similares(7).
El aumento de la movilidad de pasajeros (sin contar el transporte aéreo y marítimo intercontinental) en los 15 Estados miembros de la Unión Europea entre 1970 y 1996 fue del 3,1 por ciento anual. Los automóviles privados y los aviones se han beneficiado de este crecimiento, y su parte del mercado ha aumentado en un 5,5 y un 4,1 por ciento, respectivamente. El aumento de la movilidad de mercancías fue del 2,2 por ciento al año y se registró un incremento del transporte por carretera (un 3,8 por ciento de incremento anual) a expensas de las demás formas de transporte(8).
En Europa, la infraestructura del transporte ha resultado aún más insuficiente en los últimos años y pocas de las soluciones o propuestas aparentes parecen haber producido hasta la fecha resultados perceptibles. En un futuro próximo tampoco parece haber demasiadas perspectivas de mejora. Durante años, los políticos y el público en general han estado pidiendo que se transporten más mercancías por ferrocarril y que se utilicen en mayor medida los servicios de transporte combinados(9).
En la industria propiamente dicha, hay una creciente toma de conciencia de que ni el transporte multimodal ni los ferrocarriles constituyen la respuesta adecuada para el bloqueado sistema de transporte de Europa. El transporte por carretera sigue siendo con gran diferencia el medio más eficiente y flexible para transportar mercancías a través de Europa. En la Conferencia sobre el transporte multimodal celebrada en Rotterdam en 1998 (Intermodal 1998), un funcionario gubernamental de alta categoría de los Países Bajos puso en duda la idea generalizada de que el multimodalismo constituía la solución adecuada: «el transporte multimodal tiene un papel que desempeñar, pero sólo es una solución parcial». Incluso se preguntaba si debería abandonarse el concepto de transporte multimodal, dada la superioridad del transporte por carretera que también había hecho enormes progresos en cuanto a la disminución de los daños causados al medio ambiente. Los dirigentes industriales piensan que es ahora el momento oportuno para reflexionar de nuevo sobre este asunto, dada la gravedad del problema(10).
2.2. Las políticas de transporte
Según el Banco Mundial, las políticas de transporte para ser efectivas deben satisfacer tres requisitos principales. En primer lugar, deben garantizar que exista una capacidad permanente de favorecer un mejor nivel material de vida, es decir, garantizar el concepto de sustentabilidad económica y financiera. En segundo lugar, deben generar la mayor mejora posible de la calidad de vida y no simplemente un aumento del comercio de mercancías, es decir, garantizar el concepto de sustentabilidad ambiental y ecológica. En tercer lugar, los beneficios resultantes del transporte deben ser compartidos equitativamente por todos los sectores de la comunidad, es decir, garantizar el concepto de sustentabilidad social. La sustentabilidad económica, ambiental y social con frecuencia se refuerzan mutuamente. La política de transporte sostenible debe permitir definir y llevar a la práctica instrumentos de política que beneficien a todos, y considerar explícitamente las ventajas comparativas con el fin de elegir el equilibrio más que de llegar accidentalmente a éste. Se trata de una política de elección fundamentada y consciente(11).
En un informe oficial publicado recientemente sobre un nuevo acuerdo para el transporte: Ventajas para todos, el Gobierno del Reino Unido aboga por una política de transporte que promueva la integración dentro de los diferentes tipos de transporte y entre éstos; una integración con el medio ambiente y la planificación de la utilización de la tierra, y una integración con las políticas de educación, salud y creación de riqueza. El Gobierno desea un sistema de transporte público más perfeccionado, que satisfaga las necesidades de la población y las necesidades comerciales a un costo accesible, que permita crear mejores lugares en que vivir y que facilite el acceso a los lugares de trabajo y a otros servicios diarios a todos, especialmente a las personas con ingresos reducidos o con discapacidades. Quiere reducir la congestión, mejorar los pueblos y ciudades y fomentar localmente la vitalidad y la diversidad, ayudando a reducir la necesidad de viajar y evitando la urbanización incontrolada que ha prolongado el tiempo de viaje e invadido los campos que tan valiosos son para otras actividades. Además, el nuevo sistema se propone calmar el miedo a la delincuencia y la incidencia de los actos delictivos en los sistemas de transporte(12).
En Africa, el Gobierno del Gabón adoptó en 1998 una nueva política de transportes con el objetivo de organizar el sistema de transporte como un sector productivo y racional que opera de conformidad con las reglas de la economía de mercado. Esa política reconocía la necesidad de reforzar la capacidad de gestión de los órganos de control, de mejorar la transparencia y de reducir la ayuda estatal al sector(13).
La política de transporte de la República Checa tiene como fin conseguir una libertad de movilidad sostenible de los pasajeros y las mercancías como corolario necesario de la aplicación de las disposiciones que figuran en la Carta de derechos y libertades humanos, al tiempo que se satisfacen las necesidades de la actividad de libre empresa y que se proporciona una asistencia óptima al desarrollo duradero por medio de la mejora del sistema de transporte. Esta política se basa en la idea de que si bien el Estado tendrá que mantener su influencia en el sistema de transporte, no puede afectar las actividades comerciales y el entorno competitivo creado por el mecanismo del mercado y la armonización de las leyes con las de la Unión Europea(14). También se han producido importantes cambios en las políticas de transporte en otros países de Europa central y oriental (Bulgaria, Lituania y Rumania).
El instituto de investigación sobre el desarrollo de Tailandia (Trailand Development Research Institute - TDRI) aconsejó al Gobierno de Tailandia que se centrara más en el desarrollo de las conexiones en los sistemas de transporte por ferrocarril y por vía acuática en vista de que la industria camionera se estaba desarrollando demasiado y de que resultaba cada vez más cara. Se hizo alusión al transporte por vía acuática, en particular a los servicios de transbordadores costeros y a los sistemas de transporte interior por vía acuática más perfeccionados, como un medio importante de reducir los costos del transporte de mercancías. Los servicios de ferrocarril deberían asimismo utilizarse de manera más adecuada conforme al plan revisado de transportes (Transportation Master Plan) para 1999-2006(15).
El cambio de enfoque en relación con la política de transporte supone un cambio considerable en el papel del Gobierno, ya que reduce sus funciones como suministrador, pero aumenta sus funciones como regulador, es decir, convierte al Gobierno en el órgano que permite la competencia y en el guardián de los intereses ambientales y sociales(16).
2.3. El transporte y el medio ambiente
La relación entre el transporte y el medio ambiente constituye una preocupación cada vez mayor para los políticos y el público en general, por una parte, y para los transportistas y trabajadores del transporte, por otra.
El sector de la aviación plantea diversos desafíos en materia de medio ambiente y de seguridad. Entre éstos figuran las repercusiones de la industria de la aviación en el nivel local de ruidos, las repercusiones de la circulación aérea en la calidad del aire, tanto localmente como en altura, así como la contaminación y congestión relacionadas con el tráfico en las carreteras de acceso a los aeropuertos. A nivel mundial, la aviación comercial se ha estimado que contribuye en aproximadamente un 2 por ciento a las emisiones de gas invernadero. El continuo crecimiento rápido del tráfico aéreo se supone que ejercerá una nueva presión al alza sobre las emisiones de anhídrido carbónico (CO2).
El desarrollo económico genera al mismo tiempo una demanda creciente de viajes aéreos y una expectativa cada vez mayor de una mejor calidad de vida. Esto tiene como resultado una menor tolerancia de la contaminación y del ruido. Por consiguiente, las repercusiones sobre el medio ambiente de las actividades aeroportuarias tienen la capacidad de aumentar las presiones para que se reduzca el aumento del tránsito aéreo. Las largas investigaciones que preceden la construcción de nuevos aeropuertos o su ampliación muestran la importancia de las cuestiones sociales, ambientales y económicas y las dificultades que hay para resolverlas.
Los aeropuertos y las compañías aéreas, en especial en Europa, han hecho grandes inversiones para determinar y poder reducir las repercusiones de esta industria en el medio ambiente. El ruido de las aeronaves es una cuestión de tal importancia que algunos aeropuertos han fijado límites de capacidad de ruido (lo que significa restricciones en la circulación de aeronaves) que son inferiores a los límites de la capacidad infraestructural del aeropuerto.
Las aeronaves ya están sujetas a la reglamentación internacional que limita la repercusión en el medio ambiente de las actividades de despegue y de aterrizaje y algunos Estados Miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) están considerando el establecimiento de gravámenes por las emisiones resultantes del tráfico aéreo. La Comisión Europea ya ha adoptado medidas, tales como la prohibición a partir del 1.º de abril de 2002 de utilizar aeronaves más antiguas equipadas con silenciadores especiales llamados «lotes de insonorización» a menos que ya estuvieran funcionando en Europa desde antes del 1.º de abril de 1999; también está examinando la posibilidad de imponer normas para limitar los vuelos nocturnos en los aeropuertos de la Unión Europea. La Comisión considera que a menos que adopte medidas más enérgicas para reducir el ruido y otros contaminantes en los aeropuertos, la acción de varios grupos podría amenazar la expansión de la industria aérea(17).
La calidad del aire en las ciudades principales de muchos países en desarrollo es ya con frecuencia tan mala o peor que la de las ciudades de los países industrializados, a pesar de que el parque privado de automóviles es más reducido. El tráfico por carretera no es la única fuente, ni a menudo la fuente principal, de la contaminación del aire, pero es una fuente fundamental de algunas categorías de contaminantes. Las emisiones de plomo, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno e hidrocarburos y macropartículas (humo) perjudican la salud, en especial de los peatones y las personas que viven y trabajan al aire libre en calles con tráfico. Por ejemplo, en la ciudad de México los niveles elevados de macropartículas contribuyen, según se ha estimado, a unas 12.500 muertes por año, y las concentraciones de plomo en algunas zonas de El Cairo son entre cinco y seis veces más elevadas que las fijadas en las normas mundiales establecidas por la Organización Mundial de la Salud (OMS). La acumulación de ozono a nivel del suelo es causa de importantes problemas respiratorios en muchas ciudades(18).
El impacto sobre el medio ambiente del creciente tránsito por carretera se concentra por lo general en las zonas urbanas. Las consecuencias que tienen para la salud las emisiones de macropartículas procedentes de motores diesel, neumáticos y revestimientos de carreteras es grave en las zonas urbanas en donde el ruido constituye también una molestia importante. Pero la reglamentación cada vez más estricta de los automóviles privados, la mejora del diseño y la calidad de los carburantes y los convertidores catalíticos han permitido mejorar el control de las emisiones. El ruido de los vehículos particulares se ha reducido también a consecuencia de la adopción de normas y de las presiones del mercado.
Si bien al elevarse el tamaño máximo autorizado de los camiones han aumentado los efectos de los distintos vehículos, el incremento de la flota parece haber sufrido cierto descenso. La expansión de las industrias de servicios y de los sistemas de suministro a tiempo ha provocado un aumento del tráfico de vehículos de mercancías ligeros. La desreglamentación ha contribuido a la intensificación del tránsito, si bien los obstáculos reglamentarios, los desequilibrios en los flujos comerciales, el aumento de la especialización de los vehículos y los sistemas de información inadecuados provocan que con frecuencia los vehículos hagan el recorrido de vuelta sin carga. En el futuro puede haber posibilidades de reducir los trayectos sin carga, especialmente por medio de la desreglamentación del cabotaje y de una mejor logística. En las zonas urbanas, el perfeccionamiento actual de la logística puede contribuir de forma importante a reducir la congestión por medio de suministros combinados, de sistemas de envío perfeccionados, de centros de logística multifuncionales y de sistemas electrónicos avanzados de información y comunicaciones(19).
En relación con las repercusiones sobre el medio ambiente, los ferrocarriles tienen una ventaja comparativa sobre otras formas de transporte, pero esta diferencia está desapareciendo. Los ferrocarriles siguen disfrutando de una situación privilegiada por su capacidad de reunir altos volúmenes de pasajeros en espacios reducidos y resulta difícil imaginar que muchas de las ciudades más grandes (Tokio, Nueva York, Londres, Mumbai y Moscú) puedan funcionar sin sistemas de ferrocarriles suburbanos y metropolitanos. Los sistemas de ferrocarriles producen ruido, pero dado que su impacto se encuentra localizado (y puede suprimirse totalmente en los túneles), se puede controlar y reducir al mínimo(20). El Grupo de trabajo sobre el medio ambiente de la Unión Internacional de Ferrocarriles trata de integrar las mediciones de los indicadores cuantitativos, tales como el consumo de energía, las emisiones de ruido y la utilización de herbicidas, con el fin de controlar el impacto del transporte por ferrocarril sobre el medio ambiente. En Europa, la disminución del ruido constituye una tarea importante para el desarrollo de los ferrocarriles(21).
La mundialización ya ha producido cambios espectaculares en la manera en que vivimos, y seguirá produciéndolos. El sector del transporte, por su propia naturaleza, es una industria internacional que en los últimos años ha sido testigo de una importante evolución hacia la mundialización y la diversificación de los sistemas de propiedad o de gestión. Un ejemplo sorprendente de esta evolución es la creación de alianzas entre las compañías de aviación, que han sido descritas por algunas personas como «ni más ni menos que una transformación fundamental de esa industria». Hay ahora más de 500 acuerdos de alianza entre las diferentes compañías de aviación. Pero lo que es fundamental no es el gran aumento del número de acuerdos, sino el cambio de naturaleza de los mismos. Las alianzas ya no son acuerdos aislados entre dos empresas de transporte para compartir los códigos de vuelo y la venta de pasajes; ahora esos acuerdos tienen como objetivo la realización de fusiones virtuales, pese a la reglamentación que limita o prohíbe la propiedad extranjera(22).
