Segunda Parte
2. Políticas y actividades de la OIT relacionadas
con la función pública en el contexto del ajuste
estructural y del proceso de transición
En el transcurso de los años, la OIT se ha mantenido firme en su convicción de que una función pública eficaz es una condición previa para el desarrollo económico y social y, en su opinión, esto también se aplica a períodos de cambios estructurales y de transición. La OIT ha sostenido durante mucho tiempo que la negociación y el diálogo social son tan importantes en el sector público como en el sector privado, ya que son elementos esenciales para la eficacia y productividad de ambos sectores. La preocupación manifestada por la OIT de que las relaciones laborales y los derechos sindicales no siempre disfrutaban del mismo reconocimiento en el sector público que en el sector privado dio lugar a la adopción, en 1978, de normas específicas del trabajo para la administración pública: el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y la Recomendación correspondiente núm. 159. Ya en 1971, la OIT había constituido una Comisión Paritaria del Servicio Público con el fin de examinar la evolución general del servicio público y discutir temas específicos de interés para el servicio público. Tras la evaluación del Programa de Actividades Sectoriales de 1994-1995 que organizó las reuniones de la Comisión Paritaria, el Consejo de Administración convocó reuniones paritarias, la primera de las cuales tuvo lugar en 1995. Además de las reuniones y de las actividades normativas en el ámbito del trabajo, la Oficina ha preparado una serie de estudios y prestado servicios de asesoramiento y de cooperación técnica y ha llevado a cabo actividades de formación en este ámbito. A continuación se describen algunas de estas actividades.
2.1. Normas de libertad sindical y principios
aplicables al servicio público
Los convenios de la OIT que revisten especial interés para los trabajadores de la función pública son el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La situación de la administración pública se trata específicamente en el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y en la Recomendación correspondiente núm. 159.
Si bien algunos países no hacen ninguna distinción entre el sector público y el sector privado en lo que atañe a la libertad sindical, en otros países el derecho de sindicación de los funcionarios públicos se circunscribe a ciertas categorías de funcionarios o a determinados tipos de sindicatos. En algunos países se deniega totalmente el derecho de sindicación del servicio público. Del examen de las diferentes legislaciones nacionales se desprende que los términos utilizados para designar a los empleados públicos varían considerablemente(33). La Comisión de Expertos de la OIT en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (en adelante denominada «la Comisión») siempre ha considerado que la negativa del reconocimiento de este derecho fundamental a los funcionarios es contraria a las disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)(34), tanto si están ocupados en la administración del Estado a nivel central, regional o local, como si son empleados de organismos encargados de prestar servicios públicos importantes o trabajen en empresas de carácter económico pertenecientes al Estado. En algunos países es imposible, con base en el derecho positivo en vigor, evaluar con precisión en qué medida los empleados de la función pública gozan realmente del derecho de sindicación.
Sin embargo, el Convenio núm. 87 prevé una excepción en el caso de las fuerzas armadas y de la policía por motivos de seguridad; pero no establece ninguna excepción en lo que respecta a los bomberos y al personal de establecimientos penitenciarios. Pese a ello, una serie de países niegan el derecho de sindicación a estas categorías de empleados públicos. Algunos países invocan una distinción entre el personal y la dirección de la administración pública para limitar el derecho de sindicación de los altos funcionarios que ocupan puestos de confianza y asumen responsabilidades de dirección o de control. La Comisión, si bien no aprueba que se niegue totalmente a estos funcionarios públicos el derecho de constituir y afiliarse a sindicatos, permite ciertas limitaciones en cuanto al tipo de organizaciones a las que estos trabajadores pueden afiliarse. Si bien se puede excluir a los funcionarios públicos que ocupan puestos en los que asumen responsabilidades de dirección o de formulación de políticas de la afiliación sindical a organizaciones que representan a otros trabajadores, tales restricciones deberían limitarse exclusivamente a esta categoría de trabajadores, los cuales deberían tener el derecho de crear sus propias organizaciones(35).
Sin embargo, el derecho de huelga requiere un examen por separado debido a las dificultades especiales que plantea a los servicios públicos y semipúblicos así como por el problema de los servicios esenciales(36) que se plantea con más frecuencia en este sector que en los demás. En lo que respecta a las restricciones que se aplican a la función pública, las legislaciones nacionales varían enormemente: hay sistemas que reconocen el derecho de huelga de forma específica, otros que lo prohíben expresamente y otros que no se pronuncian al respecto. La definición del concepto de la función pública es a menudo decisiva para determinar el alcance de las restricciones. Una definición demasiado detallada podría tener como resultado una restricción muy amplia, e incluso una prohibición, del derecho de huelga de estos trabajadores. La Comisión trata de establecer criterios relativamente uniformes que permitan examinar la compatibilidad de las diferentes legislaciones con las disposiciones del Convenio núm. 87. La Comisión considera que la prohibición del derecho de huelga en la función pública debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En los casos dudosos, la solución podría ser, no prohibir totalmente la huelga, sino más bien prever el mantenimiento de un servicio mínimo negociado y definido, siempre que un paro total y prolongado pueda tener consecuencias graves para la población.
Esta solución también se recomienda en el caso de los «servicios esenciales», entre los que figuran el sector hospitalario, los servicios de electricidad y de abastecimiento de agua y los servicios telefónicos, que en muchos países están estrechamente vinculados a los servicios públicos(37). Las organizaciones de trabajadores deberían poder participar en la definición del servicio mínimo, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. «Cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios.»
Si bien el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) permite que se excluya de su campo de aplicación a determinadas categorías de funcionarios públicos empleados en la administración del Estado, la Comisión ha adoptado un criterio restrictivo en lo que respecta a la definición de aquellos que pudieran quedar excluidos del derecho de negociación colectiva. La Comisión no podía concebir que categorías importantes de trabajadores empleados por el Estado quedaran excluidas de los beneficios del Convenio por el mero hecho de estar formalmente asimiladas a ciertos funcionarios públicos que están al servicio de la administración del Estado. Convenía, pues, establecer una distinción(38) y aquellos trabajadores que disfruten de las garantías previstas por el Convenio y, por consiguiente, puedan negociar colectivamente deberían también disfrutar de estos derechos en situaciones de ajuste estructural y de transición.
Asimismo, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y la Recomendación pertinente núm. 159 prevén la exclusión de ciertas categorías de funcionarios públicos de su campo de aplicación, en concreto: «los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial», así como las fuerzas armadas y la policía. Asimismo, el Convenio admite una cierta flexibilidad en la elección de las modalidades de determinación de las condiciones de empleo en la administración pública «cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones». Cabe señalar que, en junio de 1998, sólo 33 Estados Miembros habían ratificado el Convenio núm. 151. Cuesta bastante entender esta renuencia de los gobiernos habida cuenta de que el Convenio núm. 87 ya trata del derecho de sindicación de los trabajadores de la función pública y el Convenio núm. 151 no modifica el derecho de huelga. En las disposiciones de este Convenio se enumeran diversas formas de negociación colectiva, arbitraje, conciliación y mediación y varios gobiernos ya han aplicado estas disposiciones. El Comité de Libertad Sindical recibió muchas quejas por planes de ajuste estructural en los que se imponen unilateralmente congelaciones salariales a los empleados públicos.
2.2. Reuniones sectoriales
Desde 1971 a 1994, fecha en la que celebró su última reunión, la Comisión Paritaria del Servicio Público no sólo examinó la evolución general del servicio público sin también las relaciones laborales, los códigos disciplinarios, la igualdad de oportunidades y de trato, las condiciones de empleo y de trabajo en la administración local, la seguridad social, el trabajo temporal y a tiempo parcial, y los efectos de los cambios estructurales y de la evolución tecnológica.
