Cuarta Parte

5. La incidencia de las condiciones de empleo
en el desarrollo de los recursos humanos
del personal de la función pública

La delegación de la adopción de decisiones sobre cuestiones prácticas y financieras es de fundamental importancia para la reforma de la gestión pública y proporciona mayor flexibilidad en cuanto al suministro de servicios públicos, en particular en lo que se refiere a la gestión de los recursos humanos. En última instancia, estos cambios estructurales e institucionales tienen repercusiones en la seguridad de empleo de muchos trabajadores de la administración pública y en las condiciones contractuales de un número incluso mayor de empleados.

Evidentemente, estas repercusiones no son homogéneas e inciden de manera diferente en los distintos grupos de trabajadores. La reducción de los puestos de trabajo y la modernización de una organización pueden mejorar su viabilidad y proporcionar una mayor seguridad de empleo al personal restante, si bien esto difícilmente puede servir de consuelo a quienes han perdido su empleo a causa de este proceso. Si el aumento de la flexibilidad funcional se ve acompañado de una formación apropiada, los trabajadores pueden adquirir una serie más amplia de calificaciones conexas y, de esta forma, mejorar sus posibilidades de conseguir empleo; en otros términos, su seguridad de empleo a largo plazo resulta reforzada incluso si se encuentran en una situación vulnerable dentro de la organización en que trabajan. El sexo de los trabajadores también puede influir de forma importante en la manera en que se ve afectado el empleo, aunque esto no sucede necesariamente. Si bien algunos componentes de la reforma han tenido sin duda algunas repercusiones mucho más graves en las trabajadoras que en los trabajadores, hay ejemplos sorprendentes que prueban lo contrario.

5.1.  La condición jurídica de los funcionarios públicos y la seguridad de empleo

La condición jurídica de los funcionarios públicos tenía tradicionalmente como fin proteger al personal y a los usuarios de los servicios «por el bien general» contra los tipos de presión política, étnica, religiosa, económica y de otra índole que dificultasen el suministro de los servicios. La seguridad de empleo, vinculada a esta condición, se consideraba como una compensación por el hecho de que la remuneración en el sector público fuera a veces inferior a la del sector privado y garantizaba la lealtad y responsabilidad de los funcionarios públicos. En el proceso de cambio estructural y de transición esta condición se considera con frecuencia demasiado rígida. Como se describió más arriba, la introducción de la nueva gestión pública requiere una mayor flexibilidad en cuanto a la determinación del salario y de otras condiciones de empleo, proceso que no sólo va acompañado de cambios en la percepción de las tareas y la responsabilidad, sino también en la condición jurídica de los empleados.

Dado que la administración y los empleadores se centran cada vez en la eficacia y la racionalización, los servicios suministrados en interés del público o por el bien general frecuentemente ocupan un segundo lugar. Esta tendencia se ve reforzada cuando se subcontratan servicios específicos o se privatiza totalmente una entidad. Si bien no hay prácticamente ninguna función gubernamental que no pueda subcontratarse, lo cual tiene como resultado la sustitución de los empleados de los servicios públicos, el caso de los Estados Unidos muestra que hay restricciones jurídicas en cuanto a la subcontratación. La jurisdicción establece que la subcontratación en virtud de la cual se desplaza al personal de la administración pública es lícita si se demuestra que se lleva a cabo «... con el fin de mejorar la eficacia, la eficiencia o el costo de suministro del servicio...»⁽¹⁰³⁾. Evidentemente, la condición jurídica del personal que proporciona los servicios cambia en tal situación y los acuerdos contractuales son diferentes. Esto con frecuencia también tiene consecuencias sobre la representación del personal. En algunos casos, el personal de la administración pública es absorbido por el contratista o incluso ofrece él mismo sus servicios a éste (véase también la sección 5.2 que figura más abajo).

En varios países, hay una firme voluntad política de introducir más flexibilidad en la administración pública en su conjunto para conseguir aumentar la productividad y responder a los cambios en las necesidades. En esos casos, las posibilidades de introducir criterios orientados al logro de una mayor eficacia en lo que se refiere a la remuneración y a otras prestaciones, así como de asignar nuevas tareas al personal o de despedirlo, pueden ser muy limitadas. Por consiguiente, varios de esos países han comenzado a cambiar -- o están planificando hacerlo -- la condición jurídica de los empleados de la administración pública, ya sea totalmente o en parte.

Cabe señalar a este respecto el caso de Austria en donde se ha modificado la condición jurídica de los trabajadores sanitarios de la administración pública; desde 1997, éstos se rigen por la legislación general del trabajo. La reforma constitucional llevada a cabo en el Brasil en 1998 provocará también un cambio en la condición jurídica de los funcionarios públicos. En Suiza, se está discutiendo un proyecto de ley que en su forma actual se propone revocar la condición de funcionarios públicos de los empleados federales. La nueva condición jurídica deberá entrar en vigor en el año 2001 y prever un período de nombramiento limitado a cuatro años, la posibilidad de despido y una nueva estructura salarial de acuerdo con las funciones.

En Italia también se han producido cambios de gran alcance. En 1998, el Gobierno decidió introducir más flexibilidad en la función pública -- cuyos empleados han disfrutado, hasta ahora, de la condición de funcionarios públicos, estableciendo la posibilidad de despedir a los empleados ferroviarios. También afirmó su intención de elegir «directores responsables» entre los 150.000 directores de ministerios, empresas públicas, universidades y hospitales⁽¹⁰⁴⁾. El programa para introducir más flexibilidad incluye el derecho de los empleadores a recurrir al despido bajo ciertas condiciones, a ofrecer contratos de duración determinada y a trasladar al personal a otro lugar. Ahora bien, al someter a los funcionarios públicos a la legislación general del trabajo, el decreto legislativo núm. 29/1993 les concede la posibilidad de recurrir a la negociación colectiva.

En los antiguos países de economía centralmente planificada de Europa central y oriental, el personal de la administración pública se regía tradicionalmente por códigos del trabajo generales, a excepción de Estonia, Hungría, Letonia, Lituania y Polonia. SIGMA -- Asistencia para la mejora del gobierno y la gestión en los países de Europa central y oriental⁽¹⁰⁵⁾ -- ha elaborado una lista de comprobación para facilitar la elaboración de una normativa jurídica para una administración pública en donde la admisión y los ascensos se basen en el mérito y el rendimiento. SIGMA está propugnando la promulgación de una legislación especial de la administración pública que definiría las calificaciones, deberes, derechos y condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. Además, SIGMA subraya la importancia de una legislación que tendría como objetivo aumentar la competencia profesional del personal con el fin de mejorar su desempeño; por consiguiente, la formación debería reglamentarse explícitamente. La legislación debería promover las perspectivas de carrera en la administración pública, lo cual permitiría lograr que el personal permaneciera en la profesión, pero también debería hacer posible que el gobierno adaptara la administración en función de las nuevas necesidades.
 

Ejemplo: Burkina Faso

En Burkina Faso, se emprendió en enero de 1997 una reforma de la administración pública en virtud de la cual la condición de funcionario público se mantuvo sólo respecto de los funcionarios empleados en organismos centrales (policía, justicia, hacienda, etc.); a los demás trabajadores se les concedió la condición de empleados contractuales. En abril de 1998 se promulgó una ley con este fin. Los sindicatos parecen haber desempeñado sólo un papel secundario en esta reorganización. Si bien no se oponen en principio a tal reforma, se sienten particularmente preocupados por la utilización de métodos consistentes en interrumpir los contratos de trabajo o en recurrir al despido en un país que carece de redes de seguridad social o de regímenes de compensación por desempleo. Además, los sindicatos consideran que es imposible establecer contratos con fines precisos en diversos sectores (enseñanza, servicios de salud, policía, etc.) y que la evaluación de los empleados aumenta el riesgo de juicios arbitrarios, de nepotismo y de «valoración» en virtud de consideraciones políticas. Hubieran preferido la aplicación efectiva de las sanciones establecidas en virtud del anterior régimen jurídico y la enmienda negociada de este último en vez de una reforma radical que está sólo ligeramente adaptada al contexto en que se aplicará. La nueva reglamentación de los servicios públicos, que se espera que favorecerá el trabajo en régimen de subcontratación, desencadenó en abril de 1998 una oleada de agitación laboral por parte de los empleados públicos, la cual contó con la participación de los estudiantes, que también estarán sujetos al nuevo régimen jurídico. La reforma radical, que entrará en vigor en 1999, introduce tres innovaciones importantes. En lo sucesivo, el Estado favorecerá el empleo de trabajadores en régimen de subcontratación, en vez de funcionarios públicos como se había hecho hasta ahora. Además, el número de categorías ha aumentado por lo menos de 11 a 14 y, en adelante, los trabajadores serán evaluados por su supervisor directo en lugar de serlo por el ministro de su sector. La edad de la jubilación de los funcionarios públicos de alto nivel se elevará de 53 a 55 años. Estos son los principales cambios denunciados por los sindicatos.