Esta tendencia queda ilustrada por el acuerdo de alianza firmado en noviembre de 1998 por un período de 10 años entre KLM y Alitalia, que excede de cualquier acuerdo concertado hasta la fecha entre compañías competidoras. Las dos compañías fusionarán todas sus operaciones de vuelo por medio de la creación de dos empresas mixtas, una para el tráfico de pasajeros y otra para el transporte de mercancías. Los aviones seguirán siendo propiedad de KLM y de Alitalia, respectivamente, y el personal continuará estando contratado por su actual empleador(23).
Ahora bien, se ha argumentado que las alianzas no conducen a la fusión que se produce en otras industrias, tales como la industria de automóviles o de computadoras, en donde las compañías más fuertes y sanas sobreviven y las más débiles se hunden. En su lugar, según se ha señalado, las alianzas permiten a las compañías aéreas actuar en connivencia, protegen a las débiles del cierre y aumentan enormemente los obstáculos a la entrada de otras compañías nuevas, que nunca podrán igualar su red mundial de destinos(24).
Al mismo tiempo que las compañías aéreas establecen alianzas, están transfiriendo al exterior lo que consideran como actividades no esenciales, tales como la manipulación del equipaje, el mantenimiento y el servicio de restaurante. Estas funciones se subcontratan o son realizadas por compañías independientes, que tratan de prestar sus servicios a otras compañías aéreas. Así, se han creado varias compañías transnacionales y especializadas de servicios (LAGS -- actualmente GlobeGround --, AMR Services, Ogden y Servisair) que están adquiriendo cada vez más importancia para las operaciones en tierra relacionadas con la aviación.
Una de las primeras tareas que pasaron por este proceso de reestructuración fueron los servicios de restaurante de las compañías aéreas. Si bien hace 10 años la mayoría de las compañías aéreas se encargaban ellas mismas de la elaboración de las comidas que se servían durante el vuelo, a fines de 1998 ya existían algunos grupos dominantes en el ámbito de la restauración (LSG-Sky Chefs, Gate Gourmet y Dobbs), que ahora controlan conjuntamente el 59 por ciento del mercado mundial de los servicios de restaurante destinados a las compañías aéreas(25).
En respuesta a la creación de alianzas entre compañías aéreas, los sindicatos de varios países están examinando cuidadosamente cómo pueden defender mejor los intereses de sus miembros empleados por las compañías que forman parte de las alianzas. Por ejemplo, la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte ha hecho de la coordinación sindical dentro de las alianzas mundiales entre compañías aéreas una de sus principales prioridades. La sección de la aviación civil tiene como objetivo celebrar una reunión cada año para los sindicatos en cada alianza mundial(26).
La mundialización también está afectando a la gestión de los aeropuertos. La British Airports Authority (BAA), el Amsterdam's Schiphol Airport y el Airport Group International con base en los Estados Unidos son importantes operadores mundiales de los aeropuertos. Por ejemplo, BAA, que comenzó su expansión internacional en 1992, participa ahora en las actividades llevadas a cabo en los aeropuertos, ya sea de manera individual o con consorcios comerciales, en Indianápolis, Newark y Pittsburgh (Estados Unidos), Nápoles (Italia), Melbourne y Launceston (Australia). TBI, un grupo regional de gestión de aeropuertos y bienes con base en el Reino Unido, administra los aeropuertos de Cardiff y Belfast (Reino Unido), Orlando y Florida (Estados Unidos) y Skavsta (Suecia).
En los últimos años se ha producido también un rápido aumento de la concentración de compañías de transporte por carretera y por ferrocarril, así como de las actividades de concesión de transportes resultantes de la desreglamentación o privatización. Las compañías de transporte están invirtiendo en su propio subsector y transformándose en compañías multinacionales, como la Wisconsin Central International, una compañía de ferrocarriles con actividades en los Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelandia y Reino Unido, o están participando en varios medios de transporte, tales como el grupo británico Stagecoach, que administra las actividades de los autobuses, los ferrocarriles y los aeropuertos. En 1997-1998 adquirió las actividades de los autobuses y transbordadores en Australia y Nueva Zelandia y el 49 por ciento del capital en el grupo de ferrocarriles Virgin. National Express es otro grupo de transportes británico que está adquiriendo participaciones en otras partes del mundo. Por último, hay «terceras personas» que también han mostrado considerable interés por invertir en actividades de transporte. Virgin, Accor y Vivendi pueden citarse como ejemplos de esta tendencia.
Con la excepción de los Países Bajos, el sector del transporte de mercancías por carretera en Europa se compone principalmente de pequeñas y medianas empresas (PYME). Del total de 38.000 empresas francesas de transporte de mercancías, el 85, 5 por ciento cuentan con menos de 10 empleados y el 71 por ciento con menos de 5 empleados. En Alemania, el 92 por ciento de las 44.000 empresas tienen menos de 10 empleados. En Italia, el 91 por ciento de las 145.000 empresas tienen por término medio 1,4 empleados. Una segunda característica de este sector de las PYME es la existencia de conductores independientes que no disponen más que de su camión y su trabajo. Algunos argumentan que aquí los trabajadores son con frecuencia explotados y quedan atrapados por el atractivo de una libertad ilusoria al alcance de todos(27) . En muchos otros países, en particular en el mundo en desarrollo, el sector del transporte de mercancías por carretera está también dominado por pequeñas empresas y transportistas por cuenta propia.
1. Organización de Aviación Civil Internacional (OACI): «Annual report on civil aviation» en ICAO Journal (Montreal), vol. 53, núm. 6 (julio-agosto de 1998), págs. 10-11.
2. Idem: «World airline traffic slows growth in 1998», en ICAO Journal, vol. 53, núm. 10 (diciembre de 1998), pág. 26.
3. Banco Mundial: Sustainable transport: Priorities for policy reform (Washington, D.C., 1996), págs. 24-25.
4. Unión Internacional de Ferrocarriles: 1997 Annual Report (París, 1998), págs. 10-11.
5. Banco Mundial, op. cit., pág. 25.
6. «Trends in rail freight transport», en Statistics in Focus (Luxemburgo, EUROSTAT), 1998/10, págs. 1-2.
7. Association of American Railroads (AAR): Railroad Facts: 1997 Edition (Washington, D.C., 1997), págs. 5-6.
8. Hourcade, J.: «Prospects for the trans-European transport network», en Rail International (Bruselas, International Railway Congress Association (IRCA)), noviembre de 1998, págs. 2-4.
9. Véase, por ejemplo, Carroue, L.: «La ruineuse maladie du 'tout-routier'», en Le monde diplomatique (París), diciembre de 1997, págs. 18-19.
10. Porter, J.: «Volvo drives transport debate», en Lloyd's List (Londres), 12 de diciembre de 1998.
11. Banco Mundial, Sustainable transport, op. cit., págs. 28-29.
12. Departamento de Medio Ambiente, Transportes y Regiones (DETR): A new deal for transport: Better for everyone (Londres, Stationery Office, 1998), págs. 14 y 28.
13. Ministerio de Transportes y de Aviación Civil: Le Gabon (Libreville, 1998), pág. 7. Ministerio de Planificación del Medio Ambiente y de Turismo: Plan Directeur Intermodal des Transports (1998-2015): Synthèse (Libreville, 1998).
14. Gobierno de la República Checa: Transport Policy Resolution No. 413 (Praga), 17 de junio de 1998, págs. 2 y 4.
15. Gillotte, T.: «Thai focus on transport», en Lloyd's List (Londres), 19 de enero de 1999.
16. Banco Mundial, op. cit., pág. 85.
17. Para más información, véase: Consejo Internacional de Aeropuertos, Sección de Europa (ACI-Europe). Creating employment and prosperity in Europe (Bruselas, 1998), págs. 22-23. Financial Times: «Noisy jets to be phased out» (Londres), 30 de junio de 1998. Tucker, E.: «EU action on noisy aircraft angers US», en Financial Times, 11 de diciembre de 1998. Leake, J.: «Aircraft boom spreads noise belt», en Sunday Times (Londres), 27 de septiembre de 1998. Meyer, T.: «L'accès aux liaisons aériennes, premier facteur d'implantation en Europe», en Le temps (Ginebra), 24 de septiembre de 1998. Krul, J.: «Amsterdam's fifth runway will alleviate both capacity and noise problems», en ICAO Journal (Montreal), vol. 53, núm. 8 (octubre de 1998), págs. 14-15. Perkins, S.; Stevens, B.; Confavreux, R.: «Transport, economic development and social welfare», en OCDE: Sustainable development: OECD policy approaches for the 21st century (París, 1997), págs. 108-111.
18. Banco Mundial, op. cit., págs. 50-51.
19. OCDE, op. cit., págs. 102-107.
20. Ackermann, R.; Gwilliam, K.; Thompson, L.: «The World Bank, transport, and the environment», en Japan Railway and Transport Review (JRTR) (Tokio), diciembre de 1998, núm. 18, págs. 31-39.
21. Ellwanger, G., Lindeke, S.: «Sustainable development: Using environmental indicators», en Japan Railway and Transport Review, septiembre de 1998, núm. 17, págs. 4-7.
22. The Economist: «Airline alliances: Mergers in mind» (Londres), 26 de septiembre de 1998, pág. 80.
23. Snijders, M. «KLM et Alitalia mettent en commun la quasi-totalité de leurs activités», en Le Temps (Ginebra), 28-29 de noviembre de 1998. Reijn, G.: «KLM en Alitalia schuiven vliegbedrijven in elkaar», en De Volkskrant (Amsterdam), 13 de noviembre de 1998. Burlage, A.: «Alliantie Alitalia en KLM is beklonken», en De Telegraaf (Amsterdam), 27 de noviembre de 1998.
24. The Economist: «One world, few airlines» (Londres), 26 de septiembre de 1998, pág. 19.
25. ITF News: «The restructuring of airline catering» (Londres), 1/99 (enero de 1999), pág. 9.
26. Idem: «Aviation workers challenge globalization», 6/98 (diciembre de 1998), pág. 5.
27. Carroue, op. cit.
3. La evolución de la tecnología
Desde la publicación en 1990 del informe de la OIT titulado Cambio estructural en la aviación civil: sus consecuencias para la gestión y el personal de las líneas aéreas(1), la tecnología de los aviones y de la aviación no ha dejado de evolucionar. Cabe destacar la introducción y posterior generalización de las cabinas de dos pilotos, la puesta en marcha de un nuevo servicio de comunicaciones vocales y de datos aire-tierra y tierra-aire para el personal de vuelo y de cabina, así como para los pasajeros, y los avances tecnológicos del sistema mundial de navegación por satélite (GNSS)
Se han producido importantes fusiones y nuevas alianzas entre los fabricantes de motores y de aviones. El principal acontecimiento fue la fusión de Boeing y McDonnel Douglas(2).
Tanto Boeing como Airbus han desarrollado «familias» de aviones con un grado muy grande de características comunes en los puestos de pilotaje, lo cual puede dar lugar a mejoras importantes de productividad y de costos para las compañías aéreas, especialmente en el ámbito de la formación del personal. La «familia» Airbus propone en la actualidad dos ramas, los aviones con un solo pasillo y la familia de fuselaje ancho. Aunque existen tres tipos de aviones distintos, éstos se construyeron de manera que resultasen lo más parecidos que fuese posible, especialmente para las tripulaciones, incorporando sistemas de a bordo, tableros de instrumentos y características de manejo similares.
Los modelos Boeing 757 y 767 cuentan con idénticos avances tecnológicos en materia de aerodinámica, aviónica, materiales y propulsión. Sus puestos de pilotaje para dos pilotos son casi idénticos e incorporan tableros electrónicos de vanguardia. El Boeing 777, primer avión civil enteramente diseñado por computadora, ha conservado la estructura de la cabina del Boeing 767 y se ha concebido de modo que se comporte igual que este último, lo que permite reducir los costos de mantenimiento, aprovechar mejor las tripulaciones de cabina y facilitar aún más la reconversión de los pilotos. No obstante, ambas compañías difieren en la manera de transportar el número siempre en aumento de sus pasajeros(3).
Los principales fabricantes de motores están desarrollando nuevas generaciones de grandes motores de turborreacción con mayores proporciones de desvío a fin de reducir los costos de funcionamiento y las emisiones de monóxido de carbono, hidrocarburos y óxido de nitrógeno(4).
La OACI, en estrecha colaboración con la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) y la Organización Internacional de Telecomunicaciones Móviles por Satélite (Inmarsat Mobile) así como con otros organismos de aviación, ha desarrollado un concepto de sistemas basados en gran medida en la utilización de satélites, para satisfacer las necesidades futuras de la aviación civil en los sistemas de comunicaciones, navegación, y vigilancia y organización del tráfico aéreo (CNS/ATM). En el futuro, las comunicaciones se realizarán cada vez más mediante enlaces para la transmisión de datos a través de diversos sistemas aire-tierra, incluyendo un servicio aeronáutico móvil por satélite. El futuro sistema mundial de navegación por satélite (GNSS) podría utilizarse en última instancia como sistema de navegación único para las operaciones de navegación aérea en todo el mundo. El espacio aéreo es un recurso limitado y ha de gestionarse con mayor eficacia, habida cuenta del crecimiento previsto del tráfico aéreo. En consecuencia, en la futura organización del tráfico aéreo, la función de administración del espacio aéreo (ASM) será más importante y podría ampliarse más allá de un espacio aéreo determinado(5).
Otro ámbito en que se observa una evolución rápida y profunda es en los entretenimientos para los pasajeros durante el vuelo, hasta el punto de que el 80 por ciento de la electrónica de un avión nuevo de fuselaje ancho se encuentra en la cabina de pasajeros, y no en el puesto de pilotaje(6).
El transporte por ferrocarril está pasando por uno de los períodos de cambio más radicales de los últimos decenios. Los avances tecnológicos y su aplicación en términos de velocidad, seguridad y gestión del tráfico han creado nuevos servicios de transporte por ferrocarril de gran eficacia, lo que ha traído consigo un verdadero renacimiento. Esto resulta especialmente cierto en el caso de los servicios de pasajeros de alta velocidad en el Japón y en Europa, y en el caso del transporte de carga por ferrocarril en los Estados Unidos, sector que ha conseguido unas cuotas de mercado desconocidas en otras regiones del mundo.