En la quinta y última reunión de la Comisión Paritaria, en mayo de 1994(39), el debate general se centró ya en el ajuste estructural y trató de cuestiones tales como la descentralización, la privatización, la subcontratación de servicios y las reducciones del personal de los servicios públicos. Se hizo hincapié en que los servicios públicos requerían personal capacitado y motivado y en que las reducciones de personal deberían conjugarse con una mejor gestión de los recursos humanos. Sin embargo, en muchos países en desarrollo y en transición, la principal dificultad a la que se enfrentaban en ese momento los servicios públicos era que la remuneración había descendido por debajo del umbral de pobreza; por otra parte, en los países industrializados los salarios habían disminuido en términos reales. A menudo no existía ningún empleo alternativo y el ajuste estructural había provocado en varios países un desempleo masivo y repentino. Sin embargo, algunos países destacaron el aspecto positivo de una expansión del sector privado pero insistieron en que el Estado necesitaba una administración competente y eficaz que respaldara el buen funcionamiento de una economía de mercado.
La Comisión Paritaria destacó el papel de la OIT en el restablecimiento de la imagen pública respecto del valor y misión fundamental de los servicios públicos y solicitó a la Organización que llevara a cabo estudios comparativos y que recopilara datos estadísticos. Asimismo, invitó a la OIT a que velara por que en todos los programas de formación destinados a los empleados de la función pública se incluyera la negociación colectiva, las consultas paritarias y el derecho de sindicación en los servicios públicos.
El punto técnico específico del orden del día de la reunión de la Comisión Paritaria fue las modalidades y condiciones de empleo de los trabajadores temporeros y a tiempo parcial en el servicio público. En ese mismo año, 1994, la Conferencia Internacional del Trabajo tenía previsto considerar la adopción de un convenio y de una recomendación sobre el trabajo a tiempo parcial en general (de hecho, estos instrumentos se adoptaron posteriormente) y la Comisión Paritaria aprovechó la ocasión para referirse a la definición del trabajo a tiempo parcial que figura en los instrumentos a la luz de cuestiones específicas relativas a los servicios públicos. Como resultado, se adoptaron conclusiones en las que se señalaba que: el trabajo a tiempo parcial y el trabajo temporal en la función pública estaban en aumento tanto en los países en desarrollo como en los países industrializados; las mujeres constituían una mayoría considerable de los trabajadores a tiempo parcial y una importante proporción de los trabajadores temporeros; se estaba reconociendo cada vez más el potencial de estas formas de trabajo para conciliar las exigencias funcionales y la eficiencia del servicio público con las necesidades y preferencias de los trabajadores interesados; las modalidades y condiciones de empleo, en particular la libertad sindical y el derecho de sindicación y negociación colectiva, la contratación y perspectivas de carrera, la remuneración y otras prestaciones de los trabajadores a tiempo parcial deberían ser equivalentes a las de los trabajadores comparables del servicio público a tiempo completo. Las actividades normativas revestían capital importancia para reglamentar estas formas de empleo en el sector público; se debería promover la recolección y el análisis de datos estadísticos sobre estas formas de empleo; y se deberían realizar estudios sobre experiencias en materia de trabajo a tiempo parcial y temporal, que abarquen temas tales como la relevancia del trabajo a tiempo parcial y temporal para la función y la calidad del servicio público.
Como se mencionó anteriormente en el presente informe, la primera Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos (eficacia, mejora de la calidad y condiciones de trabajo) se celebró en mayo de 1995(40). A la luz del debate sobre la función del Estado, que confería alternativamente importancia a las iniciativas del sector público y del sector privado, la Reunión trató de una serie de cuestiones: la reestructuración de la función pública en una situación de ajuste estructural; políticas de empleo, dotación de personal y las repercusiones específicas en el empleo femenino; y la estructuración de los salarios del servicio público. Se convino en que tenía que existir un equilibrio entre la necesidad de reducir gastos y la utilización óptima de los recursos humanos para garantizar no sólo la calidad del servicio sino también la calidad de la vida laboral. Asimismo, en la Reunión se reconoció que el ajuste estructural en los servicios públicos era un fenómeno mundial pero que se estaba produciendo en diversos contextos culturales. Por otra parte, los objetivos de estas políticas y los procedimientos utilizados en su aplicación tenían que incluir normas del trabajo y normas de derechos humanos con el fin de reducir los costos económicos y sociales de la reestructuración. Cabe recordar aquí que la Reunión se celebró poco tiempo después de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en Copenhague y que examinó todas estas cuestiones teniendo en cuenta las conclusiones alcanzadas en dicha Cumbre.
En las conclusiones de la Reunión paritaria se puso de relieve que las reformas del sector público ofrecían oportunidades de crear uno incluso más eficaz, con una mayor capacidad para cumplir con sus obligaciones. Se especificó que estas «reformas deberían destinarse a facilitar un desarrollo económico y social sostenible, incluido el pleno empleo...» y se sostuvo que «reviste particular importancia el acceso equitativo a los servicios que permitan satisfacer las necesidades humanas básicas y eliminar la pobreza; atender a las necesidades esenciales en materia de salud y de educación, preservar el medio ambiente y mejorar y dar realce a la democracia y la seguridad de los derechos humanos». Se enumeraron una serie de principios rectores básicos que las reformas del sector público deberían acatar, a saber: la continuidad de los valores de las colectividades y de las culturas en el interior de los países, particularmente en lo referente a la responsabilidad ante los procesos e instituciones democráticos; la transparencia y franqueza de las políticas gubernamentales; la coparticipación en la toma de decisiones; la imparcialidad y equidad en el acceso de los servicios públicos; la prestación de mejores servicios a los ciudadanos; y la importancia de unas buenas condiciones de trabajo y de la aplicación de las normas internacionales del trabajo para la moral y el desempeño del servicio público. En las conclusiones se señaló que los intereses de los trabajadores del sector público no deberían chocar con los de los demás ciudadanos. Los trabajadores de dicho sector deberían trabajar conforme a códigos deontológicos y normativas en que se estipulen sus derechos y obligaciones y deben tener derecho a organizarse colectivamente y a ser representados por sindicatos libres e independientes, de conformidad con las normas internacionales del trabajo sobre negociación colectiva, libertad sindical y derechos sindicales. Asimismo, en las conclusiones se subrayó que las reformas del sector público tenían mayores posibilidades de alcanzar sus objetivos de prestar servicios eficientes, eficaces y de gran calidad cuando se planeaban y aplicaban con la plena participación de los trabajadores del sector y sus sindicatos así como de los consumidores de servicios públicos en todas las etapas del proceso decisorio.
Estas consideraciones son también válidas para las medidas de ajuste estructural. En las conclusiones se hizo hincapié en la necesidad de crear medios de control y de evaluación que permitan medir el grado de consecución de los objetivos del ajuste estructural. Cuando la reestructuración exija alteraciones de los niveles de dotación de personal y de las tareas de los trabajadores del sector público, las mismas deberían simultanearse con la capacitación y readaptación, la evaluación de calificaciones y la reubicación. Se consideró el despido como una medida de último recurso. Se reconoció que los trabajadores del sector público eran uno de los principales recursos de la colectividad y que sus conocimientos y calificaciones contribuían a la reforma. La regresión del valor real de los salarios del sector público se había vuelto casi universal, con el resultado del decaimiento del ánimo y del desempeño, y la dificultad de reclutar y retener al personal cualificado. Era menester establecer remuneraciones competitivas en los servicios públicos y los regímenes retributivos deberían negociarse con los sindicatos. Por último, en las conclusiones se señaló que los regímenes retributivos flexibles, incluidos el de la remuneración en función del desempeño, sólo deberían utilizarse cuando su potencial contribución a la eficiencia, eficacia y calidad pudiere demostrarse.
