Tercera Parte
4. Incidencia de las condiciones de trabajo
en el desarrollo de los recursos humanos
de la función pública
El proceso de ajuste estructural en la función pública ha tenido consecuencias profundas para los trabajadores del sector y las relaciones laborales que rigen su vida de trabajo. En particular, junto con la descentralización de las responsabilidades presupuestarias y operativas, tanto hacia los niveles inferiores de la administración como dentro de cada nivel -- por ejemplo, a organismos subordinados, otras dependencias o entidades exteriores proveedoras de servicios --, se ha venido efectuando una delegación de atribuciones cada vez mayor en diversas materias relativas al personal. Este fenómeno, sumado a la creciente flexibilidad de la organización del tiempo del trabajo y de las funciones correspondientes a cada puesto, así como a la mayor importancia que se atribuye al rendimiento en desmedro de los medios tradicionales de control jerárquico, está transformando progresivamente las condiciones de trabajo y el entorno de relaciones laborales en que se desenvuelven los directivos y el personal de los servicios públicos.
Se ha indicado que en los países de la OCDE los directivos han ganado una mayor flexibilidad por lo que se refiere a sus atribuciones en materia de formulación de las descripciones de puesto, a la vez que han adquirido mayor influencia en los procedimientos de contratación y promoción. En algunos países, también se han delegado funciones en lo que atañe a la capacitación y el desarrollo, mientras que en otros se han traspasado poderes en materia de concertación de acuerdos sobre igualdad de oportunidades y otros aspectos de las relaciones laborales. En cambio, en la mayoría de los países siguen centralizados los procedimientos generales de fijación de remuneraciones.
Las reformas administrativas se orientan fundamentalmente a encontrar los medios que permitan que los ciudadanos se beneficien de las actividades de la función pública, subordinando los intereses de ésta al bienestar de la colectividad. La compensación que ha de darse a los funcionarios públicos por el ritmo de trabajo más intenso no tiene por qué revestir forzosamente la forma de un aumento de remuneraciones, sino que puede materializarse en mejoras de las condiciones de trabajo, en particular en los siguientes aspectos:
• traspaso de funciones al personal y disminución de las intervenciones jerárquicas, lo que se traduce en una mayor satisfacción en el trabajo;
• aumento de la autonomía y la flexibilidad en materia de organización de las labores y de programación del tiempo de trabajo, de tal manera que puedan conciliarse las exigencias de la vida profesional y la vida privada del personal;
• posibilidad de tomar años sabáticos, tiempo que la fuerza de trabajo puede dedicar a su recreación y revitalización, constituyendo así una fuente de renovada creatividad y de realización personal;
• definición de normas claras para la evaluación del rendimiento, como, por ejemplo, la valoración del personal por los clientes o el público, que refuercen la autoestima y el sentido del deber de los trabajadores;
• oferta de oportunidades de capacitación técnica y perfeccionamiento de los conocimientos y calificaciones personales, lo que en sí constituye un elemento de satisfacción;
• posibilidad de participar en los procesos de reforma administrativa, lo que refuerza la identificación de cada funcionario con su trabajo(56).
Se ha puesto de manifiesto que, en situaciones de reforma estructural y de otra índole, la interacción entre los distintos aspectos de las condiciones de trabajo tiene por resultado la transformación de las labores que incumben al personal de la función pública y una determinada orientación del desarrollo de los recursos humanos (DRH). Algunos de estos cambios serán examinados con particular atención en el presente capítulo. En cambio, no se examinarán otros aspectos de las condiciones de trabajo -- como, por ejemplo, la protección social -- que inciden en el DRH, por considerarse que siguen vigentes las observaciones que al respecto formuló en su momento la Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos, celebrada en 1995(57).
4.1. Remuneraciones
Como se indicó en el informe de la OIT presentado a la Reunión antes citada, «el volumen de la factura salarial del sector público, y sus repercusiones en los impuestos, los préstamos y los salarios del sector privado, es un incentivo importante para reducir el número de funcionarios; pero, al mismo tiempo, el gobierno tiene la responsabilidad de fomentar prácticas equitativas de empleo y garantizar que el sector público pueda atraer y retener el volumen justo de personal que le es necesario. [...] Muchos países están cambiando las normas que rigen la estructura salarial y la fijación de los sueldos, y entre estos países están tanto los industrializados y en desarrollo como las economías que se consideran en transición. Los problemas salariales se perfilan como uno de los elementos fundamentales de un proceso más amplio de ajuste y de reestructuración»(58).
4.1.1. Nivel de las remuneraciones
El nivel de las remuneraciones del sector público se ha convertido en un tema de preocupación general, y no tan sólo para los funcionarios. Si bien es cierto que la disminución de la masa salarial del sector público puede contribuir a una mayor estabilidad macroeconómica, ha quedado de manifiesto que una reducción del valor real de los sueldos por debajo de un determinado nivel puede ser contraproducente(59). Cuando los sueldos del sector público se reducen tanto en valor absoluto como en relación a las remuneraciones del sector privado, se produce inevitablemente una pérdida de motivación entre los funcionarios, a la vez que se restringen las posibilidades de contratar y retener al personal. Los trabajadores más calificados tenderán entonces a incorporarse al sector privado, por lo menos cuando su formación y sus calificaciones interesen a los empleadores de este sector.
Conforme se ha venido perdiendo la seguridad del empleo (véase la sección 1.3 más arriba), las remuneraciones se han convertido en un elemento cada vez más decisivo por lo que se refiere a la incorporación de trabajadores al sector público. Durante mucho tiempo, la garantía de un empleo seguro sirvió para compensar los bajos sueldos y la escasa progresión del poder adquisitivo de las remuneraciones de los funcionarios públicos. En la práctica, en tiempos de ajuste estructural y de transición económica, la posibilidad de conservar la seguridad del empleo depende fundamentalmente de las asignaciones presupuestarias destinadas a cubrir la factura salarial del sector público en general.
En los países industrializados, una preocupación frecuente de los últimos años ha sido mantener por lo menos el poder adquisitivo de las remuneraciones del personal de la función pública. Algunos países han hecho frente a las crisis fiscales congelando los sueldos del sector público, lo que ha entrañado un lento deterioro del valor real de las remuneraciones. Por ejemplo, en 1996 y 1997, los sueldos en Austria y el Canadá se congelaron según el nivel que tenían en 1995.
En los países en desarrollo y en los países menos adelantados, las remuneraciones de la función pública son en general relativamente bajas y nunca se tiene la certeza de que su pago se hará efectivo. En Africa, entre 1972 y 1973 se registró un aumento del empleo en el sector público, al tiempo que se reducían considerablemente los salarios(60).
Según el Banco Mundial, para evaluar la suficiencia de las remuneraciones en el sector público puede utilizarse como base de comparación aproximada la diferencia entre las remuneraciones públicas y las remuneraciones del sector privado, ajustadas con arreglo a algún mecanismo que permita tomar en consideración la seguridad del empleo que se considera sigue existiendo en la función pública. Resulta difícil establecer comparaciones exactas, habida cuenta de las diferencias entre uno y otro sector por lo que se refiere a factores como las gratificaciones y otras prestaciones, los requisitos de ingreso al empleo y las exigencias inherentes a cada puesto. Sin embargo, el Banco Mundial pone de manifiesto que, en general, los funcionarios públicos de prácticamente todos los países reciben remuneraciones inferiores a las de sus colegas del sector privado(61). Puede sostenerse que los programas de ajuste estructural han contribuido al deterioro de esta situación. Por ejemplo, el sueldo público medio en Filipinas equivale a 25 por ciento del sueldo promedio en el sector privado. En Somalia, esta proporción es de apenas 11 por ciento. Un ejemplo en el extremo opuesto es el de Singapur, país donde los sueldos del sector público equivalen en promedio al 114 por ciento de los sueldos del sector privado(62).
En algunos países, esta diferencia se está haciendo cada vez más marcada. En Kenya, por ejemplo, la disparidad entre los sueldos públicos y privados creció en un 3 por ciento anual durante el período 1982-1992. En muchos países, la erosión relativa de los sueldos del sector público obedeció en parte a las medidas de austeridad fiscal tomadas durante los años 1980, las que se orientaron más bien a reducir el valor real de las remuneraciones, en lugar de restringir el volumen del empleo en el sector(63).
Un ejemplo de reforma de la política salarial de la función pública emprendida a raíz de las condiciones impuestas por el FMI es el caso de Benin, que en 1997 se vio obligado a suprimir el mecanismo de promoción automática bianual de los funcionarios públicos y reemplazarlo por un sistema de aumentos salariales determinado únicamente por méritos, medidas que el Fondo impuso como condición para la obtención de su apoyo financiero(64). En 1995, la República Centroafricana emprendió la reformulación del Estatuto de la Función Pública, con el fin de reducir la carga salarial del Estado; en cuanto al Chad, en 1997 se redujeron a la mitad las remuneraciones de los funcionarios públicos de más alto rango de este país, y se congelaron todas las nuevas contrataciones.
En general, la masa salarial pública nominal promedio en Africa(65) se redujo durante el último decenio, alcanzando en 1996 un total aproximado equivalente al 6 por ciento del PIB (en circunstancias que había llegado al 7 por ciento en 1986) en 32 países de la región subsahariana. Los valores por país difieren considerablemente: en Uganda, la factura salarial pasó de 1 por ciento del PIB en 1987 a 3 por ciento en 1996, al tiempo que se registró un marcado aumento de los salarios reales y se redujo a la mitad la plantilla de la función pública; en Lesotho, la factura salarial alcanzó en 1996 un valor equivalente a 15 por ciento del PIB. La masa salarial de los países comprendidos en la zona del franco CFA aumentó rápidamente como resultado de la contratación automática de los egresados de los institutos de educación superior, de las promociones automáticas y de los incrementos de salario en función de los grados. La devaluación del franco CFA, en 1994, implicó una reducción de la masa salarial en un promedio de 3 por ciento.
El nivel real de los salarios en Africa, que disminuyó en un 2 por ciento anual durante el período 1990-1996, indica que las reformas no alcanzaron el objetivo de racionalizar la estructura de las remuneraciones y elevar el nivel de los salarios reales.
En Asia y América Latina, la factura salarial pública equivale a aproximadamente el 5 por ciento del PIB.
Resulta muy difícil formarse una idea clara de las diferencias en los niveles de remuneración entre los sectores público y privado de todos los países considerados, debido a la práctica generalizada de la subcontratación a empresas del sector privado de determinadas funciones que tradicionalmente incumbían a los servicios públicos. Por ejemplo, con respecto a las políticas de ajuste estructural, en el informe de una investigación sobre distintos municipios del Caribe publicado en 1996 se señalaba lo siguiente: «Partiendo de la premisa ideológica de que las entidades del sector privado son más rentables y eficaces por lo que se refiere a la prestación de determinados servicios, y con la intención de reducir el gasto público, se ha generalizado la subcontratación a empresas privadas de labores como el tratamiento de residuos, la reparación de carreteras y los servicios de transporte»(66).
