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El impacto de las privatizaciones de empresas
del sector público en las relaciones laborales
y en las condiciones de trabajo del sector
del transporte aéreo y terrestre
(ferroviario)
Dra. Susana Corradetti
(Departamento de Actividades Sectoriales, OIT)
Coloquio sobre las consecuencias sociales y laborales de la evolución tecnológica, la desreglamentación y la privatización de los transportes
Documento de discusión No. 2
Ginebra, 1999
Los documentos de discusión tienen carácter preliminar
y su objeto es estimular el debate y los comentarios críticos
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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO | GINEBRA |
Indice
El impacto de las privatizaciones de empresas
del sector público en las relaciones laborales
y en las condiciones de trabajo del sector
del transporte aéreo y terrestre (ferroviario)
por la Dra. Susana Corradetti(1)
A. Breve descripción de la situación anterior
El cambio jurídico que dio paso a la privatización de las empresas del Estado, se produjo en un momento económico que se caracterizaba por un elevado nivel de endeudamiento exterior, por la inflación interior, por unas inversiones que se centraban sobre todo en el ámbito financiero y por la baja de las exportaciones. El punto de partida fue la decisión política de enviar una señal inequívoca del camino a recorrer a los mercados y a las instituciones financieras internacionales, en aras de la gobernabilidad pero comprometida con la oposición política propia de la etapa inmediatamente anterior al traspaso del poder. Esta decisión se apoyaba en la convicción de amplios sectores de la población (incentivada por las campañas que habían llevado a cabo los medios de comunicación), en el sentido de que la eficacia de los servicios de las empresas públicas mejorarían mucho si se las transfería al sector privado. Además, la organización sindical de cúpula mantenía una posición de compromiso con las nuevas autoridades.
Este es el contexto general en que se sancionaron las leyes de emergencia económica y de reforma del Estado, que fueron las que fijaron las pautas y modelos para la transformación del Estado Nacional y para cambiar el sentido de la acción del Estado como prestador de servicios. La profundidad del proceso que se emprendió respondió en parte a necesidades coyunturales, no estuvo exento de apresuramiento y -- sobre todo en el sector de los transportes -- careció de una definición previa de las políticas para ese ámbito y de los objetivos a cumplir por las empresas a privatizar. La marcha de las normas acompasó, de alguna manera, las exigencias y condiciones para que se produjera el cambio de titularidad de las empresas.
Entre los objetivos enunciados por el Gobierno para justificar el procedimiento, podemos mencionar:
B. Instrumentos habilitados para producir el cambio
en la gestión de las empresas del Estado
Más allá de los lineamientos generales, la ley de reforma del Estado habilita una serie de procedimientos y mecanismos para utilizar, en cada caso, respecto a las empresas del Estado incorporadas a un listado incluido en la propia norma, a saber:
La desregulación implicó, como su nombre indica, liberar de reglas a algunos sectores (por ejemplo, el portuario) tanto con relación a las normas estatales que fijaban condiciones para el servicio, las tarifas, etc., como con relación a las condiciones de trabajo de un sector determinado.
La privatización es el mecanismo de transferencia al sector privado que se utilizó respecto de aquellas empresas estatales con alto grado de potencial de rendimiento económico.
La concesión, en general acompañada de subsidios por parte del Estado, es el mecanismo que se aplicó a aquellos casos con escasa posibilidad de rendimiento económico, o en los que resultaba imposible la transferencia de la propiedad (por ejemplo, los corredores viales).
La descentralización es el procedimiento de traspaso a las provincias y municipios de la responsabilidad de garantizar la continuidad de determinados servicios.
Considerando el objeto del presente análisis, centrado en el transporte terrestre (ferroviario) y aéreo, podemos adelantar que para el primero los mecanismos utilizados fueron múltiples (privatización, concesión y descentralización) mientras que en el segundo se utilizó sólo la privatización.
