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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

GINEBRA

Indice

I. Introducción

II. La reglamentación

III. La desreglamentación

IV. El restablecimiento de la reglamentación

I. Introducción

En el mundo industrializado, el transporte ha pasado -- por lo menos -- por tres fases históricas. En un principio, los proveedores de servicios de transporte eran empresas privadas cuyas actividades estaban sujetas a diversos controles impuestos por las autoridades públicas. A medida que avanzaba el siglo XX, la propiedad y el control de los transportes fueron siendo transferidos a la esfera pública (nacional y/o municipal, federal y/o estatal). Más recientemente, -- desde finales de los años setenta --, muchas actividades de transporte han vuelto a manos privadas bajo la bandera de la privatización y la desreglamentación. Pero con independencia de que los servicios de transporte estén a cargo de empresas públicas o del sector privado, sus actividades siempre se hallan reguladas por una serie de normas codificadas y otras restricciones estatutarias y discrecionales que restringen la libertad de las compañías de emprender actividades económicas cuando lo consideran oportuno. Es evidente que el objeto, carácter, y alcance de dicha reglamentación presentará grandes diferencias según el medio de transporte y el país del que se trate. Por consiguiente, las principales perspectivas de la reglamentación de los transportes se abordan en la sección II. El reciente proceso de desreglamentación se analiza en la sección III, tomando ejemplos de ámbitos como la aviación civil, el transporte ferroviario y el transporte por carretera. En especial, se presta atención a las repercusiones de la desreglamentación y de la privatización en los servicios, la fiabilidad, la seguridad, los costos laborales y las condiciones de empleo, ya que estos efectos constituyen la base de los llamamientos más recientes en favor de un restablecimiento de la reglamentación. Este último aspecto se trata en la cuarta y última sección.

II. La reglamentación

No existe ninguna definición reconocida (o por lo menos, clara) de la reglamentación, puesto que el término se utiliza para designar, por un lado, los mecanismos jurídicos específicos a los que se recurre con el objetivo de paliar las deficiencias o poner freno a las violaciones por parte de determinados productores o proveedores de servicios, y, en una perspectiva opuesta, se usa para aludir a los sistemas de regulación de toda una economía o de un «tipo» especial de capitalismo (por ejemplo, el mercado libre o el capitalismo neoliberal anglosajón, el capitalismo sociomercantil de Renania y el capitalismo japonés orientado a la organización)⁽¹⁾. Por ello, no es extraño encontrar distintas interpretaciones de reglamentación según el nivel de cohesión (por ejemplo, empresa, industria, economía o ámbito internacional) y el país de origen. Así, en Europa, por lo general la noción de reglamentación se refiere a todo el ámbito de la legislación, el gobierno y el control social, mientras que en los Estados Unidos dicho término tiene un significado más específico, ya que designa el control sostenido y encauzado con precisión que ejerce una institución pública sobre actividades que comúnmente se consideran provechosas para la sociedad⁽²⁾. En Europa, los responsables de la adopción de políticas se han mostrado tradicionalmente más escépticos que sus homólogos estadounidenses en cuanto a la eficacia de los mercados, o, al menos, en lo que se refiere a la capacidad de los mercados de cumplir sus funciones sin crisis recurrentes, y en muchas industrias se ha dado preferencia a la nacionalización en detrimento de la reglamentación. Otra diferencia es que mientras en ambos continentes el principal objetivo de la reglamentación ha sido proteger y fomentar el «interés público», en los Estados Unidos se detecta una preferencia por las instituciones especializadas e independientes a las que se han conferido poderes reguladores. En Europa (y más aún en los países en desarrollo) el poder regulador reside, por lo general, en el departamento estatal o ministerio gubernamental correspondiente.

A fin de proteger y promover los intereses públicos, con la reglamentación se pretende aumentar la eficacia de los mercados y garantizar los derechos sociales. Ahora bien, el fundamento social de la reglamentación a menudo se apoya en una lógica económica. En otras palabras, es muy frecuente que la reglamentación social se conciba como una reglamentación de menor importancia que la económica⁽³⁾. Los principales argumentos económicos en favor de la reglamentación son los siguientes:

• la garantía del servicio -- en numerosas situaciones del mercado a los proveedores les puede resultar imposible -- o bien pueden no desear -- ofrecer un servicio determinado (por ejemplo, los servicios de autobús o tren en zonas rurales);
• el poder del mercado -- las economías de escala u otros aspectos de un mercado concreto pueden conducir a un monopolio en el que los productores o proveedores restrinjan los resultados/servicios, incrementen los precios (produciendo así rentas económicas) y/o limitan el acceso de la competencia al mercado;
• los factores exteriores -- el bienestar de un agente económico puede verse directa y negativamente influido por las acciones de otro (por ejemplo, como resultado de la contaminación);
• las deficiencias informativas -- por lo general, los productores y proveedores poseen más información sobre el producto/servicio que los consumidores;
• la competencia excesiva -- si en un mercado hay demasiados productores o proveedores de servicios, los precios serán excesivamente bajos, y los ingresos insuficientes para cubrir los costos y garantizar inversiones futuras.