Entre otras reuniones sectoriales de interés para el servicio público y que se centran en la incidencia del ajuste estructural cabe mencionar: la Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en el personal de la educación, en 1996; la Reunión tripartita sobre la vertiente laboral de la transformación estructural y normativa, y de la mundialización en los servicios de correos y telecomunicaciones, en abril de 1998; la Reunión paritaria sobre las condiciones de empleo y de trabajo en el marco de la reformas del sector de la salud, en septiembre de 1998; y la próxima Reunión tripartita sobre la gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos, en 1999.
2.3. Actividades de seguimiento: cursos prácticos
regionales destinados al servicio público
En las conclusiones de la Reunión paritaria celebrada en 1995, se había exhortado a la OIT a que definiera y facilitara el intercambio de experiencias entre países sobre las prácticas convenidas más satisfactorias -- «puntos de referencia» -- en la reforma del servicio público, mediante reuniones paritarias regionales y la organización de la concatenación de los representantes de los sindicatos y de los gobiernos. Posteriormente, la OIT organizó dos encuentros regionales para fomentar el diálogo social entre los gobiernos y las organizaciones de trabajadores representantes del personal de la función pública: se organizó un seminario para los países del Caribe en 1997 y otro para las repúblicas transcaucásicas en 1998.
Varios países del Caribe habían expresado con anterioridad su interés específico en cuestiones relacionadas con las reformas de la función pública. Desde 1995, varias reuniones y declaraciones gubernamentales y regionales habían determinado la importancia del desarrollo de los recursos humanos para que la modernización y ajustes de la función pública lograra sus objetivos; sin embargo, se observó una falta de planificación estratégica en este ámbito. Cuando los Estados Miembros del Caribe emprendieron un desarrollo integral de los recursos humanos, trataron pues de obtener la colaboración de la OIT, en concreto de su Centro de Formación en Turín.
Habida cuenta del interés manifestado por los países del Caribe sobre esta cuestión, la OIT en colaboración con el CARICAD (Centro del Caribe de Administración del Desarrollo) y el Centro de Formación en Turín, organizaron un seminario subregional sobre desarrollo de los recursos humanos en el servicio público de los países de la CARICOM (Comunidad del Caribe), en octubre de 1997, en Barbados. En este seminario, los gobiernos y sindicatos de trabajadores de los servicios públicos trataron de las dificultades, problemas y posibilidades que entraña actualmente la reforma de la función pública, el papel de diálogo social y de las condiciones de empleo y de trabajo en el proceso de reforma, incluidos los «puntos de referencia» y las mejores prácticas en el desarrollo y la gestión de los recursos humanos. Además, el seminario se propuso definir las necesidades y examinar una estrategia de aplicación para garantizar el desarrollo de los recursos humanos de la función pública en el contexto del ajuste estructural de los países del Caribe y la participación efectiva de los trabajadores en el proceso de reforma.
En las conclusiones del seminario se señaló que el papel de la función publica era esencial para el crecimiento y desarrollo de la sociedad en su conjunto, y esto era especialmente cierto en el caso de los pequeños Estados de la región de la CARICOM. Una función pública sólida era esencial para que los países pudieran responder a las dificultades que plantea la mundialización y a las necesidades de integración regional, crecimiento económico y una distribución equitable de la riqueza. Dado que el servicio público era el principal empleador (del 16 al 38 por ciento del empleo total) en todos los países de la CARICOM, tenía que garantizar los niveles más altos en su política de recursos humanos y en sus relaciones laborales. Por consiguiente, la reforma de la función pública debería formar parte de las reformas globales destinadas a facilitar el desarrollo económico y social sostenible, incluido el pleno empleo y otros objetivos del desarrollo humano convenidos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en 1995. Esto requería una fuerza de trabajo con capacitaciones y competencias adecuadas, motivada y consciente de sus obligaciones para con la sociedad con el fin de prestar servicios de alta calidad de forma efectiva y eficaz.
En el seminario se consideró que para que la reforma de la función pública lograra sus objetivos era absolutamente necesario que en ella participaran plenamente los trabajadores del servicio público, sus sindicatos y organizaciones así como los usuarios de los servicios públicos; esto requería el establecimiento y fortalecimiento de los marcos institucionales y jurídicos pertinentes y el intercambio de informaciones. Se hizo hincapié en que los trabajadores del sector público necesitaban sindicatos fuertes para poder participar plena y libremente en estas reformas y no resultar víctimas de ellas. Por otra parte, se señaló que la negociación colectiva debe servir para establecer objetivos de prestación y calidad de servicios y para controlar los resultados de los servicios y no debe considerarse simplemente como un mecanismo para negociar las condiciones de empleo. Los códigos deontológicos deben garantizar y salvaguardar la neutralidad de la función pública. En las conclusiones se reiteró que se deberían ratificar las normas fundamentales del trabajo de la OIT y deberían promulgarse legislaciones nacionales de conformidad con dichas normas.
En lo que respecta al desarrollo de los recursos humanos, los participantes en el seminario opinaron que cualquier política de desarrollo de recursos humanos de la función pública debería basarse en la política de desarrollo de recursos humanos aplicable a la sociedad en su conjunto; señalaron que el desarrollo de recursos humanos de la función pública no debería considerarse como una simple cuestión de formación y readaptación. Debería comprender un enfoque más amplio de la gestión de personal y abarcar: el cumplimiento satisfactorio de las funciones, el reconocimiento por la contribución aportada; la contratación equitativa y sistemas de ascensos basados en el mérito; evaluación del trabajo de los individuos y de la dependencia orgánica; retribuciones adecuadas por méritos extraordinarios; y condiciones de empleo mutuamente aceptadas. En las discusiones que se desarrollaron durante el seminario se puso de manifiesto que el enfoque participativo había conseguido resultados muy positivos en varios países: en Granada, se había introducido un nuevo sistema de evaluación de la actuación profesional; en Trinidad y Tabago, se había establecido un nuevo código de conducta; y en Jamaica, se estaban haciendo progresos en la reforma de la función pública.
En las conclusiones del seminario se expresó la necesidad imperiosa de reforzar las capacidades de desarrollo de los recursos humanos en la función pública de los países participantes así como dentro de los sindicatos y organizaciones representantes de los servicios públicos. Esto dio lugar a nuevas consultas entre la OIT, el CARICAD y los gobiernos y sindicatos de la región, que culminaron en la elaboración conjunta de un anteproyecto sobre el «fortalecimiento de la coparticipación social para el desarrollo de los recursos humanos en la Comunidad del Caribe (CARICOM)». A nivel regional, el proyecto se propone centrarse en: la armonización de estructuras, normas y reglamentos que afectan a los servicios públicos del Caribe; la adopción de sistemas adecuados de gestión de la información; el establecimiento de parámetros y documentación de las mejores prácticas para promover procesos de adopción de decisiones más documentados; y la sensibilización continua de las instancias decisorias en el proceso de reforma.