Al parecer, hay pocas pruebas concretas sobre los efectos que la subcontratación tiene en los salarios de la función pública, y de todos modos, los pocos casos sobre los que se dispone de datos no son concluyentes al respecto. Será necesario proceder a análisis más acabados para determinar si la reducción del volumen de empleo, la pérdida de prestaciones (como las pensiones), la disminución de las remuneraciones o la acción conjugada de algunos de estos factores permiten generar economías. Con todo, los modelos y la información de que se dispone en la actualidad son en principio insuficientes para analizar los niveles de remuneraciones, que han de considerarse en el contexto de la compleja interacción entre la estructura salarial y las prestaciones no salariales practicadas en la función pública -- sobre las que existe muy poca documentación --, o la misma naturaleza del mercado de trabajo del sector privado. Además, dicho análisis tropieza con otros problemas derivados de los límites propios de los sistemas de supervisión existentes en ambos sectores(67).
4.1.2. Estructura de las remuneraciones
Las dificultades con que tropiezan los encargados de definir las políticas en materia de personal no se limitan a la escasez de trabajadores calificados, sino que incluyen también la existencia de escalas de sueldos que ofrecen escasos incentivos al rendimiento. La reducción de las diferencias entre los sueldos de los grados superiores e inferiores ha tenido repercusiones considerables por lo que se refiere a la motivación de los funcionarios y la mejora de su rendimiento, así como en lo que atañe a la eficacia del desarrollo de los recursos humanos, incluida la capacitación.
Las presiones que se ejercen sobre los sistemas de remuneración del sector público tienen su origen en diversas consideraciones de orden macroeconómico y de gestión, predominando en lo fundamental las últimas, que buscan incrementar la eficiencia y la capacidad de los servicios para adecuarse con éxito a un entorno en rápida transformación. Partiendo de la base de que, en lo posible, la remuneración debería fijarse en función del rendimiento, se considera que el régimen salarial ha de servir para incrementar a la vez la eficiencia del sector público y la calidad de los servicios suministrados. Dicha eficiencia debería fomentarse también mediante la introducción de una mayor diversidad en los regímenes salariales públicos.
Las reformas se han motivado en la necesidad de establecer una estructura salarial acorde con las exigencias concretas del mercado de trabajo, que tomen en consideración la gran amplitud y diversidad de los servicios que prestan los funcionarios públicos en esferas tan variadas como la educación, la recolección de impuestos, la policía y el sistema judicial. A raíz de la descentralización y la desreglamentación, muchos servicios públicos se han empeñado en adoptar nuevos métodos de prestación de servicios, así como los correspondientes mecanismos de determinación de remuneraciones y de clasificación de puestos. Estas políticas se han traducido en una mayor diversidad y flexibilidad de los regímenes salariales. La vinculación de los incrementos de las remuneraciones con el aumento del rendimiento es una de las tantas maneras en que se ha concretado tal mayor flexibilidad.
Las presiones encaminadas a contener el gasto público, cuyo principal componente es el correspondiente a los servicios públicos, suelen intensificarse en épocas de recesión económica. Las reformas salariales iniciadas en Nueva Zelandia y Australia en los años 1990 presentan varias características comunes. Ambos países han descentralizado los mecanismos de fijación de las remuneraciones, que antes abarcaban amplias zonas del sector público, delegando tal responsabilidad a los distintos organismos del Estado. Además, han venido desmantelando la estructura salarial centralizada y uniforme, y están negociando su sustitución por estructuras más simples y ágiles, adecuadas a las necesidades de cada rama principal de servicios. Asimismo, han introducido la remuneración en función del rendimiento para los directivos y otras categorías de funcionarios administrativos, así como metas o controles concretos ya sea de los costos de explotación o de la carga salarial.
Las reformas en cada uno de estos países han tenido ritmos y alcances diferentes, y también ha sido distinto el grado de desmantelamiento de los mecanismos de negociación establecidos anteriormente, lo que ha abierto nuevas posibilidades para reformar el mundo del trabajo. Australia ha optado deliberadamente por mantener una estructura de clasificación de puestos común en la función pública. La estructura federal de este país y la gran autonomía que tienen sus estados ha permitido que varios de ellos impulsen reformas bastante radicales.
Es pertinente suponer que, por diversas razones, la descentralización de la negociación de las remuneraciones o el traspaso de responsabilidades en esta materia incidirá en una mayor dispersión de los salarios entre las distintas profesiones de un mismo organismo o entidad, como también dentro de un sector dado de la economía. No cabe duda de que en las primeras etapas de la descentralización, este proceso entrañará de por sí un aumento de la dispersión salarial. Ahora bien, tal dispersión suele ir acompañada por la introducción de nuevas estructuras salariales, lo que a menudo se traduce en la disminución del número de las distintas profesiones (o de niveles jerárquicos), lo que a su vez exige proceder a una nueva clasificación de los puestos de trabajo. Al cabo de este proceso puede darse sea un aumento, sea una disminución de la dispersión salarial. A veces, el proceso de reforma salarial también tiene por consecuencia la incorporación de los subsidios o prestaciones y del pago de horas extraordinarias en la remuneración de base, lo que constituye un factor adicional de dispersión de los ingresos, tanto dentro de un mismo grupo como entre distintas categorías profesionales.
Sea como fuere, en algunos países más que en otros, los sistemas en que las tasas salariales dependían de los puestos y grados más que del rendimiento de las personas, y en que la clasificación de puestos se determinaba en forma centralizada, están siendo sustituidos por regímenes mucho más flexibles que toman en consideración los ajustes necesarios al mercado, la descentralización y la individualización de las remuneraciones. Entre las características de las políticas de remuneración flexibles figuran las siguientes:
• remuneración en función del rendimiento;
• remuneración sobre la base del trabajo desempeñado y no de la designación del cargo ocupado;
• remuneración determinada con arreglo a los niveles salariales de otros sectores del mercado de trabajo;
• flexibilidad en la fijación de los salarios, en lugar de aumentos automáticos;
• descentralización del régimen salarial, lo que permite que los ministerios u otros organismos introduzcan sus propios acuerdos en materia de remuneraciones y clasificación de puestos.
En algunos países, como Suecia, las reformas se promovieron inicialmente para resolver el problema de la deserción del personal más calificado hacia el sector privado y lograr la flexibilidad que necesitaban los directores de servicios para ofrecer incentivos y asegurar la permanencia del personal. Con el tiempo, las reformas suecas se han orientado más bien a incrementar la eficacia y la productividad de los servicios. En Finlandia, a comienzos de los años 1990, el sector municipal hizo frente a graves problemas económicos, políticos y de funcionamiento. Se decidió entonces introducir cambios que permitieran aumentar la productividad, reducir el personal, modernizar los sistemas de servicios y fomentar las inversiones en el nivel de municipios. El aumento de la autonomía local, la descentralización de funciones y la subcontratación fueron los aspectos esenciales de estas reformas. Al mismo tiempo, también se estaba modificando el sistema de relaciones laborales finlandés. En particular, desaparecieron las políticas centralizadas en materia de ingresos, volvió a fomentarse la negociación a nivel local y se concibieron nuevos mecanismos de participación(68).
Algunos gobiernos -- sobre todo los de Australia, Canadá, Nueva Zelandia, Reino Unido, Estados Unidos y los países nórdicos -- han vinculado en forma creciente las remuneraciones al rendimiento de algunas categorías de personal, en particular, los directivos. Aun cuando se prevé que esta tendencia se extenderá a otros países, desde hace algún tiempo se están publicando estudios que indican que tal solución no es siempre eficaz. Una encuesta realizada recientemente por la OCDE entre directores de servicios de nivel medio y superior en Australia, Dinamarca, Irlanda, Reino Unido y Estados Unidos ha puesto de manifiesto que en la mayoría de los programas examinados no se cumplen los requisitos básicos de motivación para lograr una aplicación eficaz de los regímenes de remuneración en función del rendimiento (RFR). Por el contrario, según los resultados del estudio, existe una insatisfacción generalizada en relación con estos regímenes y se ha cuestionado radicalmente que tales regímenes tengan incidencia en la motivación y el rendimiento de los directivos(69). Casi todos los directores entrevistados opinaron que los regímenes de RFR aplicados en sus organismos eran por lo general ineficaces, puesto que, además de su difícil comprensión, eran rechazados por la mayoría del personal y no establecían claramente un vínculo entre las asignaciones salariales o el rendimiento y los resultados efectivos del trabajo de los funcionarios interesados. En particular, estos directivos no parecían estar motivados por la perspectiva de percibir las asignaciones en concepto de RFR a que tenían derecho.
En todo caso, la práctica de la remuneración en función del rendimiento se ha extendido a otros países. En 1996, el Gobierno australiano presentó un proyecto de legislación en la que se preveía la aplicación a 140.000 funcionarios públicos de un régimen contractual hasta entonces utilizado sobre todo en el sector privado, sistema que comprendía en particular la generalización de los contratos individuales y el pago de salarios en función del rendimiento(70). En Canadá, el sistema de remuneración en función del rendimiento para los trabajadores de la función pública, que había sido suspendido en 1991 por motivos financieros, volvió a instaurarse en 1997(71).
Otros países están aplicando cada vez menos el sistema de RFR. Un estudio llevado a cabo por el Institute of Personnel and Development (IPD) en el Reino Unido puso de manifiesto que tanto para los empleadores como para los trabajadores el principal motivo de los mediocres resultados del sistema de RFR era la escasa cuantía de las primas de rendimiento, fuesen éstas individuales o de equipo. Este problema cobra una mayor importancia en el sector público, en el que las congelaciones de salarios son frecuentes. Según el informe del IPD, alrededor del 17 por ciento de las empresas del sector público estaban considerando la posibilidad de poner fin a la aplicación del sistema de RFR para el personal directivo(72). Por otra parte, un estudio realizado por el mismo IPD sobre la remuneración de equipo en los sectores público y privado determinó que este sistema -- en el que el pago de primas está relacionado con el rendimiento de cada equipo o con el tiempo ahorrado en la realización de las distintas tareas -- tiene resultados positivos. Se puso de relieve que la remuneración de equipo puede servir en particular para reforzar las transformaciones orgánicas y reorientar el trabajo hacia el servicio al público o a los clientes(73).
Otra dificultad importante reside en la posibilidad de que los sistemas de RFR desvirtúen precisamente los incentivos al rendimiento. En el Reino Unido, el personal de los servicios de colocación ha indicado que el cumplimiento de metas cuantitativas ha cobrado prioridad con respecto al objetivo de ofrecer a los solicitantes de empleo una ocupación adecuada a sus calificaciones(74). La oferta de primas o bonificaciones salariales relacionadas con el cumplimiento de estas metas ha venido al parecer a agravar este problema. Además, en situaciones en las que resulta difícil establecer parámetros de rendimiento objetivos, las RFR pudieran menoscabar el estado de ánimo del personal de la función pública en vez de mejorar su motivación(75).
Los países nórdicos han aplicado sistemas de remuneración del rendimiento por equipos, obteniendo resultados en alguna medida satisfactorios; otros países han condicionado los aumentos negociados colectivamente al cumplimiento de acuerdos en materia de productividad. Por ejemplo, en el marco de un programa tripartito sobre competitividad y trabajo, el Gobierno irlandés concertó con los sindicatos del sector público un acuerdo que prevé aumentos de hasta 22 por ciento a cambio de la aceptación por el personal de mayores responsabilidades y un mayor grado de flexibilidad.