Los principales argumentos sociales en favor de la reglamentación apuntan al hecho de que ésta garantiza la seguridad en el empleo, salvaguarda las condiciones de empleo de los trabajadores, incluidas la salud y la seguridad, asegura la formación adecuada para reducir al mínimo los accidentes y aumentar al máximo la productividad y la calidad de los servicios, y constituye una representación eficaz de los intereses de los empleados. En pocas palabras, la reglamentación pretende pues fomentar tanto la eficacia como la equidad.

Estos objetivos pueden perseguirse directamente a través de la reglamentación pública, por conducto de la autorreglamentación, o a través de la autorreglamentación en un marco estatutario⁽⁴⁾. La «autorreglamentación» es el lema de los neoliberales, quienes opinan que la libre competencia basta para garantizar la eficacia de los mercados.

Por ejemplo, si los precios son demasiado elevados, los competidores se introducirán en el mercado, incrementando la producción u ofreciendo servicios alternativos, lo que provocará una caída de los precios. Si los servicios no son satisfactorios, la reputación de la empresa se verá afectada por ello, lo cual, una vez más, alentará a los competidores y/o a la propia empresa a mejorar los resultados. Así pues, para los neoliberales la competencia siempre es preferible a la reglamentación. Además, el principal objetivo de la reglamentación es garantizar la libre competencia, por lo que la postura neoliberal puede resumirse mediante esta máxima: «la competencia siempre que sea posible, la reglamentación sólo en caso necesario».

En opinión de los neoliberales, la reglamentación sólo es necesaria de producirse ineficiencias del mercado. Además de secundaria, la reglamentación social, justificada principalmente en términos de salud y seguridad o de normas mínimas de formación, generalmente se considera de índole burocrática, es decir, que impondría obligaciones y restricciones innecesarias a la empresa. A fin de solventar las deficiencias del mercado, se puede recurrir a dos tipos distintos de reglamentación: una basada en criterios estructurales y la otra en criterios de conducta. Esta se asocia al modo de actuación de las empresas en relación con las actividades que han escogido⁽⁵⁾, y aquélla con las empresas que pueden emprender actividades económicas. En resumen, con la reglamentación estructural se pretende crear una situación en la que se eliminen los incentivos u oportunidades para llevar a cabo acciones indeseables, mientras que la reglamentación basada en criterios de conducta no sólo se centra en los incentivos indeseables subyacentes, sino también en las acciones que inducirían, de ponerse en práctica. Puesto que la información sobre la estructura de una industria es generalmente más amplia que la información sobre la actuación de las empresas de dicha industria, y como ésta requiere una supervisión y aplicación intensivas, es frecuente que las instituciones públicas prefieran la reglamentación estructural a la de conducta (como, las restricciones de entrada, los monopolios estatutarios, las normas y cualificaciones de capacidad única, en vez de medidas encaminadas a evitar comportamientos anticompetitivos, controles de precios, normas contra la publicidad u otras restricciones de la actividad competitiva). Por ejemplo, si ya puede ser muy difícil definir una práctica desleal de fijación de precios, aún será más difícil detectar y evitar dicha práctica.

A diferencia del enfoque neoliberal, donde la competencia tiene prioridad sobre la reglamentación, muchos comentaristas de la escuela «socioinstitucional» consideran que el mercado libre no es natural ni deseable. Desde este punto de vista, los mercados se consideran como instituciones sociales regidas por una serie de normas, muchas de las cuales son formuladas por las autoridades públicas: «Los mercados son creados por los gobiernos, regulados por las instituciones y sostenidos por las disposiciones reglamentarias»⁽⁶⁾. Por tanto, la pregunta clave no es si es necesario regular los mercados, sino qué reglamentan y cómo proceder exactamente. Dicho de otro modo, la reglamentación no es una cuestión de ineficiencia del mercado, sino la propia constitución y definición del mercado.

Según la perspectiva socioinstitucional, dado que todos los mercados se encuentran profundamente arraigados en la sociedad, la reglamentación debe abarcar los mercados de trabajo y productos, en particular debido a que la primera puede tener incidencia en las prácticas de las empresas en lo que a los mercados de productos se refiere. Por ejemplo, si todas las empresas de una determinada industria son signatarias de una acuerdo colectivo que tipifica un salario básico y otras condiciones de empleo, de hecho queda suprimida la competencia en función de los costos laborales. En consecuencia, las empresas deben tratar de reducir los costos mejorando la productividad (por conducto de la formación, la flexibilidad y otras medidas semejantes), y buscar la ventaja competitiva en el mercado de productos, a través de la calidad de los servicios, la fiabilidad, la puntualidad, etc. Comúnmente se considera que dicha acción es de «interés público», y demuestra que las «obligaciones» sociales pueden ser muy productivas si se fomenta la eficacia a través de una mayor igualdad⁽⁷⁾. Así, la reglamentación, posibilita, además de restringir las actividades de los proveedores de servicios. En definitiva, para la escuela socioinstitucional la competencia y la reglamentación son complementarias más que alternativas. Lo que es más importante, el propósito de la reglamentación es «la competencia justa», que, por definición, debe construirse a partir de un eje social, y no de la «libre competencia» que, como es sabido, es una competencia carente de reglamentación.