Salvo en el caso del Japón, donde el sistema ya ha llegado a su madurez, el ferrocarril de gran velocidad está en plena evolución tanto en las zonas más desarrolladas (sobre todo en Europa occidental y los Estados Unidos) como en las zonas en desarrollo, como la India, China y gran parte del sudeste asiático, donde está destinado a desempeñar un papel muy importante en el siglo próximo. Los trenes de alta velocidad, unidos a los sistemas más recientes de control de tráfico, pueden garantizar un rendimiento elevado en condiciones de viabilidad económica y medioambiental. La industria del ferrocarril también se está esforzando para mejorar aún más el rendimiento, la seguridad y la comodidad del viaje por ferrocarril, reduciendo con ello los costos y las repercusiones en el medio ambiente.
El Japón ha estado desarrollando la próxima generación de ferrocarriles de gran velocidad con una velocidad máxima de funcionamiento de 500 kilómetros por hora. Este tren de sustentación magnética por medio de imanes superconductores, también llamado superconducting maglev, difiere fundamentalmente de los sistemas convencionales basados en raíles y ruedas. Una fuerza electromagnética sustenta al vehículo a unos diez centímetros por encima de la deslizadora para permitir al tren desplazarse a gran velocidad sin estar en contacto con el equipo situado sobre el suelo. Desde abril de 1997, se han llevado a cabo ensayos más avanzados sobre una pista de pruebas de nueva construcción, y en diciembre de 1997 se alcanzó el objetivo de 550 kilómetros por hora de velocidad máxima(7). Ciertos investigadores de la Universidad de Paderborn (Alemania) afirman haber desarrollado un tren que se desplaza mediante electroimanes sin elevarse y utilizando los raíles tradicionales, y que podría alcanzar una velocidad de 450 kilómetros por hora(8).
No obstante, se dejan oír también algunas voces discrepantes. Fiat Ferroviaria, importante fabricante de trenes pendulares, tiene dudas sobre el futuro de los trenes de gran velocidad, porque hay importantes problemas estructurales. Para poder utilizar trenes a 300 kilómetros por hora, es necesario disponer de vías de uso exclusivo (y si es posible en línea recta) entre los distintos puntos de destino. Este concepto plantea problemas medioambientales, exige inversiones enormes y presenta dificultades de rentabilidad. La creciente marea de protestas que se está dejando sentir en Francia e Italia contra la construcción de vías de gran velocidad parece confirmarlo. Los países de Europa occidental están reduciendo sus presupuestos para equipos ferroviarios, comprendida Francia, que ha reducido considerablemente su programa de tendido de trenes de gran velocidad (TGV). Con la privatización de varias empresas según el ejemplo británico, se concederá una prioridad general a los beneficios sobre el prestigio. Los trenes «tradicionales» y los trenes de gran velocidad no pueden funcionar sobre las mismas vías de gran velocidad, porque la coexistencia de grandes diferencias de velocidad complicaría la programación e impediría la utilización normal de la vía(9).
Al igual que en otros sectores, las empresas de ferrocarriles recurren cada vez más a la tecnología informática para mejorar los servicios y explotar mejor las infraestructuras existentes. Los ferrocarriles tienen un proceso de tráfico minuciosamente reglamentado, en el que cada movimiento está cuidadosamente planificado y publicado. Normalmente, este proceso dura seis meses. La compañía de ferrocarriles de los Países Bajos, donde existe una red ferroviaria muy densa y donde la intensidad de utilización de las vías es tres veces más elevada que en el resto de Europa, ha puesto recientemente en marcha un programa de modernización de los sistemas de planificación y gestión, con miras a reducir el ciclo de planificación en un 50 por ciento para el año 2001. Una de las claves para aumentar la eficacia es la integración de los sistemas de control de tráfico. Se ha construido un nuevo centro principal de control del tráfico en Amsterdam, y el número de centros de control debería reducirse en última instancia de los 15 actuales a 8 o menos(10).
3.3. El transporte por carretera
La evolución de la tecnología ha permitido aumentar la eficacia y la competitividad del transporte de carga por carretera, y se espera que esta tendencia continúe. Es posible que unos sistemas logísticos y redes de información ultramodernos (por ejemplo, las redes centrales y radiales) permitan mejorar la calidad del servicio, reduciendo las existencias y los costos y acelerando las entregas. Entre otras tecnologías, la de doble altura (contenedores apilados en dos alturas) se considera en Norteamérica como un avance tecnológico con perspectivas favorables para el crecimiento del tráfico y la mejora del rendimiento(11).
Un grupo en el que participa la escuela universitaria de tecnología de Delft (Países Bajos) ha desarrollado un sistema de remolques múltiples (multi-trailer system - MTS), que se puede conducir con toda seguridad por autopista a una velocidad de 72 kilómetros por hora, por comparación con la velocidad máxima de seguridad de 30 kilómetros por hora para los remolques múltiples tradicionales como los que actualmente se están utilizando(12).
El problema más frecuente que se opone al transporte de carga es la dificultad que plantea por el control de vehículos y mercancías una vez que han dejado el depósito. La solución ha sido la introducción del rastreo computadorizado por satélite, y un número creciente de transportistas de carga, incluidas las empresas de transporte por carretera, están aplicando estos sistemas, tanto en los países de la OCDE como en otros países. Entre las ventajas prácticas de este enfoque cabe citar las mediciones computadorizadas minuto a minuto que reducen el estrés, ayudan a los conductores y permiten a los encargados de la gestión concretar los problemas actuales o previstos. Por ejemplo, el proveedor puede notificar a sus clientes posibles retrasos en la entrega, ya que está en contacto directo con sus conductores. El rastreo computadorizado permite mejorar de distintas maneras el itinerario que siguen las mercancías. Se pueden dar instrucciones precisas al conductor por medio del correo electrónico; el centro de control puede supervisar la temperatura del contenido del camión y alertar al conductor; se pueden identificar los vehículos que se desvían del itinerario que se les ha fijado con antelación; se pueden proponer rutas alternativas cuando hay problemas de tráfico; y, gracias a estos sistemas de seguimiento, se puede también reducir el tiempo necesario para la recogida de cargas adicionales.
Otra ventaja fundamental es la reducción del número de accidentes graves, una vez que los conductores se han acostumbrado a ser totalmente responsables a lo largo de la jornada de trabajo. Además, la mayor diligencia que demuestran los conductores ha tenido como consecuencia un número muy escaso de retrasos injustificados y una gran mejora de los resultados de las entregas. Las empresas pueden también controlar mejor los horarios de los conductores y avisarles cuando se acercan a los límites fijados. Es evidente que ello contribuye al fomento de una conducción más segura y a reducir al mínimo el riesgo de que un conductor rebase sin darse cuenta los horarios reglamentarios(13).
A pesar de la desconfianza inicial de los conductores ante la idea de que la localización por satélite acabase siendo un control al estilo del «Gran Hermano», ciertos directivos de los Estados Unidos informan de que estos sistemas se han convertido en un argumento para la contratación en el marco de la fuerte competencia por los conductores de camiones. Los conductores (y sobre todo sus familias) acogen con alivio la idea de que sólo haya que pulsar un botón para pedir ayuda(14).
Con la llegada -- ya inminente -- de redes globales de satélites en órbita baja (Low Earth Orbit - LEO), que ofrecen una cobertura mundial, podrán desarrollarse unos sistemas de rastreo prácticos y eficaces en función de los costos, y que también podrán introducirse en otras regiones(15).
1. OIT: Cambio estructural en la aviación civil: sus consecuencias para la gestión y el personal de las líneas aéreas, Reunión de expertos sobre aviación civil, Ginebra, 9-17 de octubre de 1990.
2. OACI: The World of Civil Aviation 1996-1999 (Montreal, 1998), pág. 38.
3. A. Groenewege: Compendium of International Civil Aviation, Second Edition (Montreal, International Aviation Development Corporation, 1998), págs. 164 y 165.
R. Vadrot: «Aircraft 'family' concept simplifies conversion training and reduces fleet operating costs», en ICAO Journal (Montreal), vol. 53, núm. 4 (mayo de 1998), págs. 16 y 17.
M. Skapinker: «Up, up and away - an ever-growing line of passengers», en Financial Times (Londres), 18 de junio de 1998.
T. Meyer: «En pariant sur des avions plus grands, Airbus déjuge Boeing», en Le Temps (Ginebra), 14 de julio de 1998.
Airbus Industrie: «A3XX design is moving ahead with extensive input from the world's leading airlines», en ICAO Journal, vol. 53, núm. 8 (octubre de 1998), págs. 16, 17 y 26.
4. OACI, op. cit., pág. 37.
5. Groenewege, op. cit., pág. 285.
6. L. Zuckerman: «Airlines jazz up in-flight entertainment», en International Herald Tribune (París), 20 de agosto de 1998.
7. H. Goto: «Development status of superconducting magnetically levitated trains», en Rail International (Asociación Internacional del Congreso de Ferrocarriles), noviembre de 1998, págs. 22 a 26.
8. Ackermann: «Konkurrenz für den Transrapid», en Der Spiegel (Hamburgo), 22 de julio de 1998.
A. Vallana: «La nouvelle coalition allemande étouffe le projet de train magnétique», en Le Temps, 19 de octubre de 1998.
The Economist: «Maglev trains: A permanent solution? (Londres), 31 de octubre de 1998.
9. T. Meyer: «Fiat parie sur le déclin des trains à haute vitesse», en Le Temps, 15 de junio de 1998.
10. G. Nairn: «Radical approach to network operations», en Financial Times (Londres), 6 de mayo de 1998.
11. Y. Suzuki: Deregulation of road freight transport: Labour implications, documento de trabajo núm. 98 del Programa de Actividades Sectoriales (Ginebra, OIT, 1996), pág. 5.
12. Cargo Systems: «Multi-trailers on the highway?», Londres, IIR Publications, vol. 25, núm. 7 (julio de 1998), pág. 6.
13. Idem: «Tracking the way ahead», vol. 25, núm. 6 (junio de 1998), pág. 62.
14. J. Bachman: «A big 10-4 for the Internet», en International Herald Tribune, 28 de agosto de 1998.
15. R. Thomas: «In like a lion?», en Reefer Systems (IIR Publications, Londres), agosto de 1998, págs. 13 a 15.
La reglamentación es un término amplio que se utiliza para designar las normas institucionales que regulan las economías mixtas de mercado, en las que los gobiernos suelen intervenir para modificar dicho mercado y conseguir unos objetivos sociales que consideran convenientes. Cabe distinguir dos categorías generales de reglamentación. En primer lugar, la reglamentación económica define el entorno de mercado en el que se desenvuelven las industrias y a menudo establece instituciones gubernamentales que autorizan operaciones comerciales particulares. En segundo lugar, la reglamentación social delimita el mercado, establece límites para la competencia y prevé la responsabilidad social que se ha de asumir respecto de los factores externos de la economía creados por las fuerzas de la competencia privada(1).
La desreglamentación puede definirse como una reducción o abolición del papel, la participación y la intervención del Estado en una industria determinada. Este proceso suele llevarse a cabo suprimiendo la legislación de protección y permitiendo una mayor competencia, pero en ciertos casos se introducen nuevos tipos o grados de reglamentación y control para complementar las medidas de desreglamentación.
Es bastante corriente pensar que la privatización constituye una forma más de desreglamentación, y en ciertos casos resulta difícil determinar dónde termina la desreglamentación y dónde empieza la privatización.
4.1. La desreglamentación de la industria de la aviación
Los Estados Unidos son el país con más experiencia en materia de desreglamentación, pues ya en 1978 promulgaron la ley de desreglamentación de las líneas aéreas (Airline Deregulation Act - ADA), brindando así un modelo que Europa ha seguido desde entonces. Las líneas aéreas sostienen que la desreglamentación ha constituido un verdadero éxito y que ha alcanzado sus objetivos. Estas empresas están innovando más, responden mejor a sus usuarios y compiten para ofrecer mejores servicios, pero es posible que la desreglamentación de la aviación de los Estados Unidos, la liberalización en los Estados Unidos y en Europa y los «acuerdos de cielo abierto» (que permiten la competencia entre América del Norte, Europa y el Japón y una gran parte del resto de Asia) no estén teniendo todo el éxito que proclaman sus partidarios.
El creciente número de alianzas entre compañías aéreas conlleva el riesgo de que la industria de los transportes aéreos pueda pasar de un extremo (empresas reglamentadas y de titularidad estatal) a otro (consolidación mundial con una competencia limitada). Veinte años después de que los Estados Unidos empezaron a desreglamentar, la aviación internacional sigue estando totalmente reglamentada. Los acuerdos bilaterales con el Estado siguen sirviendo de apoyo a las compañías nacionales y decidiendo qué aerolíneas pueden tener vuelos, dónde y con qué frecuencia. En el último decenio, poco a poco el sistema se ha ido haciendo menos rígido, pues hay un número más grande de acuerdos bilaterales liberales que dan a las compañías más libertad para decidir sus propias rutas y precios, pero el progreso hacia el ansiado paraíso de los «cielos abiertos» sigue estando sembrado de obstáculos. Las restricciones que limitan la venta del capital de estas empresas a extranjeros constituyen un problema fundamental: los partidarios de estas restricciones las consideran muy importantes para la seguridad nacional, al tiempo que sus detractores las ven como medidas proteccionistas anacrónicas(2).