C. Cambios de las condiciones de trabajo en las empresas
públicas del sector del transporte, a partir del análisis
de los contenidos convencionales
Antes de proceder a un cotejo de conjunto de los aspectos vinculados a la jornada de trabajo, a la organización del trabajo, a la categorización convencional, a la estructura salarial, al régimen de licencias, a la respuesta al cambio tecnológico, a las modalidades de gestión empresarial y a las formas de participación, es necesario abordar algunas cuestiones particulares propias del transporte aéreo, que condicionan o limitan los cambios convencionales, a saber:
a) La estructura sindical de las empresas del transporte aéreo está organizada en función de seis sindicatos de oficio (inicialmente fueron sindicatos de empresa pero se extendieron en razón del incremento y diversificación de la actividad) que reúnen a:
1) personal encargado de los servicios administrativo, de limpieza, maestranza, despacho de pasajeros y restauración, que desarrollan su tarea en tierra;
2) personal a cargo de la atención de las aeronaves en tierra, personal técnico que resulta ser el que mayor contacto guarda con los tradicionales sindicatos de «industria»;
3) personal superior, desmembramiento del personal de tierra que alcanza a los jefes/supervisores, hasta subgerentes (a pesar de su aspiración histórica para representar a los gerentes);
4) técnicos de vuelo, cuya plantilla se ha reducido hasta el punto que ya es previsible su extinción definitiva, por la inexistencia de este puesto de trabajo en el diseño de las aeronaves modernas;
5) el de aeronavegantes o personal de cabina que se ocupa de la atención del pasajero a bordo;
6) el de pilotos (y copilotos), esto es, el personal que conduce el avión y que representa la máxima autoridad a bordo.
b) En la regulación de las condiciones de trabajo de las otras empresas del Estado a cargo del transporte aéreo, ahora privatizadas, se da una característica particular que afecta a un sector de los oficios en los que se enrola el personal. Pilotos, técnicos de vuelo y aeronavegantes (personal de cabina), se rigen no sólo por las condiciones mínimas generales de orden público laboral incluidas en la ley de contrato de trabajo, sino por disposiciones (que originariamente emanaban de la Fuerza Aérea Argentina) sobre la seguridad en vuelo, que imponen máximos de tiempo de servicio y períodos de descanso, tanto a bordo como en tierra, según el tipo de aeronave. Esta norma de orden público ha sido modificada en sucesivas oportunidades y la vigente proviene de un decreto reglamentario del año 1994, que ha «flexibilizado» las condiciones de trabajo en la actividad(2), acompañando, de este modo, la tendencia en la baja de los mínimos legales. Las disposiciones se concilian con normativa internacional de la OACI y las dirigidas a los constructores de aeronaves resultan indisponibles para la negociación colectiva de estos oficios.
En cuanto al estado de la negociación colectiva en ambos transportes (ferroviario y aéreo) se advierte que mientras en el ferroviario se han logrado suscribir convenios colectivos con las empresas adquirentes (la privatización se decidió por ramales o líneas ferroviarias preexistentes), la empresa aérea no ha logrado consensuar por vía de negociación colectiva las condiciones de trabajo con todos los sectores, aplicando de hecho determinados cambios en las condiciones de trabajo, con escasa capacidad de réplica de los sindicatos con los que no negoció. En cada caso, y respecto del transporte aéreo, se hace referencia a las condiciones ya pactadas por algunos o todos los sindicatos con actuación en la empresa.