Las repúblicas transcaucásicas (Armenia, Azerbaiyán y Georgia) están llevando a cabo, como muchos otros países en transición, programas de ajuste estructural de gran envergadura que entrañan también la reforma y modernización de los servicios públicos. En julio de 1998, se celebró una conferencia subregional en colaboración con la Internacional de Servicios Públicos (ISP), en T'bilisi/Georgia, como una actividad de seguimiento de la Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos, celebrada en 1995. Asimismo, se pretendía que el evento proporcionase formación para la planificación y aplicación de procedimientos de diálogo social en el sector público de esta subregión. La conferencia tenía por principal objetivo examinar las experiencias de reforma de la función pública en la región y el papel que desempeñaron en el delicado proceso de transición y reestructuración económica y social y hacer que se tomara consciencia de la necesidad de diálogo social. En la conferencia participaron representantes de los gobiernos y de los trabajadores de los servicios públicos y de los servicios municipales y de sanidad de Armenia, Azerbaiyán y Georgia. La conferencia secundó las conclusiones de la Reunión paritaria de la OIT celebrada en 1995, especialmente en lo que respecta a la necesidad de que los empleados públicos y sus sindicatos participen en el proceso de reestructuración y la necesidad de formación continua y de buenas condiciones de trabajo para la prestación de servicios públicos eficaces. Se señaló que no todos los servicios públicos se prestaban a la privatización y se recomendó un enfoque gradual. En los casos de privatización de los servicios públicos, debería mantenerse su calidad y eficacia y debería garantizarse la igualdad de acceso a dichos servicios. Asimismo, la conferencia sirvió de valioso foro para el intercambio de experiencias sobre cambios estructurales y privatización entre los participantes de los tres países.
2.4. Actividades de investigación, servicios
de asesoramiento y cooperación técnica
Desde la última reunión sectorial dedicada a los servicios públicos que tuvo lugar en 1995, la investigación sobre la situación de la fuerza de trabajo llevada a cabo por el Programa de Actividades Sectoriales se centró en las experiencias de algunos países en lo que respecta al desarrollo de los recursos humanos en el contexto de ajustes estructurales(41) y en conceptos y experiencias en materia de privatización de servicios.
En 1996-1997, la OIT inició, en el marco de un programa de acción interdepartamental, una serie de estudios sobre la reestructuración y privatización de servicios de interés general que se centró específicamente en cuestiones de índole social y laboral. Los sectores seleccionados fueron los servicios de salud, telecomunicaciones y servicios públicos (agua, gas, electricidad)(42). Los resultados de estos estudios fueron complejos y varían en función de la forma de privatización, del sector, de la región, del país y del tipo de diálogo social.
Estos diversos factores también interactúan y se influyen mutuamente. Por privatización, que se está produciendo no sólo en los países industrializados y en desarrollo sino también en las economías en transición, se suele entender simplemente el hecho de que el Estado deje de prestar servicios de interés general. En realidad, la privatización reviste muchas formas, que van desde la introducción de una gestión y competencia de carácter privado en la prestación y financiación de los servicios de interés general, la subcontratación de dichos servicios al sector privado, la venta de instalaciones, la concesión de licencias al sector privado para la prestación de los servicios, hasta la privatización del financiamiento de los servicios. La cuestión de la propiedad es sólo un elemento y quizás el menos importante de la privatización. Los estudios revelan que a menudo la forma que ésta adopta reviste una importancia decisiva.
En 1998, la Oficina de Estadísticas de la OIT y el Servicio de Empleados y de Trabajadores Intelectuales tienen previsto llevar a cabo un estudio sobre el empleo en el sector público. Los resultados de este estudio complementarán la información contenida en este informe. Los datos que se reúnan se referirán especialmente al empleo en el sector público en relación con el empleo total en la economía y al desarrollo del empleo en el sector público durante el proceso de privatización y de ajuste estructural. En la medida de lo posible, el estudio facilitará también información sobre la remuneración en el sector público.
La OIT y la OMS han emprendido un programa conjunto para elaborar estudios de casos por países sobre la incidencia de las reformas de la función pública en las condiciones de empleo y de trabajo de la fuerza de trabajo del sector de la salud. En la mayoría de los países, el sector sanitario es predominantemente un sector público y, por consiguiente, resulta afectado por las reformas de la función pública. Los logros y las mejoras en el sector sanitario dependen de forma decisiva de la labor del personal de todas las categorías que, a su vez, está supeditada a las condiciones de empleo y de trabajo en el sentido más amplio. Se espera que, mediante la proporción de información detallada sobre determinados procesos de reforma y mediante la evaluación de su incidencia en la calidad de los servicios de salud, se puedan extraer lecciones de casos individuales y, a partir de ellos, ayudar a los gobiernos y organizaciones de la sociedad civil a aplicar reformas en el sector sanitario de forma más eficaz. El Centro de Promoción de la Administración Pública del DSE (Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) contribuirán a llevar a cabo esta labor.
En 1997, se pidió a la OIT que proporcionara servicios de asesoramiento al Departamento de Servicios Públicos y Administración en Sudáfrica en lo que atañe a la vertiente de relaciones laborales de un conjunto de disposiciones en materia de ajuste estructural para dar al servicio público una «proporción idónea» (véase también sección 1.3). Este «conjunto trienal de disposiciones» se había introducido en 1996 y estaba sujeto a negociaciones entre los interlocutores sociales. Su objeto era vincular la cuantía de los incrementos salariales a los ahorros obtenidos mediante el ajuste a la proporción idónea y el establecimiento de un sistema nuevo de clasificación que sea objeto de negociación en las etapas diversas de su aplicación. Ahora bien, el Gobierno tropezaba con dificultades en la aplicación de este programa, agravadas por la presencia de un déficit de capacidades especializadas y empeoradas además por las medidas de separación voluntaria. La falta de una tradición arraigada de consultas y de negociaciones colectivas cooperativas y la falta de experiencia en el marco del nuevo Reglamento del Consejo de Coordinación de Negociaciones en el Servicio Público no contribuyó a mejorar la situación.
El consultor de la OIT formuló una serie de recomendaciones sobre la gestión de recursos humanos y sobre las disposiciones jurídicas a la luz de las normas internacionales del trabajo. Estas recomendaciones se elaboraron sobre la base de un estudio sobre los servicios públicos de Sudáfrica y de programas de cooperación técnica proporcionados por una serie de donantes. La OIT hizo especial hincapié en la participación de los sindicatos y de las organizaciones de trabajadores en la aplicación del programa. Asimismo, tenía previsto proporcionar formación práctica a los funcionarios directivos del sector público y a los miembros de los sindicatos en materia de negociación colectiva y prevención de conflictos, especialmente en el contexto del ajuste del servicio público a la proporción idónea.
2.5. Actividades de formación
llevadas a cabo por la OIT
En 1990, el Centro Internacional de Formación de la OIT elaboró un programa global de formación en materia de gestión de recursos humanos en el sector público para formar a los altos funcionarios gubernamentales y a instructores de institutos de la administración pública interesados en esta cuestión. Se esperaba que los participantes en los seminarios adaptaran los módulos de formación de este programa a las necesidades específicas de sus países. A fin de obtener un grupo de personas competentes en cada país, normalmente los participantes participaron en los seminarios regionales como equipos nacionales. La formación se impartió en francés, inglés y portugués y se destinaba sólo a los países africanos. El programa fue inicialmente financiado por un grupo de donantes, entre ellos la OIT, el Banco Mundial, las Naciones Unidas y el PNUD, así como por donantes bilaterales tales como Francia, Italia y Portugal. El número de personas formadas se situó en torno a 230. Tras las evaluaciones iniciales de los seminarios en 1994, se adoptó el material de formación; y los gastos de los participantes fueron principalmente sufragados por los gobiernos o mediante becas individuales. En 1996, el Centro de Turín empezó a elaborar un nuevo programa de formación sobre la reforma de la función pública en colaboración con el PNUD. Este programa de formación se ultimará en un seminario de validación que tendrá lugar en agosto de 1998 y se pondrá a prueba a finales de año en un curso experimental de formación destinado a altos funcionarios directivos encargados de la reforma de la función pública.