5.2.  Condiciones de contratación

Si bien las reformas de la administración pública no siempre han provocado necesariamente un cambio en el régimen jurídico de los funcionarios públicos, con frecuencia han afectado sus condiciones de contratación. Además, la introducción en la función pública de los métodos de gestión del sector privado, a saber, la descentralización, subcontratación o privatización, han tenido una repercusión en las condiciones contractuales. Dado que esos cambios están muy relacionados con las condiciones nacionales, incluso en un sistema de integración regional como el de la Unión Europea, se pueden ilustrar mejor describiendo algunos ejemplos y su desarrollo. En los párrafos siguientes se tratará de poner de relieve las repercusiones de la subcontratación en el caso del Reino Unido; las consecuencias de la reestructuración a nivel nacional de la administración pública en España, y los efectos de la descentralización en el Brasil.

Dentro de la Unión Europea, una Directiva del Consejo relacionada con la salvaguardia de los derechos de los empleados en caso de traspasos de empresas ha permitido una cierta mejora de la situación contractual de los funcionarios públicos afectados por ese cambio. Después de una serie de fallos que han redefinido continuamente el alcance de dicha Directiva, se ha establecido que ésta se aplica a los trabajadores de la administración pública que son transferidos a un empleo privado en virtud de un acuerdo de subcontratación. La Directiva dispone que la transferencia de todos los empleados (ya sean temporeros o permanentes, pero no los que trabajan de manera autónoma) también implica el traspaso de todos sus contratos y condiciones de empleo. Así, esa Directiva proporciona una protección limitada a esos trabajadores. Por ejemplo, el traslado propiamente dicho no puede servir de pretexto para despedir a trabajadores, si bien éstos pueden ser despedidos por razones económicas, técnicas o de organización. Además, se protegen sus puestos de trabajo, salarios (en particular gratificaciones) y condiciones, junto con el reconocimiento sindical y los convenios colectivos. Las pensiones no se transfieren, pero se exige al nuevo empleador que tome disposiciones muy similares.

En el Reino Unido, la gama de condiciones de empleo cubiertas por la Directiva se puso de relieve en diciembre de 1994 cuando el Departamento de Salud informó a los empleadores de los servicios de salud de que incluso cubría prestaciones que no eran necesariamente el resultado de acuerdos oficiales. De hecho, el Gobierno del Reino Unido ha interpretado la aplicación de la Directiva a la administración pública de la forma más restringida posible; por consiguiente, ese reconocimiento tiene una importancia mayor. Los abogados han comunicado que el suministro de servicios de guardería infantil constituye la «costumbre y la práctica» y, en definitiva, se considera como parte de las condiciones de servicio de los empleados. La Unidad de análisis del mercado ha notificado que si un miembro del personal es transferido al sector privado en virtud de la reglamentación sobre traspaso de empresas (protección del empleo) (TUPE)⁽¹⁰⁶⁾, el nuevo empleador debe ofrecer servicios de guardería infantil comparables⁽¹⁰⁷⁾.

La Directiva dispone además que el empleador del personal transferido informe a éste de las razones de la transferencia y del momento en que se producirá, así como de la manera en que repercutirá en su calidad de empleados; también permite que los «sindicatos reconocidos» presenten reclamaciones.

Todo lo antedicho resulta bastante obvio, pero sigue sin disipar la incertidumbre jurídica en cuanto a si la subcontratación de un servicio de un municipio a una empresa privada equivale a un traspaso, incluso si no se transfiere ningún activo. Ha habido un torrente de fallos judiciales que continuamente han ido modificando la respuesta a esa pregunta. En abril de 1994 se dictó un fallo de fundamental importancia, en relación con el caso Schmidt presentado al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, por el que se establecía que la Directiva se aplicaba incluso cuando sólo estuviera implicada una persona; de hecho, este caso se refería a un banco que había contratado a una persona para que se encargara de la limpieza antes de proceder a la subcontratación de esta actividad. El Tribunal Europeo sostuvo que la Directiva se aplicaba a cualquier situación en que «una empresa confía a otra en virtud de un contrato la responsabilidad de efectuar las actividades de limpieza que anteriormente desempeñaba por sí misma aun cuando, antes del traspaso, ese trabajo fuese efectuado por un solo empleado».

El Gobierno de Alemania, secundado por el del Reino Unido, había preparado la defensa basándose en la hipótesis de que el «traspaso» previsto en la Directiva tenía que afectar los activos, así como a la mano de obra. El Tribunal Europeo insistió en que los argumentos de ambos gobiernos, basados en la ausencia de transferencia de bienes materiales, no se podían aceptar. Con base en estos fallos, el Tribunal de Apelación de Inglaterra decretó en mayo de 1994 que la Directiva también se aplicaba al traspaso del contrato de un funcionario público de una empresa privada a otra como sucedía, por ejemplo, cuando un contrato se sometía de nuevo a licitación.

En marzo de 1997, el antedicho Tribunal de Justicia decidió, en virtud de un nuevo fallo sobre el caso Ayse Süzen v. Zehnacker Gebäudereinigung GmbH Krankenhausservice and Lefarth GmbH, que la Directiva relativa a la salvaguardia de los derechos de los trabajadores no se aplicaba en caso de que un contrato relativo al suministro de servicios cambiara de manos y el nuevo contratista no tuviera que respetar las condiciones a que estuviera sujeto el personal.

Como resultado, muchos gobiernos europeos se han visto forzados a replantearse esta cuestión. En 1998, el Departamento de Comercio e Industria (DTI) del Reino Unido publicó un documento de consulta en el que se establecían normas más claras para celebrar consultas con los representantes de los trabajadores afectados por una supresión de puestos o por un traspaso de actividades comerciales entre empleadores. En ese documento se proponía racionalizar las obligaciones jurídicas existentes, que han sido difíciles de aplicar. El Gobierno laborista ha reconocido que miles de funcionarios del sector público salieron perdiendo cuando se vieron excluidos de la aplicación de la Directiva durante el enérgico programa de privatización llevado a cabo por el anterior Gobierno en el decenio de 1980.

Además, en junio de 1998 se sometió al Consejo de Ministros Europeo encargado de los asuntos sociales el proyecto de una nueva Directiva relativa a los derechos adquiridos que podría debilitar el procedimiento TUPE en el Reino Unido⁽¹⁰⁸⁾. Ese proyecto contiene la propuesta de que los traspasos no estén cubiertos por la nueva Directiva si constituyen parte de una «reorganización administrativa de las autoridades administrativas públicas, o el traspaso de funciones administrativas entre las autoridades públicas y administrativas». Los sindicatos y la Asociación de Contratistas Públicos del Reino Unido se muestran igualmente preocupados por este cambio propuesto.

España está todavía afrontando los cambios importantes resultantes de la ley núm. 22/93, que abarcaba medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, que entró en vigor para mejorar el rendimiento de los recursos humanos sometiendo su planificación y gestión a procesos dotados de mayor agilidad y eficacia, es decir, a planes de empleo⁽¹⁰⁹⁾. Estos planes son de gran alcance y pueden contener medidas tales como: previsiones sobre modificación de estructuras organizativas y de puestos de trabajo; establecimiento de cursos de formación; reasignación de efectivos a otros puestos de trabajo en los que se requiera personal, y medidas específicas de promoción interna. La aplicación de esos planes requería la reforma y actualización de las normas contenidas en la reglamentación relativa al ingreso en la función pública y a las situaciones administrativas. En consecuencia, se promulgaron el Reglamento General de ingreso y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional (real decreto núm. 364/1995) y el Reglamento de situaciones administrativas (núm. 365/1995). Los planes de empleo tienen que negociarse con los sindicatos y, por último, se envían al Ministerio de Economía para obtener su aprobación. La incidencia combinada de estas medidas en las condiciones de empleo está todavía siendo objeto de negociación entre el Gobierno, la administración y los sindicatos. Estos desearían disponer de un modelo más flexible y homogéneo que previera una mejora de las políticas de personal e incentivos basados en el rendimiento. También se está tratando de elaborar un sistema de arbitraje para la solución de conflictos. Los sindicatos consideran que los principales problemas son: la dualidad de sistemas jurídicos entre funcionarios y laborales; la falta de planes estructurados de progreso en la carrera basados en la formación y el ascenso profesionales; el hecho de que se excluye a los sindicatos de la negociación de varias cuestiones de fundamental importancia, pese a los acuerdos concertados entre la administración y los sindicatos en materia de representación; las deficiencias de las estructuras salariales y los límites establecidos en cuanto a las negociaciones colectivas. Los objetivos de los sindicatos incluyen la «profesionalización» de los empleados públicos, la descentralización, la formación como elemento estratégico para la promoción, la mejora de la calidad de los servicios y el aumento de la participación de los empleados.

El incremento de la descentralización y la subcontratación también está repercutiendo en la seguridad en el empleo y en las condiciones contractuales en los países en desarrollo y menos desarrollados. A este respecto, el Programa de agentes de salud establecido en 1992 en Ceará, nordeste del Brasil, constituye un ejemplo interesante de descentralización de los servicios públicos (respecto de la descentralización, véase también la sección 4.8 de este informe) y de su incidencia en las condiciones y oportunidades de empleo. Este Programa difería de la mayoría de los otros procedimientos de descentralización en que el sector central del Gobierno no se recortaba simplemente o veía reducida su labor⁽¹¹⁰⁾. Esto contradecía la idea que se tenía de que los suministradores municipales y no gubernamentales adaptaban intrínsecamente mejor los servicios a las necesidades de los usuarios que el Gobierno central⁽¹¹¹⁾. Hasta cierto punto, este caso muestra que la descentralización y la concesión de poderes exigen una mayor, y no menor, centralización, así como competencias políticas más sofisticadas a nivel central⁽¹¹²⁾. El Programa de agentes de salud representó una combinación de fuerte control central y de «implantación» local⁽¹¹³⁾.