En los Estados Unidos hay un temor creciente de que una sola compañía controle demasiados aeropuertos en las grandes ciudades, y que al mismo tiempo se presten menos servicios aéreos que antes de la desreglamentación en muchos aeropuertos más pequeños: esta es la razón por la que el Congreso está examinando actualmente un proyecto de ley que, entre otras cosas, daría más turnos de aterrizaje a las nuevas compañías de transporte aéreo en los aeropuertos de mucho tráfico. El Departamento de Justicia ha acelerado sus investigaciones sobre la manera en que las principales compañías utilizan los sistemas de reserva y fijación de precios para proteger su virtual monopolio de los aeropuertos en los que mantienen operaciones de correspondencia. El Departamento de Transportes está proponiendo nuevas directrices destinadas a suspender los vuelos de las compañías aéreas que empleen tácticas desleales para bloquear la competencia de las compañías nuevas que ofrecen unos precios más bajos(3).
En Europa la desreglamentación despierta sentimientos contrapuestos. Si bien los directores de las compañías aéreas (por ejemplo Lufthansa) se quejan de las intervenciones «irracionales» de los reguladores contra los monopolios de la Unión Europea(4), la Comisión especial sobre las Comunidades Europeas de la Cámara de los Lores británica pidió que se concedieran más facultades a la Comisión Europea para reglamentar la competencia en las aerolíneas(5).
Los efectos que ha tenido la desreglamentación sobre el empleo han sido muy diversos. En la actualidad, en los Estados Unidos el número de personas que trabaja para las compañías aéreas ha alcanzado una cifra récord: cerca de 650.000 personas. Por otra parte, en los últimos 20 años, decenas de miles de trabajadores de este sector perdieron sus empleos y otros miles más renunciaron a parte de sus salarios y a determinadas prestaciones para contribuir a la supervivencia de la compañía en que trabajaban(6).
Según una encuesta que se llevó a cabo en 1997 en toda la industria, los sindicatos representativos de los trabajadores que prestan servicios generales de apoyo tales como limpieza, servicio de comidas, suministro de combustible y mantenimiento, manipulación del equipaje y venta de billetes y ventas, informaban con más frecuencia que los sindicatos de pilotos o de personal de cabina, que en los últimos cinco años se había reducido el empleo. Al mismo tiempo, aunque muchos de estos empleos fueron externalizados en los últimos años, las compañías de transporte aéreo trataban a la vez de mejorar la calidad de los «servicios al usuario» en determinados puntos importantes de contacto con el usuario. Ello, combinado con el crecimiento de la industria de tráfico de pasajeros, explica el aumento del empleo del personal de cabina(7).
4.2. La desreglamentación del sector ferroviario
La reestructuración del sector ferroviario ha llamado cada vez más la atención de los responsables de las políticas nacionales e internacionales, de los mandos de las empresas ferroviarias y de los sindicatos. Los ferrocarriles han tenido una influencia fundamental en el desarrollo económico de casi todos los países pero, con algunas excepciones, su importancia ha ido disminuyendo después de la Segunda Guerra Mundial, a causa del constante incremento del transporte por carretera y por vía aérea. A pesar de ello, es posible que los nuevos retos relacionados con las necesidades de transporte, los mercados de energía y las repercusiones medioambientales le devuelvan su antigua importancia en el siglo XXI(8).
Los monopolios ferroviarios nacionales están perdiendo terreno poco a poco en todo el mundo, porque los gobiernos ya no pueden hacerse cargo del creciente peso financiero de las actividades no rentables de las empresas estatales. La reestructuración se utiliza en gran parte para corregir la orientación de las empresas de ferrocarriles respecto del mercado, las finanzas, etc. Muchos países han reestructurado sus ferrocarriles, de modo que se pueden encontrar modelos de reestructuración con características muy distintas en todos los continentes(9). La reestructuración suele mejorar la eficiencia de los ferrocarriles, siempre y cuando la intervención política tras la reestructuración se limite a fijar las condiciones generales de explotación. Cuando esto no ocurre, se corre el riesgo de tener que adoptar más adelante nuevas medidas de reestructuración.
Una manera de llevar a cabo la reforma de los ferrocarriles y de aumentar el papel del sector privado es la atribución de «concesiones». Las concesiones suponen que la empresa sigue siendo de titularidad pública y que el Estado supervisa su infraestructura, pero que se transfiere la responsabilidad de la explotación y la prestación de servicios al sector privado. Las razones por las que se prefiere la concesión a la privatización no siempre están claras, pero parece que las administraciones públicas se muestran reticentes ante lo que podría considerarse una pérdida total de control sobre «sus» ferrocarriles. Además, las concesiones les permiten mantener el control real de la infraestructura, al tiempo que permiten que el sector privado explote los ferrocarriles y compita para atraer usuarios en régimen de mercado libre. Estas concesiones necesitan una presencia continua de la administración pública para reglamentar la seguridad y los comportamientos monopolísticos, y para garantizar que se cumplan las disposiciones en materia de precios y servicios establecidas en el acuerdo de concesión.
El proceso de atribución en concesión de los ferrocarriles se reanudó a principios de los años noventa en Argentina y el Reino Unido, y en las primeras medidas que adoptó la Comisión Europea. El éxito de estos primeros intentos, junto con la falta de alternativas fiables, hizo que se extendiera rápidamente por América Latina. Este sistema también empieza a utilizarse en Africa, Oriente Medio y, de manera experimental, en Asia. En varios países de la Unión Europea se ha iniciado un proceso similar, basado en parte en la atribución de concesiones o franquicias y en parte en la privatización(10).
Se han hecho reformas importantes de los ferrocarriles en Alemania, los antiguos países socialistas de Europa central y oriental, la Federación de Rusia y otros países de la CEI, así como en Botswana, Kenya, Malasia y Marruecos(11).
La reestructuración de los ferrocarriles tuvo efectos graves en la dotación de personal de las respectivas empresas. Por ejemplo, tras la atribución en concesión de Ferrocarriles Argentinos (FA), el número de empleos se redujo de 94.800 en 1989 a unos 17.000 en 1997.
En los veinte años inmediatamente anteriores a mayo de 1995, la cifra de personas empleadas en la empresa nacional de ferrocarriles del Brasil (RFFSA) pasó de 110.000 a 42.000, pero la productividad de la mano de obra siguió siendo baja comparada con la de América del Norte y con la de otras empresas ferroviarias de América Latina cedidas en concesión. Por esta razón, el Gobierno decidió ceder en concesión seis sistemas regionales exclusivos. En materia de empleo se fijó como objetivo una reducción del 40 por ciento del nivel medio que había inmediatamente antes de que se pusiera en práctica la concesión.
En la empresa de ferrocarriles de Chile, los empleos disminuyeron un 75 por ciento entre 1973 y 1990. Entre 1990 y 1995 se redujeron de nuevo a menos de la mitad, como resultado de la privatización de la mayor parte del sistema(12).
En 1994, los Gobiernos de Côte d'Ivoire y Burkina Faso otorgaron conjuntamente una concesión de 15 años a la empresa SITARAIL para que explotara la línea ferroviaria Abidján-Uagadugú. En la negociación de las condiciones de concesión, se convino en que SITARAIL contrataría a 1.815 de los 3.470 trabajadores de la línea, quedando en libertad para elegir a los que prefiriese.
Tranz Rail de Nueva Zelandia fue objeto de una reforma por la que pasó de ser la clásica empresa de titularidad pública, siempre deficitaria, para transformarse en una empresa privada rentable, plenamente integrada y dedicada sobre todo al transporte de mercancías. Antes de estos cambios, el sistema contaba con 22.000 trabajadores; actualmente sólo cuenta con 4.600, con un rendimiento total más grande(13).
Una importante innovación en la organización de los ferrocarriles en las próximas décadas será la aplicación de la Directiva del Consejo 91-440, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios y las reglamentaciones de seguimiento conexas, que permiten que los transportistas calificados tengan acceso a las redes nacionales para llevar a cabo sus actividades. La idea básica de esta Directiva ha puesto en marcha una clara tendencia en la Unión Europea en el sentido de una separación institucional de la infraestructura y de las operaciones. Se considera que la infraestructura es responsabilidad del Estado, mientras que las operaciones o actividades (con excepción de los servicios sociales) se consideran comerciales. La propuesta de la Comisión Europea de introducir la competencia del sector privado ha tropezado con una fuerte resistencia de los sindicatos interesados. El Comisionado de la Unión Europea para el transporte sostuvo recientemente que «en los últimos 15 años la industria ferroviaria de Europa ha perdido medio millón de empleos, y ello no se debe a la aplicación de estrategias para aumentar la competitividad, sino a la falta de tales estrategias y a las pérdidas que esto implica para los usuarios». No obstante, los sindicatos afirman que estos cambios no protegen bastante a los ferrocarriles de la competencia de los transportistas europeos por carretera, que no tienen los mismos costos sociales y medioambientales. La convocatoria de una huelga de protesta de un ferrocarril internacional en seis Estados de la Unión Europea a principios de diciembre de 1998 provocó un caos total de los servicios de transporte de pasajeros y de carga(14).
4.3. La desreglamentación del transporte por carretera
La desreglamentación del transporte de carga por carretera ha tenido efectos importantes para la competencia en este subsector y para todos los sectores del transporte de carga. También tiene repercusiones para el empleo, las condiciones de trabajo y la seguridad, que han sido las principales preocupaciones de los sindicatos, los empleadores y varios gobiernos y organizaciones supranacionales.
Desde el decenio de 1950, el transporte de carga por carretera en los países de la OCDE se ha reglamentado sobre todo en función de las tarifas de entrada y de carga. La protección del ferrocarril (por razones estratégicas y económicas a largo plazo y por razones de seguridad) ha sido el argumento utilizado para justificar la reglamentación. Se pensaba que la competitividad del transporte por carretera afectaba los beneficios financieros del ferrocarril pero hasta cierto punto, los grupos de presión de los transportistas por carretera también estaban en favor de la reglamentación porque temían que una competencia salvaje crease inestabilidad y condujese a la quiebra de las empresas de transporte por carretera, con los correspondientes efectos negativos sobre las condiciones de trabajo(15).
Los objetivos explícitos de la desreglamentación han consistido en liberalizar los obstáculos a la entrada al sector a fin de aumentar la competencia entre los transportistas por carretera, y promover mejoras de la eficacia, la productividad global y la calidad del servicio, con vistas a reforzar la posición competitiva de la industria del transporte de carga por carretera. Las reformas tienen dos características principales. En primer lugar, casi siempre son medidas económicas destinadas a limitar las restricciones a la entrada de empresas nuevas y a liberalizar las tarifas de carga. En segundo lugar, las reglamentaciones cuantitativas han sido reemplazadas en gran medida por controles de calidad. Por ejemplo, al mismo tiempo que se han reducido los contingentes de capacidad y el número de permisos expedidos, se han reforzado los reglamentos sobre la calidad (por ejemplo, competencia profesional, normas de seguridad, horario de trabajo). Como contrapunto de la desreglamentación económica, la reglamentación social, en particular la reformulación de normas sobre cuestiones laborales, constituye un tema importante.
Un caso pertinente es la reestructuración de la reglamentación del transporte por camión en los Estados Unidos por la ley sobre el transporte motorizado de mercancías (Motor Carrier Act, 1980) que introdujo un cambio fundamental en la industria. Suprimió la mayor parte de la reglamentación económica, permitiendo que las empresas existentes entraran en nuevos mercados, permitiendo además que nuevas empresas entraran en los mercados de su elección, eliminando las tarifas colectivas y permitiendo a los transportistas dar un trato preferencial a las grandes empresas expedidoras. Pero la desreglamentación económica no suprimió todos los reglamentos aplicables a la industria del transporte por camión; al contrario, pronto vinieron a llenar este vacío diversas reglamentaciones de carácter social, comprendido el permiso de conducir para vehículos comerciales, las pruebas para el control de estupefacientes y alcohol, los nuevos programas de seguridad para las autopistas y una amplia gama de normas para la manipulación de materias peligrosas. Así, pues, la industria sigue estando reglamentada, y hay quien piensa que la nueva estructura es más pesada y menos transparente que la anterior(16).
La desreglamentación se ha introducido en distintos planes: internacional y nacional, y en los estados federales, en los planos interestatal o intraestatal. En general, la desreglamentación interestatal o federal precede la desreglamentación estatal. Estos casos se observan, por ejemplo, en Australia, Canadá y los Estados Unidos. El alcance y grado de la desreglamentación varían, según el contenido de las reglamentaciones anteriores y el tiempo transcurrido desde la introducción de las reformas.
Desde 1989, año en que se adoptó la nueva legislación, el ramo de los camioneros del Japón se ha regido por una reglamentación más ligera. Esta industria da empleo a 1,6 millones de personas, más de la mitad de la cifra registrada en los Estados Unidos, a pesar de que la población del Japón es menos de la mitad de la población de los Estados Unidos. Si bien algunas diferencias entre estas dos naciones indican un número mayor de camioneros por habitante en el Japón (camiones más pequeños, tráfico más congestionado, menos alternativas de transporte, entregas puntuales), otras apuntan a una conclusión contraria, debido a las distancias más grandes y a un PIB por habitante más alto en los Estados Unidos, basado en la paridad del poder adquisitivo de los precios(17).
En los últimos cuatro decenios, los ferrocarriles han constituido la columna vertebral de la economía y del sistema de distribución primaria de China; el transporte de carga por carretera desempeñaba un papel secundario. Los cambios estructurales de la industria china están ahora generando grandes incentivos a la mejora de los servicios de transporte por carretera. Los servicios de transporte por camión son fundamentales para comunicar los centros de producción a bajo costo del país con las zonas de consumo densamente pobladas. El problema es que actualmente la calidad y la cantidad de estos servicios es insuficiente. Por ello, las empresas industriales y comerciales transportan cada vez más los productos en su propia flota. Poco después del inicio de las reformas económicas, el Gobierno empezó a liberalizar la reglamentación y los controles aplicados al sector comercial y del transporte por camiones. El Gobierno está aplicando una doble estrategia. En primer lugar, está tratando de reformar las empresas de titularidad estatal y las grandes empresas colectivas. En segundo lugar, está dando más acceso a las pequeñas empresas colectivas y a las empresas privadas a los servicios de transporte de carga controlados por el Estado. Esta estrategia trata de aumentar gradualmente la competencia entre las empresas de transporte por camión, evitando al mismo tiempo cambios drásticos en la estructura industrial que crearían un grave desempleo para el que no existe una red eficaz de seguridad(18).