Los cambios analizados son:
1) jornada de trabajo: en esta materia se concertó la extensión y flexibilización de la jornada de trabajo, desmejorando condiciones anteriores de jornada reducida y turnos fijos que daban derecho a horas extraordinarias. Como se advirtió respecto de los gremios de vuelo, esto se vio facilitado por el cambio reglamentario;
2) organización del trabajo: ambos sectores se caracterizaban por la asignación de un número limitado de tareas específicas a cada trabajador, que éste debía realizar de manera regular y permanente como propias del puesto de trabajo. En los nuevos convenios colectivos esta concepción es sustituida por el concepto de polivalencia o flexibilidad funcional, por el cual la adscripción de tareas a un puesto se relativiza, dado que el trabajador tiene que desempeñar al mismo tiempo otras labores complementarias o conexas. Esta asignación polifuncional de tareas no es aconsejable y de hecho no se aplica en los gremios de pilotos, técnicos de vuelo y aeronavegantes que tienen funciones específicas, cuya alteración (por ejemplo, ruptura del escalafón y cambio intempestivo de aeronave, especialmente en los pilotos) afecta la seguridad en vuelo;
3) categorización convencional: la transformación operada con la introducción de la polivalencia, repercute en todo el sistema de categorías y sus correspondientes escalas salariales. En efecto, la ampliación de tareas tradicionales de un puesto y la combinación de ellas con otras correspondientes a otros puestos aplanan la pirámide de categorías (y, por consiguiente, la estructura salarial por categorías), además del efecto de permitir, conjuntamente con el aumento de la jornada y la movilidad funcional, la disminución efectiva de la dotación de personal para atender el servicio, recorte que se realizó mediante distintos mecanismos como el de retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas y despidos, que, algunos casos, precedieron al acto formal de la privatización(3) ;
4) estructura salarial: en las empresas públicas, la composición del salario se basaba en la categoría de revista, en el tiempo de trabajo y en la antigüedad en el empleo, sin referencia alguna a la productividad de la empresa. El sistema de remuneración se constituía con un salario básico de convenio y distintos adicionales estandarizados, como los de presentismo y antigüedad. En el caso del personal superior y de vuelo, los viáticos implicaban una forma de salario indirecto con algunos rubros considerados remuneratorios y otros otorgados en especie. Con la privatización de las empresas, esta estructura salarial comenzó a sufrir profundas transformaciones, al establecerse nuevos criterios y parámetros para su fijación, incorporándose, especialmente en el sector del transporte ferroviario el sistema de remuneración variable con régimen de viáticos y vales de comida (estos últimos con carga fiscal disminuida), mientras que en la empresa de transporte aéreo se daba preferencia al otorgamiento de viáticos en especie (alojamiento y comida). Por otra parte, al incorporarse los criterios de rentabilidad empresarial, se tendió a reducir el salario indirecto expresado en los servicios gratuitos o las tarifas preferenciales para los trabajadores, beneficios adicionales fijados en épocas anteriores a la privatización en los convenios colectivos;
5) régimen de licencias: en contraste con la tendencia dominante en la etapa anterior a la privatización, las licencias se han reducido y fraccionado según el aumento de la discrecionalidad empresarial para la organización del trabajo y los conceptos de eficiencia mantenidos como estandarte de la privatización;
6) respuesta al cambio tecnológico: sin perjuicio de la evidente necesidad de reequipamiento que presentaban los servicios ferroviarios y aéreos se advierte una falta de espacio para considerar la capacitación del personal en este sentido en las normas convencionales, y se han relevado algunos indicadores de aumento de riesgo aéreo;
7) modalidades de gestión empresarial y formas de participación: el análisis de los convenios colectivos del sector ferroviario da cuenta de algunas particularidades en cuanto a la actitud gremio -- empresa en esta materia. Estos convenios incorporan disposiciones sobre «propósitos mancomunados» del gremio y la empresa en los que se destacan los conceptos de productividad, eficiencia, calidad, importancia del cliente, capacitación, armonía de las relaciones laborales, respeto a los procedimientos de autocomposición pactados, condiciones justas de trabajo y remuneración, legitimidad de las respectivas aspiraciones de rentabilidad, cooperación, trabajo en equipo, etc. Aparece en forma destacada la figura del usuario como destinatario de los esfuerzos de la empresa y del sindicato, y se introducen consideraciones sobre la calidad del servicio, temas ausentes en la cultura organizacional de las empresas públicas. La redacción y contenido de estos artículos no hacía posible la participación sindical.
En general, las empresas se han reservado ámbitos de decisión que antes se dirimían conjuntamente con los gremios y aún los órganos previstos a tal fin se hallan, en la práctica desactivados(4). Similar fenómeno se advierte respecto al derecho de información, incorporado a los convenios que rigen el transporte ferroviario pero sin exteriorización en la práctica. Tampoco ha favorecido la participación del personal en la gestión de las empresas privatizadas, la inclusión normativa de la figura del director obrero, representante del 10 por ciento de las acciones que se asigna a los trabajadores a través del Programa de Propiedad Participada.