3. Formación en la función pública de los países en fase de reajuste estructural y transición
Ya se afirmaba en el informe presentado en 1995 a la Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos que, a pesar de que algunos países concedían una elevada prioridad a la formación, era frecuente que se subestimaran las necesidades de formación en el marco de los procesos de cambio estructural y transición. No obstante, en el informe se indicaba que la formación y la readaptación se habían configurado como un elemento básico en los programas de asistencia para buscar empleo al personal de los servicios públicos que se había visto afectado por reducciones de personal(43). En consecuencia, la Reunión paritaria llegó la conclusión de que «los gobiernos deberían invertir lo suficiente para mantener y mejorar constantemente la calidad de la mano de obra del sector público... Los empleadores y el personal deberían adoptar una actitud positiva respecto a las oportunidades de formación(44)».
En este contexto, convendría recordar que, tal y como se describe en el capítulo 1.2 de este informe, la formación no es sino uno de los aspectos del desarrollo de los recursos humanos. Sin embargo, la formación se configura como un sistema complejo de conceptos, actores y estructuras, y sólo puede tener consecuencias si se incorpora al proceso global de reforma, transición y cambio de la función pública. Al igual que el propio servicio público, las perspectivas de formación dependen de la situación existente en cualquier país y región y de la manera en que interactúan en la economía mundializada. En este capítulo, se subrayarán algunos de los problemas y necesidades actuales de los sistemas de formación, así como el potencial de los mismos.
A pesar de que la formación representa tan sólo uno de los aspectos de la política de desarrollo de los recursos humanos, reviste una importancia clave en momentos de ajuste estructural y transición, y ello por distintos motivos. En efecto, es necesario:
3.1. La formación como condición para la gestión del cambio
En muchos países, aún se encuentra en fase de proyecto la transformación de la administración pública para que deje de ser un órgano ejecutor de la ley y se convierta en un agente de cambio, que promueva y propicie el desarrollo económico y que atienda al bienestar de los ciudadanos. El alcance de esta evolución hacia una gestión privada de la función pública difiere de un país a otro. La puesta en práctica de una nueva cultura de la gestión dentro del servicio público exige un esfuerzo permanente de formación; y esto implica a su vez un mayor compromiso financiero con la formación en el servicio público. Cualquiera que sea el valor que se asigne a la formación en el contexto más amplio de la reforma del sector público, los costos vinculados a dicha formación se consideran con demasiada frecuencia prohibitivos. En efecto, es necesario tener presentes las implicaciones financieras, pero sin que con ello se paralice la acción en este área. Lo importante es cuando menos poner en marcha el mecanismo para concebir un sistema de formación global y coherente. Por supuesto, ello requiere además un incremento o una redistribución de los recursos presupuestarios. A medio plazo, cabe esperar que la evaluación de las necesidades, la coordinación y la certificación de las competencias permitan eliminar la duplicación de la formación y, de este modo, reducir la carga financiera.
La formación es una condición indispensable para una adecuada gestión del cambio en la reforma de la función pública. Ha de corresponderse con los siguientes indicadores de calidad:
La formación aparece como un medio adecuado para familiarizar al personal y al público en general no sólo con los objetivos e instrumentos de la reforma, sino también con sus repercusiones más o menos favorables. Si se prepara adecuadamente, puede dar una oportunidad a quienes se ven implicados de sentirse más integrados en la reforma de la función pública y más motivados y comprometidos con la misma. Así pues, la formación es un elemento esencial para el éxito de la gestión del cambio.
3.2. Actores de la formación
Los objetivos y conceptos de la formación en el servicio público se confían, en principio, a los organismos públicos responsables de la política de personal y de la función pública. Estos pueden ser ministerios de la función pública, como en el caso de Francia, de España o de los países francófonos de Africa, o bien ministerios del interior, como ocurre en Alemania o en los Países Bajos. En el caso de los países con tradición anglosajona, esta tarea se encomienda a las comisiones de administración pública.
Sin embargo, la política de formación también se ve influida por otros factores como son las instituciones de formación, que pueden ser organismos independientes, estatales o descentralizados. En Alemania, intervienen tanto el ministerio federal como los ministerios estatales, y también la Academia Federal para la Administración Pública. Pero también participan en la discusión de los programas de reforma y de formación el parlamento, los partidos políticos y sus asociaciones, las universidades, los medios de comunicación y los sindicatos y asociaciones del servicio público.
La formación corre a cargo de diversas instituciones entre las que figuran institutos públicos de formación a escala central, regional y local, las universidades y otras instituciones académicas y empresas privadas especializadas en la formación destinada a la función pública. En Europa existen varias instituciones financiadas por más de un gobierno, como son el Instituto Europeo de Administración Pública (EIPA) de Maastricht, o el Euroinstituto de Kehl, los cuales imparten cursos de formación de corta duración y realizan investigaciones específicas en el campo de la administración, la gestión pública y los sistemas jurídicos.
En la mayoría de los países existen instituciones (como son las universidades o las «grandes écoles» francesas) a las que se encomienda la formación inicial de larga duración o los cursos destinados a los funcionarios públicos antes o después de su contratación. La formación continua vinculada a los itinerarios profesionales suele encomendarse en general a otras instituciones; cabe citar como ejemplos la Escuela de Administración Pública del Reino Unido y la Academia Federal de Alemania. Sin embargo, las instituciones responsables de la formación previa al servicio amplían cada vez más su campo de acción y se introducen en el nuevo mercado de la formación continua; la École Nationale d'Administration (ENA) es un buen ejemplo de ello. Además, instituciones privadas y consultores individuales ofrecen cursos de formación en áreas específicas tales como la gestión de la información, la administración empresarial o la psicología laboral.
Las instituciones de formación para la función pública disponen de plataformas y redes internacionales para organizar la cooperación y debatir de cuestiones relativas a la formación destinada a la función pública; cabe citar como ejemplos la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de Administración (IASIA) de Bruselas, la Red Europea de Organizaciones de Formación (ENTO) de Estrasburgo, y el Instituto Europeo de Administración Pública (EIPA) de Maastricht.
Todo proceso de reforma llevado a cabo con éxito en cualquier región, cualquiera que sea su objetivo, tiene que ser entendido por las personas directamente implicadas en la reforma. En el caso de las reformas de la función pública, estas personas son los propios funcionarios públicos y los sindicatos. En los párrafos siguientes se pondrán de relieve algunas de las características de la formación destinada a la función pública en diversos países.
3.3. Países en desarrollo
La función pública de los países en desarrollo también dispone de sus propias instituciones de formación, que cuentan con estructuras, programas y dotaciones de personal docente más o menos amplios. Sin embargo, durante los períodos de reajuste estructural, estas instituciones se ven cada vez más expuestas a restricciones presupuestarias. En consecuencia, varios países optaron por integrar la formación del personal de la función pública dentro de otros programas de formación, o bien por conceder menor prioridad a la formación en los presupuestos públicos.
Como solución, aunque sólo a corto plazo, cabe considerar la cooperación técnica para la formación del personal de la función pública en el puesto de trabajo (e incluso para la readaptación de los trabajadores afectados por reducciones de personal). Sin embargo la cooperación técnica, centrada en la capacitación, no siempre resulta ideal puesto que sólo serviría para aliviar las restricciones presupuestarias, y en cambio podría fracasar ya que debería contribuir a las reformas del servicio público en su conjunto. Otra desventaja consiste en que, al disminuir los niveles salariales legales y los incentivos, los funcionarios públicos tienden a trasladarse al sector privado tan pronto han mejorado sus calificaciones por medio de la formación. Además, al contar con escasos incentivos materiales, muchos proyectos se refieren a un «rendimiento insuficiente» y a un personal local desmotivado(45).