En 1985, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dio instrucciones a la Comisión Europea para que acelerara el desarrollo de una política común de transporte. Desde entonces, esta política ha ido suprimiendo gradualmente los obstáculos artificiales erigidos para cada modo de transporte entre los Estados miembros, eliminando las distorsiones técnicas, fiscales y sociales de la competencia y permitiendo que las empresas de la Unión Europea ofrezcan -- sin discriminación -- sus servicios en un Estado miembro distinto de aquel en el que se encuentran ubicadas (cabotaje). La libertad total para el cabotaje de mercancías se introdujo con efectos del 1.º de julio de 1998.
Por lo que se refiere al transporte de pasajeros en la Unión Europea, se aplicó la misma liberalización respecto del acceso al mercado. La mayoría de los servicios ocasionales, tales como giras de grupos de pasajeros y servicios de conferencia, no requieren autorización. La libertad completa de cabotaje se introdujo con efectos del 11 de junio de 1999(19).
En Europa central y oriental, el sistema de transporte se ha definido por una política industrial que daba preferencia a la producción de bienes de capital y favorecía el desarrollo del transporte público. La introducción de los principios de economía de mercado a principios de los años noventa exigió una reorganización completa del sector del transporte. El subsector del transporte por carretera reaccionó muy bien, y la privatización se llevó a cabo con rapidez(20).
1. Belzer, M.: Paying the toll: Economic deregulation of the trucking industry (Washington, D.C., Economic Policy Institute, 1994), pág. 5.
2. The Economist, «One world, few airlines», 26 de septiembre de 1998, pág. 19.
Skapinker, M.: «National flags keep flying», en Financial Times, 29 de enero de 1999.
3. Peltz, J.: «Airlines worried about federal intervention», en Philadelphia Inquirer (Filadelfia), 8 de julio de 1998.
Pearlstein, S.: «Antitrust law enjoys a revival», in Washington Post (Washington, D.C.), 10 de marzo de 1998.
Kerrigan, K.: «Customers will lose if DOT's proposed airline rules fly», en San Francisco Business Times (San Francisco), 22 de junio de 1998.
The Economist «Come fly with me», 24 de junio de 1998.
4. Bowley, G.: «Lufthansa hits out at irrational EU», en Financial Times, 30 de abril de 1998.
5. Skapinker, M.: «Call for greater EU regulation», en Financial Times, 11 de diciembre de 1998.
6. Peltz, op. cit.
7. Blyton, P.; Martínez Lucio, M.; McGurk, J.; Turnbull, O.: «Contesting globalisation: Airline restructuring, labour flexibility and trade union strategy» (Londres, Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF)), págs. 14-15.
8. OIT: Consequences for management and personnel of the restructuring of railways, Ginebra, 1993, pág. 3.
9. Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC): Railway restructuring, why and how?, París, 1996. Las actas de estos seminarios incluyen estudios sobre la reestructuración de los ferrocarriles en Alemania, Argentina, Bélgica, Brasil, Burkina Faso, República Checa, Francia, India, Japón, Kenya, Malasia, Marruecos, Nigeria, Polonia, Suecia y Túnez.
10. Para más detalles sobre el examen de las concesiones, véase: Thompson, L. y Budin, K. J.: «Railway concessions: progress to date», en Rail International (IRCA, Bruselas), 1998-01/02, enero-febrero, págs. 60-73.
11. UIC, op. cit.
12. Willoughby, C.: «The impact of the EU» en Cargo Systems, Londres, IIR Publications, vol. 25, núm. 11, noviembre de 1998, págs. 115-119.
13. King, M.: «Tranz Rail Ltd. the integrated model» en Rail International, 1998-01/02, enero-febrero, 1998, pág. 109.
14. Lloyd's List: «Strike chaos hits European rail network», Londres, 7 de diciembre de 1998.
Eggs, M.: «Contre la libéralisation du rail, l'Europe des cheminots se met en grève», en Tribune de Genève (Ginebra), 21-22 de noviembre de 1998.
Lloyd's List: «Kinnok plea to open up EU railways», 23 de diciembre de 1998.
15. Suzuki, Y: Deregulation of road freight transport: Labour implications, Programa de Actividades Sectoriales, documento de trabajo núm. 98 (Ginebra, OIT, 1996), pág. 16.
16. Belzer, op. cit., pág. 1.
17. Ostrom, D.: Prospects for economic reform in Japan: Where is the safety net?, en Japan Economic Institute (JEI), Informe núm. 37A (Washington, D.C., 1997), pág. 12.
18. Banco Mundial: China: Strategies for road freight development (Washington, D.C., 1995), págs. 1-2.
19. Unión Internacional de Transportes por Carretera (IRU): Past and present challenges on road transport in the XXIst Century (Ginebra, IRU, 1998), pág. 149.
20. Ibíd., pág. 138.
La privatización es un instrumento político empleado por los gobiernos de muchos países para promover y reforzar el desarrollo económico. También es una manifestación del movimiento de reforma de la economía que pretende reducir el papel del sector público y ampliar el que desempeñan las instituciones de mercado privadas. Un concepto más amplio de la privatización abarca las políticas que fomentan la participación del sector privado en la provisión de servicios públicos y de infraestructuras, y que eliminan o modifican la situación de monopolio de las empresas estatales. En el último decenio, más de 80 países han privatizado cuando menos algunas de sus empresas de titularidad estatal o han traspasado el control de los servicios públicos o de las infraestructuras al sector privado. El sector del transporte no fue excepción, y se situó incluso en muchos casos a la cabeza del movimiento.
Sin embargo, en la mayoría de los países el proceso de privatización ha sido más lento de lo previsto por sus partidarios. En el decenio de 1980, cerca del 70 por ciento de las ventas de empresas estatales tuvieron lugar en los países más desarrollados, y principalmente en Europa occidental, con el Reino Unido y Francia a la cabeza. Menos del 20 por ciento de las ventas tuvieron lugar en América Latina (Argentina, Brasil, Chile y México), Africa (Benin, Ghana, Guinea, Mozambique y Senegal), Europa oriental, Asia (República de Corea, Filipinas, Indonesia y Tailandia) y Oriente Medio. El proceso de privatización se aceleró en el decenio de 1990 en Europa central y oriental y en el Asia oriental y sudoriental convirtiéndose en un fenómeno de alcance mundial(1).
5.1. Los métodos de privatización
Para transferir al sector privado la propiedad de empresas comerciales industriales del sector público, puede recurrirse a la restitución de la propiedad, a la reprivatización y a la desinversión. La comercialización y la disolución de monopolios se emplean para reestructurar las empresas estatales que seguirán siendo de propiedad pública o que pasarán a ser sociedades anónimas con una participación estatal mayoritaria.
La modalidad de privatización más utilizada en relación con las grandes empresas estatales es la desinversión. En muchos países, el Gobierno se limita a vender a los inversores privados la totalidad o una parte de su participación en las empresas estatales. Este método ha sido el aplicado en países como Alemania, Argentina, Bangladesh, Hungría, Lituania, Singapur y Tailandia.
En Lituania, la reestructuración del sector de los transportes mediante un proceso de privatización comenzó a finales de 1991. A finales de 1995, habían sido privatizadas más de 100 empresas que prestaban servicios de transporte. La segunda fase de la privatización abarca a los transportistas ferroviarios, aéreos y marítimos. Sin embargo, instalaciones de infraestructura de transporte consideradas estratégicas tales como los puertos y los aeropuertos, los sistemas de seguridad y los sistemas de navegación, permanecerán en manos estatales a fin de utilizarlas en interés del público y para fomentar las actividades de los operadores de transportes privados(2).
En muchos casos, se recurre a programas de compra de empresas por sus gerentes o sus empleados para superar la oposición a la privatización e interesar y a los trabajadores en el futuro de sus empresas. La mayoría de las empresas estatales de la Federación de Rusia se privatizaron de esta manera. A finales de 1995, cerca de 3.500 empresas estatales, esto es, el 64 por ciento de la totalidad de las empresas integradas en la red del Ministerio de Transportes y destinadas a la privatización se habían convertido en sociedades anónimas y empresas privadas. En el caso de las empresas de transporte por carretera, este porcentaje representaba más del 76 por ciento(3).
En Argentina, la compañía estatal de transporte ferroviario Ferrocarril General Belgrano, que transporta cargas a lo largo de una red de 7.300 km, fue traspasada oficialmente el 18 de diciembre de 1998 a un consorcio encabezado por el sindicato de trabajadores ferroviarios (Unión Ferroviaria), como culminación del proceso de privatización iniciado por Argentina en 1990(4).
Parece existir entre el público una concepción errónea, según la cual sólo el sector privado puede aplicar con éxito sistemas, políticas y estrategias mercadotécnicas, concepción errónea que podría derivarse de la creencia de que las empresas del sector público no gozan de incentivos para actuar en función del máximo beneficio. Sin embargo, existen numerosos ejemplos de empresas ferroviarias de titularidad estatal que utilizan estrategias mercadotécnicas muy eficaces para lograr objetivos de obtención de los máximos beneficios o de las máximas cuotas de mercado. En Francia, la sociedad ferroviaria de titularidad estatal (SNCF) ha sido capaz de sustraer a las líneas aéreas una cuota dominante en el mercado de viajes nacionales de larga distancia a través de sus servicios de trenes de gran velocidad (TGV).
La privatización podría dar lugar a una paradoja en la que las estrategias destinadas a lograr el máximo beneficio, aplicadas a un ferrocarril privatizado, perjudiquen la comercialización eficaz de los servicios. La reciente experiencia de privatización del ferrocarril en el Reino Unido ofrece varios ejemplos de tales paradojas, surgidas de las limitaciones impuestas a las nuevas empresas privadas de ferrocarriles (duración del plazo de la franquicia, limitaciones a la libertad de fijación de precios comerciales) como consecuencia de la modalidad de privatización empleada(5).
Aun en los casos en los que el principal método de privatización empleado no fue la compra de empresas por sus gerentes o por sus empleados, los gobiernos adoptan a menudo en sus negociaciones con los inversores privados disposiciones para instaurar una participación accionarial de los trabajadores. Se han transferido, de uno u otro modo, participaciones a los trabajadores en México, en países de Europa central como Hungría y Polonia, en la República de Corea y en Africa, en el caso de SITARAIL. En Francia, como parte del proceso de privatización de Air France, el Gobierno ofrece a los trabajadores participaciones que representan el 3,5 por ciento del capital de la compañía. Entretanto, los pilotos de Air France se harían con otro 12 por ciento del capital en virtud de un acuerdo alcanzado en 1998 por el que se les ofrecían participaciones a cambio de lo que resultaron ser, en la práctica, recortes salariales(6).
Los partidarios de la adquisición de las empresas por sus gestores o por sus trabajadores afirman, entre otras cosas, que con ella puede lograrse un amplio apoyo a la privatización entre los trabajadores y los sindicatos. Sin embargo, algunos críticos afirman que los intereses de los trabajadores, conducentes a garantizar la seguridad en el empleo y una remuneración más elevada, se contraponen al interés público por promover la eficacia y el menor nivel de precios disponible para las mercancías. Además, los detractores dudan que los trabajadores o gestores propietarios puedan ofrecer a las empresas una supervisión o dirección eficaces, y consideran que el control de las empresas por los trabajadores podría desembocar en una falta de eficacia a largo plazo en una economía de mercado(7).
Los contratos de arrendamiento también se utilizan con frecuencia en el caso de los servicios públicos y de las operaciones comerciales. La Autoridad de Tránsito Metropolitano de Washington, D.C., arrendó a inversionistas privados los terrenos y los derechos para construir a lo largo del sistema ferroviario metropolitano estaciones con espacios comerciales y de oficinas. El Gobierno puede utilizar los ingresos del arrendamiento para extender y mantener las infraestructuras de transporte.
La Autoridad Estatal Ferroviaria de Tailandia recurrió a contratos con empresas privadas para asegurar el servicio en tres rutas de ferrocarriles interurbanos que estaban incurriendo en importantes pérdidas. Las compañías privadas arrendaban los vagones de pasajeros y las vías férreas a la Autoridad Estatal Ferroviaria, y procedían a pagos quincenales. Los contratistas privados cubrían los costos de mantenimiento y de limpieza, así como servicios de concesión opcionales. La Autoridad Estatal Ferroviaria facilitaba el uso de las estaciones ferroviarias, y el personal para gestionarlas, así como los conductores de los trenes y los vigilantes(8).
5.2. Los costos sociales de la liberalización y la privatización
Muchas compañías de transporte, ya sea aéreo, ferroviario o por carretera, fueron hasta hace poco (o siguen siendo) de titularidad estatal, disfrutando los trabajadores de la condición de funcionario público, con un alto grado de protección en el empleo y otras condiciones que eran a menudo mejores que las de los trabajadores del sector privado.
La privatización y la liberalización produjeron cambios en muchos aspectos del empleo. En la medida en que la gestión por el sector privado desemboca en niveles salariales más bajos o en normas laborales que entrañan una menor protección que la garantizada en el sector público, la principal afectada será la fuerza laboral, incluidos los trabajadores sindicados. Hay numerosas pruebas de que la liberalización y la privatización, al menos en sus inicios, entrañan importantes pérdidas de empleos, como ha ocurrido en Argentina, Brasil, Chile, Georgia, Hungría, Japón, México, Rumania y Zambia(9).