Desde su independencia en los años sesenta, los países del Africa subsahariana se han dotado de un sistema de remuneraciones para los funcionarios y de desarrollo de la carrera administrativa en el que no se establecen vínculos particulares entre aquéllas y los méritos o la productividad. En el sector público de estos países se suele dar a la antigüedad una importancia que, según observadores, grava excesivamente los recursos presupuestarios. En 1995, la OIT señalaba al respecto lo siguiente:
«Siempre que los salarios han disminuido sustancialmente a lo largo del tiempo, en términos reales, se ejerce una enorme presión sobre el gobierno para que se sirva de los ascensos como un camino para recuperar el valor real de los salarios, sin tener en cuenta el mérito de los funcionarios o la existencia de verdaderas vacantes. Pero, en muchos casos sería más eficaz (aunque fuese más complicado) proceder a una revisión de las escalas salariales. Si el ascenso se convierte en un mecanismo más o menos automático, suelen observarse efectos negativos, como la falta de motivación de los trabajadores, menos oportunidades de contratación exterior y una estructura jerárquica hipertrofiada en la cúpula y mal ajustada en sus diversos grados, en los contenidos de cada cargo y en sus diferencias entre responsabilidad y gratificación(76).»
Esta es una situación frecuente en el continente africano, por lo que varios gobiernos, presionados por las instituciones de Bretton Woods, se han visto obligados recientemente a modificar el Estatuto de la Función Pública a fin de dar una mayor importancia a la promoción basada en los méritos y lograr una reducción general de la carga salarial pública.
El caso de Benin es otro ejemplo de las dificultades que supone poner en práctica una reforma del sistema de remuneraciones en el marco de los programas de ajuste estructural, así como de los intereses en juego. En este país se propuso la revisión del sistema de promoción y de remuneraciones aplicable a los funcionarios del Estado como parte de una reforma administrativa de ámbito mucho más general, cuyos aspectos principales fueron definidos en una reunión general sobre modernización de la función pública y los servicios administrativos, celebrada en diciembre de 1994, en la que se señaló la existencia de «una cultura administrativa basada en el favoritismo político y no en los méritos de los funcionarios». Dicha reunión general recomendó «impulsar el desarrollo de una nueva cultura administrativa orientada a la búsqueda permanente de medios para mejorar el rendimiento individual [...] y moderar los costos de la administración».
En 1996, el Gobierno de Benin adoptó un memorándum sobre políticas económicas y financieras en el que se señala que «el sistema de promoción automática no se adapta a la necesidad de incrementar la eficiencia de los servicios públicos y es excesivamente caro». En el tercer programa de ajuste estructural (1997-1999), emprendido con el respaldo del FMI y el Banco Mundial, también se estipula que debe modificarse el sistema de promoción automática de los funcionarios del Estado. El Ministerio de la Función Pública, Trabajo y Reforma Administrativa efectuó un estudio sobre la revisión del sistema de promoción automática de los funcionarios públicos permanentes, el que se llevó a cabo luego de consultas celebradas tanto en la propia administración (en el seno de la Comisión Técnica Directiva sobre Reforma Administrativa y en la Comisión Nacional sobre Reforma Administrativa), como con otras partes interesadas (los copartícipes sociales, otros países, organismos asociados en cuestiones de desarrollo, etc.).
Por último, en enero de 1998 se redactó una propuesta de estrategia para reestructurar el sistema de promoción de los funcionarios públicos. Según lo formulado en este documento, el actual sistema -- con arreglo al cual todos los funcionarios son ascendidos de grado cada dos años -- ha dado lugar a «un bajo rendimiento y una productividad insuficiente en la administración pública». Queda de manifiesto, pues, que la antigüedad es un factor esencial que condiciona las promociones y aumenta en forma considerable la carga salarial, a diferencia de lo que ocurre con los métodos más diversificados que se aplican en otros países, los que se combinan la promoción selectiva basada en la adquisición de nuevas calificaciones o en la prestación de servicios públicos, con los aumentos generales o por categorías y otras formas de remuneración cuyo monto varía en función de los puestos de trabajo más que en la antigüedad del funcionario.
La viabilidad del sistema en vigor en Benin presupone que los ingresos del Estado se incrementen en forma regular y adecuada para compensar el aumento automático de la carga salarial, teniendo en cuenta en particular la alteración de la pirámide de edad de los funcionarios públicos provocada por la congelación y la ulterior limitación de la contratación de nuevos funcionarios. Este cambio estructural ha tenido repercusiones en la masa salarial y no ha sido equilibrado por aumentos de la productividad y la eficiencia de la función pública.
El envejecimiento relativo de los funcionarios ha conllevado un aumento del gasto público; el Estado se ha visto en la incapacidad de contratar a un número suficiente de jóvenes funcionarios o a personal en las categorías inferiores, que perciben remuneraciones de menor cuantía. Con todo, el crecimiento de la masa salarial registrado en Benin pudiera parecer casi paradójico, dado que entre 1986 y 1997 se redujo en forma sostenida el tamaño de la fuerza de trabajo. Durante este período, el número total de funcionarios pasó de 41.593 a 32.298 (lo que representa una disminución de 22 por ciento), mientras que la carga salarial aumentó en 38 por ciento, de 46 millones de francos CFA a 63,3 millones. No obstante la considerable reducción de la plantilla del Estado, tanto el Gobierno como observadores internacionales consideran que los efectos de este proceso no bastan para reducir la presión presupuestaria -- por los motivos antes mencionados --, aun cuando es cierto que existe un desfase temporal de tres escalones en la aplicación del mecanismo de promoción (esto es, en 1998 se remuneró a los funcionarios con arreglo al índice de 1992, de conformidad con un protocolo de acuerdo suscrito por el Gobierno y varios sindicatos). Según el nuevo mecanismo propuesto, la promoción de los funcionarios se fundamentará en adelante en sus calificaciones y rendimiento. El sistema combinará criterios de promoción y de remuneración por méritos con un mecanismo de evaluación transparente basado en una entrevista anual. El sistema se adaptará a fin de tomar en consideración las peculiaridades de determinados sectores o actividades profesionales.
Esta reforma, que sigue siendo objeto de arduas negociaciones con los sindicatos, se aplicará en forma progresiva. En marzo de 1998, los sindicatos marcaron con una huelga su rechazo de algunas de las propuestas del Gobierno; en el momento de la redacción del presente informe, los trabajadores no habían descartado recurrir nuevamente a la huelga para defender sus puntos de vista. Los sindicatos no descartan de plano la idea de practicar en cierta medida las remuneraciones y la promoción por méritos, pero sí están preocupados por los criterios de evaluación que se utilizarán. En particular, insisten en mantener como salvaguardia el sistema de promoción basado en la antigüedad, que permite compensar los elementos subjetivos o arbitrarios que pudieran intervenir en cualquier sistema de evaluación. El principio adoptado por el Gobierno en el proyecto de legislación consiste en garantizar un incremento salarial anual de alrededor de 2 por ciento, sin perjuicio de los montos que se asignen cada año a las promociones. Además, los sindicatos insisten en que el Gobierno no se centre exclusivamente en el mecanismo de promoción, sino que también despliegue esfuerzos encaminados a mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y sus posibilidades de perfeccionamiento, puesto que, a su juicio, estos dos factores también influyen en la productividad.
Como se desprende de los ejemplos que anteceden, ningún mecanismo automático vincula las remuneraciones con el rendimiento, ni tampoco con el desarrollo de los recursos humanos. Disponer de un nivel adecuado de remuneración es una condición indispensable para el desarrollo de los recursos humanos, pero todo indica que no es el único requisito.
4.2. Organización del trabajo
Las medidas de reforma de la gestión de los recursos humanos en el servicio público de los países industrializados se orientan cada vez más a flexibilizar la utilización del personal, tanto por lo que se refiere al tiempo de trabajo como a las funciones atribuidas a cada puesto. Aunque existe la posibilidad de que esta política implique para los funcionarios una pérdida parcial de control de su tiempo de trabajo y sus tareas, ello no es necesariamente una consecuencia fatal y de hecho pudiera ocurrir exactamente lo contrario.
Los sindicatos han alentado algunas formas de flexibilidad -- sobre todo en relación con el tiempo de trabajo --, mientras que se han opuesto a otras. Para los trabajadores, los factores determinantes de su apoyo son, en principio, la medida en que tal flexibilidad se sustente en la seguridad del empleo, y la manera en que el control se ejerza conjuntamente por los trabajadores y los directores de cada organismo o unidad. El grado de aplicación de la flexibilidad varía según los sectores. Aquellos en los que el trabajo se organiza fundamentalmente por turnos, como ocurre en el sector de la salud, han concebido diversas formas de organización, entre las que figura la anualización del tiempo de trabajo.
La OCDE ha señalado que muchos países están tomando medidas para reformar la gestión de los recursos humanos a la vez que reducen la plantilla pública para ajustarse a las restricciones presupuestarias. La tendencia predominante consiste en reforzar la capacidad de dirección y en dotar al personal con los medios necesarios para desempeñar sus funciones en el sector público renovado, lo que supone prestar una atención creciente a la búsqueda de medios para aumentar la flexibilidad del personal(77).
Por ejemplo, Bélgica ha inscrito entre las prioridades de la reforma de la gestión del sector público el aumento de la flexibilidad en los horarios de trabajo y de apertura al público, el fomento del trabajo a domicilio y la redistribución del tiempo de trabajo(78).
En Finlandia, se ha considerado que la reducción del tiempo de trabajo sin pérdida de remuneración es una forma de proteger el empleo. La jornada habitual se ha reducido de 8 a 6 horas de trabajo para algunas categorías de funcionarios, a cambio de la instauración de un sistema de dos turnos que permite prolongar las horas de apertura de los servicios públicos. La aplicación de esta medida no ha implicado una reducción de los niveles de productividad.
En los Países Bajos, un acuerdo reciente en materia de reorganización del tiempo de trabajo del personal de la salud incluyó algunas opciones tanto de prolongación como de reducción del tiempo de trabajo. En 1996, concluyeron las negociaciones que prevén la aplicación de un contrato de dos años durante los cuales la semana de trabajo tendrá una duración de 36 horas, medida que se acompaña de una creación correlativa de nuevos puestos de trabajo y de la oferta de opciones para traslado de puestos en el servicio en caso de que se reduzca el tiempo de trabajo. Con el fin de hacer realidad la igualdad de oportunidades y de trato, el Gobierno también ha concertado un acuerdo sectorial aplicable en los departamentos de personal del sector público, por el que los trabajadores con un horario superior a 18 horas por semana que hayan estado empleados durante más de un año tienen el derecho a tomar una licencia parental remunerada en 50 por ciento del sueldo, con el fin de ocuparse del cuidado de sus hijos menores de seis años. Las opciones de este derecho son tomar una licencia completa de tres meses, trabajar a medio tiempo durante seis meses o a tres cuartos de tiempo durante un año. La concesión de estas prestaciones no tiene influencia alguna en los derechos de pensiones ni tampoco en el seguro médico. Hasta ahora, han ejercitado esta posibilidad sobre todo los trabajadores varones, lo que permite suponer que existe una demanda efectiva de horarios de trabajo que permitan a los hombres ocuparse en forma intensa de sus responsabilidades parentales.