El 85 por ciento de los fondos del Programa procedía de instituciones estatales (regionales) y los municipios financiaron el 15 por ciento restante. El Programa implicaba la contratación de un gran número de agentes de salud no calificados, supervisados por enfermeras profesionales. Sorprendentemente, mientras que los municipios contrataron a dichas supervisoras, normalmente del exterior, el Estado contrató a los agentes de salud, de los que había un número mucho mayor⁽¹¹⁴⁾.

Un objetivo crucial del Programa era suprimir el sistema tradicional de patrocinio e introducir en su lugar un enfoque más orientado hacia los servicios. Evidentemente, el Gobierno estatal temía que la contratación de tantos nuevos empleados públicos pudiera reforzar ese sistema, en vez de debilitarlo. Intentó evitar estas dificultades al menos de tres maneras. En primer lugar, ofreció a los agentes de salud recién contratados únicamente contratos temporales, en vez de puestos permanentes como era más habitual. En segundo lugar, el Estado mantuvo los fondos destinados al pago de los salarios de los agentes de salud fuera del control no sólo de los municipios, sino también del Ministerio de Salud. En su lugar, el control de esos fondos permaneció en manos del gobernador. En tercer lugar, al mantener el control de la contratación de los agentes de salud, el Ministerio de Salud deseaba vigilar la rigurosa selección de candidatos y, posteriormente, supervisar el programa⁽¹¹⁵⁾.

Se contrató a los agentes en tres etapas, basándose en las solicitudes personales y en posteriores series de entrevistas. Los solicitantes eran personas no calificadas y era poco probable que hubieran solicitado anteriormente un empleo⁽¹¹⁶⁾. Los solicitantes y los vecinos del lugar consideraron que los nuevos puestos eran bastante prestigiosos, hecho que posteriormente parecía haber constituido un aliciente importante para el logro de un buen rendimiento. Además, los agentes de salud parecían haber desarrollado cierta toma de conciencia o el sentimiento de pertenecer a una élite especial, simplemente porque habían «ganado» el concurso. Ahora bien, el procedimiento de contratación en Ceará difería de la meritocracia tradicional en varias formas importantes; vinculaba el prestigio no sólo al hecho de ganar el concurso, sino también a la «noble misión» de efectuar un importante trabajo sanitario en su comunidad local⁽¹¹⁷⁾. En segundo lugar, el prestigio de los agentes de salud no estaba vinculado únicamente a la formación, sino por el contrario al hecho de que se les había ofrecido instrucción. Se les dio a todos ellos tres meses de formación a tiempo completo, además de adiestramiento en el empleo e información por parte de las enfermeras supervisoras. El acceso a este tipo de formación era simplemente inimaginable para la mayoría de las personas de Ceará⁽¹¹⁸⁾.

Los agentes de salud de Ceará recibían únicamente el salario mínimo. Asimismo, la aprobación del concurso no se vio recompensada con la permanencia en el empleo. De hecho, el Gobernador de Ceará se refirió a esta cuestión explícitamente alegando que todo el sistema «agonizaría» si los agentes fueran «convertidos en empleados estatales»⁽¹¹⁹⁾. Se puede decir que se ofreció a los agentes una escasa seguridad en el empleo lo cual, en definitiva, provocó alguna controversia después de cierto período de tiempo. Los agentes se organizaron para solicitar una mayor seguridad en el empleo y las prestaciones suplementarias concedidas a otros empleados públicos. El Estado aceptó participar en discusiones para resolver estos problemas. Además, se tomaron algunas medidas para ascender a un cierto número de los agentes por medio de un procedimiento de selección y formación⁽¹²⁰⁾. Por último, podría argumentarse que la labor desempeñada por los agentes de salud era más gratificante que muchos otros empleos en los que estaba poco garantizada la permanencia en el cargo, por lo que se refería a la gran variedad de tareas que debían llevarse a cabo. Asimismo, debería señalarse que, dado que el sector sanitario estaba en proceso de expansión en Ceará, sus calificaciones como agentes de salud eran altamente «transferibles», lo cual aumentaba potencialmente su movilidad mucho más que en la mayoría de los empleos en los que se disfrutaba de pocas garantías de seguridad en el cargo.

5.3.  Igualdad de oportunidades y de trato

Huelga decir que los cambios estructurales e institucionales pueden tener distintas repercusiones en los diferentes grupos; éstas dependen, en parte, del nivel de toma de conciencia por los gobiernos y las administraciones de las cuestiones relacionadas con la igualdad de oportunidades y de trato. Tales cuestiones no sólo conciernen a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, sino también a la igualdad de trato entre diversos grupos de la población dentro del mismo país.

En cuanto a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo encargó en 1995 un análisis de 16 estudios de casos en ocho países. En el informe del equipo de investigación se llegaba a la conclusión de que al efectuar la reforma de los servicios de asistencia pública no se había prestado una atención sistemática a las políticas de igualdad de oportunidades en su sentido más amplio y de que, en particular, se había prestado poca atención a las cuestiones relacionadas con las diferencias por razón del sexo, pese a la importante función desempeñada por las mujeres en cuanto al suministro de servicios y a la gestión de la pobreza a nivel familiar y en la comunidad local⁽¹²¹⁾. El Sindicato de Trabajadores de los Servicios y Transportes Públicos de Alemania (OTV) ha emprendido recientemente un estudio para evaluar hasta qué punto las mujeres han participado en la elaboración de las iniciativas de reforma pública llevadas a cabo en ese país y para analizar si se han beneficiado o no de los resultados. El OTV no está de acuerdo con las opiniones frecuentemente expresadas según las cuales la modernización de la administración pública se efectúa sin discriminación en función del sexo; afirma que se trata de una idea equivocada dado que pese al hecho de que el empleo en la función pública cuenta, en general, con un número aproximadamente equivalente de hombres y de mujeres, la representación de las mujeres disminuye a medida que aumenta la jerarquía. En estas circunstancias, hay una preocupación creciente entre las empleadas y las directoras respecto del hecho de que las mujeres quedarán excluidas de las ventajas potenciales resultantes de la modernización. El sindicato llega a la conclusión de que los principales factores que contribuyen a esta situación son estructurales y culturales: estructurales porque los promotores de las reformas se encuentran en los niveles directivos más elevados en donde las mujeres están poco representadas y culturales porque las mujeres no están presionando para aumentar su participación y los hombres en puestos de responsabilidad no están tomando ninguna medida para cambiar esta situación.

Un estudio realizado para la Comisión de igualdad de oportunidades del Reino Unido (EOC) reveló que el 77 por ciento de los empleos suprimidos de resultas del régimen obligatorio de licitación en ese país aplicado a los servicios de las autoridades locales habían sido desempeñados por mujeres; que en los casos estudiados el empleo de mujeres había disminuido en un 22 por ciento mientras que el de hombres había disminuido en un 12 por ciento, y que las tasas salariales de los empleos desempeñados principalmente por mujeres habían tendido a disminuir como resultado de las licitaciones, a diferencia de las correspondientes a los empleos desempeñados en su mayor parte por hombres.

Ahora bien, varios países están queriendo resolver las desventajas relacionadas con el sexo. En Filipinas, la Comisión de Administración Pública (CSC) ha establecido su programa de «Mujeres en servicios públicos» (WINGS) para hacer frente a las necesidades de 1.400.000 funcionarias públicas que, según se ha estimado, representan aproximadamente el 54 por ciento del total de la fuerza de trabajo de la administración pública. El programa WINGS tiene como finalidad aumentar la productividad de las trabajadoras por medio de la mejora de las condiciones de trabajo, de la prevención del hostigamiento sexual en el lugar del trabajo y del fomento de las perspectivas de carrera. La CSC también ha adoptado varias políticas en que se tiene en cuenta el sexo; así, la «Circular No. 6» permite a las instituciones gubernamentales conceder privilegios especiales a los empleados, tales como la licencia de paternidad, la licencia de hospitalización, la licencia para asistir a funerales o por luto, la licencia para asistir a ceremonias de graduación e incluso la licencia para trámites de inscripción. Esa institución ha puesto asimismo en práctica un programa de promoción profesional para las mujeres que trabajan en los servicios públicos también denominado CAPWINGS. Se trata del programa principal de la CSC que tiene como finalidad desarrollar el papel de las mujeres en los puestos de alta dirección y, de esta forma, alentar la promoción de las mujeres en los servicios públicos. Hasta ahora, el Ministerio de Trabajo y Empleo ha llevado a cabo entre sus funcionarios y su personal varios programas para aumentar la toma de conciencia respecto de las diferencias de trato por razón de sexo y ha efectuado reuniones de planificación para tener en cuenta esta cuestión con el fin de promover el interés por las cuestiones estratégicas relacionadas con las diferencias entre los sexos, tales como la igualdad de oportunidades en el empleo y el hostigamiento sexual en el lugar de trabajo.