Lo que se ha dado en llamar «la santísima trinidad» de un marco regulador en pro de una competencia justa está constituida por la conformidad, la legitimidad y la confianza. Según Wilks, la conformidad es el alma de la reglamentación: «toda reglamentación se apoya en la voluntad de cooperación de los objetivos reguladores que cooperan mediante el respeto a la legitimidad de las reglamentaciones y la confianza en los procedimientos de los reguladores»⁽⁸⁾. Una vez más, el sistema regulador ideal sería aquel que se aplicase a través de la información y la orientación (es decir, la autorreglamentación), más bien que por medio de una burocracia pesada, con su secuela de amenazas y sanciones. Pero como, la legitimidad sólo puede conseguirse por medio de un proceso democrático es muy importante que participen todos los actores potenciales, en especial los empleados, y tiene que haber unos métodos eficaces de responsabilidad, con plena apertura y transparencia y aún más importante, la confianza sólo puede generarse mediante la creación de normas compartidas y de contactos repetidos. Según la perspectiva socioinstitucional, para que la confianza se convierta en un valioso recurso por derecho propio, que conduzca a altos niveles de productividad y costos transaccionales más bajos, es necesario un compromiso con la seguridad laboral y una sólida base institucional que establezcan unos derechos (establecidos por la ley) de consulta, participación y representación de los trabajadores. Una vez más, la interacción explícita y la dependencia mutua de la reglamentación del mercado de productos y de trabajo se pone fuertemente de relieve.

En resumen, mientras que la escuela socioinstitucional concibe la reglamentación como un aspecto intrínseco de todos los mercados, los neoliberales le otorgan un papel más limitado, restringiéndola a los casos de ineficiencia del mercado. Incluso en aquellos mercados en los que los neoliberales aceptan el papel constructivo de la reglamentación, como sucede en muchos mercados de transportes, en los últimos años se ha proclamado «la conquista de la reglamentación» cuando el órgano regulador establecido con el fin de proteger los intereses del consumidor equipara el «bien público» a los intereses de la industria que regula. Este argumento fue muy convincente en el caso de la aviación civil de los Estados Unidos⁽⁹⁾ en los años setenta, por ejemplo, y está en el centro de las recientes medidas desreglamentadoras de otros muchos sectores del transporte de todo el mundo. En los años ochenta y noventa, la óptica dominante en organizaciones tales como el Banco Mundial, el FMI, la OCDE y muchos gobiernos nacionales era que los mercados realizan una mejor función cuando dan respuesta a las necesidades que cuando planifican, y que las empresas privadas son más aptas para suministrar bienes y servicios que el sector público.

III. La desreglamentación

En su sentido estricto, el término «desreglamentación» es inexacto, ya que la desreglamentación no señala el fin de la reglamentación, especialmente en ámbitos vitales del transporte, tales como la seguridad, y las medidas desreglamentadoras siempre van acompañadas por nuevas estructuras de la misma índole que en muchos casos son más explícitas. En el Reino Unido, por ejemplo, tras la privatización de los servicios públicos, el Estado instauró un control más eficaz sobre algunos ámbitos de estas industrias, en contraposición con la indiferencia previa asociada a la nacionalización⁽¹⁰⁾. En muchos casos, la desreglamentación es una prueba del cambio de prioridades entre la reglamentación basada en criterios estructurales o de conducta, o de una separación funcional de la propiedad, la explotación y la reglamentación. Por ejemplo, el Estado puede continuar poseyendo un determinado servicio de transporte (como principal accionista) y ser una empresa privada la que dirija la explotación con una base comercial. Otra posibilidad, como se ilustra en el cuadro 1, es que la titularidad y la explotación se transfieran al sector privado, pero que los poderes reguladores permanezcan bajo control estatal (ya sea directamente, bajo la responsabilidad de un departamento o ministerio gubernamental, o de una autoridad reguladora independiente con poderes estatutarios designada por el gobierno). En todo el mundo se ha pasado de la nacionalización a la comercialización y la privatización en lo que se refiere a los servicios de transporte, lo que acarrea una menor participación estatal aunque la reglamentación (estatal) sigue vigente. Una industria sin reglamentación (sobre todo en el sector de los transportes) no es más que un espejismo.