En el sector del transporte por autobús del Reino Unido, quienes fueron contratados antes de la privatización parecen haberse visto menos afectados de lo que cabía esperar por el cambio. Aunque los trabajadores realizaron concesiones en materia de normas laborales y productividad, gran parte de la reducción de la fuerza laboral se llevó a cabo de manera voluntaria, por medio de jubilaciones anticipadas o despidos a cambio de importantes indemnizaciones de cesantía. Tres años después de que entraran en vigor las reformas, el empleo total en el sector seguía siendo prácticamente el mismo, especialmente entre los conductores como consecuencia del incremento de los recorridos de los autobuses(10). La liberalización y la privatización también pueden dar lugar a incrementos del empleo total en el sector si las innovaciones de los servicios y las mejoras de la eficacia producen un incremento importante de la demanda.
Los costos sociales de la pérdida de un gran número de empleos, que distan mucho de ser insignificantes, pueden reducirse si se abordan con precaución. Pueden encontrarse ejemplos de ello en la privatización del ferrocarril federal de Brasil(11) o de los ferrocarriles japoneses(12) y en el plan de privatización propuesto para los ferrocarriles del Pakistán(13). En todos los casos, las medidas para la reducción de plantillas incluían la jubilación anticipada voluntaria, las indemnizaciones de cesantía, la rehabilitación y la ayuda para encontrar un empleo alternativo.
La amenaza de la reestructuración, de los despidos y de mayores tasas de desempleo ha llevado a menudo a los sindicatos y a los trabajadores de las empresas estatales a tratar retardar o de hacer fracasar la privatización (América Latina, Europa occidental, Sudeste asiático). Para dar tan sólo un ejemplo, el principal sindicato de Bolivia convocó huelgas nacionales para protestar contra los planes gubernamentales de privatización de 60 compañías, incluidas las líneas aéreas nacionales(14).
Respecto a los salarios y demás condiciones de trabajo, los trabajadores no se ven necesariamente perjudicados, ya que es posible proteger los niveles salariales de quienes estaban empleados antes de la privatización como una de las condiciones de ésta a través, por ejemplo, de la negociación de estructuras salariales dobles. Se ha utilizado este criterio en diversos países en el ámbito de las líneas aéreas, de las compañías ferroviarias y en el del transporte de pasajeros por carretera. Sin embargo, a raíz de la liberalización del transporte de carga por carretera en los Estados Unidos, los trabajadores sindicados de muchas ciudades se vieron obligados a aceptar una remuneración expresada como porcentaje de los beneficios de la empresa debido a la competencia de los conductores no sindicados. Por ejemplo, es frecuente que los conductores de transporte intermodal reciban un porcentaje de los beneficios. Puesto que la tasa de remuneración no aumenta con las horas de trabajo semanales del conductor, a éste se le paga enteramente a destajo. Se arguye que, no obstante, fueron los conductores no sindicados quienes absorbieron las repercusiones directas de la reforma reglamentaria del sector del transporte por camión. Las diferencias salariales entre los conductores sindicados y no sindicados se multiplicó casi por dos durante el primer decenio de liberalización económica. Además, la mayor parte de los trabajadores no sindicados de los transportistas de carga por camión renunciaron a que se les pagara por el tiempo de carga y descarga y, en consecuencia, pasaban muchas horas no remuneradas, e incluso días, esperando para cargar o descargar, por razones relacionadas con las formalidades del despacho o con el equipo(15).
El sector público se ha caracterizado por altos niveles de sindicación, atribuidos a menudo a la gran protección de que disfrutan los trabajadores; esto resulta especialmente cierto en el sector del transporte. Sin embargo, la sindicación puede resultar de algunas características específicas del sector público. La primera se relaciona con el tamaño de las unidades y la homogeneidad de la situación profesional propiciadas por la sindicación. La segunda gira en torno al hecho de que un gran número de trabajadores prestan sus servicios a un mismo empleador, lo cual propicia la delegación de autoridad en los sindicatos. La tercera característica se refiere al papel fundamental que desempeña el concepto del servicio público en las relaciones empleador/empleado, que permite reforzar la solidaridad(16).
Por motivos jurídicos y debido al origen público de los fondos, en muchos países se recurre normalmente a la consulta, y no a la negociación colectiva. En ocasiones los sindicatos han aceptado importantes restricciones en relación con la negociación y las huelgas, que hubieran resultado mucho más difíciles de aceptar en el sector privado sindicado.
En los últimos años, el sector público ha experimentado cambios de gran alcance en muchos países, aproximándose en muchos aspectos al sector privado. Han aparecido limitaciones relacionadas con el mercado en forma de privatización, subcontratación, concesiones o de introducción de la competencia entre algunos servicios y el sector privado, así como de recorte de los gastos. No obstante, la idea del servicio público es un principio que sobrevive, y cabe esperar que se refuerce. Muchos trabajadores, y en especial los de los ferrocarriles, consideran que la condición de servicio público constituye su derecho más preciado.
Al iniciar la privatización y liberalización de las compañías públicas del sector de los transportes, es importante conceder la misma atención a este derecho «psicológico» que a los derechos «materiales». En el Reino Unido, los sindicatos (incluido el Sindicato de Transportistas y Trabajadores Varios) y las organizaciones de empleadores han aceptado propuestas que permitirán a los trabajadores que sean transferidos a empresas privadas mantenerse dentro del régimen de pensiones del Gobierno local. Este pacto también significa que se protegerán a lo largo de toda la vida del contrato aspectos tales como el de la remuneración, la seguridad y la salud o la formación. Este acuerdo contribuirá a eliminar el miedo ante el traslado de los trabajadores de la administración local y otros órganos del sector público a las compañías privadas, y ofrecerá al trabajador un mayor nivel de protección(17).
Los gobiernos pueden adoptar diversas medidas para proteger a los actuales trabajadores del servicio público garantizando, por ejemplo, que las compañías que sucedan a los organismos públicos proporcionen salarios y condiciones de trabajo justos. Además, el organismo encargado de la privatización puede crear planes para la participación de los empleados en el capital o exigir a los nuevos propietarios que den preferencia a la contratación de trabajadores despedidos.
Entre otros medios para proteger a los trabajadores del sector público, Alemania, Argentina, Grecia, Sri Lanka y Turquía ofrecen generosas indemnizaciones de cesantía o de terminación de contrato a los trabajadores despedidos a raíz de reducciones de personal, mientras que Argentina y Venezuela permiten la jubilación anticipada voluntaria. En Colombia, Ghana y Portugal, el Gobierno ha creado programas de rehabilitación y de formación profesional para sus trabajadores despedidos.
Los gobiernos también pueden tomar medidas previas a la privatización de las empresas estatales a fin de reducir el número de empleos que habrán de desaparecer y de mitigar sus consecuencias para los trabajadores. Entre estas medidas se incluyen la congelación de nuevas contrataciones, la contratación con la mayor anticipación posible antes de la privatización, la reducción al máximo de la fuerza de trabajo a través de la supresión de vacantes antes de transferir la empresa a manos privadas, y la garantía de la permanencia de los trabajadores en los regímenes de seguridad social o en los planes de pensiones (debería garantizarse la viabilidad permanente de los mismos) aun cuando perdieran sus empleos después de la privatización(18).
1. D. Rondinelli y D. Iacono: Políticas e instituciones para dirigir el proceso de privatización (OIT, 1998), pág. 1.
2. A. Sakalys: «Statement on the transport sector in Lithuania», en Comisión Económica para Europa (CEPE) (Comisión de Transportes Interiores), pág. 36.
3. A. Suvorov: «Statement on the transport sector in the Russian Federation», ibíd., pág. 45.
4. J. Stares: «Clashes over Argentine rail sale», en Lloyds' List (Londres), 5 de enero de 1999.
5. Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP) de las Naciones Unidas: «Marketing the railway product in the Asia and Pacific region» (Nueva York, 1988), pág. 18.
6. D. Owen: «Air France offering could raise $700m» en Financial Times (Londres), 21 de diciembre de 1998.
7. Rondinelli y Iacono: op. cit., pág. 31.
8. Ibíd., págs. 37 y 38.
9. OIT: El trabajo en el mundo 1995 (Ginebra, 1995), págs. 76 a 78.
10. J. Gómez Ibáñez y J. Meyer: Going private: The international experience with transport privatization (Washington, D.C., The Brookings Institution, 1993), pág. 59.
11. C. Willoughby: «The impact of the EU» en Cargo systems (Londres, IIR Publications), vol. 25, núm. 11, noviembre de 1998, pág. 115.
12. OIT, op. cit., pág. 78.
13. Entrevista personal con miembros de la Comisión de Privatizaciones de Pakistán y documentos de trabajo inéditos.
14. Rondinelli y Iacono, op. cit., pág. 54.
15. M. Belzer: Paying the toll: Economic deregulation of the trucking industry (Washington, D.C., Economic Policy Institute, 1994), pág. 21.
16. OIT: El trabajo en el mundo 1997-1998 (Ginebra 1997), págs. 144 y 145.
17. Excite (United Kingdom): New deal eases workers' switch to private sector, 15 de febrero de 1999 [http://www.excite.co.uk].
18. Rondinelli y Iacono: op. cit., pág. 120.
6. Empleo, condiciones de trabajo y medio ambiente de trabajo
A finales de 1997, la cifra total de personas empleadas en los ferrocarriles ascendía a 8.306.000. A lo largo de 1997, la mayor parte de los operadores ferroviarios de los países de la Unión Europea redujeron el empleo. La reducción más elevada fue la de los ferrocarriles estatales de Dinamarca (DSB), que desde 1996 ha llegado a ser del 28,7 por ciento. El número total de empleados en los ferrocarriles en la Unión Europea era, a fines de 1997, de 779.000 personas, lo que equivalía a un 6,2 por ciento menos que en 1996. Las reducciones que tuvieron lugar en Noruega y Suiza fueron bastante parecidas.
En los países de Europa central y oriental, la reducción media fue de un 4,3 por ciento, y en los países bálticos del 6,5 por ciento. El empleo ferroviario disminuyó en otros muchos países, como China (-1,0 por ciento), la India (-0,2 por ciento), el Japón (-2,4 por ciento), los Estados Unidos (-2,1 por ciento para la clase I de AAR, pero +1,2 por ciento para AAR Amtrak), Australia (-2,1 por ciento), Nueva Zelandia (-2,8 por ciento) y la Federación de Rusia (-9,7 por ciento)(1).
En la aviación civil hubo pocos cambios en la cantidad de personal empleado por las líneas aéreas oficialmente reconocidas de todo el mundo (a excepción de las de la Federación de Rusia y de China), durante el período 1995-1996. Las estimaciones preliminares indican que en 1996 la cifra de los empleados de este sector era del orden de 1,54 millones de personas, por comparación con los 1,52 millones de 1995. La cantidad de personal empleado por las líneas aéreas oficialmente reconocidas (cerca de 1,15 millones en 1996) arrojaba un incremento sobre 1995. Estas cifras de carácter genérico no reflejan con exactitud las repercusiones generales de la evolución del empleo en las líneas aéreas, puesto que comprenden tanto el reclutamiento por parte de ciertas líneas aéreas como los despidos que han tenido lugar en otras, lo cual en muchos casos no se refiere al mismo personal(2).
Según la Oficina de Estadísticas Laborales de los Estados Unidos, a fines de 1997 trabajaban en los transportes en ese país unos 4,2 millones de personas de las que 230.000 estaban empleadas en el transporte, 462.000 en el tránsito -- local e interurbano -- de pasajeros, 1,7 millones en camiones y almacenes, y 1,2 millones en el transporte aéreo(3). Los datos de que disponemos ponen de manifiesto que el empleo en el sector camionero de los Estados Unidos ha ido en aumento en los tres últimos decenios, y que se ha incrementado a un ritmo anual medio de un 2,6 por ciento desde 1947, reflejando con ello la constante transferencia de mercancías de los ferrocarriles a los camiones a lo largo de este período, así como el aumento general de la producción de bienes.
En los países de la Unión Europea, en 1995 el sector del transporte por carretera daba empleo a 3,5 millones de personas. Además, en el transporte por carretera había unos 3 millones de trabajadores «por cuenta propia». Casi 1 millón de personas estaban empleadas en el transporte por ferrocarril en los países de la Unión Europea en 1995, al tiempo que había unos 375.000 empleados trabajando para las compañías de transporte aéreo, de los que un 20 por ciento son tripulaciones de vuelo y el resto personal de tierra, comprendidos mantenimiento y billetería(4).
En Sudáfrica, en 1997, unas 384.000 personas trabajaban en los transportes, almacenes y comunicaciones, por comparación con las 362.000 de 1994. Se estimaban en 56.000 los trabajadores de esta industria que pertenecían al sector no estructurado (un 14,6 por ciento del total)(5).
Los aeropuertos son una especie de fábrica que produce unidades de transporte aéreo por medio de una compleja interacción de recursos y procesos. Los aeropuertos tienen repercusiones económicas directas en sus zonas circundantes, puesto que les brindan empleo, prosperidad económica y estabilidad. La fuente más palpable de beneficios económicos es el empleo que se genera en el aeropuerto o en sus inmediaciones. Los aeropuertos suelen tener la mayor densidad de empleos de las economías nacionales y regionales, y las zonas próximas a los grandes aeropuertos suelen tener unas tasas de desempleo por debajo de la media. La fuerza total de trabajo que se requiere para el servicio de un aeropuerto tiene una gama muy amplia de capacitaciones, lo que hace de los aeropuertos un verdadero manantial de empleos de calidad, que aprovechan todas las posibilidades de capacitación de las zonas locales y regionales. En 1996, un 80 por ciento de los empleados que se recogían en una muestra de aeropuertos de Europa eran hombres, aunque las mujeres constituían una creciente proporción de la fuerza de trabajo y eran cerca del 60 por ciento de los trabajadores a tiempo parcial(6).
6.2. Salarios y condiciones de trabajo
En 1996, las compañías aéreas siguieron esforzándose por reducir los costos laborales (o restringir su crecimiento), en particular renegociando contratos con sus empleados, especialmente en Europa y América del Norte. Algunas importantes empresas de transporte consiguieron negociar una reducción de salarios a cambio de ciertas contrapartidas de seguridad en el empleo, de opción a la compra de acciones, de participación en los beneficios o de representación de los trabajadores en la junta directiva. Otros transportistas aceptaron mantener los niveles salariales existentes a cambio de concesiones por parte del personal, como aumentos de productividad, nuevas normas de trabajo y menos empleos. Algunas empresas aceptaron planes de aumentos salariales a cambio de concesiones de sus empleados(7).