Dinamarca constituye un ejemplo positivo de participación de las mujeres y de concesión de ventajas a éstas de resultas de la introducción de cambios estructurales e institucionales. La reorganización, dirigida por los sindicatos, de los servicios auxiliares en las instituciones hospitalarias y de asistencia social en el condado de Federiskborg ha permitido aumentar el salario de las mujeres y desarrollar la amplitud de sus tareas, al mismo tiempo que ha hecho posible mejorar su condición. Se está reorganizando a todos los trabajadores auxiliares en equipos autónomos que son colectivamente responsables de llevar a cabo una serie de funciones convenidas con los médicos y el personal directivo de enfermería; ahora bien, la asignación de las tareas la negocian entre ellos.

En los departamentos de empleo social de los Países Bajos, un convenio sectorial ofrece a todos los empleados que trabajan más de 18 horas por semana, que cuentan con más de un año de antigüedad, el derecho a disfrutar de la licencia parental con la mitad del salario si tienen hijos de hasta 6 años de edad. Los empleados pueden ausentarse del trabajo durante tres meses completos o bien trabajar a medio tiempo durante seis meses o las tres cuartas partes del tiempo durante un año. Esta situación no repercute en los derechos de pensión y en el seguro médico. Esta oportunidad ha sido aprovechada por un número mayor de hombres que de mujeres lo cual indica que los hombres están dispuestos a efectuar un horario de trabajo que les permita desempeñar más intensamente su función de padres.

En lo que se refiere al aprovechamiento de los recursos humanos, las cuestiones relacionadas con la problemática derivada de la diferencia de sexos deben reflejarse particularmente en la formación del personal de los servicios públicos y de sus instructores. Una organización que ha adoptado este enfoque es la Fundación alemana para el desarrollo internacional (DSE/ZÖV). En 1997, su centro para la formación del personal de los servicios públicos y de sus instructores en los países en desarrollo y en transición decidió reforzar y sistematizar en sus programas de formación el enfoque relacionado con las diferencias por razones de sexo. Dado que la DSE/ZÖV trabaja en estrecha colaboración con los interlocutores en materia de desarrollo, decidió que su propio personal y el de sus interlocutores -- así como los participantes de los programas -- colaborasen en la elaboración de una estrategia sobre la manera de incorporar las cuestiones relacionadas con las diferencias entre los sexos en los programas de promoción de la administración pública. Esto ha tenido como resultado un «procedimiento participatorio de consulta y de formación» que se está experimentando en Namibia, Sudáfrica, Zambia y Zimbabwe. El experimento supone la celebración de reuniones de trabajo y de consultas con el diferente personal involucrado en las que se examinan los programas existentes y se elaboran propuestas sobre la manera de incorporar en la formación las cuestiones relacionadas con la problemática de los sexos. El papel de los consultores externos consiste más en «preparar» que en «asesorar». Los programas en los que se están integrando las cuestiones relacionadas con esta problemática se refieren tanto al personal de los servicios públicos como a los usuarios de estos servicios. En ambos casos, deben examinarse los papeles y las necesidades de los hombres y de las mujeres con el fin de incluir esos aspectos en la formación. El proceso será largo, pero es de esperar que sea duradero.

En algunos países en proceso de transición también se han planteado cuestiones relacionadas con la igualdad de oportunidades en el empleo y la ocupación en los servicios públicos. En la República Checa, por ejemplo, la ley de investigación de antecedentes (núm. 451/1991), que establece ciertos requisitos previos para quienes desempeñen funciones directivas en órganos estatales, fue impugnada ante el Tribunal Constitucional y fue objeto de una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentada por la Asociación Sindical de Bohemia, Moravia y Silesia (OS-CMS). El Comité de la OIT creado por el Consejo de Administración, que fue establecido para examinar este caso, encontró que había incompatibilidades entre esa ley y el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), en cuanto a la cuestión de la opinión política. Por consiguiente, pidió al Gobierno que revocara o modificara cualesquiera disposiciones jurídicas que fueran incompatibles con el Convenio y que adoptara las medidas necesarias, en particular procedimientos de apelación apropiados, para permitir que los trabajadores que sufrieran de trato discriminatorio de conformidad con el Convenio núm. 111 pudieran obtener reparación en los casos en que se considerara apropiado, en particular la reintegración en sus puestos de trabajo, cualquiera que fuera su sector de actividad. La aplicación del Convenio se examinará más detenidamente por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de la OIT, en diciembre de 1998.

Otro ejemplo sobre la manera en que las reformas estructurales e institucionales pueden tener diversas repercusiones en los diferentes grupos lo constituye el caso de Uganda. En 1994, este país emprendió un proceso de descentralización radical que, hasta la fecha, representa la experiencia de descentralización más avanzada efectuada en Africa. En virtud de este programa, el país está dividido en distritos administrados por miembros elegidos localmente entre cuyas responsabilidades figuran la contratación de funcionarios públicos en los sectores de salud y de formación, la gestión de los organismos paraestatales y la asignación del 40 por ciento de los impuestos de los diferentes distritos a proyectos de desarrollo. Ahora bien, dado que la descentralización se ha efectuado tomando en consideración las fronteras tradicionales entre las tribus, se ha señalado que ha exacerbado la rivalidad entre éstas y que ha acentuado la marginación de las comunidades más débiles. Se ha comunicado que cada vez les resulta más difícil a los funcionarios públicos conseguir un empleo en distritos dominados por una tribu distinta de la suya, y que las personas que ya estaban empleadas han sido con frecuencia sustituidas por otras. Por esas mismas razones, el redimensionamiento centralmente planificado de los servicios públicos, requisito impuesto por el Banco Mundial, se ha producido sobre todo en el norte del país -- de conformidad con una decisión adoptada por un gobierno en que predominan las personas procedentes del sur.

Las cuestiones muy diversas de la igualdad de oportunidades y de trato tienen que examinarse muy minuciosamente en el contexto del acceso al empleo y de las condiciones de trabajo. La igualdad de oportunidades no puede lograrse simplemente mediante normas, reglamentaciones y leyes, sino que presupone una toma de conciencia cada vez mayor y un cambio de actitudes, factores que es más probable que permitan un mejor aprovechamiento de los recursos humanos.

6. Alternativas para los trabajadores afectados
por una reducción de personal

Las alternativas a la reducción de personal que se describen en los siguientes párrafos se considerarán desde el punto de vista del desarrollo de los recursos humanos. No se limitarán a tratar de la formación y la readaptación porque, como ya se ha mencionado antes, el desarrollo de los recursos humanos rebasa estos campos y abarca otros factores que contribuyen a que los trabajadores puedan desarrollar su formación, capacitación y actitudes de modo que les permitan participar del desarrollo de la economía y de la sociedad. En estos momentos de cambio estructural y transición sin precedentes, todos los interlocutores sociales son conscientes de que es necesario dar muestras de especial creatividad.

6.1.  Medidas generales para aliviar las repercusiones negativas sobre el empleo

Entre las medidas que pueden adoptarse para aliviar las distintas repercusiones sobre el empleo derivadas del cambio estructural y organizativo en los servicios públicos, cabe citar las siguientes:

• la repartición del trabajo mediante, por ejemplo, acuerdos para introducir calendarios de trabajo más flexibles e incrementar el trabajo a tiempo parcial;

• el aplazamiento de las supresiones de puestos de trabajo o el reparto de las mismas a lo largo del tiempo, con lo que se incrementarían los costos de la reestructuración pero se podrían obtener ahorros en concepto de prestaciones de desempleo;

• la redistribución del personal y la readaptación profesional cuando sea posible, y

• la ayuda para acceder al empleo independiente.

En varios países, los sindicatos han sido capaces de negociar durante los procesos de reforma una garantía del empleo durante un período de tiempo limitado. La Asociación de Sindicatos de Estonia, por ejemplo, logró asegurar que se incorporaran a los contratos cláusulas de garantía del empleo por un período de tres años después de la privatización; sin embargo, el Gobierno es objeto actualmente de presiones para reducir este período a un año.

Cuando no queda más remedio que suprimir empleos, aún existe toda una gama de posibles medidas para aliviar las consecuencias de la supresión. Estas incluyen:

• la posibilidad de la jubilación anticipada y de la cesantía voluntaria antes de proceder a una reducción forzosa del personal, sujetas siempre a la retención para disponer de las combinaciones de competencias necesarias;

• las medidas destinadas a conservar incentivos para los trabajadores que se presten voluntariamente a la reducción de personal pero cuyos conocimientos técnicos y experiencia no puedan perderse;

• la garantía de las pensiones y de otras prestaciones a los trabajadores;

• la negociación de los niveles de las indemnizaciones por cesantía, basados en unos mínimos obligatorios;

• los servicios de evaluación de las competencias, asesoramiento y colocación que permitan a los trabajadores acceder a nuevas oportunidades de empleo;

• las facilidades de crédito y los servicios de asesoramiento accesibles que permitan a los trabajadores afectados por la supresión de empleos crear pequeñas empresas y desarrollar proyectos de empleo independiente, cooperativas y otras iniciativas de grupo.