Cuadro 1. Modelos reguladores del sector de los transportes
 

	Propiedad	Explotación	Reglamentación
Nacionalización	Pública	Pública	Pública
Comercialización	Pública	Privada	Pública/independiente
Privatización	Privada	Privada	Pública/independiente

Los mismos procesos de desreglamentación son numerosos y muy aleatorios en el mercado y medio de transporte en cuestión. Un servicio de autobuses urbanos de un país en desarrollo adoptará, sin lugar a dudas, unas medidas desreglamentadoras muy diferentes a las de la industria internacional de aviación civil. Incluso si se trata del mismo medio de transporte, como el ferroviario la desreglamentación ha oscilado entre la privatización total, donde las vías férreas y los materiales móviles se vendieron a empresas privadas (por ejemplo, en Nueva Zelandia y el Reino Unido), las concesiones a largo plazo a empresas privadas para que exploten el material rodante y/o mantengan las vías férreas -- que son todavía de propiedad estatal -- (por ejemplo, América Latina y Africa), una «regionalización» de la explotación, donde el control se transfiere del gobierno central al local, y la comercialización, donde el Estado sigue siendo el propietario aunque se adoptan los principios de explotación comercial (por ejemplo, excluir las subvenciones cruzadas entre las rutas).

En el marco de la propiedad pública se percibían numerosos ejemplos de empresas estatales de transporte que experimentaron un aumento de los costos y una caída de los ingresos. A menudo, la consiguiente presión en las finanzas públicas acarreó inversiones insuficientes, ya que se asignaban fondos públicos al apoyo a los ingresos y no a los gastos de capital. Se pensó que la desreglamentación y la privatización paliarían dichos problemas, dado que la competencia y la propiedad privada darían lugar a una bajada en los costos y los precios, a una mayor productividad y a un alza en el nivel de los servicios, a innovaciones en éstos y a mayores cotas de inversión. La existencia de dichos beneficios es una cuestión que suscita polémica entre los defensores y los detractores de la desreglamentación, y es sorprendentemente difícil obtener pruebas empíricas concluyentes. Tomemos, por ejemplo, el caso de la industria de aviación civil estadounidense. Muchos afirman que la liberalización del transporte aéreo nacional en 1978 «produjo considerables beneficios netos en el ámbito social»sup>(11). Pero sus detractores sostienen que:

El servicio de las líneas aéreas se ha deteriorado mucho ... Nos apiñan en tugurios aéreos, nos sirven comida de cartón, sufrimos las consecuencias de la sobrecontratación, nos quedamos sin plaza y nos separan de las personas con las que viajamos. Se llevan nuestro equipaje por caminos misteriosos, y ya no volvemos a verlo en todo el resto de nuestra vida. Los viajeros de clase preferente y los que proceden de pequeñas ciudades pagan varios cientos de dólares más que los pasajeros que se sientan a su lado para ir de vacaciones. Pero no podemos decir que el mercado no nos deje escoger: podemos pagar un ojo de la cara o pasar la noche del sábado en una ciudad desconocida⁽¹²⁾.

Lo que está claro es que la desreglamentación que se ha producido en las líneas aéreas de los Estados Unidos ha dado lugar a una concentración de la propiedad y de la explotación. En 1990, las ocho mayores empresas de transporte de los Estados Unidos poseían el 94 por ciento del mercado interno de pasajeros y controlaban prácticamente todos los aeropuertos más importantes⁽¹³⁾. La desreglamentación en el ámbito ferroviario, llevada a cabo en 1980, produjo resultados similares, ya que una década más tarde las siete principales compañías de transporte se habían hecho con más del 80 por ciento de las mercancías industriales. En este mismo período, los trenes dejaron de prestar servicio a más de 1.200 localidades, lo cual incidió negativamente en las empresas y en el empleo en esos lugares (especialmente porque a menudo esas mismas poblaciones también eran abandonadas por los servicios aéreos y por los transportes por carretera)⁽¹⁴⁾.

Así pues, los beneficios que los consumidores pueden obtener de la desreglamentación, a menudo dependen de la capacidad continuada de las instituciones públicas para reglamentar el mercado de forma eficaz. La realidad muestra que la mayoría de los servicios de transporte no son totalmente competitivos, existen importantes economías de escala y gran alcance, las barreras económicas para penetrar en la mayoría de los medios de transporte son significativas, y el monopolio u oligopolio ha sido el resultado directo de la desreglamentación. Con frecuencia, quienes han emprendido este proceso no se han percatado de que las industrias del transporte poseen una estructura no competitiva, y de que ciertas medidas desreglamentadoras han contribuido de hecho a acentuar estas características del mercado⁽¹⁵⁾. Las compañías de autobuses de titularidad pública del Reino Unido, por ejemplo, fueron divididas en 1986 en 142 empresas privadas, porque se argumentaba que en esa industria no existían economías de escala, contrariamente a lo que se ponía de manifiesto en las economías de densidad, alcance y redes, así como de otras ventajas concedidas a organizaciones mayores (incluidos el marketing, la expedición de billetes, la gestión y las prestaciones de mantenimiento). Por todas estas razones, se tiende naturalmente a un monopolio espacial y al control eventual por parte de contadas grandes empresas. Una década después de la desreglamentación, las cuatro principales compañías de autobuses controlaban más de un tercio del mercado del Reino Unido y las nueve principales casi el 60 por ciento. Como consecuencia, aunque los gastos de funcionamiento se hayan reducido en más de un 25 por ciento, los precios han aumentado y la estructura de los servicios no ha cambiado mucho debido a la vigencia de los monopolios locales, si bien es cierto que existió un corto período de competencia intensa. Y sobre todo, la competencia no ha dado lugar al crecimiento del mercado, sino a una mayor contracción del mismo⁽¹⁶⁾.