4.3. Rotación en el trabajo
La rotación en el trabajo (denominada también rotación de tareas o rotación de puestos) constituye para los trabajadores una oportunidad para ampliar o perfeccionar sus calificaciones, desempeñando las funciones inherentes a diversas clasificaciones de puestos. Asimismo, permite que los funcionarios y demás personal del sector público comprendan mejor los programas, funciones y actividades y adquieran así una perspectiva más global de sus unidades respectivas.
La rotación en el trabajo puede definirse como el desempeño de nuevas funciones de carácter temporal durante un período de tiempo convenido. La rotación tiene lugar entre puestos de trabajo cuyas tareas concretas son definidas por los administradores en función de las necesidades del servicio. Por regla general, todo trabajador seleccionado para ejercer funciones en rotación de puestos deberá poseer las competencias necesarias y percibirá un complemento de remuneración en caso de que se le encomiende desempeñar funciones correspondientes a una categoría profesional superior a la que tiene asignada.
La rotación en el trabajo permite que los administradores evalúen el desempeño profesional de los funcionarios en distintos puestos, conozcan las calificaciones y aptitudes de éstos para dar cumplimiento a las funciones correspondientes, optimicen la utilización de recursos e impulsen la correcta ejecución de los programas. Las rotaciones pueden llevarse a cabo dentro de una división o entre divisiones de la administración pública, entre distintos organismos del Estado, entre entidades de gobierno federal o local o entre organizaciones privadas. A veces se exigirá como requisito que el funcionario tenga una experiencia bien determinada en algunos programas o en el trabajo de ciertas divisiones; en otros casos, la rotación entre puestos formará parte del plan de desarrollo de la carrera administrativa.
La rotación de puestos tal vez revista un interés especial en tiempos de transformaciones estructurales o procesos de transición, puesto que es una forma de adquirir capacitación en el lugar de trabajo y fomentar la polivalencia funcional del personal. Los trabajadores que hayan adquirido una experiencia profesional de esta índole podrán adaptarse fácilmente en caso de reestructuración o de redistribución del personal.
En varios países se está dando una creciente prioridad a las formas de organización que facilitan la movilidad horizontal de los funcionarios entre distintos organismos públicos, con el fin de potenciar su capacidad profesional y su experiencia y adaptarlos en forma más precisa a las exigencias de los servicios correspondientes. A veces, se organizan programas que comprenden actividades de capacitación como, por ejemplo, en Finlandia, país que se ha definido el objetivo estratégico de mejorar las posibilidades de perfeccionamiento del personal de oficina, en su mayoría formado por mujeres.
Otros países han aplicado modalidades de rotación en el trabajo sobre todo en los niveles superiores de la administración. En los Países Bajos, la movilidad entre puestos y funciones de dirección es un requisito de toda promoción(79). En Austria, Bélgica, Francia y Grecia, las condiciones para la movilidad de los funcionarios se han simplificado a fin de facilitar la rotación en el trabajo. En Dinamarca, la rotación se ha convertido, en principio, en un mecanismo ampliamente utilizado para impulsar la progresión profesional de los funcionarios. En Irlanda, se han tomado medidas para hacer más permeable el tránsito profesional entre las carreras administrativas generales y las carreras de índole profesional y técnica de la función pública.
Sin embargo, algunas experiencias indican que tanto la pérdida de la seguridad del empleo como la descentralización están desincentivando la movilidad de los funcionarios. Concretamente, según el Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP), en España la movilidad excesiva ha resultado peligrosa, pues se ha observado que la necesidad de cambiar continuamente de puestos de trabajo se ha traducido en la llamada desprofesionalización del personal(80). En el Reino Unido, el deterioro de la movilidad profesional se ha imputado a la fragmentación de los regímenes de remuneración del sector público y a los mecanismos de negociación de las condiciones de trabajo(81).
La rotación en el trabajo y la movilidad profesional son factores que también inciden en el desarrollo de los recursos humanos, y viceversa. Por una parte, contribuyen a potenciar las calificaciones y la formación, incrementando la empleabilidad del personal. Por otra parte, los programas de formación profesional tendrán que adecuarse a las necesidades de una mayor flexibilidad profesional. Sin embargo, la polivalencia puede determinar en parte una pérdida de las competencias técnicas en esferas o niveles especializados del servicio público.
4.4. La evolución tecnológica
Por lo que se refiere a las transformaciones estructurales en la función pública, un desafío de gran envergadura y potencial es la utilización de las tecnologías de la información (TI), consideradas por lo general como un importante factor de cambio que ofrece considerables beneficios, especialmente en lo que atañe al incremento de la productividad y la calidad de los servicios. Siguiendo el camino trazado por la mayoría de las economías industrializadas occidentales, los países de Asia oriental y el Pacífico están invirtiendo recursos cada vez más cuantiosos en TI, que consideran una herramienta decisiva para llevar a cabo las reformas de la gestión del sector público. Aun cuando las tecnologías de la información se siguen empleando de diversas maneras para aumentar la eficiencia de los servicios, la evaluación de las estrategias aplicadas y las inversiones realizadas por varios países de la región han puesto de manifiesto que las TI no siempre han dado los resultados que se esperaban, y que de hecho son una «espada de doble filo». Entre los principales obstáculos al aprovechamiento cabal de las ventajas de las TI se señalaron la falta de integración entre los usos de dichas tecnologías y los cambios organizativos, así como la ignorancia con respecto al aporte potencial y a largo plazo de estos nuevos medios.
Para lograr que las TI sirvan de catalizador del mejoramiento de los servicios públicos han de cumplirse de antemano diversas exigencias. En particular, debe adquirirse un mejor dominio de la gestión, la planificación y el control de la aplicación de las tecnologías de la información, lo que supone emplearlas para reformular y perfeccionar los procedimientos administrativos, intensificar las investigaciones sobre las repercusiones económicas, sociales, jurídicas y políticas de los nuevos cauces abiertos por las TI y evaluar las experiencias en este campo.
Las transformaciones tecnológicas suelen ir acompañadas de nuevas exigencias en materia de calificaciones y competencias profesionales. Sin embargo, a menudo se subestima la importancia de las inversiones que se necesitarán para impartir la capacitación correspondiente. Por ende, incluso si se dispone del equipamiento apropiado, su eficacia puede resultar limitada por una formación deficiente del personal. Con todo, son numerosos los ejemplos de programas que se han puesto en práctica con resultados muy satisfactorios. Empero, sigue ensanchándose la brecha que separa a los países industrializados de los países en desarrollo por lo que se refiere a la utilización de las tecnologías de la información. De hecho, en este campo Africa está quedando a la zaga de Asia y de América Latina.
El Gobierno de Malasia utilizó las tecnologías de la información para reestructurar su servicio público, y confía que las medidas aplicadas le permitirán aumentar la productividad del mismo. Por cierto, el programa se ha traducido ya en la reducción del personal de apoyo, sobre todo el ocupado en el procesamiento de documentos, esfera en que las TI permiten reducir las necesidades de fuerza de trabajo. El personal de apoyo constituye más del 85 por ciento del total de funcionarios públicos de Malasia, por lo que esta política tendrá probablemente consecuencias bastante graves para los trabajadores. Por otra parte, si bien el Gobierno está recurriendo a contratistas privados para poner en pie y hacer funcionar la nueva estructura administrativa electrónica, también está formando a unos 130.000 funcionarios en el uso de las nuevas tecnologías.
En los Estados Unidos, el gobierno federal adoptó dos leyes, en 1995 y 1997, destinadas a eliminar el papeleo y los trámites administrativos excesivos. Por cierto, este país ha sido uno de los usuarios más innovadores de tecnologías de la información aplicadas a la búsqueda de nuevas fórmulas de administración. Por ejemplo, en algunos condados y ciudades se ha establecido el funcionamiento ininterrumpido («24 horas al día») de los servicios municipales, y en particular de dependencias como las que se ocupan del registro de vehículos motorizados, el pago de multas por infracciones a las normas del tránsito y la información sobre el empleo.
El Gobierno canadiense también ha puesto en marcha varios servicios informatizados de atención al público. Por ejemplo, SchoolNet ha conectado en una red única a todas las escuelas, bibliotecas, institutos preuniversitarios y universidades, mancomunando sus recursos de información y de otra índole para ofrecer servicios de teleformación y de transmisión electrónica de ejercicios y documentos para la preparación de deberes a domicilio. Por su parte, los servicios de atención de salud se sirven de redes de teleconferencia y de transmisión de información por correo electrónico. En 1995, cerca de 3,9 millones de canadienses presentaron su declaración de impuestos y 495.000 efectuaron los pagos correspondientes por vía electrónica.
En el Japón, se espera que la introducción de las tecnologías de la información en los servicios públicos permitirá prolongar los horarios de atención al público. En algunas ciudades, se han instalado máquinas de registro automáticas que extienden certificados de diversa índole. Sin embargo, su utilización sigue siendo restringida dado que están ubicadas dentro de los locales de los ayuntamientos u otras instalaciones públicas, y también debido a que la rápida extensión del proyecto ha tropezado con su elevado costo.
En Europa, algunos países -- por ejemplo, Dinamarca, España y Portugal -- han introducido las llamadas «tarjetas de ciudadanía» electrónicas. Estas tarjetas contienen un número de identificación personal que permite el acceso de particulares a una gran variedad de fuentes de información y servicios estatales a partir de terminales con pantalla táctil. En España, se han extendido hasta ahora más de siete millones de tarjetas, y el Gobierno prevé que a fines de siglo todo el país estará conectado a este sistema.
En Africa(82), se plantean otros problemas además de la cuestión de las inversiones, y en particular la tarea de convencer a los funcionarios de mayor rango sobre la necesidad de integrar las tecnologías de la información en la reforma de la función pública y de motivar al personal administrativo para que respalden la introducción de estas tecnologías, procurando evitar toda compartimentalización y adaptando la informática a las condiciones de cada unidad administrativa y manteniendo al mismo tiempo la compatibilidad entre las mismas. En Kenya, además de servir para racionalizar el sistema administrativo, la informatización de los sistemas de gestión de personal y de contabilidad también ha ayudado a coartar la corrupción. Por otra parte, esto pudiera llevar a algunos grupos a oponerse a la introducción de las tecnologías de la información, sobre todo en períodos de ajuste estructural y de pérdida de la seguridad del empleo. En términos generales, al permitir un acceso más adecuado y equitativo a la información, la introducción de las TI favorece la participación y la democratización, lo que conlleva inevitablemente una pérdida de control estatal.
La introducción de las TI ha dado origen también a diversos conflictos entre los funcionarios públicos y los empleadores por lo que se refiere a la utilización de sistemas electrónicos para controlar el lugar de trabajo, lo que tiene repercusiones inevitables para la vida privada de los trabajadores. Diversas sentencias dictadas por los tribunales en los Estados Unidos «... tienden a indicar que en el futuro se prestará una mayor atención a la defensa de los intereses de los empleadores, sobre todo si se sigue comprobando que en el lugar de trabajo se dan comportamientos de carácter disfuncional y destructor...»(83). La aprobación por los sectores interesados de un conjunto de directrices sobre la forma de llevar a cabo la vigilancia electrónica pudiera servir para proteger a la vez al empleador público y a los trabajadores del sector contra toda práctica abusiva que vulnere la privacidad de estos últimos.