Para que sean eficaces, las medidas adoptadas por cada organización tienen que apoyarse y completarse con políticas e incentivos a escala de la economía y la sociedad en general. Entre éstas figurarían políticas activas de mercado de trabajo tales como las siguientes:

• la búsqueda de empleo y la asistencia a la movilidad;

• la capacitación, la readaptación o la formación profesional;

• los planes de creación de empleo, especialmente en proyectos de infraestructuras;

• el desarrollo de servicios de asesoramiento empresarial y facilidades de crédito;

• el asesoramiento y apoyo en materia de espíritu empresarial;

• la creación de microempresas y de pequeñas y medianas empresas;

• los créditos con tipos de interés accesibles para la creación de pequeños negocios, y

• las condiciones adecuadas para el trabajo y el empleo independientes.

También abarcan políticas sociales y servicios de seguridad social de gran alcance a fin de asegurar:

• la garantía de los sistemas de pensiones;

• una prestación de desempleo adecuada;

• un seguro de salud y social (en sustitución de los que proporcionan las empresas);

• unos programas de asistencia social para los discapacitados, los marginados, los pobres, etc.;

• el acceso a los servicios sociales, y

• unas políticas destinadas a evitar graves disparidades de ingresos.

6.2.  Programas de cesantía

Muchos países han creado programas de cesantía para los trabajadores del servicio público afectados por la reducción de personal, el contenido de los cuales varía de manera considerable. Al inicio de las reformas del servicio público, los costos de los programas de cesantía corrían a cargo de los presupuestos estatales pero, a partir del decenio de 1990, el costo de los mismos también se ha trasladado de manera creciente a los donantes. Estos programas incluyen con frecuencia el ofrecimiento de una jubilación anticipada voluntaria, acompañada de pagos compensatorios calculados en función de la duración del servicio y de la edad del que se va a jubilar. Este instrumento se utilizó a menudo en los procesos de ajuste estructural del servicio público en Africa. El importe ofrecido variaba entre 1,2 meses de salario por año de servicio en Gambia y en la República Unida de Tanzanía, y el reconocimiento del derecho a 13 años de salario en Zambia⁽¹²²⁾.

Además del asesoramiento y de la readaptación profesionales, existe otra gama de prestaciones que van desde la prima a la jubilación anticipada («golden handshake»)⁽¹²³⁾ hasta los incentivos para un nuevo «arranque económico» o préstamos para la creación de pequeñas empresas. En los programas que se inclinan por la opción del préstamo, uno de los enfoques que se están considerando es el de conceder el préstamo a grupos de trabajadores que asuman conjuntamente la responsabilidad del reembolso. En este caso, el préstamo podría desembolsarse en varios plazos al comienzo, de modo que se cree una capacidad de reembolso. El aplazamiento permitiría asimismo distribuir la carga que supone el préstamo para el presupuesto estatal a lo largo de un período de tiempo más prolongado. En ocasiones, estos préstamos se combinan con una formación preparatoria. La gestión de estos préstamos puede contratarse con instituciones privadas o encomendarse a las ONG. Sin embargo, en la práctica es evidente que la mejor manera de incrementar la capacidad de absorción del sector privado es a través de medidas de promoción del sector y de cierta liberalización. En cualquier caso la tasa de reducción de efectivos del servicio público debería ser una proporción razonable de la tasa de nuevas entradas en el mercado de trabajo. En Kenya por ejemplo, incluso 40.000 despidos anuales (el doble de la cifra que se propuso anteriormente), tan sólo habrían representado el 10 por ciento del crecimiento de la población activa correspondiente a 1993⁽¹²⁴⁾.

Dejando de lado el debate sobre la mejor manera de organizar la asistencia para un nuevo «arranque económico» permanece la cuestión de si este instrumento puede resultar lo suficientemente atractivo para los funcionarios públicos que no tengan inclinaciones empresariales. Existen estimaciones según las cuales tan sólo un 25 por ciento como máximo de los empleados públicos de las categorías inferiores tienen suficiente espíritu empresarial para iniciar un negocio⁽¹²⁵⁾. Además, ello no resolvería el problema de que los funcionarios más cualificados y dinámicos abandonen el servicio público, ni la cuestión de la igualdad de trato. En cualquier caso, también debería asignarse una parte de los ahorros realizados en la nómina salarial del gobierno para mejorar la capacitación de los funcionarios públicos que permanecen.

Un ejemplo de los problemas que plantea el establecimiento de un programa de cesantía es el caso del Camerún. Para evitar el recurso a reducciones de plantilla, los trabajadores del sector público del Camerún aceptaron en 1993 un recorte salarial del 70 por ciento, y se acostumbraron al retraso en el pago de los salarios. Pero en enero de 1994, la devaluación del franco CFA en un 50 por ciento representó la «gota que hacía desbordar el vaso», y los sindicatos se lanzaron a la calle en señal de protesta. Los economistas también criticaron el compromiso adquirido por el Gobierno, argumentando que, en lugar de proceder a recortes salariales, sería más realista garantizar a los trabajadores despedidos un programa de cesantías que les permitiera crear sus propias empresas, lo cual supondría un estímulo a la economía. En abril del mismo año, el Gobierno anunció que se vislumbraban supresiones de puestos de trabajo, y que esta vez las llevaría a la práctica a fin de cumplir con el cuarto acuerdo suscrito con sus acreedores para la concesión de un crédito de emergencia. Con arreglo a este nuevo acuerdo se despediría en 1997 a 25.000 de los 200.000 funcionarios públicos. Estos últimos y los sindicatos reaccionaron con asombro e incredulidad ante la primera ola de despidos. Muchos ponen en duda los criterios de selección, ya que se despide a empleados con dos años de antigüedad junto a veteranos con más de 15 años de antigüedad y que tienen derecho a la prestación íntegra de jubilación. Aunque ofrezcan el equivalente a dos años de salarios, los programas de cesantía se calculan en función de las tasas salariales actuales y no como lo había prometido anteriormente el Gobierno, con arreglo a las que estaban en vigor en 1992, antes del recorte del 70 por ciento. Los funcionarios públicos cameruneses que se acogieron a la jubilación voluntaria se han vito compensados mediante paquetes de medidas financieras facilitados por el Gobierno.

En Sudáfrica, el Gobierno y los sindicatos firmaron un Acuerdo trienal sobre el conjunto de medidas para el ajuste y las condiciones de servicio (1996-1997 y 1998-1999). En lo esencial, los sindicatos suscribieron este Acuerdo, destinado a dotar de las dimensiones idóneas al servicio público, a cambio de un programa de cesantías voluntarias y de un ajuste en el paquete de remuneración. Sin embargo, parece que este programa de cesantías ha causado un agravamiento del déficit de conocimientos especializados en el servicio público.

6.3.  Iniciativas colectivas para llevar a cabo actividades de servicio público

En situaciones de reducciones masivas de los servicios públicos, supresiones de puestos de trabajo y despidos, es necesario considerar todas las soluciones posibles. Las estrategias alternativas destinadas a proporcionar empleo e ingresos a los trabajadores han de ser creativas y no limitarse a la elaboración de algunos anteproyectos. Una de estas alternativas consiste en el acceso de grupos de trabajadores al empleo independiente. Los trabajadores afectados por las reducciones de personal pueden contar con una ventaja especial a la hora de competir por los servicios públicos subcontratados. En efecto, son numerosos los casos de trabajadores que se reúnen en grupos para ofrecer estos servicios, e incluso los servicios que el sector público ha eliminado o recortado. En este último caso, los trabajadores han llegado a crear alianzas con los propios usuarios de los servicios que prestan.

En algunos países, las cooperativas han desempeñado tradicionalmente un papel importante en la prestación de servicios de interés general. Cabe citar como ejemplos las cooperativas eléctricas en los Estados Unidos y Argentina, y las cooperativas de atención de la salud y servicios sociales en Brasil, Italia, España y el Reino Unido⁽¹²⁶⁾. Los casos en que se descentralizan los servicios públicos para encomendárselos a las autoridades locales son especialmente propicios para estas cooperativas o agrupaciones de trabajadores en situación de empleo independiente. Al subcontratar o adquirir los servicios de estos grupos, los gobiernos locales logran reducir sus presupuestos y responder a las expectativas de los ciudadanos con flexibilidad y teniendo presente la calidad.

También existen intentos de combinar los intereses públicos y privados y los de los consumidores y proveedores en las llamadas «cooperativas con varios copartícipes». En la ley de cooperativas italiana de 1991, por ejemplo, se prevé la existencia de sociedades cooperativas con fines sociales que cuenten entre sus miembros a distintos grupos de copartícipes, entre los que pueden contarse incluso los gobiernos locales. Sin embargo, la experiencia en relación con estas formas de organización es aún escasa, y sólo la práctica podrá demostrar su factibilidad y la posibilidad de repetirlas en otros lugares⁽¹²⁷⁾.

Existen múltiples ejemplos de cooperativas que han tenido éxito en la prestación de servicios de interés general. Como se indica en el Informe sobre el desarrollo mundial 1997, pueden ofrecer a la ciudadanía la oportunidad de hacerse oír y, al mismo tiempo, introducir una mayor competitividad en un ámbito principalmente dominado por los monopolios públicos y privados. Sin embargo, las limitaciones de las cooperativas y grupos similares para proporcionar empleo e ingresos alternativos a los trabajadores afectados por reducciones de personal han de analizarse cuidadosamente. Las limitaciones dependen del sector de actividad y de si tales grupos están organizados y financiados por los trabajadores, por los consumidores o por ambos.