Se abre, pues, una interrogación sobre los beneficios que puede aportar la desreglamentación a los consumidores, aunque por supuesto hay numerosas variantes según el medio de transporte y el mercado del que se trate. Por parte de los gobiernos, los resultados han sido también desiguales. Los gastos del sector público suelen reducirse, pero otros costos pueden incluso aumentar en el período inmediatamente posterior a la desreglamentación. En particular, a menudo se ha producido un aumento de los factores externos (por ejemplo, la contaminación, el tráfico congestionado y los accidentes), al igual que los gastos asociados a la falta de integración entre los distintos medios de transporte y los costos de sustitución de la mano de obra en los servicios de transporte, lo que da lugar a una contribución menos significativa al desarrollo económico local en determinadas regiones o ciudades. Esta fue precisamente la conclusión a la que llegó el Gobierno del Reino Unido en un estudio reciente de los casi 20 años de desreglamentación y privatización del transporte⁽¹⁷⁾. Así, la disminución del número de personas que viajan en autobús ha hecho fracasar la política gubernamental de reducir el uso del coche, la congestión urbana y la contaminación. Es más, el apoyo público a la industria de autobuses británica todavía supera los mil millones de libras esterlinas al año que se concede en forma de devolución de impuestos sobre los carburantes, de tarifas reducidas y de contratos de servicios⁽¹⁸⁾.

En cambio, las empresas privadas suelen obtener grandes beneficios financieros de la desreglamentación, pero también en este caso hay importantes diferencias según el medio de transporte de que se trate. Por ejemplo, en la aviación civil, las principales líneas aéreas pueden utilizar redes de reitas radiales (en torno a un centro aeroportuario) y sistemas informáticos de reserva para impedir la competencia y aumentar al máximo los ingresos. Los beneficios obtenidos por las compañías de autobuses del Reino Unido son actualmente mucho más elevados tras la consolidación de la industria, especialmente entre las principales empresas. A medida que empresas como National Express se diversifican, introduciéndose en el ámbito ferroviario, los aeropuertos y otras actividades, la gran disponibilidad de efectivo propio del servicio de autobús pueden explotarse plenamente. Por el contrario, en los servicios de taxi, la desreglamentación generalmente ha dado lugar a una entrada masiva de empresas en el mercado, a una fragmentación y no a una consolidación de la estructura de la industria, y a una bancarrota generalizada⁽¹⁹⁾.

Contrariamente a otros factores, las repercusiones de la desreglamentación y la privatización en los trabajadores del transporte son prácticamente nulas a nivel mundial. Una característica común de todas las medidas desreglamentadoras es el paso de la reglamentación externa a la interna de la industria en cuestión, es decir, a una disminución del papel y la autoridad de las instituciones públicas o terceras y un aumento de la prerrogativa de gestión -- cuando esto último implica invariablemente la erosión del convenio colectivo y de los derechos sindicales. En consecuencia, cuando se trata de proveedores de transportes, es más difícil imponer el respeto de las reglamentaciones industriales, la legitimidad se pone en tela de juicio y la confianza entre el patrón y el trabajador se ve dañada, de no ser completamente destruida. No es sorprendente, debido a que las pérdidas de empleos son un hecho corriente que generalmente se propaga como resultado de la desreglamentación; la seguridad laboral normalmente disminuye; los procesos de trabajo siempre se intensifican, lo que acarrea estrés o un mayor riesgo de accidentes; y los salarios y otras condiciones de empleo se ven afectados negativamente⁽²⁰⁾. Por ejemplo, de un estudio reciente sobre los taxistas llevado a cabo a nivel internacional se desprende un marcado deterioro de las condiciones de empleo de los trabajadores tras la desreglamentación, especialmente como resultado de un mayor número de horas de trabajo⁽²¹⁾. Otro estudio reciente realizado por el Sindicato de Trabajadores del Transporte y de Otros Trabajadores revela que es frecuente que los conductores de autobuses del Reino Unido pasen al volante cinco horas seguidas sin tomar nada, o sin siquiera hacer una pausa para ir al baño. Un gran número de conductores de autobuses londinenses actualmente ganan tan sólo 140 libras esterlinas semanales, por lo que cumplen los requisitos necesarios para obtener ayudas estatales; y en estos momentos hay más de 1.000 puestos vacantes de conductor de autobús ente las 39 compañías de la capital. Los resultados notificados son muy parecidos en el transporte ferroviario⁽²²⁾ y en la aviación civil⁽²³⁾.