La aplicación de las TI en los programas de formación resulta especialmente útil para el desarrollo de los recursos humanos. Todo parece indicar que la única manera de poder financiar las abundantes actividades docentes indispensables para capacitar y readaptar a la fuerza de trabajo en situaciones de cambio estructural y de transición económica es la utilización de métodos pedagógicos de un costo inferior al que tiene la enseñanza habitual en las aulas. Un método alternativo es la educación a distancia, cuyas perspectivas se han multiplicado con la introducción de medios de transmisión de información como Internet. En los Estados Unidos, este método pedagógico se está utilizando en forma creciente para impartir formación sobre gestión pública y programas de administración. Algunos estudios(84) sobre la expansión y los resultados del empleo de tecnologías de la información en la formación a distancia para funcionarios de la administración pública indican que las posibilidades de aplicación de estos métodos están lejos de haberse agotado. En cualquier caso, su aplicación supone disponer de recursos -- sobre todo en la fase de preparación y adaptación --, y de los medios para acceder a ella, así como de la motivación de los interesados; además, se ha de ejercer un control riguroso de la calidad y el reconocimiento de los programas de estudio.
4.5. Factores que entorpecen el desarrollo
de los recursos humanos: deficiencias
en materia de seguridad y salud(85)
Los obstáculos con que tropieza el desarrollo de los recursos humanos no se derivan únicamente de la falta de condiciones de trabajo propicias o de incentivos para realzar al máximo el potencial y las competencias del personal de la función pública, sino que también surgen de las condiciones de seguridad y salud en que los funcionarios desempeñan sus labores. En efecto, el DRH puede ser entorpecido también por el entorno de trabajo o por una interacción desfavorable entre el personal público y los ciudadanos usuarios de sus servicios.
En situaciones de transformación estructural y transición, cuando prima el objetivo de mantener el empleo y los ingresos, se suelen relegar a un segundo plano los problemas relativos a la seguridad y la salud. Sin embargo, son precisamente estas situaciones las que producen ansiedad, frustración y dificultades organizativas, las que a su vez pueden dar origen a comportamientos violentos. En la práctica, la violencia en el lugar de trabajo abarca una gran variedad de comportamientos posibles, que a menudo se manifiestan en forma regular y simultánea. Tradicionalmente, se prestó una atención primordial a la violencia física, pero en los últimos años se han puesto de manifiesto las consecuencias y perjuicios de formas de violencia no física que, aunque con frecuencia consideradas como psicológicas, pueden tener también efectos físicos en las víctimas.
Una encuesta realizada por el Sindicado Canadiense de Trabajadores del Sector Público (CUPE) mostró que casi el 70 por ciento de las personas entrevistadas consideraban que las agresiones verbales constituían la forma principal de violencia, por su mayor frecuencia con respecto a la violencia física. Otro aspecto objeto de una creciente atención es la transformación de estas manifestaciones de violencia en formas de comportamiento duradero y repetitivo. En sí, quizás parecieran actos de poca importancia, pero su acumulación puede dar lugar a situaciones de considerable gravedad y terminar por revestir la forma de acoso sexual, intimidación o matonismo y hostigamiento psicológico contra los funcionarios. Este tipo de comportamientos puede resultar muy pernicioso para el desarrollo de los recursos humanos en el lugar de trabajo.
Aun cuando a veces basta un solo incidente para caracterizar una situación de acoso, el de índole sexual suele consistir en la repetición de actos desagradables y agresivos que pueden tener efectos devastadores en las víctimas. El hostigamiento sexual puede incluir contacto físico, comentarios, miradas, actitudes, bromas, el uso de un lenguaje marcadamente sexual y alusiones a la vida privada de la persona objeto del hostigamiento.
La intimidación o matonismo en el lugar de trabajo consiste en un comportamiento agresivo de una o más personas que por medios crueles, mal intencionados o humillantes buscan debilitar la situación profesional de otro u otros trabajadores. La intimidación puede revestir diversas formas, algunas fáciles de identificar, y otras más encubiertas y difíciles de explicar(86). Por ejemplo, el «matón» puede hacer difícil la vida de los colegas que teme podrían desempeñar mejor sus funciones, o sancionar a otros que considera excesivamente eficientes, criticándoles sin cesar o quitándoles sus responsabilidades, para, en cambio, atribuirles tareas sin interés, sobrecargarlos de trabajo o reducir sus plazos de ejecución con el fin de que no puedan darle cumplimiento. Se ha señalado que en la Unión Europea, el personal de la administración pública es la categoría más vulnerable a los actos de intimidación (de la que son objeto 13 por ciento de los funcionarios, frente a 8 por ciento de los trabajadores de todas las categorías confundidas).
En los últimos años, el acoso laboral u hostigamiento psicológico («mobbing»), ha sido denunciado como una forma sistemática de violencia colectiva que, al parecer, está en aumento en países como Australia, Austria, Dinamarca, Alemania, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos. El acoso laboral se manifiesta por un trato hostil, vejatorio o excluyente de que es objeto un trabajador, el que es sometido continuamente a un fuerte hostigamiento psicológico. Como tal se entenderán, en particular, comportamientos como: la propagación constante de comentarios negativos acerca de una persona o la formulación repetida de críticas en su contra; el aislamiento de una persona a la que se «hace el vacío», privándola de contactos sociales; el chismorreo; la divulgación de información falsa, o la ridiculización incesante de tal persona. Las consecuencias de estas acciones, que pudieran parecer actos insignificantes, son a veces devastadoras. Se estima que entre 10 a 15 por ciento de los suicidios registrados cada año en Suecia tienen por origen el hostigamiento psicológico en el lugar de trabajo.
En Suiza, un estudio realizado por el Departamento de Economía Pública puso de manifiesto que 10 por ciento de los funcionarios se consideraban víctimas de acoso laboral, cifra que se elevaba a 19 por ciento entre el personal de las oficinas cantonales de empleo. Las personas consultadas indicaron, además, que la dotación de personal de sus servicios era insuficiente(87).
La relación entre el estrés de origen profesional y la violencia en el trabajo ha quedado claramente establecida. Un estudio realizado en Finlandia sobre los efectos de la intimidación entre el personal municipal puso de manifiesto que cerca de la mitad de los empleados víctimas de actos de matonismo presentaban síntomas característicos del estrés. En los Estados Unidos, se ha demostrado que el grado de violencia y hostigamiento que experimentan los trabajadores tiene repercusiones directas en los niveles del estrés profesional.
Otro aspecto de la violencia en el trabajo ha comenzado a manifestarse también en la función pública. Los funcionarios, y sobre todo aquellos que tienen trato directo con el público, son objeto de hostigamiento psicológico e incluso de agresiones físicas por las personas usuarias de sus servicios. En tiempos de ajuste estructural y de programas de transición, en que se reducen tanto el personal como los servicios prestados, los ciudadanos tienden a descargar su frustración en los funcionarios públicos, pues consideran erróneamente que éstos son los ejecutores y no otras víctimas más de las medidas de reducción de costos.
Además de la creciente morbilidad derivada del estrés que provoca la violencia en el lugar de trabajo, el número cada vez mayor de actos de esta índole tiene también un efecto negativo en el desarrollo de los recursos humanos.
4.6. Cultura del lugar de trabajo en la función pública
Se puede entender por cultura el conjunto de ideas, símbolos, pautas de comportamiento y dispositivos técnicos característicos de un grupo humano determinado. La naturaleza de cada cultura burocrática se distingue de las demás al cabo de un proceso de desarrollo histórico de la administración pública del país en que se inserta. En todo caso, los regímenes de la administración pública (en que la noción de carrera se opone a la de puesto de trabajo) y los criterios de contratación (marcados por el predominio de la enseñanza general frente a la formación relacionada con el empleo) son generalmente el resultado de una tradición y una filosofía determinadas en materia de administración, que suelen citarse en las constituciones nacionales y son, por lo tanto, difícilmente modificables. Prescindiendo de todas las diferencias conceptuales, la cultura administrativa puede definirse como el conjunto de valores, actitudes y opiniones -- pautas de orientación -- que existen en la sociedad con respecto a la administración pública. En un sentido más restringido, la cultura administrativa designará las pautas de orientación predominantes en la propia función pública. De la combinación de ambas definiciones resulta una fórmula válida que representa plenamente el mundo burocrático desde un punto de vista tanto interno como externo(88). Por ende, la ética, la transparencia, la responsabilidad de la gestión, la responsabilidad personal y las actitudes para con los ciudadanos son componentes variables que integran el concepto de cultura administrativa.
El comportamiento de los funcionarios públicos en el lugar de trabajo debe plasmar tal cultura administrativa, por cuanto a ellos les incumbe actuar como «guardianes» de la misma. De ahí que impartir educación y capacitación (tanto antes del ingreso al servicio como una vez en ejercicio) sobre los valores administrativos, éticos, de responsabilidad personal, de responsabilidad en la gestión y de relaciones en general con los ciudadanos sea esencial para la formación de una cultura del lugar de trabajo. En muchos institutos de formación de los Estados Unidos la participación en los cursos de ética es un requisito obligatorio para la obtención de diplomas en los programas de administración pública. Al respecto, una encuesta realizada en 1996 indicó que tales cursos tenían una influencia positiva en los egresados(89). Desde otra perspectiva, la fidelidad del personal de la función pública para con estos valores está influenciada por sus condiciones de trabajo y de empleo. Estos vínculos permiten suponer que la cultura del lugar de trabajo incide también en la forma en que se prestan los servicios a los ciudadanos. Si se permite que los funcionarios públicos participen en la concepción de la organización y el entorno de trabajo, así como en la toma de decisiones conexas, ello estimulará su motivación y redundará en beneficio de su interacción con el público usuario, así como en la calidad de los servicios prestados.
Muchos gobiernos han tomado medidas para que las administraciones públicas sean más accesibles y abiertas a las necesidades de los ciudadanos y usuarios, y con tal fin han reforzado a veces la formación profesional con mecanismos de incentivo y de fomento del rendimiento. Una medida muy corriente ha sido el uso por los empleados públicos de un distintivo personal a fin de que los ciudadanos puedan identificar a sus interlocutores. Muchas organizaciones han establecido reglas sobre cuestiones tan detalladas sobre como, por ejemplo, el número máximo de veces que se puede dejar sonar el teléfono antes de responder a una llamada. Otros métodos incluyen la utilización de oficinas de espacio abierto y la remoción de las barreras que separan al personal de los usuarios. Algunas de estas iniciativas han provocado inquietud entre los trabajadores, que temen por su seguridad personal, sobre todo en aquellas dependencias en que los usuarios pueden afrontar situaciones de frustración o de controversia con los funcionarios, como ocurre en la seguridad social y otros servicios sociales.