En Malta se está discutiendo un modelo concreto⁽¹²⁸⁾, en virtud del cual los trabajadores de los servicios públicos pueden acceder a una licencia no remunerada para convertirse, mientras dure su ausencia, en trabajadores independientes, crear una cooperativa con otros colegas y negociar un acuerdo de subcontratación de servicios con la autoridad pública. También es posible un acuerdo similar en forma de «subcontratación interna». Puesto que este experimento aún se encuentra en su fase inicial, resulta imposible determinar cuáles son las repercusiones sobre los trabajadores y sobre los presupuestos públicos.

En el Reino Unido y en Suecia se están creando nuevas formas de cooperativas y grupos similares para encomendarles la prestación de los servicios que anteriormente facilitaban los gobiernos locales o de los que se van a delegar a las autoridades locales. Con frecuencia, los usuarios de los servicios también forman parte de estas agrupaciones. Las áreas de actividad abarcan principalmente la salud y la atención de las personas de edad (estructuras descritas como «atención del sector terciario») y los servicios sociales, pero se extienden también a las instalaciones deportivas y recreativas, hasta entonces administradas por las autoridades locales. Un requisito previo para que estos acuerdos alternativos de empleo y de generación de ingresos tengan éxito parece ser una preparación y formación cuidadosa de los participantes, basadas en una gran experiencia en estas modalidades de organización. También pueden resultar necesarias facilidades de crédito u otro tipo de financiación inicial para el grupo o la cooperativa.

7. Las relaciones de trabajo y el papel
que desempeñan en el desarrollo
de los recursos humanos

En el preámbulo del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), se reconoce la necesidad de que existan sanas relaciones laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos; de hecho, esto reviste una importancia crucial para el desarrollo de los recursos humanos en la administración pública. Las organizaciones de empleados públicos hacen posible que el personal participe en la determinación de la forma en que se llevan a cabo los cambios estructurales y el proceso de transición, y ayudan también a encauzar el potencial y la competencia de los miembros del personal, contribuyendo así a una mejora general de la eficacia y la productividad. Asimismo, las organizaciones de trabajadores pueden servir también de nexo entre el interés del público por lograr que los servicios públicos sean más eficaces y el interés de los trabajadores por lograr que sus condiciones de empleo y de trabajo sean aceptables. Esto muestra claramente que las repercusiones de las relaciones de trabajo en el desarrollo de los recursos humanos van mucho más allá de los ámbitos de la negociación y la formación y readaptación profesional de los trabajadores del sector público, tal como se indica en el capítulo 3 de este informe. En las siguientes secciones se procura proporcionar una visión general de la situación actual en materia de relaciones de trabajo en el sector público en el contexto del ajuste estructural y se dan algunos ejemplos de enfoques innovadores que podrían contribuir al desarrollo de los recursos humanos en el sentido más amplio del término.

7.1.  Sindicación y alianzas con la sociedad civil⁽¹²⁹⁾

Con gran frecuencia, el índice de sindicación es mucho más alto en el sector público que en el privado. Así ocurre en la mayoría de los Estados europeos, los Estados Unidos y el Japón; también ha progresado en el sector público del Canadá y de los Países Bajos, lo cual contribuye a explicar el aumento del número de trabajadores sindicados en ambos países. Se observa también a menudo una disminución de la filiación a raíz de las privatizaciones, especialmente en los países en transición de Europa central y oriental, así como en los países en desarrollo de Asia y América Latina, pero en este caso los datos son más difíciles de comprobar. Lo mismo ocurre en los países de la OCDE como Australia, los Países Bajos o el Reino Unido.

Las organizaciones sindicales del sector público tropiezan a veces con grandes obstáculos debido a que los gobiernos tienen una concepción demasiado rigurosa de las tareas que desempeñan esos trabajadores y consideran que se trata de funciones esenciales o de interés público. Por eso, la legislación nacional sigue negando, explícita o implícitamente, el derecho de sindicación de los empleados del Estado (Bolivia, Chad, Etiopía, Liberia) o de ciertas categorías de ellos (Malasia, Nigeria, Panamá). No obstante, se han creado a veces organizaciones al amparo de la legislación general en materia de libertad sindical, al no poder acogerse a disposiciones específicas aplicables a los sindicatos (Bangladesh, Ecuador). Es más frecuente aún que a todos los empleados estatales, o a algunos de ellos. se les restrinja el derecho a negociar oficialmente convenios colectivos con el Estado empleador (Colombia, Iraq, Pakistán) y, sobre todo, el derecho de huelga (Alemania, República de Corea, Japón).

A pesar de estas excepciones, el sector público reconoce en general plenamente la existencia de los sindicatos. El mayor nivel de movilización en el sector público se explica por ciertas peculiaridades propias del mismo. Así, el tamaño de las unidades y la homogeneidad de la situación en el empleo facilitan la sindicación. Además, un gran número de trabajadores tienen un solo empleador, lo cual favorece el traspaso de funciones a los sindicatos. Asimismo el hecho de que los fondos sean de origen público favorece también las consultas, que en muchos países sustituyen a la negociación colectiva. Esto da lugar a veces a considerables restricciones en materia de negociación y de huelga, las cuales serían más difíciles de aceptar en el sector privado. En definitiva, esas diversas características dan a la movilización del personal una dimensión política, incluso cuando se trata de la obtención de ventajas económicas (basta con citar como ejemplo en ese sentido el caso de los conflictos en el sector de la salud).

Por esa razón, si los movimientos reivindicativos del sector público quieren alcanzar sus fines tienen que tener en cuenta las preocupaciones de los usuarios y el interés general (incluso en materia de eficacia y de gestión de los servicios públicos); de lo contrario, pueden perder el apoyo de la opinión pública, tanto más indispensable por cuanto la situación de su empleador depende en gran medida de la misma. Por consiguiente, las estrategias prevén cada vez más la formación de alianzas. El feliz desenlace de las campañas en pro de las empleadas municipales de San José y de las enfermeras del distrito de San Francisco, por ejemplo, se debió a que tuvieron muy presentes las necesidades de los usuarios, pero además al hecho de que, para que el movimiento fuera bien acogido por la opinión pública, se estableció una alianza con organizaciones femeninas y se aunaron esfuerzos con grupos que tenían problemas sociales parecidos. También tuvo éxito una campaña similar en favor de los porteros (en este caso se trataba esencialmente de trabajadores de origen mexicano), en el marco de la cual el SEIU (Service Employees International Union) destacó los aspectos de las reivindicaciones relacionados con la libertad civil y estableció vínculos con organizaciones de derechos humanos, grupos religiosos y grupos de mujeres, así como con otras instituciones sociales. A pesar de que esto ocurrió en un período en que se recurría cada vez más al trabajo en régimen de subcontratación, se consiguió llegar a los contratistas agrupados y también a las empresas que recurrían a ellos.

En Europa central y oriental se pueden observar una serie de factores que han impedido hasta ahora el surgimiento de una política de personal de alcance más amplio. Lo más importante en ese sentido es tal vez el hecho de que en un número considerable de casos no existe realmente un servicio público unificado. En realidad, la noción del servicio público como tal no tiene una base legislativa. Hasta ahora, hay sólo algunos códigos del servicio civil en los que se procura reglamentar los derechos y obligaciones del sector público. La mayoría de los trabajadores de la administración pública se rigen, en cambio, por las disposiciones de la legislación del trabajo de carácter general; sólo determinados sectores de la administración pública (particularmente las fuerzas de seguridad, las fuerzas armadas, la policía y el servicio de seguridad de las prisiones) se rigen por disposiciones específicas en materia de relaciones de trabajo.

Los efectos negativos de la falta de un marco jurídico general para reglamentar el empleo en el sector público se conjugan con el hecho de que con frecuencia hay más de un empleador. En esos casos no se trata de empleados estatales sino de trabajadores que tienen contratos de trabajo con determinados departamentos de la administración pública. Esto da lugar a una gran variedad de disposiciones contractuales. La falta de un marco jurídico común para el servicio público y la independencia de que gozan los distintos ministerios con respecto a las cuestiones de personal impiden en gran parte el desarrollo de una política de personal coherente. Además, hasta hace poco, no se reconocía en general la necesidad de que el gobierno diera prioridad al examen de las cuestiones de personal y a la preparación de la reforma legislativa.

Se considera pues, acertadamente, que la adopción de una legislación común para el servicio público es un elemento vital del proceso de reforma. La existencia de un servicio público estable, competitivo, fiable y democrático es una condición indispensable no sólo para lograr que la reforma administrativa tenga éxito, sino también para asegurar la estabilidad política y el desarrollo económico. El acquis communautaire de la Unión Europea debería servir para dar mayor impulso a la reforma.