Prácticamente en todos los sectores del transporte los costos laborales representan un gasto significativo -- y en un contexto desreglamentado potencialmente variable -- de producción. Por ello, no sorprende que las condiciones de empleo de los trabajadores se sitúen en la línea de mira de las iniciativas de reducción de costos. Así, en las compañías aéreas del mundo, las disminuciones y congelaciones salariales, la supresión de los acuerdos relativos al costo de la vida, el sistema salarial de dos niveles, los turnos más largos y frecuentes, y un incremento generalizado de las horas de trabajo son hechos frecuentes, ya que los medios de transporte comparan sus propios gastos con los de sus rivales internacionales (o incluso con los de sus socios), con los bajos costos de las empresas que se incorporan, o con los proveedores de servicios especializados. Si los costos propios de la línea aérea se sitúan por encima de los «tipos de interés» del mercado, es indudable que, a continuación, se impondrán la reducción de gastos, la franquicia y la contratación externa o subcontratación. Los trabajadores de la industria de la aviación civil se muestran especialmente inquietos ante la posibilidad de que se constituyan nuevas alianzas a nivel mundial entre los principales medios de transporte, en las que las decisiones relativas a la inversión, las adquisiciones, la utilización de la mano de obra, la contratación, etc., que actualmente se fijan a nivel internacional en base a la negociación colectiva y a otras formas de representación de los trabajadores, se «localicen» a nivel de empresas individuales o incluso de unidades específicas (por ejemplo, las unidades empresariales estratégicas, los subsidiaros regionales, las franquicias o los contratistas)⁽²⁴⁾.

En las industrias del transporte de todo el mundo, la reglamentación de los mercados de productos ya no complementa ni garantiza la reglamentación del mercado de trabajo; la liberalización del mercado de productos ha socavado la reglamentación del mercado de trabajo y en muchos sectores del transporte ha minado la base de la cooperación laboral, la motivación y una productividad elevada⁽²⁵⁾. La desconexión entre la reglamentación del mercado de productos y del laboral va, sin lugar a dudas, en detrimento de los empleados, perjudica siempre a los consumidores (por ejemplo, si los accidentes aumentan o si los empleados son menos corteses con los pasajeros), y, posiblemente, tiene repercusiones negativas en la competitividad a largo plazo y en la rentabilidad de la empresa privada. Actualmente se percibe un reconocimiento creciente por parte de muchos gobiernos y organismos internacionales, entre ellos el Banco Mundial, con respecto a la necesidad de adoptar un enfoque más cauteloso y considerado de la desreglamentación, al reconocer la interacción de los mercados de productos y de trabajo y, en algunos casos, la conveniencia del restablecimiento de la reglamentación.

IV. El restablecimiento de la reglamentación

Si hay que extraer una lección de la historia del transporte en los distintos mercados, medios y países, esta lección sería que tanto la competencia como la reglamentación constituyen mecanismos imperfectos para satisfacer los intereses de los proveedores, los usuarios, los empleados y otros actores. La desreglamentación y la competencia, como se demostró anteriormente, pueden generar problemas significativos que exijan a posteriori el restablecimiento de la reglamentación. Por ejemplo, 18 de las 22 ciudades de los Estados Unidos que precedieron a la desreglamentación de los servicios de taxi en 1985 han restablecido de alguna forma la reglamentación (generalmente en lo que se refiere a las entradas al mercado y a los topes de los precios)⁽²⁶⁾. En el Reino Unido, las instituciones regionales de desarrollo y una nueva autoridad ferroviaria estratégica tendrán la responsabilidad de aumentar al máximo la contribución de los servicios del transporte a las economías locales, garantizando una integración más eficaz de los distintos medios de transporte, aportando una perspectiva más amplia a las compañías ferroviarias privatizadas, y asegurando un subsidio público más cuantioso.

Es evidente que los cambios reglamentarios no deberían disponerse a partir de un simple «proyecto», sino que han de tener en cuenta las condiciones geográficas, institucionales, económicas y sociales específicas del país, medio y mercado de transporte en cuestión. Por ejemplo, la separación orgánica de las actividades de explotación de la gestión de la infraestructura del transporte podría ser eficaz en el transporte portuario o por carretera, y en vista de los problemas de información pueden surgir argumentos relativos a los gastos económicos o transaccionales en favor de esta forma de reglamentación estructural⁽²⁷⁾. Ahora bien, se ha criticado ampliamente la experiencia de los ferrocarriles regidos por dicho marco regulador, tanto en términos de eficacia cotidiana como de la capacidad a largo plazo del tren para competir con otros medios de transporte.

Ante las negativas repercusiones de la desreglamentación y la privatización en condiciones de empleo de los trabajadores, los principios básicos que orientan la política reguladora deberían plasmar la contribución del transporte a satisfacer las necesidades sociales y económicas. El acceso a un transporte de pasajeros seguro, fiable y asequible constituye una necesidad básica para todo ciudadano. Un transporte de mercancías eficaz, fiable y a precios razonables es fundamental para el desarrollo económico, porque las mejoras en el transporte estimulan el crecimiento económico, del mismo modo que el crecimiento económico aumenta la demanda de servicios de transporte. Para que los servicios de transporte garanticen beneficios económicos y sociales es preciso establecer políticas reguladoras que se basen en un sistema de fijación de precios justo para cada medio de transporte y en la integración de los distintos servicios de transporte. En el marco de la Unión Europea, por ejemplo, existen nueve sistemas diferentes de fijación de precios para la infraestructura ferroviaria y las proporciones de recuperación de costos oscilan entre un 0 y un 100 por ciento. Cuando se combina con las enormes variaciones que existen con respecto a los impuestos/peajes, el resultado es una distorsión significativa de la competencia en el marco de los medios de transporte y entre ellos⁽²⁸⁾.