Con todo, el personal no se opone necesariamente a su mayor visibilidad, no obstante los problemas que ésta puede implicar. Luego de que el ayuntamiento de Hagen (Alemania) hubiese llevado a cabo la transformación del entorno de trabajo abierto de los despachos separados que ocupaban en un recinto 35 servicios administrativos diversos -- como los de renovación de pasaportes, venta de billetes de transporte colectivo o concesión de licencias --, se llevó a cabo una encuesta entre los funcionarios. Refiriéndose a la nueva organización de los locales, algunos indicaron que se sentían expuestos y sin intimidad ante los clientes, como «peces en una pecera» o «animales en el zoológico». En cambio, también indicaron que el nuevo entorno había favorecido una interacción más positiva con los usuarios, redundando así en una mayor satisfacción en el trabajo y un sentimiento de satisfacción por los servicios prestados; ningún funcionario manifestó el deseo de volver a trabajar separado de los usuarios por un mostrador o ventanilla.
En Argentina, por iniciativa del Sindicato Unión del Personal Civil de la Nación, se creó una entidad en la que colaboran dirigentes políticos y altos cargos de la administración de la provincia de Santa Fe, con el objeto de «reinventar» la administración para el siglo XXI, según indica el Sindicato en su documentación. A juicio de estos trabajadores, todos los ciudadanos tienen el derecho y el deber de contribuir a definir el nuevo concepto de administración. Las reformas apuntan a establecer una gestión del Estado abierta a las necesidades del público en la que, dentro de un marco jurídico bien definido, los administradores tengan la libertad necesaria para tomar iniciativas.
4.7. El reconocimiento social
El reconocimiento social de la labor desempeñada por la función pública ha de considerarse bajo dos conceptos que, tanto el uno como el otro, revisten importancia en lo que atañe al desarrollo de los recursos humanos, sobre todo en situaciones de ajuste estructural y de transición: la condición social de la profesión de funcionario público y el grado de autoestima que los funcionarios obtienen de su trabajo. Tras períodos por lo general prolongados en que los funcionarios gozan de un prestigio social considerable, suele darse que en épocas de recesión económica se les considere excesivamente privilegiados. En la medida en que el servicio público no sólo es el objeto del ajuste estructural, sino uno de sus actores principales, la población tiende a percibir al funcionario público como el ejecutante de las medidas de reducción de costos y, por lo tanto, responsable de las mismas. Por consiguiente, los funcionarios quedan expuestos a la hostilidad e incluso a veces a la violencia con que reacciona una parte del público, lo que puede hacer difícil la captación o conservación de personal calificado en el sector, sobre todo si estos trabajadores tienen otras oportunidades profesionales.
Con frecuencia se oye decir que la función pública ha alcanzado proporciones gigantescas, que sigue creciendo y que, por lo tanto, debería ser sometida a rigurosas medidas de reducción de sus dimensiones. Estas convicciones se originan en parte en una falta de comprensión de la realidad concreta de la administración pública. El público japonés, por ejemplo, suele criticar la calidad de los servicios que se les brindan. Un motivo de tal descontento es la insuficiencia de datos cuantitativos que demuestren la eficiencia y productividad del servicio público. De hecho, el rendimiento de la función pública puede medirse según criterios indirectos, como el cumplimiento diligente y oportuno de los plazos, pero es evidente que este tipo de patrón de referencia no puede competir con las normas de eficacia y rendimiento más visibles que utiliza el sector privado.
El grado de autoestima que los funcionarios públicos logren en su trabajo es un elemento esencial para incrementar la satisfacción en el empleo y, al mismo tiempo, potenciar el desarrollo de los recursos humanos y la calidad de los servicios. Los cambios en las prácticas laborales pueden menoscabar tal autoestima de los funcionarios, como lo han demostrado los conflictos y controversias que se han dado en Suecia y el Reino Unido en torno a las repercusiones que para el personal del Estado han tenido las medidas de subcontratación de funciones. Por ejemplo, al referirse al caso de un pequeño municipio que subcontrató diversos servicios técnicos, entre los que figuraban el mantenimiento de carreteras, el suministro de agua potable y la gestión de bienes de la colectividad, una sindicalista sueca indicó que la empresa ganadora de la licitación contrató a cerca de 120 funcionarios anteriormente empleados por el gobierno local. La dirigente sindical señaló que, tres años más tarde, el análisis y evaluación de esta experiencia puso de manifiesto que el contratista estaba llevando a cabo las tareas anteriormente a cargo de la división de gestión técnica con la misma eficiencia de aquélla, por un costo inferior y utilizando un procedimiento de toma de decisiones más eficiente. Los trabajadores consultados indicaron que sus funciones eran ahora más interesantes, que se les habían confiado atribuciones más amplias, que disfrutaban en mayor medida de su trabajo, que éste era mejor remunerado y que las vías de transmisión de decisiones eran más simples. El único aspecto negativo era, a su juicio, la pérdida de seguridad del empleo en caso de disminución de la oferta de trabajo, situación que contrastaba con la estabilidad del empleo que tenían cuando estaban empleados por la administración local.
Un portero de escuela y un representante sindical del personal de aseo y ornato de la región de Strathclyde (Escocia) manifestaron opiniones radicalmente opuestas. En efecto, desde la subcontratación de los servicios de limpieza, el personal se veía obligado, a costa de grandes sacrificios, a ejecutar sus tareas en los plazos establecidos, mientras que, por otra parte, tenían que aceptar salarios muy bajos. El trabajo para el que antes disponían de 25 horas debía llevarse a cabo ahora en sólo 15; además, el año de trabajo se había reducido de 52 a 42 semanas, lo que significaba que durante los feriados escolares no se efectuaba ninguna limpieza a fondo de los locales. Aunque seguían teniendo una alta opinión de sus labores, les resultaba imposible darles cumplimiento en el tiempo asignado.
Otro ejemplo de reestructuración es el del condado de Frederiksborg (Dinamarca). Allí, a iniciativa de los sindicatos y con la participación de los administradores, el personal auxiliar del hospital fue reorganizado en equipos flexibles. Si bien esta medida permitió el paso de algunos funcionarios a una categoría profesional superior, otros consideraban que, por el contrario, su propia situación había resultado menoscabada. Esta reorganización, que planteó algunos problemas en cuanto a la condición de las trabajadoras, se analiza en forma más pormenorizada en la sección 5.3, dedicada a las igualdades de oportunidades y de trato.
4.8. La descentralización
El concepto de descentralización es hoy ampliamente aceptado, incluso en algunas esferas en que sus partidarios más fervientes nunca pensaron que llegaría a imponerse. Hasta los estrategas militares han llegado a la conclusión de que la dirección centralizada es contraproducente, dado que las decisiones definitivas siempre se toman en esferas restringidas, que sólo pueden controlarse aplicando criterios de descentralización(90). Por lo que se refiere al lugar de trabajo, la descentralización concierne tanto el alcance como la forma de las responsabilidades y la autonomía dentro de una organización.
La descentralización interna, como elemento importante de la denominada nueva gestión pública, se aplica hoy en gran medida en los organismos de administración local alemanes. Al respecto, dos decisiones han tenido una importancia decisiva:
• la separación de la formulación de políticas, por una parte, y la aplicación administrativa de las mismas, por la otra, y
• la integración de las responsabilidades ejecutivas y financieras.
El objetivo buscado con la separación de la formulación de políticas de la gestión pública ha sido aumentar el margen de creatividad y flexibilidad tanto de los órganos decisorios como de los administradores. A los consejos municipales incumbe formular políticas, definir las principales tareas que han de ejecutar las unidades administrativas, así como los resultados previstos, y asignar los presupuestos respectivos. Por su parte, a la administración incumbe la responsabilidad de tomar las decisiones de aplicación concreta.
La integración de las responsabilidades de dirección ejecutiva y financieras marca el fin del viejo sistema, que ha sido criticado por haber «institucionalizado la irresponsabilidad». Con arreglo a un presupuesto global, y a objetivos y resultados bien definidos, cada departamento tiene atribuciones para desempeñar sus funciones, mientras que los organismos de supervisión de las políticas controlan los resultados administrativos y financieros(91). La planificación detallada tradicional de los ingresos y gastos por cada departamento y partida presupuestaria ha sido reemplazada por un sistema flexible. El tesorero del gobierno municipal planifica únicamente las asignaciones presupuestarias generales y asigna créditos por montos globales dentro de un rango delimitado a los distintos departamentos de la administración, los que tienen libertad para disponer de los fondos, según sus tareas y necesidades, a condición de respetar el marco presupuestario general. Estas unidades tienen la obligación de dar cuenta periódicamente a la administración superior sobre el logro de los objetivos, basándose en indicadores de rendimiento preestablecidos. Este sistema de ha puesto en práctica desde hace algún tiempo en ciudades como Colonia, Nuremberg y Munich(92).
En todo caso, es importante tener en consideración que la descentralización debe sustentarse en estructuras administrativas locales o regionales de probada eficacia. Cuando las administraciones locales no están bien consolidadas, se corre el riesgo de que la descentralización se transforme en un tema de controversia política. Por lo tanto, se debería poner gran cuidado en que las autoridades locales estén satisfactoriamente asentadas y tengan la capacidad para tomar decisiones y asumir responsabilidades de gestión indispensables.
La descentralización puede también producir cambios e inducir una mayor flexibilidad en la gestión del empleo y de las remuneraciones en la función pública. El nuevo sistema descentralizado puede, en particular, poner en entredicho los objetivos de política salarial pública homogénea y de paridad de los sueldos a que aspiran los funcionarios y sus sindicatos.
En muchos países se está restando importancia a los controles estrictos, que son paulatinamente sustituidos por directrices y normas básicas más flexibles. Al mismo tiempo, se busca la forma de desarrollar una función estratégica más importante para los organismos de la administración central. Un buen ejemplo de esta política es el caso de Australia, país en el que una estructura centralizada de gestión de los recursos humanos de reciente creación define los principios generales con arreglo a los cuales cada organismo determina las acciones pertinentes que emprenderá en un entorno administrativo caracterizado por la delegación o transferencia de competencias, funciones y atribuciones.
Otro ejemplo es el de España, donde en marzo de 1997 se adoptó una ley destinada a simplificar el régimen jurídico sobre la organización y funcionamiento de la administración general del Estado, que ha quedado regulada desde entonces en una sola normativa. Se considera que esta ley, concebida para plasmar el principio básico del servicio a los ciudadanos -- caracterizado por una mayor transparencia y una calidad óptima de las prestaciones --, es la reforma más importante de la estructura y el funcionamiento administrativo español en muchos años, y que su adopción ha contribuido a hacer avanzar el proceso de descentralización en favor de las comunidades autónomas (17 en total, se subdividen en provincias). Por ejemplo, en virtud de la nueva ley, los subdelegados de gobierno en las provincias (nueva autoridad administrativa provincial) son nombrados por el delegado del Gobierno (central) en la comunidad autónoma correspondiente, y no directamente por el Gobierno central, como ocurría antes.
Algunos aspectos de la transferencia de funciones en materia de gestión de los recursos humanos son comunes a muchos países. Los programas de delegación de competencias presupuestarias que prevén asignaciones globales únicas para gastos corrientes han servido de base para aflojar los controles centralizados de aspectos administrativos fundamentales como la dotación de personal, la clasificación de puestos y la atribución de grados, o las remuneraciones. En Australia y Nueva Zelandia, se han traspasado en gran medida las funciones de fijación de salarios, y se ha establecido un límite general a la cuantía global del gasto por remuneraciones (véase la sección 5.1, más adelante).