7.2.  Mejora de la calidad mediante la participación de los trabajadores

Para poder tener éxito, cualquier proceso de reforma tiene que ser comprendido y aceptado por aquellos a quienes afecta directamente. Esto se aplica también a los programas de ajuste estructural y las reformas del sector público. Si los representantes de los funcionarios públicos no participan activamente en la reforma o no pueden tomar parte en ella de manera equitativa, la reforma está condenada al fracaso. Pero la participación implica también proporcionar a los trabajadores una información objetiva y adecuada, ofrecerles oportunidades de entablar consultas periódicas y darles voz y voto en las deliberaciones y la toma de decisiones. Una participación justa implica no sólo abarcar a los trabajadores interesados y a sus representantes sino, además, abrir el camino para la participación organizada, es decir, la consulta a los sindicatos. El relato que figura a continuación sobre un ejemplo ocurrido en Suecia permite ver cómo se puede organizar y poner en práctica esa participación.

Suecia se conoce en todo el mundo como un país que tiene una política social progresista y servicios de salud y bienestar social de muy buen nivel y dotados de recursos suficientes. Sus logros en este ámbito han constituido un baluarte contra el deterior social y económico provocado por la creciente integración mundial de la economía. Al mismo tiempo, esa integración, junto con otros factores, ha ejercido una presión cada vez mayor sobre las finanzas públicas de Suecia y los servicios y prestaciones que dependen de ellas.

Esta tendencia ha suscitado un continuo debate dentro del país sobre el futuro del modelo sueco de bienestar y ha inducido al Gobierno nacional y las autoridades locales a reestructurar y reorganizar los servicios públicos, sobre todo aquellos por los cuales Suecia se destaca especialmente, esto es, los servicios de salud y de bienestar social.

Durante cierto tiempo, muchos municipios suecos respondieron a estos desafíos recurriendo a medidas que en otros países se habían convertido en reacciones corrientes ante situaciones de presión similares: privatización, contratación externa, reducción de servicios y reducción de puestos de trabajo. Más recientemente, sin embargo, los sindicatos del sector público de Suecia han mostrado que existe otra vía. Actualmente, tanto las autoridades municipales y provinciales como los responsables de la formulación de políticas en Suecia tienen cada vez más en cuenta esa alternativa.

Dos principales sindicatos locales, SKAF (Kommunal) y SKTF, han desarrollado modelos que han demostrado la posibilidad de reducir los costos y lograr al mismo tiempo mejorar la calidad de los servicios, proteger el empleo y aumentar la satisfacción en el trabajo. El modelo aplicado por el SKTF se centra en la medición y evaluación de la situación actual, mientras que el modelo creado por Kommunal aborda el problema del cambio basándose principalmente en la participación de los trabajadores. Este último sindicato ha constituido una unidad especial de desarrollo y gestión denominada «Komanco», la cual ofrece sus servicios a los municipios a precios comerciales, y desde 1995 ha emprendido alrededor de 60 proyectos por año.

Ante las exigencias de los empleadores para que se recorten los servicios públicos o se proceda a la privatización de los mismos, el SKAF comprendió que el hecho de limitarse a rechazar los cambios no era una actitud muy constructiva, sobre todo porque algunas de las críticas que se hacían a los servicios públicos por su falta de eficacia eran justificadas. En efecto, el sindicato había insistido durante muchos años en que la tradicional organización jerárquica del trabajo en las administraciones locales estaba condenada a ser ineficaz si no se tenían en cuenta los conocimientos y la experiencia de los trabajadores. Por ello, puso en práctica un modelo destinado a establecer una organización más eficaz, sin carácter jerárquico y en la cual se da participación a los trabajadores, con objeto de ahorrar recursos sin tener que reducir el personal⁽¹³⁰⁾.

La oportunidad de poner a prueba ese enfoque surgió en primer lugar en una ciudad denominada Malung cuando el municipio comenzó a hacer planes para reducir el personal y tercerizar algunos sectores del servicio público para economizar recursos. Antes de proseguir con ese plan, los políticos pertenecientes a la socialdemocracia local en Malung se pusieron de acuerdo para darle al sindicato la oportunidad de que demostrara lo que se podía lograr mediante la coparticipación con los trabajadores y concederle suficiente tiempo para producir resultados. En 1991, los objetivos de la municipalidad consistían en disminuir los costos en alrededor del 10 por ciento en un lapso de tres años. Con el nuevo enfoque, el primer año se logró economizar el 10,5 por ciento de los costos.

Más que los argumentos abstractos del sindicato, lo que determinó el atractivo del modelo una vez puesto en práctica fueron los resultados concretos obtenidos en Malung. Por consiguiente, los clientes de Komanco no se han limitado de ningún modo a empleadores políticamente favorables a esa tendencia. Así, un gran número de municipios donde el partido Conservador es mayoritario han recurrido a Komanco, y no lo han hecho porque estén de acuerdo con las ideas que el sindicato preconiza sino por su demostrada eficacia. No es sorprendente, a su vez, que Komanco exija como condición para actuar que tanto los sindicatos como la dirección de los lugares de trabajo de que se trate estén de acuerdo en recurrir a su intervención. Cada nuevo proyecto está a cargo de un consultor empleado por Komanco, el cual tiene la responsabilidad de ponerlo en marcha y facilitar su aplicación durante todo el transcurso del mismo. No obstante, quienes desempeñan las principales funciones de dirección de los proyectos en el lugar de trabajo son los directores internos del proyecto y los «tutores», como se los denomina.

Una vez que la dirección y los sindicatos han decidido iniciar conjuntamente un proyecto en un lugar de trabajo, se informa al respecto a todos los trabajadores y se los divide en grupos de hasta 12 personas. Cada grupo elige entre sus integrantes a un tutor. El director del proyecto se designa mediante acuerdo entre la dirección, los sindicatos y Komanco. Los tutores dirigen el proceso que consiste en recoger en su grupo el mayor número posible de ideas con respecto a cómo mejorar los servicios y reducir los costos. Este proceso lleva varios meses durante los cuales los tutores siguen un curso de formación especial, organizado por Komanco, de ocho días de duración distribuidos en cuatro períodos de dos días cada uno. Los directores de proyecto reciben también esa formación y tienen además un día adicional de formación dedicado a sus funciones específicas.

7.3.  Nuevos empleadores, nueva negociación

El desarrollo de la negociación y la conclusión de acuerdos entre los sindicatos y los contratistas privados en el Reino Unido es un índice de los efectos persistentes en las relaciones de trabajo del cambio estructural registrado en el sector público británico. Las empresas que desean conseguir contratos lucrativos con las autoridades locales han encontrado un nuevo accesorio para adornar su imagen al enfrentarse con sus competidores: los acuerdos sindicales. Una larga fila de contratistas han estado golpeando a la puerta del sindicato del sector público UNISON, a fin de negociar con él pactos nacionales con miras a encontrar nuevas posibilidades de desarrollar sus actividades.

La propia actitud de UNISON con respecto a la privatización en las administraciones locales ha cambiado radicalmente en el transcurso de los últimos 15 años ya que ahora el sindicato se preocupa sobre todo por la calidad de los servicios, la remuneración y las condiciones de trabajo de los empleados y no tanto por el problema de saber a qué sector pertenecen. Lo esencial para el sindicato es asegurarse de que la pluralidad de las prestaciones no sea un mecanismo para reducir los costos a expensas de los trabajadores.

UNISON firmó hace poco su primer acuerdo para la formación de personal con un contratista privado. Se trata de Serco, el cual ha firmado ya 40 contratos con 30 autoridades locales, la mayoría de ellos por servicios manuales. En virtud de dicho acuerdo un grupo de trabajadores de Kent, entre los que se incluyen recolectores de basura, barrenderos y cuidadores de parques, podrán dedicar 60 horas del tiempo en que deberían trabajar para su empleador al estudio de técnicas de comunicación, con la condición de que dediquen al curso 120 horas de su propio tiempo. Los materiales necesarios serán proporcionados por el propio departamento de educación de UNISON y financiados por Serco. Los cursos se llevarán a cabo a nivel local y estarán a cargo de instructores de la Asociación de Trabajadores de la Educación.

Otra empresa que ha concluido un acuerdo nacional con UNISON es Capita, la cual ha firmado unos 70 contratos con organismos del sector público para llevar a cabo tareas no manuales tales como el cobro de alquileres y de impuestos municipales.

Pero por más que tengan la mejor buena voluntad con respecto a los trabajadores, las empresas que compiten para conseguir contratos con las autoridades locales tienen que mantener sus costos en un nivel bajo dado que, por lo general, es el precio lo que determina a quién ha de adjudicarse el contrato. Al introducirse el mecanismo del llamado obligatorio a concurso para la contratación de obras y servicios públicos (CCT), en 1988, se obligó a las autoridades locales a licitar la mayoría de sus servicios, y otorgar los contratos basándose únicamente en criterios comerciales. Las personas empleadas en las administraciones locales que han sido contratadas por contratistas privados como resultado de la aplicación de dicho mecanismo se han visto protegidas en parte contra una reducción desmedida de la remuneración en virtud de la reglamentación relativa a los traspasos de empresas y la protección del empleo (TUPE)⁽¹³¹⁾, conforme a la cual deben preservarse las condiciones de trabajo y la remuneración de los trabajadores cuando se traspasan empresas a un nuevo propietario. Algunos contratistas han tratado de recortar los costos reduciendo el personal transferido con arreglo a la TUPE y contratando nuevos trabajadores en condiciones menos favorables. Hasta que no se modifique la ley, las autoridades locales deben hacer caso omiso al adjudicar los contratos de las condiciones y la remuneración del personal, así como de los aspectos relativos a la salud y la seguridad o incluso a la formación. Esto significa, por ejemplo, que aunque puedan especificar un servicio estándar para el cuidado de personas a domicilio no pueden, en cambio, insistir en que los trabajadores deben estar capacitados para saber levantar a los clientes de manera adecuada.