El establecimiento de precios justos se define cada vez más en términos de interiorización de los gastos externos, donde los usuarios de los transportes cubren los costos totales del transporte, que comprenden la congestión, la contaminación y los accidentes, que generalmente paga la sociedad en su conjunto, y la recuperación total de los gastos de infraestructura. Aunque este sistema no está exento de problemas⁽²⁹⁾, realza en gran medida la importancia de garantizar unos servicios de transporte seguros, modernos y respetuosos con el medio ambiente. Estos criterios también deberían orientar la política reguladora como parte del compromiso establecido con el servicio público y los intereses públicos más amplios. El «desarrollo sostenible» es el nuevo lema de los responsables de la adopción de políticas de Europa y de muchas otras regiones del mundo, y la reglamentación, más que la competencia, se percibe como la garantía de dicho desarrollo.

Determinar si son las empresas públicas o las privadas las que aportan una mejor respuesta a las necesidades sociales y económicas continúa siendo una cuestión polémica. Así, en una publicación reciente la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte (ITF) sostenía que:

La búsqueda del beneficio privado nunca puede constituir una base adecuada para el establecimiento de servicios de transporte de carácter seguro, social y no perjudiciales para el medio ambiente. Por tanto, la ITF cree que el sector público debe continuar desempeñando una función clave en las actividades del transporte⁽³⁰⁾.

Ahora bien, en determinados sectores del transporte como el portuario y la aviación civil, las empresas privadas han llevado a cabo su actividad con éxito durante muchos años con condiciones de empleo aceptables. La Sección de Cargadores de la ITF abandonó recientemente su postura contraria por principio a la privatización del transporte portuario⁽³¹⁾, mientras en la aviación civil numerosos sindicatos consideran que la propiedad constituye un aspecto «secundario» de cara al reconocimiento sindical y a la eficacia de los derechos de negociación colectiva⁽³²⁾. En algunos casos, se reconoce que la propiedad privada en realidad podría ayudar a proteger puestos de trabajo y a preservar las condiciones de empleo vigentes (por ejemplo, en el caso de Philippine Airlines). Por el contrario, en el transporte ferroviario los argumentos en favor de la propiedad pública son mucho más sólidos, ya que contribuye a garantizar la integración, la inversión y los objetivos medioambientales.

Si se admite que la reglamentación del mercado ha de actuar como «sustituto» de la propiedad pública, todos los proveedores de servicios han de aceptar las «cláusulas sociales», con la aplicación estatutaria que garantiza el respeto a dichas cláusulas. Las normas fundamentales del trabajo en el ámbito del transporte, entre otros, consagradas en distintos convenios de la OIT, además de proteger los intereses del empleado paliarían algunos de los problemas relacionados con la desreglamentación del mercado de productos. En su política de transportes, la Unión Europea promueve activamente los intereses de los trabajadores de este sector a través del establecimiento del diálogo social y la negociación colectiva, del acceso al mundo profesional y a la formación, la mejora de las condiciones de vida y trabajo, y la protección del empleo⁽³³⁾. En el marco de un mercado único, y en el contexto de un servicio de transportes cada vez más mundializado, la reglamentación del mercado de trabajo es esencial para evitar el «dumping social» y la «competencia de regímenes» (cuando las empresas privadas tratan de deteriorar las condiciones de empleo y los gobiernos pretenden debilitar los derechos estatutarios de empleo de los trabajadores). Más que a crear un contexto regulador en el que las empresas busquen la ventaja competitiva a expensas de los empleados, la reglamentación del mercado laboral debería orientarse a la seguridad en el empleo y a la normalización de las condiciones básicas de empleo, a fin de crear un «nivel» por debajo de la competencia de los costos laborales. Ahora bien, hay que reconocer que sin una reglamentación del mercado de productos dirigida al establecimiento de normas mínimas de seguridad y calidad de los servicios (por ejemplo, en términos de frecuencia, comodidad, fiabilidad, puntualidad, información a los usuarios, etc.) y medidas para evitar la competencia excesiva o el poder abusivo del mercado, los proveedores de servicios tendrán ante sí importantes incentivos para reducir los costos laborales. En el futuro, el objetivo de los responsables de la adopción de políticas públicas debería ser crear sistemas complementarios de reglamentación del mercado de productos y trabajo, de tal manera que se sienten los cimientos para una mayor equidad y eficacia en el sector de los transportes.

¹ Véase I. Begg: «Introduction: Regulation in the European Union», en Journal of European Public Policy (Londres), núm. 3 (4), 1996, pág. 528.