En los países que han delegado competencias en materia de gestión de los recursos humanos, aún queda por encontrar un punto de equilibrio entre las necesidades de control y la flexibilidad. Es evidente que, en determinadas esferas, los organismos centrales no están dispuestos a ceder completamente dicho control, en particular en lo que se refiere a las remuneraciones de la función pública, materia en que, por regla general, la delegación de atribuciones sigue combinándose con mecanismos destinados a asegurar el respeto de los límites presupuestarios. Aun cuando el empleo de técnicas de gestión del rendimiento, y en particular de control y evaluación del mismo, se están convirtiendo en prácticas corrientes en muchos países, los vínculos entre el establecimiento de objetivos a nivel individual, por una parte, y la planificación y el establecimiento de metas del rendimiento a nivel de las unidades de organización, por la otra, son especialmente débiles.
Finlandia, Irlanda, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido figuran entre los países más avanzados en cuanto a la descentralización de diversos aspectos de la fijación de las remuneraciones. Según la OCDE, los países que han aplicado menos reformas en este campo son Austria, Francia, Alemania, Italia y España.
Las reformas del sector han transformado radicalmente el sistema de relaciones laborales en estos países. Dado que los gobiernos siguen manifestando una reticencia evidente al traspaso de funciones en materia de fijación de salarios hacia niveles administrativos descentralizados, las negociaciones colectivas centralizadas y la determinación unilateral de las remuneraciones siguen siendo determinantes. No obstante, se ha observado el uso creciente de un sistema de negociación en dos niveles, en virtud del cual un nivel centralizado fija los aumentos de salarios generales o la carga salarial total, mientras que en el nivel descentralizado se distribuyen las primas de productividad, organizan los procedimientos de promoción y de reclasificación de puestos, y asignan los complementos de remuneración por rendimiento individual o de grupo.
Un estudio de la OCDE señala que cada vez que se aplican medidas combinadas de descentralización y de flexibilidad se tiende a esperar de los administradores iniciativas más acertadas para afrontar las distintas situaciones del mercado de trabajo e impulsar la eficacia interna de las unidades administrativas. Sin embargo, otros estudios sugieren que tal combinación de medidas también puede contrarrestar la eficacia de los controles financieros por el Estado. En definitiva, parecería que los cambios en los métodos de gestión del empleo público y la introducción de la flexibilidad y la diferenciación salariales podría poner en peligro el objetivo de la administración estatal de limitar los costos salariales del sector público, en la medida en que la descentralización de la fijación de las remuneraciones puede reducir la capacidad de las autoridades para controlar la carga salarial.
Inversamente, al dar prioridad a la política de contención del gasto general en concepto de remuneraciones, los gobiernos pueden terminar disminuyendo la eficacia de las reformas del sistema de remuneraciones, como se desprende de un análisis de las administraciones nacionales efectuado por el Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP).
Los regímenes salariales de la función pública deberían servir para el logro de varias metas. En primer lugar, deberían atraer un número adecuado de trabajadores con las calificaciones y competencias indispensables para el desempeño eficiente de las tareas propias a la administración. La estructura y el dinamismo del sistema salarial debería permitir que la administración pública conserve a sus funcionarios y los motive para trabajar con eficiencia. También es importante que el sector público logre o mantenga un nivel de remuneraciones comparable o equivalente al del sector privado. De ser así, ello le permitiría competir con el sector privado en la captación de personal; en la práctica, no suele ocurrir así, por lo menos en lo que atañe a los altos cargos. En efecto, en la mayoría de los Estados miembros de la Comunidad Europea, el sector privado ofrece a los altos directivos remuneraciones muy superiores a las practicadas en la función pública, hecho que explica las crecientes dificultades de estos países para conservar al personal directivo superior en el servicio público(93).
Por su propia naturaleza, este tipo de reformas son habitualmente el producto de negociaciones descentralizadas, aun cuando se desarrollen en el marco de acuerdos generales centralizados. Por ejemplo, las competencias en materia de fijación de remuneraciones en Australia siguen centralizadas, pero se han dado atribuciones a los organismos administrativos para modificar las condiciones de empleo. Muchas dependencias estatales, empresas públicas y órganos de la administración se han servido de esta delegación de poderes para negociar, por ejemplo, la modificación de condiciones en materia de licencias (incluidas las tomadas por motivos familiares, y en particular por muerte de un familiar o para cuidar a niños o familiares), tiempo de trabajo (incluidos los horarios flexibles, el aumento del empleo a tiempo parcial y del trabajo a domicilio), horas extraordinarias, capacitación, acuerdos de productividad y programas de calidad de los servicios.
Por lo que se refiere al desarrollo de los recursos humanos, la descentralización puede facilitar la puesta en práctica de sistemas de incentivos específicos para cada organismo o dependencia de la función pública. Las compensaciones al personal deberían adaptarse a las circunstancias concretas de su servicio y contribuir en forma más cabal a mejorar la calidad. Ello debería servir también para facilitar los procedimientos de supervisión, evaluación general y medición del rendimiento individual.
4.9. Condiciones de trabajo y corrupción
En muchos países, la seguridad del empleo está prácticamente garantizada en virtud del sistema de carrera administrativa propio de la función pública, a condición de que el funcionario o empleado aplique la deontología del servicio y en particular normas tales como la dedicación a sus labores, el cumplimiento de las órdenes de sus superiores y la no participación en actividades políticas o profesionales privadas. La igualdad de trato de los trabajadores queda garantizada por el derecho de recurso y de presentación de quejas.
El desarrollo económico y social suele ser socavado por una corrupción burocrática sistemática, es decir, la institucionalización del uso indebido de los recursos públicos por los funcionarios del Estado. Luego de haber sido durante largo tiempo un tema tabú, la corrupción es objeto de un debate crucial en todo el mundo. Todos los gobiernos han tratado en alguna medida de controlar o eliminar este fenómeno. Prácticamente todos los jefes de gobierno han denunciado la corrupción y reclamado la promulgación de leyes para ponerle freno. Sin embargo, salvo escasas excepciones, estas leyes son burladas o aplicadas en forma selectiva. La necesidad de combatir la corrupción fue señalada con insistencia por las autoridades del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en sus reuniones anuales de 1996. Los bancos regionales de fomento también pusieron de relieve la necesidad de imponer normas de buen gobierno, entre las que se destaca la erradicación de la corrupción. En noviembre de 1997, los Estados miembros de la OCDE suscribieron un nuevo convenio internacional por el que queda tipificada como infracción la figura de corrupción de funcionarios con el objeto de obtener tratos comerciales preferenciales(94). Aunque este convenio no prevé sanciones cuantificables u otros medios de aplicación de sus disposiciones, representa en todo caso el primer esfuerzo mancomunado que se orienta a eliminar la corrupción generalizada que impera en materia de contratos internacionales. Gobiernos nacionales de todo el mundo han suscrito la postura de las organizaciones internacionales, recalcando así la importancia de este objetivo.
No existe una definición única del concepto de corrupción, que varía según las regiones y cobra significados fundamentalmente determinados por el contexto. Por ejemplo, en China, el término corrupción abarca por lo general una amplia variedad de irregularidades, designando en particular el soborno, la extorsión, la apropiación de bienes y fondos públicos, el favoritismo, el nepotismo y el oportunismo.
La corrupción administrativa puede redundar en beneficios para unos cuantos elegidos, pero los efectos generales en la productividad de la sociedad son, por supuesto, negativos. Estudios realizados en los países asiáticos han mostrado que como consecuencia de prácticas corruptas en los procedimientos de adquisiciones, los gobiernos de los países en desarrollo terminan pagando precios superiores en 20 a 30 por ciento a los practicados normalmente en el mercado.
En diciembre de 1992, el diario The New York Times informaba: «Al cabo de años de gestiones para transferir la realización de obras públicas a contratistas privados, la Casa Blanca reconoció hoy que el mecanismo de adjudicación de contratos se traducía en el despilfarro de ingentes sumas de dinero debido a que los organismos federales no ejercían ningún control sobre la manera en que cada año se gastan cientos de miles de millones de dólares»(95). La Casa Blanca se vio obligada a reconocer este hecho tras conocerse un informe preparado en el marco de una investigación que efectuó la Oficina de Gestión y Presupuesto de los Estados Unidos. En dicho informe se describía la manera en que las empresas privadas percibían pagos por gastos no autorizados e incluso, a veces, ilegales, pues entre las partidas facturadas figuraban, por ejemplo, entradas a eventos deportivos, vacaciones a bordo de cruceros de lujo y salarios excesivos pagados a altos directivos.
Los auditores del órgano de control hicieron notar que, paradójicamente, al mismo tiempo que los gobiernos del Presidente Reagan y del Presidente Bush recurrían en proporciones cada vez mayores a contratistas privados para la realización de labores que iban desde las más elementales -- como la redacción de documentos de comisiones parlamentarias destinados a miembros de los distintos gabinetes --, hasta actividades de mayor envergadura técnica -- como las tareas de remoción de agentes contaminantes producidos por las fuerzas armadas --, las autoridades se esforzaban por hacer economías reduciendo el personal de las dependencias federales encargadas de supervisar precisamente los contratos públicos. Los sindicatos de funcionarios de los Estados Unidos han dado cuenta de innumerables ejemplos que muestran cómo la corrupción se ha convertido en un problema endémico de los procedimientos de subcontratación de funciones que antes desempeñaba el sector público, tanto en el nivel estatal como en el de las administraciones locales(96).
Además de las cuestiones propias al proceso de privatización, también se plantean algunos problemas de orden ético relacionados con la evaluación del rendimiento. Es un hecho ampliamente reconocido que en condiciones de descentralización creciente y de mayor importancia de los asuntos de gestión, los administradores se adentran en un terreno en el que concurren grandes fuerzas que propugnan la probidad, la eficiencia y el rendimiento del personal, y se ven sometidos a la presión cada vez más fuerte de cuestiones éticas, en particular, a la de determinar ante quién están subordinados y deben rendir cuentas sobre tal o cual cuestión(97).
Algunos países han tratado de resolver este problema aplicando procedimientos de contabilidad rigurosos. Por ejemplo, en Nueva Zelandia se han concebido nuevos instrumentos contables que constituyen una de las contribuciones más notables e importantes de este país a las técnicas de gestión pública. La relación de responsabilidad y rendición de cuentas recíproca que existe entre compradores y proveedores ha estimulado la búsqueda de nuevas fórmulas de subcontratación de labores y evaluación de rendimientos. Este tipo de relación puede designarse, sin que ello sea una exageración, como responsabilidad y rendición de cuentas por especificación. Ningún otro país ha avanzado tanto como Nueva Zelandia en el perfeccionamiento de la responsabilidad de la gestión y la rendición de cuentas en el marco de la administración del Estado(98).