Casi todos los países industrializados disponen de una institución específica que ofrece programas de capacitación destinados a la función pública de los países en desarrollo y en transición. Pueden citarse como ejemplos el Centro Europeo para la Gestión de la Política de Desarrollo de Maastricht, financiado por los Países Bajos, el Centro de Promoción de la Administración Pública, que pertenece a la Fundación para el Desarrollo Internacional (DSE/ZÖV) de Berlín (Alemania), o el Instituto Internacional para la Administración Pública de París (IAAP).
El DSE/ZÖV promueve en los países en desarrollo y en transición el establecimiento de una administración pública profesionalmente calificada y eficaz en los planos nacional, regional y municipal. El Centro organiza sesiones de formación y coloquios dirigidos al personal especializado y directivo de la administración pública, y lleva a cabo sus programas en colaboración con una red de interlocutores nacionales. Sus programas de cooperación están concebidos para promover el desarrollo de tales interlocutores nacionales y, con ello, crear una capacidad nacional duradera de formación para la función pública. El DSE/ZÖV está convencido de que los conocimientos de nueva adquisición y el cambio de actitudes pueden contribuir a estimular la motivación para el cambio y la reforma, por lo que se incorporan continuamente nuevas cuestiones a estos programas. Por ejemplo, desde 1997 se realizan esfuerzos para incorporar a los programas del DSE/ZÖV y de sus interlocutores las cuestiones relativas al género de las personas. Puesto que lo que el Centro deseaba era lograr la sensibilización y garantizar el carácter duradero, invitó al personal y a las instituciones colaboradoras a participar en el análisis y la formulación de directrices relativas a las cuestiones de género de las personas en la función pública. Puesto que la primera región geográfica en recibir atención fue la de Africa meridional, participaron en el proceso las instituciones colaboradoras de esta región, a saber, el Instituto del Servicio Exterior de Sudáfrica, el Centro de Formación para la Administración Pública de Namibia, el Instituto de Administración Pública y Gestión de Zimbabwe (ZIPAM) y el Instituto Nacional de Administración Pública de Zambia (NIPA).
El IIAP de París imparte cursos de corta duración (para funcionarios de las categorías superiores) y de duración media (para funcionarios recién contratados) a participantes de más de 80 países con miras a mejorar la formación, reforma y modernización de la función pública en general. Además, el IIAP participa en labores de investigación para analizar los acontecimientos en el ámbito de las reformas y la formación de la función pública. Mantiene relaciones específicas con la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de Administración y ha suscrito acuerdos de colaboración con institutos de los países de origen de los participantes. Por otra parte, el IIAP organiza dos coloquios principales cada año en relación con sus actividades de investigación; del mismo modo, los organismos de las Naciones Unidas encargados del desarrollo como el PNUD facilitan asistencia en este área.
Debido al hecho de que diversos países de Africa se han hecho dependientes del apoyo exterior para sus programas de desarrollo de los recursos humanos en la función pública, es de vital importancia que, a través de la cooperación técnica, se desarrolle la capacidad de las instituciones nacionales de modo que puedan desarrollar sus propios programas. En lo que atañe a la reforma y a sus aspectos normativos, técnicos y relativos al género de las personas, la formación ha de concebirse y organizarse de manera que permita la participación de los países interesados. En Africa existen muchos ejemplos de actividades de reforma y formación dirigidas por los donantes que tienen pocas posibilidades de éxito al tratarse de esquemas impuestos por el Norte a países del Sur y que resultan, en consecuencia, inadecuados.
Llegados a este punto, parece oportuno recordar el material de formación para la gestión de los recursos humanos en la función pública reunido por el Centro de Formación de la OIT en Turín, destinado a los países francófonos y anglófonos. En mayo de 1996 se celebró un seminario para examinar de nuevo el citado material didáctico. Varios representantes de países africanos, y más concretamente los de Sudáfrica, criticaron el hecho de que el material didáctico se hubiera desarrollado en los países industrializados y que no se hubieran tomado en consideración las realidades locales. Afirmaron que ello no facilitaría la participación nacional cuando se transfiriera este material a los países del Sur, salvo que se adaptara en consecuencia. El seminario recomendó la adaptación de los cursos formación por un instituto regional de formación.
En Asia oriental y el Pacífico, la mayoría de los países han desarrollado sistemas de formación para la función pública a lo largo de los tres últimos decenios. Durante este período, las actividades de formación se han ampliado de manera considerable tanto en alcance como en tamaño. Sin embargo, los gobiernos de la región parecen considerar a menudo que la expansión cuantitativa es el principal indicador de desarrollo del programa de formación. Los requisitos de formación son cada vez mayores y más sofisticados -- desde la política de precios y presupuestaria hasta la investigación y el desarrollo tecnológico -- pero no prevén la adquisición y adopción de calificaciones ni de cambios de actitud y de las «culturas».
Aunque las diversas estructuras existentes en todos estos países (tales como los sistemas de clasificación, la asignación de tareas o la evaluación de los resultados) se están transformando con rapidez, es poco frecuente que los funcionarios públicos reciban el nivel o la calidad de formación necesarios para hacer frente al cambio y participar activamente en la formulación y puesta en práctica del mismo.
3.4. Países en transición
La flexibilidad que caracterizó inicialmente la reforma del gobierno, entonces apropiada, podría resultar ahora contraproducente en la medida en que puede representar un freno para el desarrollo de los conocimientos expertos. En efecto, no se prevé normalmente ninguna asignación para la asistencia de los funcionarios públicos a sesiones de formación durante un determinado número de días al año. En este contexto, cabe mencionar que los códigos del trabajo o los convenios colectivos del sector privado prevén a menudo el derecho a una semana de licencia de estudios remunerada al año. En la mayoría de los casos, son los propios funcionarios quienes han de decidir si desean o no participar en una actividad de formación en el puesto de trabajo.
Es posible que, con un día dedicado a informarles, los funcionarios públicos puedan familiarizarse con la nueva legislación, pero la necesaria adaptación de las bases legales y procedimentales para el futuro acceso a la Unión Europea exigirán sin duda alguna un compromiso a más largo plazo de los formadores y de los alumnos.
Sin embargo, estos comentarios no deben considerarse como una crítica inoportuna a los sistemas de formación existentes en los países en transición. Los problemas resultan a menudo directamente de las dificultades de financiación y del solapamiento institucional, por lo que no están directamente relacionados con el programa de formación en cuestión. Por este y otros motivos podría resultar oportuno institucionalizar un mecanismo para coordinar la formación anterior al servicio y la formación en el puesto de trabajo. En este contexto, podría encomendarse a una escuela nacional de administración pública la homologación de la formación preparatoria y de los exámenes, así como la coordinación de las actividades de formación en el puesto de trabajo, con la posibilidad de que unas y otras obtengan financiación tanto interna como externa. Una de las ventajas de disponer de una institución única para coordinar los programas de formación sería la de que podría lograrse la aparición de un espíritu corporativo del que participaran todos los funcionarios públicos y que contribuyera a reforzar la cohesión global de la función pública.