El gobierno laborista se ha comprometido a reemplazar la obligación de proceder a licitaciones con la obligación de obtener el mejor valor posible para los contribuyentes, pero esto suscita la inquietud, tanto en UNISON como en otros ámbitos, de que el «mejor valor» termine también por interpretarse como el menor costo y que, de todas formas, las autoridades locales, que padecen una gran escasez de recursos, se vean siempre tentadas a optar por la alternativa menos costosa. No hay signos por cierto de que la competencia vaya a ser menos importante con el nuevo régimen. Aunque en el manifiesto del partido laborista se dice que los municipios no deberían verse forzados a licitar sus servicios, las propuestas relativas al «mejor valor» publicadas este mes prevén que «la competencia será un elemento esencial para demostrar que se ha conseguido el mejor valor».

UNISON desearía que se modique la ley para obligar a las autoridades locales a adjudicar los contratos de servicio con arreglo a una serie de criterios de calidad, y no sólo de acuerdo con los costos, argumentando para ello que los servicios de calidad implican también la calidad del empleo para el personal.

8. A modo de conclusión: puntos para la discusión
y para establecer un marco de directrices
sobre el desarrollo de los recursos humanos
de la función pública en el contexto del ajuste
estructural y del proceso de transición

• Una serie de factores impulsan la reforma de la función pública, entre ellos los cambios en las políticas o las prioridades gubernamentales, el deseo de reducir el costo de los servicios públicos o de aumentar la eficacia de los servicios que se prestan a los ciudadanos. ¿Qué mejoras se han logrado con las reformas llevadas a cabo hasta ahora? ¿En qué medida esas mejoras están a la altura de las expectativas?

• Diversas partes intervienen en la reforma de la función pública, con inclusión del gobierno como encargado de formular las políticas aplicables, la dirección de la administración pública, los empleados de la administración pública y sus sindicatos, y el público en general. Tomando en cuenta las opciones y dificultades que se plantean al tratar de mejorar la función pública y de lograr el «dimensionamiento correcto» de la misma ¿qué papel pueden desempeñar los recursos humanos de las diferentes partes interesadas en los procesos de ajuste estructural y de transición?

• ¿De qué manera el desarrollo de los recursos humanos puede impulsar el proceso de reforma, y cómo puede promoverse el desarrollo de los recursos humanos? ¿Qué disposiciones es necesario adoptar con respecto a los trabajadores del sector público en lo relativo a la educación, el adelanto profesional, el reempleo, la readaptación profesional y los derechos que han de tener en el caso de reducción de puestos de trabajo, a fin de que puedan participar cabalmente en las discusiones relativas a la reestructuración del sector público?

• Dado que la educación y la formación se consideran con frecuencia como los únicos medios para el desarrollo de los recursos humanos ¿de qué manera se relacionan ambas actividades con otros aspectos del desarrollo de los recursos humanos? ¿Cómo debería enfocarse la formación a fin de que resulte adecuada con respecto a la contratación, la progresión profesional y el rendimiento? ¿Quiénes tienen que tomar parte en la programación, aplicación y supervisión de la formación?

• ¿Qué niveles estándar de remuneración y calificaciones -- en comparación con el resto de la sociedad -- se requieren para asegurar una función pública eficaz? ¿Cómo puede lograrse una mayor concordancia entre el nivel y la estructura de la remuneración y el desarrollo de los recursos humanos? ¿De qué forma se pueden utilizar la descentralización, la organización del trabajo y la evolución tecnológica para fomentar el desarrollo de los recursos humanos?

• Para que la administración pública sea eficaz se requiere un sistema de gestión profesionalizado. ¿Qué implica esto, y de qué modo se puede mejorar la capacidad de gestión de la administración pública?

• ¿En qué medida la cultura empresarial, el reconocimiento social y las normas éticas influyen en el desarrollo de los recursos humanos de la función pública? ¿Qué factores limitan ese desarrollo?

• ¿De qué manera el régimen jurídico, la seguridad del empleo y los acuerdos contractuales pueden impulsar el desarrollo de los recursos humanos para fortalecer la capacidad de las instituciones públicas? ¿Qué efecto podría tener la igualdad de oportunidades y de trato en el desarrollo de los recursos humanos?

• ¿Qué alternativas se ofrecen a los trabajadores que pierden su empleo por reducción de personal y cómo se puede lograr que la redistribución del personal y la readaptación profesional se adecuen mejor a las funciones específicas de la administración pública? ¿En qué forma se pueden ofrecer oportunidades de empleo independiente a los trabajadores despedidos mediante la información, el asesoramiento, la formación y otros elementos del desarrollo de los recursos humanos?

• ¿De qué manera se pueden revitalizar las relaciones de trabajo mediante los enfoques relativos al desarrollo de los recursos humanos? ¿En qué forma el desarrollo de los recursos humanos puede fomentar la participación de los trabajadores en los procesos de reforma? ¿Qué papel desempeña la negociación colectiva a ese respecto y qué importancia tienen las alianzas con la sociedad civil?

• ¿De qué manera los interlocutores sociales y sus organizaciones pueden participar en la formulación y aplicación de políticas relativas al desarrollo de los recursos humanos de la función pública? ¿En qué forma el desarrollo de los recursos humanos puede a su vez contribuir mejor al éxito de tales procesos?

• ¿Qué función deberían desempeñar las instituciones internacionales en relación con la reforma del desarrollo de los recursos humanos?

103.  L.B. Elam: «Reinventing government privatization style -- avoiding the legal pitfalls of replacing civil servants with contract providers», en Public Personnel Management (Washington, DC), vol. 26, núm. 1 (primavera de 1997), pág. 17.

104.  J. Hubert-Rucher: «L'Italie ouvre le débat sur le droit de licencier dans la fonction publique», en Les Echos (6 de marzo de 1998), pág. 6.

105.  OCDE: Civil Service Legislation Contents Checklist, SIGMA Papers, núm. 5 (OCDE, París, 1996).

106.  TUPE es el procedimiento legislativo en virtud del cual se incorporó la Directiva en la legislación del Reino Unido.

107.  Citado en Privatisation News (Unidad de investigación sobre la privatización de los servicios públicos, Londres, junio de 1995), pág. 4.

108.  A. Bolger: «EU change to workforce contracts causes alarm», en Financial Times (Londres), 3 de junio de 1998.

109.  OCDE: Issues and developments in public management, op. cit., págs. 247-250.

110.  J. Tendler: Good government in the tropics (The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1997), págs. 23-24.

111.  Ibíd., pág. 143.

112.  R. Hommes: «Conflict and dilemmas of decentralization», en M. Bruno y B. Pleskovic (publicado bajo la dirección de): Annual World Bank Conference on Development Economics (Banco Mundial, Washington, DC, 1995), págs. 331-350.

113.  J. Tendler, op. cit., pág. 27.

114.  Ibíd., pág. 25.

115.  Ibíd., pág. 24.

116.  Ibíd., pág. 29.

117.  Ibíd., pág. 33.

118.  Ibíd., pág. 33.

119.  Ibíd., pág. 34.

120.  Ahora bien, ninguna de esas medidas se había puesto en práctica para 1997.

121.  Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo: Public welfare services and social exclusion: The development of consumer-oriented initiatives in the European Union, por N. Deakin, A. Davis y N. Thomas (Loughlinstown House, Shankill, Irlanda, 1995).

122.  I. Lienert: «Civil service reform in Africa: Mixed results after 10 years», en FMI: Finance & Development, junio de 1998, pág. 44.

123.  J. Maggregor, S. Peterson, C. Schuftan: «Downsizing the civil service in developing countries: The golden handshake option revisited», en Public Administration and Development, vol. 18, 1998, págs. 61-76.

124.  Op. cit., pág. 73.

125.  Op. cit., pág. 74.

126.  G. Ullrich: «Privatization of services: What can cooperatives offer?» en Review of International Cooperation, vol. 91, núm. 1, 1998, págs. 64-72.

127.  C. Borzaga y A. Santuari: «Cooperatives and the new social services market», en Review of International Cooperation, vol. 90, núm. 1, 1997, págs. 11-17; véase también V. Pesthoff: Empowering citizens as co-producers of social services: The case of day care in Sweden, documento presentado a la Conferencia Internacional de Investigación de la ACI en Bertinoro, 1997.

128.  G. Baldacchino: «Humane privatization: Worker cooperative initiative in the public sector», en Journal of Cooperative Studies, vol. 31, núm. 1, mayo de 1998, págs. 39-49.

129.  Esta sección está basada principalmente en El trabajo en el mundo 1997-1998 (Ginebra, OIT, 1997), págs. 47-49 y 135-136.

130.  Los comentarios de Lars-Öke Almqvist están basados en entrevistas efectuadas en diversas ocasiones entre mayo de 1994 y agosto de 1997 y en sus propios trabajos.

131.  TUPE: Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations (véase también el apartado 2 del capítulo 5 de este informe).

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