Los costos laborales no sólo constituyen un importante elemento en la estructura de costos de todas las compañías aéreas, sino que son también uno de los pocos costos variables de los que la dirección tiene control directo (a diferencia de los costos de carburante, los gastos de aterrizaje, etc.). Los costos laborales constituyen un 33 por ciento del costo total de las compañías aéreas en Europa y América del Norte, y un 20 por ciento en Asia.
Las compañías aéreas han tratado de reducir los costos laborales de muchas maneras, entre ellas las reducciones nominales de salarios o las congelaciones salariales, la retirada de los acuerdos sobre el costo de la vida o las prestaciones, o la introducción de escalas salariales de doble nivel, con un segundo nivel más bajo (generalmente para los contratos recientes) y con una progresión salarial más baja(8). En el decenio de 1980, muchas compañías aéreas de los Estados Unidos consiguieron negociar con sus sindicatos y obtener acuerdos salariales de doble nivel, como también lo hicieron Lufthansa y British Airways.
Cuando, en 1997, Air France trató de introducir recortes salariales y una escala salarial de doble nivel para varias categorías de su personal, hubo una huelga convocada por los sindicatos que representaban al personal de vuelo. El acuerdo a que se llegó para poner fin a la huelga se basaba en el compromiso de los pilotos, en el sentido de aceptar una participación voluntaria en las acciones a cambio de una reducción de sus retribuciones y una congelación salarial. Está previsto que este plan de participación en las acciones dure siete años(9).
Es importante advertir que la negociación de la concesión que tuvo lugar a raíz de la grave recesión económica que conoció esta industria en el decenio de 1980, se caracterizó por unas disposiciones específicas con efectos retroactivos, en el sentido de restablecer las condiciones anteriores si se producía una mejora de la situación de la empresa. Pero muchos acuerdos actuales (como los contratos a dos niveles que establecen retribuciones inferiores para los empleados de nuevo ingreso) son concesiones indefinidas. Por ejemplo, la empresa Trans World Airlines (TWA) y su sindicato de pilotos concluyeron en 1998 un acuerdo por cuatro años que restablecía algunas de las retribuciones que los pilotos habían aceptado dejar temporalmente de lado, en un intento por salvar las dificultades de la empresa. Al final del nuevo acuerdo, los pilotos de la TWA volverán a ganar un 90 por ciento de los salarios medios que suelen ser habituales para los pilotos en el ramo de las líneas aéreas, por comparación con el 60 por ciento que se les aseguraba en el contrato anterior(10). Otro ejemplo fue la recuperación de las concesiones que se habían hecho para salvar las Northwest Airlines de la bancarrota, y que fue uno de los temas más importantes de sus negociaciones con los sindicatos en 1998.
La privatización, la transformación de las empresas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades o la comercialización de las organizaciones de control del tráfico aéreo ha tenido, en ciertos casos, un efecto favorable (o por lo menos neutro) a corto plazo sobre los salarios y la remuneración general, con frecuencia como compensación por las concesiones del personal en el sentido de una mayor flexibilidad en los acuerdos de tiempo de trabajo o en las actitudes favorables a la readaptación profesional. En Austria y Suiza se han producido aumentos salariales, pero los controladores del tráfico aéreo de Alemania, Nueva Zelandia y Portugal han visto aumentar sus ingresos. En general, parece que se produce una tendencia a largo plazo en el sentido de vincular los planes salariales y las condiciones generales de trabajo a los indicadores de eficacia(11).
En 1996, la empresa ferroviaria belga SNCB ponía a punto un plan de renovación de diez años que había sido negociado con el personal y con el Gobierno, con vistas a dividirse (incluso financieramente) en el 2005. Como parte de este plan, el personal aceptó una reducción salarial de un 1,65 por ciento, un recorte en el personal (que actualmente cuenta con 42.000 empleados y que está previsto que quede reducido a 35.000 para el año 2005) y otros cambios en las normas que rigen la selección y los ascensos. A cambio de ello, el personal conserva sus categorías, la semana de trabajo se reducirá a 37 horas en un primer momento y pasará a 36 horas a partir de 1999. Al mismo tiempo, se ofrecerán medidas e incentivos para facilitar las jubilaciones anticipadas y el trabajo a tiempo parcial(12).
La reestructuración de la industria de las líneas aéreas ha conducido a unos turnos más largos y frecuentes y a un incremento general en el total de horas de trabajo. La flexibilidad temporal ha cobrado mayor importancia en los últimos años, a medida que la dirección trata de obtener el máximo de eficiencia (o, para ser más precisos, una utilización más grande) del personal. A nivel regional y supranacional se ha producido una relajación de las disposiciones reglamentarias sobre los límites de la jornada de las tripulaciones de vuelo y cabina. Las iniciativas (JAR OPS) de las autoridades conjuntas de aviación (Joint Aviation Authorities - JAA), con sus implicaciones para el servicio en cabina y en vuelo, constituyen un caso muy claro(13).
El tiempo de trabajo es objeto de muchas quejas por parte de los conductores del transporte por carretera y sus sindicatos, especialmente a la luz de los resultados de los estudios sobre varios países en relación con las consecuencias de la fatiga de los conductores. No es excepcional conducir 60 o más horas por semana. Sólo en los Estados Unidos hay 5.000 muertes y 100.000 lesiones a consecuencia de accidentes con camiones pesados (el equivalente a 45 accidentes aéreos). La Junta de Seguridad en los Transportes ha determinado que la fatiga interviene en un 30-40 por ciento de esos accidentes.
En Sudáfrica, las estadísticas oficiales muestran unas tendencias parecidas, en las que la fatiga contribuye en diversos grados a un porcentaje de accidentes mortales que se sitúa entre el 25 y el 35 por ciento. La cifra oficial para el Reino Unido es ligeramente más baja, de un 15 a un 20 por ciento de todos los accidentes mortales relacionados con la fatiga. Las cifras de la Comisión Europea ponen de manifiesto que en un 18 por ciento de los accidentes mortales de las carreteras europeas intervienen los conductores de autobuses y camiones, y que un 20 por ciento de ellos se debe en parte a la fatiga del conductor: ello equivale a 8.100 muertes cada año en la Unión Europea.
En España, un informe de investigación elaborado para el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, aún no publicado, revela que en 1996 murieron en la carretera -- mientras estaban trabajando -- 341 conductores profesionales de camiones y autobuses, y que otros 5.921 resultaron heridos. El número de accidentes mortales de los conductores profesionales fue más elevado que el total combinado de los que se produjeron en las minas y la construcción, que tradicionalmente se han considerado como unos ramos industriales especialmente peligrosos(14).
En Francia, los autores de un reciente estudio informan de que los estudios anteriores atribuían más importancia para producir fatiga en el conductor a la longitud de la jornada de trabajo que al tiempo que había pasado conduciendo, que es el único criterio que se contempla en la legislación europea. En función de las observaciones de los conductores de camión, este estudio analiza los efectos de la presión temporal sobre el comportamiento del conductor, y muy especialmente de las estrategias que utilizan los conductores antes y después de una pausa en su trabajo. Propone además un experimento para medir cuándo se producen las manifestaciones de fatiga en relación con el tiempo de conducción y con la duración de la jornada de trabajo. Tanto el examen de la bibliografía existente como los resultados experimentales demuestran que considerar sólo el parámetro del tiempo de conducción (como hace la legislación europea) no ofrece un medio satisfactorio para reducir los riesgos de los conductores de camión(15).
En noviembre de 1998, la Comisión Europea propuso una nueva directiva dirigida a normalizar el tiempo de trabajo en los sectores del transporte que quedaban fuera de la Directiva 93/104/CE del Consejo de la Unión Europea, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo. La propuesta extiende las normas de esta Directiva a todos los trabajadores no móviles (comprendidos los que actúan en las compañías de transporte) y a los ferroviarios, e introduce normas específicas para el transporte marítimo y por carretera. La Comisión ha integrado en sus propuestas el contenido de los acuerdos a que han llegado los interlocutores sociales en los sectores marítimo y ferroviario, y ha introducido también los puntos sobre los cuales se había llegado a un acuerdo en el sector del transporte por carretera, a pesar de la ruptura de las negociaciones. A continuación, la Comisión presentará propuestas sobre los trabajadores móviles de la aviación civil. Las disposiciones reglamentarias limitarán las horas de trabajo a un promedio situado en las 48 horas por semana en un período de referencia de cuatro meses, con una semana de trabajo de un máximo de 60 horas, interrupciones regulares, interrupciones de descanso diario de por lo menos 11 horas y períodos garantizados de descanso semanal de por lo menos 35 horas. El trabajo nocturno quedará limitado a ocho horas por cada turno(16).
En Pakistán, los estudios sobre el ramo del transporte de mercancías por carretera ponen de manifiesto que los viajes suelen ser muy largos: de 500 a 1.000 km, por término medio. La velocidad general media es tan sólo de 23 km por hora. El modelo habitual de estas actividades suele ser de dos conductores y un ayudante, que viajan día y noche, de encargo en encargo, hasta dos semanas seguidas antes de regresar al punto de partida. El conductor principal es responsable de buscar el trabajo, recoger el dinero, llevar las cuentas y mantener el vehículo en buen estado(17).
En los Estados Unidos, el máximo horario (horas extraordinarias), el salario mínimo y otras disposiciones de retribución de la ley de normas laborales de 1938 (Fair Labor Standards Act - FLSA) no se aplica a los empleados de los transportistas motorizados, que se rigen por las leyes de transporte motorizado de 1935 y 1980 (Motor Carrier Acts - MCA), con lo que quedan fuera más de 1,3 millones de empleados de estas empresas de transporte reguladas por las MCA, tanto si son conductores por ciudad o por carretera, trabajadores de plataforma o mecánicos. Los conductores no tienen límite semanal de horas de trabajo(18).
El Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, en su 262.ª reunión (marzo-abril de 1995) aprobó el establecimiento de un Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas. Esta decisión se adoptó a raíz de la discusión sobre la política de elaboración de normas en la reunión de 1994 de la Conferencia Internacional del Trabajo. Con motivo de su examen de marzo de 1998, el Grupo de Trabajo observó que el Convenio sobre duración del trabajo y períodos de descanso (transportes por carretera), 1979 (núm. 153), era uno de los convenios relativamente recientes que había recibido un número escaso de ratificaciones. Las consultas con los mandantes de la OIT no facilitaron indicaciones de que hubiera ratificaciones inminentes del Convenio, aunque algunos Estados Miembros estaban examinando la cuestión. Algunos Estados Miembros propusieron una revisión del Convenio con el fin, entre otras cosas, de adaptarlo a las disposiciones del Acuerdo Europeo sobre el trabajo del personal de los vehículos que se dedican al transporte internacional por carretera (AETR). Ningún Estado Miembro puso en tela de juicio la pertinencia del Convenio. Así pues, por recomendación de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, el Consejo de Administración aprobó la propuesta del Grupo de Trabajo en el sentido de recomendar la revisión de este Convenio y la inscripción de este tema en la cartera de propuestas para el orden del día de la Conferencia.
6.4. Transportes y violencia en el trabajo
La creciente violencia verbal y física contra los trabajadores en todas las modalidades de transporte constituye una preocupación cada vez mayor para los trabajadores afectados, sus sindicatos, sus empleadores y sus organizaciones, así como para las autoridades y el público en general.
Aunque la mayor parte de la atención se ha centrado en la violencia directa física y verbal, en los últimos años se han recogido cada vez más pruebas sobre las repercusiones y perjuicios causados por lo que se ha venido en llamar «violencia psicológica». Una encuesta llevada a cabo por el Sindicato Canadiense de Trabajadores del Sector Público (CUPE) en 1994, ponía de manifiesto que para casi el 70 por ciento de los empleados, la agresión verbal era la forma principal de violencia contra los trabajadores. En muchos países, los empleados (mayoritariamente mujeres) que trabajan en las centralitas de los transportes públicos se quejan de la cantidad de agresiones verbales a las que están expuestos a lo largo de sus horas de trabajo, así como de la poca comprensión de sus supervisores y empleadores.
En los Estados Unidos, un estudio reciente ha puesto de manifiesto que a mediados del decenio de 1990 los taxistas (al igual que los policías y los guardias de seguridad) eran, con diferencia, los trabajadores que tenían más peligro de ser atacados o amenazados con violencia en su trabajo. Entre los taxistas, 184 de cada mil fueron amenazados violentamente entre 1992 y 1996. Como punto de comparación, la cifra correspondiente en el caso de los conductores de autobús durante el período fue de 45 por cada mil.
Un informe del Defensor del Pueblo de Nueva Gales del Sur (Australia) decía que «entre el 1.o de abril de 1996 y el 31 de marzo de 1997, aproximadamente 150 conductores de autobuses de Sydney fueron víctimas de ataques físicos o verbales; digo aproximadamente, porque la compañía de autobuses de Sidney no tiene una información precisa sobre el número exacto de ataques que se han producido en este período, ni informaciones precisas que distingan los ataques verbales de los físicos»(19).
Los trabajadores de los ferrocarriles y de los transportes urbanos son también vulnerables a las agresiones. Por ejemplo, en Gran Bretaña, dos tercios de los accidentes ferroviarios se atribuyen actualmente al vandalismo y se dice que el número de tales accidentes se ha multiplicado por dos en los últimos dos años(20). En el Japón, en 1993, cerca de 230 empleados de los ferrocarriles japoneses fueron víctimas de la violencia. Entre ellos había 178 empleados que trabajaban en las estaciones de ferrocarril y 53 empleados que trabajaban en los trenes. Una encuesta puso de manifiesto que el grupo más importante de los agresores estaba formado por empleados de oficina en estado de embriaguez(21).