Nos parece oportuno hacer, entonces, una síntesis del antes y ahora de las relaciones laborales en las empresas privatizadas que, aunque con alcance general, responde a lo que ocurre en el sector objeto de este estudio:
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Antes de la privatización |
Después de la privatización | |
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Gestión del personal |
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Participación sindical |
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Negociación colectiva |
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D. Los sindicatos ante los cambios en la normativa
y la evolución de la práctica, antes y después
de la privatización de las empresas
de transporte aéreo y ferroviario
Uno de los instrumentos jurídicos que marcaron la posición sindical frente al proceso de privatización de las empresas públicas fue la sanción de una norma reglamentaria del derecho constitucional de huelga, específicamente vinculada a los servicios públicos que conlleva, con el argumento de protección a los usuarios, severas limitaciones a las posibilidades de articular medidas de acción directa. Los trabajadores se vieron obligados a respetar guardias mínimas y otra serie de restricciones que habilitaban su despido en caso de incumplimiento.
Al inicio del proceso de privatización, el Gobierno aseguró a la organización profesional de cúpula con personería gremial el mantenimiento de la estructura sindical y las obras sociales de los sectores privatizados. El instrumento conocido como Programa de Propiedad Participada al que ya nos referimos, estaba dirigido a los trabajadores individualmente considerados y no a las organizaciones sindicales. El transporte aéreo no prosperó por falta de implementación y sucesivos balances con pérdida para la empresa y, en general, sólo algunos gremios se mostraron interesados en operar como asesores o «gestores» de los trabajadores en este tema.
En cuanto a la conflictividad se pueden distinguir tres estrategias sindicales diversas: la confrontación (minoritaria y circunscrita transitoriamente a sindicatos de empresas del Estado), la negociación dura (caracterizada por un apoyo crítico al gobierno) y la negociación blanda (mayoritaria, reclutó a los gremios que dieron apoyo al programa reformista)(5).
Ello implicó que muchos sindicatos se adaptasen a nuevos roles, ingresando en el campo de la llamada «economía social», incursionando en la tercerización de servicios o en la administración de fondos de jubilaciones y pensiones (organizando entes gestores de la previsión social privada dentro del sistema mixto vigente en la Argentina)(6).
La baja conflictividad durante el proceso de privatización del transporte tiene también otras causas, tanto de origen económico general (por ejemplo, el aumento del desempleo) como provenientes del efecto que, la acción sindical produjo una baja de sindicación y una merma del personal. Los sindicatos debieron, además, adaptarse al pasaje de un actor empresarial único y estatal a otro de carácter múltiple y privado, con diferentes culturas de administración y presupuestos que se cumplían en forma más precisa que en el período de gestión estatal y que cerraban gracias a ajustes blandos (eliminación de personal, reducción salarial y de beneficios).
En una etapa más reciente los gremios están intentando profundizar los espacios y ámbitos de participación. Se presenta ahora la dificultad de que el sector empleador acceda a renegociar convenios colectivos obtenidos en la etapa inicial, bajo la protección de la política de apoyo a las privatizaciones, con considerables ventajas para la posición empresarial.
Principales variables consideradas para caracterizar el cambio en el modelo de relaciones laborales de las empresas públicas
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Situación de las empresas públicas |
Objetivos explícitos del proceso de privatización |
Resultados (referidos a las relaciones laborales en el sector) |
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* Estas dos características se dieron con mayor fuerza en el período inmediatamente anterior a la privatización.
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1 El presente documento proviene de un trabajo de mayor amplitud sobre la materia, que se encuentra en preparación, y en el que la autora ha participado conjuntamente con los Dres. Ricardo Foglia y Carlos Alfonso Tomada.
2 Por ejemplo, el aumento de «horas flex», disminución de la indemnización por accidente de trabajo de 30 a 20 remuneraciones mensuales, etc.
3 La salvedad hecha en el punto anterior respecto de los gremios de vuelo se mantiene. No obstante, con relación al personal de cabina (aeronavegante) se ha dado la reducción de plantel en la aeronave con asignación de mayor carga de tareas a los comisarios de a bordo y se consagró convencionalmente la figura de los fijos discontinuos que permite incorporar en temporada a personal que no queda incorporado a la empresa con prestación continua.
4 Una situación particular se dio en el convenio que data de 1991 de los técnicos de vuelo que prevé la reconversión laboral de este oficio.
5 La Unión Ferroviaria se inscribe en esta estrategia, mientras que algunos gremios del transporte aéreo adoptaron inicialmente una actitud más dura y fueron acallados por una acción gerencial inflexible.
6 En el sector ferroviario se constituyeron cooperativas con trabajadores despedidos, dedicadas a la reparación de vagones.