La manera de enfocar la formación de los funcionarios públicos en los países de Europa central y oriental refleja, hasta cierto punto, las fases de la reforma del conjunto del sector público que, desde 1989, ha experimentado una serie de cambios. Aunque en la mayoría de los casos este enfoque no es aún definitivo, es posible clasificar cada uno de los sistemas de formación que se examinan dentro de una de las categorías siguientes, que no son en modo alguno excluyentes:
3.5. Países industrializados
«Cuando se impone la reducción de los costos, el primer capítulo que se ve afectado es el de la formación, incluida la formación inicial y la formación ética permanente»(46). Esta afirmación figura en un estudio reciente de la OCDE, y viene confirmada por la experiencia en varios países. A pesar de ello, la nueva gama de tareas, relaciones internas y externas y responsabilidades que corresponde desempeñar a los gestores del servicio público y a sus subordinados como consecuencia de las reformas estructurales y organizativas, junto a la introducción de nuevas tecnologías, conllevan la necesidad de ampliar la formación, y no de reducirla. Puede considerarse que cualquier programa destinado a limitar o reducir los gastos de personal debe incluir forzosamente un capítulo de inversión en materia de formación. En la mayoría de los países de la OCDE se indica que la formación es una opción estratégica crucial a la hora de reestructurar la fuerza laboral de la función pública para una gestión con una reducción global de los recursos. Además, parece que este capítulo reviste una importancia especial durante los períodos de reducción de personal, en que la ausencia de nuevas contrataciones y los programas de cese voluntario de la relación de trabajo debilitan lentamente a un servicio público dotado de nuevos talentos e ideas al tiempo que las salidas no responden a ningún objetivo concreto ni se controlan, lo cual termina por hacer que los trabajadores disponibles no respondan a las necesidades del lugar de trabajo(47).
A pesar de las afirmaciones retóricas, en la práctica se concede escasa prioridad a la formación, aun cuando países tales como Austria, Hungría, Irlanda, Noruega, España y el Reino Unido hayan reiterado su compromiso fundamental con la formación y la capacitación de la función pública. Además, Austria, Noruega y el Reino Unido están adoptando una visión amplia de la formación, al vincular esta última y su desarrollo a los objetivos y retos a los que se enfrentan los departamentos y organismos(48).
No obstante, la puesta en práctica de estas declaraciones de intenciones no siempre se considera satisfactoria. En el Reino Unido, donde los recursos humanos de la función pública nacional se han descentralizado a los departamentos y organismos, un sindicato de la función pública observa que «no se ha facilitado ninguna formación profesional ni apoyo para que los funcionarios encargados de la gestión de personal puedan llevar a cabo las tareas que se les han encomendado». «Los departamentos de mayor tamaño y dotados de más recursos han salido del paso, pero muchos de los organismos de menor tamaño han experimentado importantes dificultades(49).»
En Austria, el Gobierno ha declarado que la formación en el puesto de trabajo se amplía más allá de la fase inmediatamente posterior a la contratación, con miras a reforzar las «competencias sociales del personal». También ha declarado que «se integrarán elementos económicos y de gestión empresarial» en los programas de formación(50). No obstante, también se han expresado críticas respecto de la falta de formación y de las insuficiencias del sistema de evaluación de los resultados(51).
Algunos gobiernos han asignado fondos específicos para el desarrollo de los recursos humanos. En Irlanda por ejemplo, el Gobierno se ha comprometido públicamente a dar mayor énfasis a la capacitación, la formación y el desarrollo, incrementando en cada departamento el presupuesto destinado a la formación hasta alcanzar el 3 por ciento de la masa salarial (comparado con un promedio del 0,75 por ciento en la actualidad)(52).
Pero no todos los ejemplos resultan tan alentadores. En Suecia, el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Función Pública se cerró en 1992, mientras que, en los Países Bajos, el Centro Estatal de Formación ha sido privatizado y no existe en la actualidad ningún programa nacional de progresión de las carreras destinado a los funcionarios públicos.
En Canadá, si bien se reconoce que debería mejorarse la formación para desarrollar el entorno de formación continua que permita lograr mejoras duraderas de la calidad, existen graves restricciones fiscales que dificultan este proceso. El Consejo de Hacienda de Canadá, órgano responsable de la gestión de los recursos humanos de la función pública, ha publicado una Declaración de Principios relativa a la Calidad del Servicio como parte de una iniciativa para lograr servicios de calidad(53). Las implicaciones en materia de formación de estos objetivos resultan obvias, y el Consejo de Formación también las detalla en otro de sus folletos de la serie sobre servicios de calidad. Para promover los conocimientos y la capacitación básicos entre los empleados, se recomienda que toda estrategia de formación:
Además, una estrategia de formación destinada a desarrollar el conjunto de aptitudes y competencias especializadas debería:
Se esperaría de estos trabajadores líderes que ayudaran a sus colegas a prestar mejores servicios y les alentaran a actualizar sus aptitudes y competencias de manera continua. También se les alentaría a establecer redes con sus colegas en los ámbitos similares de otros departamentos, con el fin de compartir las experiencias y de recabar nuevas ideas. Sin embargo, pese a la naturaleza ambiciosa del programa, la misma guía señala que «no se dispone de nuevos recursos financieros para estas iniciativas de formación. Se confía en que los departamentos reasignarán sus recursos a fin de responder a sus necesidades de formación relativas a la calidad del servicio(55)».
En Francia, algunos sindicatos protestaron al considerar que el compromiso del Gobierno en materia de formación para sumarse a los esfuerzos de reestructuración y de reorganización no se correspondía con la asignación de recursos prevista con este fin, lo cual les impidió apoyar las iniciativas (véase el capítulo 7). No obstante, algunos sindicatos suscribieron una serie de acuerdos marco por los que el porcentaje de la masa salarial que habría de dedicarse a la formación experimentaba un incremento constante. El primer acuerdo marco, que databa de 1989 y fue suscrito por todos los sindicatos salvo la CGT y FO, afirmaba el principio de igualdad de acceso a la formación profesional e incrementaba los presupuestos de formación. Proclamaba, durante el periodo de vigencia del acuerdo, el derecho de todo funcionario público a disponer de tres días para su formación profesional , y obligaba a cada ministerio a asignar para la formación una suma equivalente al 2 por ciento de su masa salarial.
En el segundo acuerdo marco, firmado en 1992 por la totalidad de los sindicatos salvo la CGT, se indicaba que, durante el período de vigencia del acuerdo anterior, los ministerios habían superado en promedio sus compromisos respecto de los presupuestos para la formación, ya que asignaron a la formación profesional el equivalente al 2,7 por ciento de la masa salarial, haciendo posible que más del 99 por ciento de los funcionarios públicos hicieran uso de su derecho a tres días para recibir formación. El nuevo acuerdo elevaba este compromiso al 3,2 por ciento de la masa salarial y añadía el derecho a un cuarto día destinado a la formación para los funcionarios de la categoría C (la menos calificada de las tres categorías de la función pública francesa).
El tercer acuerdo marco, alcanzado en febrero de 1996 (el primero en firmarse después de la ola de acciones y manifestaciones laborales de diciembre de 1995, realizadas por los trabajadores de la función pública y por quienes los apoyaban), fue suscrito una vez más por la totalidad de los sindicatos salvo la CGT. Ampliaba, para la totalidad de los funcionarios públicos y durante los tres años de vigencia del acuerdo, el número mínimo anual de días destinados a la formación, que pasaba de 3 a 4 días para las categorías A y B, y de cuatro a seis para la categoría C. También obligaba a los ministerios a destinar el equivalente al 3,8 por ciento de la masa salarial (en lugar del 3,2 por ciento ) a la formación. Además, el nuevo acuerdo flexibilizaba la obligación que tenían los funcionarios públicos de permanecer en la administración nacional a cambio del acceso a la formación, al ampliar el alcance del compromiso de modo que se facilitara la movilidad hacia la administración local y los servicios de salud.