Para llamar la atención sobre sus problemas de seguridad, en 1998 los trabajadores de los transportes de Francia organizaron una serie de huelgas de protesta contra los ataques de que eran objeto los trabajadores de los ferrocarriles y los transportes públicos, con piedras, cócteles molotov y disparos de arma de fuego. Los sindicatos del transporte decían que la violencia contra sus miembros, especialmente por parte de jóvenes delincuentes, había aumentado más de un 30 por ciento en los primeros ocho meses de 1998 por comparación con 1997. A raíz de estas huelgas, el Gobierno de Francia y la compañía francesa de ferrocarriles (SNCF) anunciaron medidas para proteger a los trabajadores de los transportes públicos. La SNCF prometió contratar a 800 trabajadores más para mejorar la seguridad(22).
En los Países Bajos, la compañía de ferrocarriles (NS) ha creado una unidad especial contra las agresiones, en su departamento de personal. Esta unidad ha elaborado unos conjuntos de formación dirigidos a mejorar los cuidados y a ofrecer un seguimiento ulterior a los miembros de su personal que hayan sido víctimas de agresión(23). Por su parte, en su Libro Blanco sobre el Transporte, el Gobierno británico declara: «el personal de los transportes públicos merece ser liberado de todo temor ante el crimen. Fomentaremos las buenas prácticas, encaminadas a proteger al personal, en todas las empresas de transportes públicos. Una guía práctica del Departamento del Medio Ambiente, Transportes y Regiones (DETR) sobre la protección de los empleados de los autobuses, propone medidas para reducir el peligro de los trabajadores de los autobuses»(24).
El problema de los pasajeros indisciplinados a bordo de líneas aéreas ha sido ampliamente comentado en los medios de comunicación británicos. La British Airways ha introducido un sistema de «carta amarilla» para contener la «violencia en los aires», y la KLM está planeando una «lista negra» de pasajeros agresivos: todo ello pone de manifiesto la gravedad y creciente incidencia de los problemas de violencia que están sufriendo los transportes aéreos.
En 1997, esta cuestión llevó a la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas (ALPA) a convocar una conferencia internacional sobre los pasajeros agresivos en las líneas aéreas, para discutir la manera de abordar estos actos de violencia. Un informe de la Autoridad Federal de Aviación (FAA) indicaba en 1996 que el abuso de alcohol está en la raíz de casi todos los comportamientos turbulentos. Suele limitarse a formas relativamente leves de agresión, como empujones, golpes e insultos, pero desgraciadamente también se producen actos de violencia más graves.
El tema se puso sobre el tapete en la 32.a reunión (1998) de la Organización Internacional de Aviación Civil (OACI), presentado por la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) y la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) que hicieron un llamamiento a los Estados Miembros para enmendar la legislación armonizada con la Convención de Tokio, de modo que cualquier acción que se cometa en una línea aérea (que actualmente se considera un delito sólo en el país de llegada) sea punible cualquiera que sea el país de registro o de operación de la compañía aérea(25).
En un nuevo intento para atajar el problema, la policía del área urbana del Gran Manchester introdujo a principios de 1999 un protocolo sobre los pasajeros turbulentos (Disruptive Passenger Protocol), que fue firmado por 35 líneas aéreas y que establece una nueva política, más enérgica. Este protocolo esboza los procedimientos a seguir por parte del personal y de la propia policía para aumentar su eficacia en estos casos. El protocolo reforzará las medidas de prevención que investigan la influencia que ejercen el alcohol, el tabaco o la desobediencia de los pasajeros en los incidentes(26). Algunas líneas aéreas, hasta ahora sólo en los países desarrollados, han introducido unos programas de formación y consejo para su personal sobre cómo tratar los comportamientos agresivos antes, durante y después del vuelo.
Una encuesta de 1996, llevada a cabo por uno de los sindicatos de trabajadores de transporte de los Países Bajos, mostraba que el personal de tierra está también cada vez más sometido a comportamientos agresivos. Según la encuesta, un 90 por ciento del personal de tierra había tenido experiencias de estos comportamientos, de los cuales un 10 por ciento correspondían a violencias físicas, con bofetadas y escupitajos(27).
Los camioneros a larga distancia son otro de los grupos de trabajadores del transporte que con frecuencia se ven sujetos a violencias y acoso, incluso a veces por parte de las fuerzas armadas y de la policía. Sólo en los Países Bajos, cada año son robados unos 700 camiones cargados, según las organizaciones de este ramo industrial. Entre las medidas preventivas está la mejor información y la formación de los conductores, así como el desarrollo de sistemas internacionales de alarma y de control(28).
Los conductores de camiones que se dedican al transporte internacional a grandes distancias, pueden experimentar varias clases de problemas jurídicos. Por ejemplo, el Gobierno del Reino Unido anunciaba planes para poner multas a los conductores de camiones, por valor de 2.000 libras esterlinas (equivalentes a 3.300 dólares de Estados Unidos) por cada inmigrante ilegal que se encuentre en sus vehículos. Los camiones serán confiscados hasta que el conductor o el propietario pague la multa o demuestre que puede pagarla en un plazo razonable(29). Del mismo modo, los dirigentes sindicales del ramo de los transportes están pidiendo protección para los conductores de camiones, puesto que más de 400 de ellos están en las cárceles europeas acusados de contrabando. Casi todos dicen que fueron manipulados por las bandas de narcotraficantes, que utilizaron su transporte sin que ellos se diesen cuenta. El secretario general del Sindicato de Transportes Unidos por Carretera (URTU) avisó a los conductores de que tienen que ser conscientes de que pueden ser víctimas de los mandarines del narcotráfico, que ven en ellos una presa fácil, sobre todo los que son nuevos en las rutas internacionales y que no trabajan para una gran empresa ni están encuadrados en un sindicato importante(30).
En 1992, la duodécima reunión de la Comisión de Transportes Interiores de la OIT adoptó conclusiones sobre la protección social y jurídica (incluida la repatriación) de trabajadores de transportes interiores empleados en los transportes internacionales durante sus períodos de trabajo temporal en el extranjero. La Comisión llegó a la conclusión de que los trabajadores interiores pueden tropezar en el extranjero con una serie de problemas relacionados con su protección social y jurídica y que algunos de estos problemas conciernen a todo el sector de transportes interiores internacionales, mientras que otros se derivan de las características de cada una de las distintas modalidades de transporte. En las esferas en que los trabajadores tienen que hacer frente a problemas de la misma índole, independientes del tipo de transporte, deberían examinarse medidas que se puedan aplicar al conjunto del sector de transportes interiores internacionales. Además habría que buscar soluciones apropiadas para los problemas específicos de protección social y jurídica que se plantearán en el extranjero a los trabajadores de las distintas actividades de transporte interior. La protección social y jurídica de los trabajadores de transportes interiores en el extranjero puede ser objeto de acuerdos regionales y subregionales. A la hora de formular tales acuerdos, se debería consultar a las organizaciones de empleadores y de trabajadores que representen al sector de los transportes interiores en cada país. Al poner en práctica los procedimientos y condiciones establecidos, se deberían celebrar consultas tripartitas y tener en cuenta las condiciones imperantes en cada país(31).
En Pakistán, los conductores de camiones identificaron el acoso de la policía como el problema más importante con el que tropezaban. Esto está en relación con el pago de coimas a la policía en servicio de tráfico; esta práctica está muy extendida, y se cree que se aplica tanto a los transportes públicos como a la industria de transportes de mercancías. El segundo y tercer problemas, por orden de importancia, eran las malas carreteras y el miedo a los ladrones(32).
1. Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC): Railway Statistics Sypnosis 1997 (París, 1997).
2. OACI: The World of Civil Aviation 1996-1999, pág. 39.
3. Oficina de Estadísticas Laborales (BLS): Employment and Earnings (Washington, D.C.), vol. 45, núm. 4, abril de 1998, pág. 48.
4. Comisión Europea: White Paper on sectors and activities excluded from the Working Time Directive (Bruselas, 1997), págs. 5, 9 y 11.
5. Instituto Sudafricano de Relaciones Interraciales: Fast Facts (Braamfontein), octubre de 1998, págs. 4-5.
6. Consejo Internacional de Aeropuertos, Sección de Europa (ACI-Europe): Creating employment and prosperity in Europe (Bruselas, 1998), págs. 4-5.
7. OACI, op. cit., pág. 39.
8. Blyton, P.; Martínez Lucio, M.; McGurk, J.; Turnbull, P.: Contesting globalization: Airline restructuring, labour flexibility and trade union strategies (Londres, Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF), 1998), págs. 10-11 y 16.
9. Bosshard, A.: «Air France a gagné son pari contre l'intransigeance des pilotes», en Le Temps (Ginebra), 11 de junio de 1998.
10. Lycos/Reuters (Reino Unido): TWA, pilots in tentative four-year labor pact, 13 de julio de 1998:
11. Federación Internacional de las Asociaciones de Directores del Tráfico Aéreo (IFATCA): encuesta no publicada (Montreal), 1997.
12. Martens, A.: «Restructuring of the railways», en las actas del Seminario de la Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC-MAPS): Railway restructuring: Why and how?, Rabat, 20-25 de mayo de 1996.
13. Blyton, Martínez Lucio, McGurk, Turnbull, op. cit., pág. 17.
14. Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF): Fatigue kills: Day of action on drivers' hours (Londres, ITF, 1998).
15. Germain, C.; Blanchet, V.: «La fatigue des routiers et ses conséquences en termes de sécurité», en Recherche Transports Sécurité (Arcueil), núm. 49, diciembre de 1995, págs. 63-72.
16. Bates, S.: «Employers oppose EU cut in working hours», en The Guardian (Londres, 19 de noviembre de 1998. Bulletin Quotidien Europe, núm. 7346 (Bruselas), 19 de noviembre de 1998.
17. Hine, J.; Chilver, A.: Pakistan road freight industry: An overview, Transport and Road Research Laboratory (TRRL) Research Report 314 (Crowthorne, Reino Unido, 1991), pág. 30.
18. Belzer, M.: Paying the toll: Economic deregulation of the trucking industry (Washington, D.C., Economic Policy Institute, 1994), págs. 20-21.
19. Chappell, D.: Presentación de la segunda Conferencia Mundial de Mujeres Transportistas, Nueva Delhi, 26-27 de octubre de 1998.
20. Ibíd.
21. Komatsu, I.: «Agression à l'encontre des cheminots - personnel roulant et des gares», en Sécurité et hygiène dans les transports en commun, actas del Coloquio Internacional de la ITF, 1996, Londres, 4-5 de junio de 1996, págs. 40-43.
22. Lloyd's List (Londres), 7, 8 y 10 de octubre de 1998.
23. Boeree, T.: «Hollands Dagboek», en NRC Handelsblad (Amsterdam), 14 de noviembre de 1998.
24. Departamento de Medio Ambiente, Transporte y Regiones (DETR): A new deal for transport: Better for everyone (Londres, The Stationery Office, 1998), pág. 55.
25. OACI: documentos de trabajo, 72 y 167 sobre los «pasajeros indisciplinados» en la 32.a reunión de la Asamblea (Montreal), 1998. Reiss, P.: «Increasing incidence of air rage is both an aviation security and safety issue» en la ICAO Journal (Montreal), vol. 53, núm. 10 (diciembre de 1998), págs. 13-16 y 30.
26. Excite (Reino Unido): «New bid to curb air rage», 26 de enero de 1999.
27. De Volkskrant: «KLM gaat toenemende agressie passagiers aanpakker» (Amsterdam), 22 de octubre de 1998.
28. Colijn, J.; Nordholt, E.: «Handboek met tips tegen truck rovers», en De Telegraaf (Amsterdam), 19 de junio de 1998.
29. Sanghera, S.: «Warning by haulagre groups», en Financial Times (Londres), 15 de enero de 1999.
30. McGrory, D.: «Duped truckers caught in drug smuggling web», en The Times (Londres, 2 de octubre de 1998).
31. OIT: Comisión de Transportes Interiores: Nota sobre las labores. Conclusiones (núm. 126) sobre la protección social y jurídica (incluida la repatriación) de los trabajadores de transportes interiores empleados en los transportes internacionales durante los períodos de trabajo temporal en el extranjero. Duodécima reunión, Ginebra, 1992, pág. 26.
32. Hine y Chilver, op. cit., pág. 28.
Para un estudio más detallado sobre la violencia en el trabajo, véase: Chappell, Duncan; Di Martino, Vittorio: Violence at work (Ginebra, OIT, 1998).
7. La futura labor de la Oficina
El Consejo de Administración convino que, como resultado de este Coloquio, se deberían elaborar unas conclusiones que sirviesen de orientación a la futura labor de la OIT en los distintos sectores del transporte estudiados. Con el fin de asistir a los participantes en su tarea, y tal como se ha mencionado antes, en este Coloquio está previsto examinar los temas siguientes: i) el transporte en el siglo XXI; ii) la desreglamentación o la nueva reglamentación; iii) las consecuencias sociales y laborales de la privatización de las empresas públicas de transporte; iv) las relaciones laborales en una industria en proceso de cambio, y v) el empleo, las condiciones de trabajo y el medio ambiente de trabajo.
Los participantes pueden consultar también las Conclusions and resolutions adopted by the Inland Transport Committee 1944-1992(1) y el informe en que se recogen los resultados de la Reunión tripartita sobre las consecuencias de la reestructuración de los ferrocarriles para la dirección y el personal(2).
1. OIT: Inland Transport Committee: Conclusions and resolutions adopted by the Inland Transport Committee, 1944-1992 (Ginebra, 1993) (sólo en inglés).
2. OIT: Consecuencias de la reestructuración de los ferrocarriles para la dirección y el personal, Reunión tripartita sobre las consecuencias de la reestructuración de los ferrocarriles para la dirección y el personal, Ginebra, 1994.
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