² Véase P. Selznick: «Focusing organizational research on regulation», en R.G. Noll (director de la publicación): Regulatory policy and the social sciences (Berkeley, University of California Press, 1985, págs. 363-367. Véase también G. Majone (director de la publicación): Deregulation or re-regulation? Regulatory reform in Europe and the United States (Nueva York, Pinter, 1990), págs. 1-6.

³ Véase S. Wilks: «Regulatory compliance and capitalist diversity in Europe», en Journal of European Public Policy, op. cit., pág. 538.

⁴ Véase J. Kay y J. Vickers: «Regulatory reform: An appraisal», en Majone, op. cit., pág. 223.

⁵ Ibíd.

⁶ Wilks, op. cit., pág. 538.

⁸ W. Streeck: Social institutions and economic performance (Londres, Sage, 1992).

⁸ Wilks, op. cit., pág. 542.

⁹ Kay y Vickers, op. cit., pág. 232. Entre 1950 y 1975 la Junta Aeronáutica Civil (CAB) recibió 79 solicitudes de empresas expresando su deseo de introducirse en el mercado nacional estadounidense, y no concedió ninguna. Entre 1964 y 1974 la CAB dio una respuesta afirmativa a menos del 10 por ciento de las solicitudes presentadas por las compañías de transportes existentes para realizar nuevas rutas.

¹⁰ M. Bishop, J. Kay y C. Mayer (directores de la publicación): Privatization and economic performance (Oxford, Oxford University Press, 1994).

¹¹ K. Button, K Haynes y R. Stough: Flying into the future: Air transport policy in the European Union (Cheltenham, Edward Elgar, 1998), pág. 59.

¹² P.S. Dempsey: The social and economic consequences of deregulation: The transportation industry in transition (Nueva York, Quorum Books, 1989), pág. 251.

¹ P. Lyth: «Experiencing turbulence: Regulation and deregulation in the international air transport industry 1930-1990», en J. McConville (director de la publicación): Transport regulation matters (Londres, Pinter, 1997), pág. 168.

¹⁴ Dempsey, op. cit., pág. 252.

¹⁵ Claramente, Alfred Kahn, arquitecto de la desreglamentación de las líneas aéreas nacionales de los Estados Unidos, no previó en su justa medida el poder en el mercado de los principales medios de transporte ni el impacto de las redes de reitas radiales (en torno a un centro aeroportuario) y los sistemas informáticos de reserva. Posteriormente, admitió que «pensábamos que una línea aérea no era más que un coste marginal con alas» (Independent on Sunday, 13 de enero de 1991).

¹⁶ D. Bannister, «Bus deregulation in the UK: The first decade», en J. McConville (director de la publicación), op. cit., págs. 31-51.

¹⁷ Departamento de Medio Ambiente, Transporte y las Regiones: A New Deal transport: Better for everyone (Londres, The Stationery Office, 1998).

¹⁸ Bannister, op. cit., pág. 49.

¹⁹ En Suecia, por ejemplo, más de 1.000 empresas de taxi desaparecieron entre 1991 y 1995 como consecuencia de la desreglamentación adoptada en 1990.

²⁰ OIT: Coloquio sobre las consecuencias sociales y laborales de la evolución tecnológica, la desreglamentación y la privatización de los transportes, documento informativo (Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1999).

²¹ Choong-Ho Kang: La desreglamentación de los taxis: Una comparación internacional (Londres, ITF, 1998), págs. 20-25.

²² ITF: ITF Railway Bulletin Number 1 (Londres, Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte, 1998).

²³ P. Blyton, M. Martínez Lucio, J. McGurk y P. Turnbull: Contesting globalization: Airline restructuring, labour flexibility and trade union strategies (Londres, Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte, 1998).

²⁴ Ibíd.

²⁵ Ibíd.; véase también R. Saundry y P. Turnbull: «Contractual (in)security, labour regulation and competitive performance in the port transport industry», en British Journal of Industrial Relations, núm. 37(2), 1999, págs. 273-296.

²⁶ Choong-Ho Kang, op. cit.

²⁷ Kay y Vickers, op. cit., págs. 234-235.

²⁸ Comisión de las Comunidades Europeas: Un sistema justo de pago por la infraestructura del transporte en la UE, 446 Final (Bruselas, Comisión Europea, 1998), págs. 3-4.

²⁹ C.A. Nash, J.P. Toner, H. Beaumont, J.O. Jansson y G. Lindberg: Towards fair and efficient pricing in transport - Issues and prospects (Centro de Estudios sobre Transportes, Universidad de Leeds, Reino Unido, 1997).

³⁰ ITF: Trabajadores del transporte en la economía global (Londres, Federación Internacional de Trabajadores del Transporte, 1998) (el subrayado es nuestro).

³¹ ITF: La privatización y otras reformas portuarias: Demanda de una respuesta sindical a nivel nacional e internacional (Londres, Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte, 1997).

³² Blyton y varios, op. cit.

³³ Comisión de las Comunidades Europeas: The future development of the Common Transport Policy (Bruselas, Comisión Europea, 1992), págs. 82-89.

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