Junto con la evolución general de la organización social del Estado, están cambiando también los problemas de orden ético que deben resolver los administradores de la función pública. Estos son hoy objeto de una vigilancia más rigurosa por el público y reciben un número cada vez mayor de solicitudes de prestación de servicios, a pesar de que, al mismo tiempo, disponen de un volumen cada vez más limitado de recursos. Los administradores se ven obligados a asumir nuevas funciones y responsabilidades, como resultado de la transferencia de competencias y de sus mayores atribuciones en materia de gestión, así como del aumento de la comercialización del sector público, de la transformación de las interconexiones entre el sector público y el sector privado y de los cambios en los mecanismos de rendición de cuentas. En síntesis, los administradores han tenido que adoptar nuevas modalidades de trabajo para ejercer los poderes de su competencia.
Aun cuando las reformas de la gestión pública han redundado en considerables beneficios por lo que se refiere a la eficiencia y el rendimiento, algunos de los ajustes aplicados han tenido quizás repercusiones imprevistas en las esferas de la ética y las normas de conducta. De ninguna manera debe entenderse que los cambios hayan provocado un aumento de conductas o comportamientos impropios o contrarios a la ética. No obstante, es cierto que tales cambios pueden poner a los funcionarios públicos en situaciones de conflicto de intereses o de objetivos, para cuya solución disponen de muy pocas orientaciones o pautas de conducta. De hecho, puede darse un desajuste cada vez mayor entre los valores tradicionales y los sistemas que rigen el comportamiento del personal de la función pública, por una parte, y las funciones que se espera cumplan en un sector público en plena mutación(99).
La OCDE plantea otras preocupaciones al preguntar si es justo imponer restricciones a la actividad profesional de los trabajadores que hayan perdido sus puestos de trabajo en el marco de programas de reducción de plantilla, ante la eventualidad de que sus nuevas ocupaciones den lugar a conflictos de interés con algún servicio de la administración. Por ejemplo, cabe preguntarse qué pasaría si un grupo de trabajadores que deja el sector público decide crear una empresa y entrar a competir por la obtención de contratos en el sector público -- probabilidad muy concreta en aquellos casos en que los gobiernos deciden privatizar íntegramente algunas dependencias de servicios o subcontratar sus funciones. ¿Constituye la «información privilegiada» de que disponen estos ex funcionarios una ventaja con respecto a los competidores del sector privado? (véase también el capítulo 6 del presente informe).
Estas contradicciones ponen de manifiesto que, para resolver el conflicto entre los sistemas tradicionales de control y los nuevos sistemas de gestión, es preciso adoptar nuevos enfoques en materia de ética profesional, capacitación y programas de desarrollo de la carrera administrativa. Un estudio realizado por el IEAP hace notar que todo funcionario público que en la actualidad trabaje -- sea solo, sea en equipo -- en estrecho contacto con dirigentes políticos y deba tomar decisiones importantes en forma individual necesita someterse a un sistema disciplinario que le ayude a salir adelante en su nueva situación profesional. Es por ello que la función pública francesa se esfuerza hoy por cambiar su régimen disciplinario, sustituyéndolo por un verdadero sistema de ética profesional para la función pública. Conforme a este punto de vista, los funcionarios están cada vez más sujetos a una ética profesional que a un sistema disciplinario(100).
Una forma de corrupción corriente en los países en desarrollo y los países menos adelantados es la que se observa, por ejemplo, en las Islas Salomón, donde, según informaciones difundidas por la prensa, los funcionarios públicos han malversado un monto de cerca de 10 millones de dólares, gastados en proyectos no existentes. Entre los Ministerios afectados figuraban los de Hacienda (que tomó medidas disciplinarias contra 13 funcionarios en relación con este escándalo), Silvicultura y Medio Ambiente, Administración Provincial, Educación y Salud.
En algunos países, el personal de la función pública ha emprendido acciones colectivas para luchar contra la corrupción. En 1996, los funcionarios públicos de Madagascar iniciaron una huelga para protestar contra la corrupción. Un ejemplo de medida tomada por las autoridades para erradicar la corrupción ha sido el respaldo que en Malasia se da a los informadores confidenciales, sean éstos funcionarios o simples ciudadanos; por su parte, el Gobierno de la India ha tomado medidas preventivas, incrementando los salarios y al mismo tiempo amenazando con aplicar severas sanciones contra toda práctica de corrupción.
El Banco Mundial ha señalado que la corrupción y el pluriempleo clandestino puede reducirse aumentando las remuneraciones del personal. No obstante, un estudio reciente del FMI llegó a la conclusión de que el volumen del aumento necesario sería mayor que los beneficios. En algunos países, se calculó el salario relativo con el objeto de lograr una menor incidencia en el «índice de corrupción». Los valores de éste fluctuaron entre 2,18 y 7,08, pero se dejaron de lado los efectos indirectos de los salarios en otras variables independientes(101).
Aunque a veces se ponga en entredicho el valor estadístico de tales cálculos, la incidencia negativa de la corrupción en las inversiones y el crecimiento económico es en sí una realidad incuestionable(102). Para fomentar el desarrollo de los recursos humanos en la función pública es, por lo tanto, imprescindible poner de manifiesto los vínculos que existen entre las remuneraciones, el control y la evaluación del rendimiento, la cultura del lugar de trabajo, la ética profesional y la corrupción. Cuando se logra determinar y observar la interacción entre estos factores, se puede proceder a desarrollar el potencial de recursos humanos. Para lograr los resultados que se definan, será necesario equilibrar estos factores con el ajuste estructural y la transición.
56. H. Hack: «Reformmodell Kommunalverwaltung: Perspektiven für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter», en KGSt-Info, 1996, pág. 141.
57. Por lo que se refiere a la protección social, véase OIT: La incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos, op. cit., pág. 46.
58. Ibíd., pág. 51.
59. I. Lienert, op. cit., pág. 43.
60. Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 1997, op. cit., pág. 109.
61. Ibíd.
62. Ibíd.
63. Ibíd.
64. Información difundida por la agencia de noticias Reuters News Service, 1997.
65. Lienert, op. cit., págs. 42-44.
66. Documento de información sobre administración local en los países del Caribe preparado por la organización regional International Development Research Centre/Caribbean Centre for Development Administration, para la Conferencia sobre Aplicación de Reformas en la Administración Local, celebrada por el Foro de Administraciones Locales de la Commonwealth en Accra (Ghana), 16-20 de julio de 1996, pág. 3.
67. R. Klitgaard, op. cit., págs. 490-491.
68. P. Räsänen: Interests, action and trust relations: Workplace relations at the transforming municipal sector (Universidad de Tampere), documento sin fecha.
69. OCDE: Performance pay schemes for public sector managers: An evaluation of the impacts (París, 1997), pág. 7.
70. The Australian, 26 de noviembre de 1996.
71. OCDE: Issues and developments in public management: Survey 1996-1997, op. cit., pág. 106.
72. The Independent (Londres), 8 de febrero de 1998, pág. 1.
73. M. Armstrong: «How group efforts can pay dividends», en People Management (Londres), 25 de enero de 1996, págs. 22-27.
74. The Guardian (Londres), 16 de abril de 1997, pág. 1.
75. S. Bach: «Restructuring and privatization of health care services: Selected cases in western Europe», en G. Ullrich (publicado bajo la dirección de): Labour and social dimensions of privatization and restructuring: Health care services (Ginebra, OIT), 1998, págs. 81-84.
76. OIT: La incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos, op. cit., pág. 52.
77. OCDE: Issues and developments in public management: Survey 1996-1997, op. cit., pág. 81.
78. Ibíd., pág. 99.
79. A. Auer, C. Demmke y R. Polet: Civil services in the Europe of Fifteeen: Current situation and prospects (Maastricht, IEAP, 1996), pág. 52.
80. Ibíd., pág. 53.
81. IMPS: Civil service 2000: A strategy for the 21st century (Londres, 1996), pág. 49.
82. S.B. Peterson, op. cit., págs. 37-60.
83. D.A. Cozzetto y T.B. Pedeliski: «Privacy and the workplace: Technology and public employment», en Public Personnel Management (Londres, Sage, invierno de 1997), vol. 26, núm. 4, pág. 524.
84. D. Rahm y B.J. Reed: «Going remote - The use of distance learning, the World Wide Web and the Internet in graduate programs of public affairs and administration», en Public Productivity & Management Review (San Francisco), vol. 20, núm. 4, junio de 1997, págs. 459-474.
85. Esta sección se basa fundamentalmente en el estudio de D. Chappell y V. di Martino: Violence at work (Ginebra, OIT, 1998), págs. 9-14.
86. UNISON: Guidelines for branches, stewards and safety representatives. Se trata de un repertorio compilado por UNISON, sindicato británico de trabajadores de la función pública, en el que se describen las diversas conductas que constituyen un comportamiento intimidatorio en el trabajo y se recomiendan medidas de seguridad destinadas a poner de manifiesto tales actitudes, a fin de desarrollar conjuntamente con los administradores una política clara que permita erradicar totalmente esta nefasta forma de violencia laboral. En particular, incluye un modelo de acuerdo sobre la prevención de la intimidación psicológica en el lugar de trabajo.
87. Tribune de Genève (Ginebra), 12 de mayo de 1998, pág. 26.
88. F. Thedieck: Verwaltungskultur in Frankreich und Deutschland (Baden-Baden, 1992), pág. 53.
89. D.C. Menzel: «Teaching ethics and values in public administration: Are we making a difference?», en Public Administration Review (Washington), mayo/junio de 1997, vol. 57, núm. 3, págs. 224-230.
90. H.H. Mey: «Die Militärstrategische Nutzung Technologischer Innovationen» en Neue Zürcher Zeitung (Zurich), 28 de agosto de 1997, pág. 5.
91. F. Thedieck: «Verwaltungsmodernisierung und Zusammenarbeit», en Entwichlung und Zusammenheit (Frankfurt, 1995), pág. 199.
92. C. Reichard: «Neues Steuerungsmodell: Local Reform in Germany», en W.J.M. Kickert: Public management and administrative reform in Western Europe (Chelteham and Lyne), 1997, pág. 61.
93. A. Auer, C. Demmke y R. Polet, op. cit., pág. 91.
94. R. Graham: «Anti-bribes convention signed», en Financial Times (Londres), 18 de diciembre de 1997.
95. K. Schneider: «US cites waste in its contracts», en The New York Times (Nueva York), 2 de diciembre de 1992.
96. Véase en particular AFSCME: Passing the bucks: The contracting out of public services (Washington, DC, American Federation of State, County and Municipal Employees (AFSCME), 1983) y AFL-CIO: America: Not for sale (Washington, DC, AFL-CIO Public Employee Department, 1989).
97. N. Flynn y F. Strehl (publicado bajo la dirección de): Public sector management in Europe (Hertfordshire, Prentice Hall, 1996), pág. 266.
98. A. Schick: The spirit of reform: Managing the New Zealand state sector in a time of change (Wellington, State Services Commission, 1996), pág. 84.
99. OCDE: Ethics in the public service, op. cit., pág. 7.
100. A. Auer, C. Demmke y R. Polet, op. cit., pág. 112.
101. C. Van Rijcikeghem y B. Weder: Corruption and the rate of temptation: Do low wages in the public service cause corruption, documento de trabajo del FMI WP/97/73 (Washington, FMI, 1997), pág. 406.
102. R. Klitgaard, op. cit., págs. 491-495.
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