Estos acuerdos marco se basaron en un decreto de 1985 (a su vez basado en una legislación anterior que garantizaba a los funcionarios públicos franceses el derecho a la formación profesional) que fija unos objetivos estratégicos en materia de formación profesional así como las condiciones para acceder a la misma. Su principal objetivo es el de capacitar a los funcionarios públicos para:
El decreto prevé asimismo un mecanismo por el que los funcionarios públicos tienen derecho a celebrar reuniones individuales de formación con los administradores para identificar sus aptitudes, capacidades y motivación, a fin de elaborar un proyecto de carrera y un plan de formación individual.
La relación entre las estructuras institucionales, las vías de progresión profesional y la formación queda demostrada en el caso francés. El hecho de que, en el pasado, la progresión de la carrera se basara en la antigüedad y no en las competencias tendió a obstaculizar la formación profesional durante el servicio debido a que los funcionarios públicos tenían pocos incentivos para aprovechar las oportunidades que se les presentaran. En consecuencia, las reformas en este ámbito tratan de garantizar que los programas de formación se corresponden con las medidas de promoción y evaluación y con las de redistribución y cooperación interministerial que se están introduciendo, al tiempo que se aprovecha al máximo el elevado nivel medio de calificaciones académicas de los funcionarios públicos franceses. El nuevo enfoque se centra en las aptitudes, la eficacia y la iniciativa, siendo su objetivo el de facilitar la progresión tanto horizontal como vertical. Los programas elaborados por el órgano central de formación (cada ministerio es responsable de su propio programa de formación, pero la formación interministerial es responsabilidad exclusiva de este órgano) incluyen la posibilidad de asistir a cursos sobre materias que no están directamente relacionadas con el empleo del individuo, de modo que no beneficien únicamente a las necesidades de servicio, sino también a los intereses particulares de los funcionarios públicos y a su capacidad para introducir un cambio en su carrera si así lo desean. Estos programas también se elaboran como un instrumento de promoción social, para dar una segunda oportunidad a los funcionarios públicos con menor nivel de formación y, en el caso de los que ya han recibido una formación, para darles la posibilidad de una segunda formación inicial que les permita obtener la capacitación equivalente al diploma necesario para el ascenso.
Algunos casos particulares de los que se tiene noticia sugieren que aún existen importantes desigualdades en el acceso a la formación, no sólo entre ministerios sino también entre departamentos, entre categorías jerárquicas y entre hombres y mujeres. Una de las dificultades a la que es necesario enfrentarse al evaluar los resultados de cada ministerio en relación con formación es que las estadísticas disponibles son parciales y tan sólo reflejan promedios. Se espera completar un análisis estadístico más detallado a finales de 1998, que abarcará los tres últimos años. La información de la que se dispone en la actualidad revela que, en promedio, los ministerios gastaron en concepto de formación una suma equivalente al 3,5 por ciento de su masa salarial en 1995, y que, también en promedio, los funcionarios públicos recibieron 3,8 días de formación al año.
Sin embargo, estas cifras no revelan toda la información. En la práctica, muchos funcionarios públicos no recibieron ninguna formación profesional entre 1992 y 1995, mientras que otros disfrutaron de muchos más beneficios de los que les correspondían. Aunque disparidades de este tipo podrían reflejar un intento de corregir las desigualdades en materia de competencia y de acceso más temprano, también podrían reflejar la exageración de las mismas.
Tan importantes como el volumen de formación necesario para tener éxito al llevar a la práctica las estrategias de cambio en el servicio público son las características de dicha formación. Programas eficaces de recorte de gastos y de mejora de la calidad en los que participaron sindicatos de la función pública, que se aplicaron en los servicios públicos suecos (cuyo mecanismo de coparticipación social se estudiará con más detalle en el capítulo 7) y en los de la ciudad estadounidense de Indianápolis, se centraron tanto en la capacitación de los trabajadores para que pudieran medir los costos asociados a sus actividades como en la sensibilización respecto de dichos costos.
El sindicato sueco de trabajadores municipales Kommunal, que ha creado un consultorio para el desarrollo organizativo que ofrece servicios a más de sesenta instituciones suecas de servicio público, ha desarrollado un modelo en el que se crean grupos en el lugar de trabajo que, entre otras cosas, determinan minuciosamente cuales son los costos de sus departamentos respectivos, desglosando al máximo los presupuestos. Según el enfoque adoptado por Kommunal, que suscita una controversia inicial con las opiniones expresadas por otros sindicatos de la función pública que temen que el énfasis en los costos pueda distraer la atención respecto de la calidad, la base de cualquier iniciativa realista en materia de calidad ha de ser la difusión de los conocimientos entre todas las categorías de trabajadores y su responsabilización respecto de los costos de gestión.
En Indianápolis, según los términos de los acuerdos en materia de colaboración entre los trabajadores y la dirección para obligar a los departamentos internos a competir con proveedores exteriores para seguir prestando servicios tales como el mantenimiento de vehículos y la recogida de residuos sólidos, los representantes sindicales y otros trabajadores se turnaron para tomar parte en cursos de formación que les permitieran adquirir los conocimientos contables necesarios. En la actualidad, son capaces de medir y controlar sus propios costos y de presionar a otros departamentos para que reduzcan los suyos cuando su propia competitividad así lo requiera.
33. OIT: Libertad sindical y negociación colectiva, Conferencia Internacional del Trabajo, 81.ª reunión, Ginebra, 1994, pág. 25.
34. Ibíd.
35. OIT: Libertad sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición (revisada), Ginebra, 1996, párrafo 230.
36. OIT: Libertad sindical y negociación colectiva, op. cit., págs. 65 a 83.
37. La lista de los servicios que se pueden considerar esenciales figura en OIT: Libertad sindical. Recopilación de decisiones, op. cit.
38. OIT: Libertad sindical y negociación colectiva, op. cit., pág. 126.
39. OIT: Nota sobre las labores. Comisión Paritaria del Servicio Público, quinta reunión, Ginebra, 1994.
40. OIT: Nota sobre las labores. Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos (eficacia, mejora de la calidad y condiciones de trabajo), Ginebra, 1995.
41. M.M. Sissoko: «L'ajustement structurel et la gestion des ressources humaines: le cas de Mali», OIT, Programa de Actividades Sectoriales, documento de trabajo núm. 89, 1996; K.R. Mudhoo: Adjustment in the Public Sector and Management of Human Resources in Mauritius, OIT, Programa de Actividades Sectoriales, documento de trabajo núm. 92, 1995; A.A. Tall: «L'ajustement dans le secteur public et la gestion des ressources humaines: le cas du Sénégal», OIT: Programa de Actividades Sectoriales, documento de trabajo núm. 87, 1995; A. Adérito: «Document d'orientation sur les politiques de privatisation du secteur public», OIT, Programa de Actividades Sectoriales, documento de trabajo núm. 90, 1995.
42. G. Ullrich (ed.): Labour and social dimensions of privatization and restructuring: Health care services (OIT, Ginebra, 1998); T. Ishii (ed.): Labour and social dimensions of privatization and restructuring: Telecommunication services (OIT, Ginebra, 1998); L. de Luca (ed.): Labour and social dimensions of restructuring (Public utilities: water, gas, electricity) (OIT, Ginebra, 1998).
43. OIT: «La incidencia del ajuste estructural...», op. cit., págs. 25-26 y 45-46.
44. OIT: Informe final, Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos (Ginebra, 1995), pág. 25.
45. R. Klitgaard: Cleaning up and invigorating the civil service, op. cit., pág. 494.
46. OCDE: Ethics in the public service: Current issues and practice, documento de trabajo núm. 14 (París, 1997), pág. 19.
47. OCDE: Issues and developments in public management: Survey 1996-1997 (París, 1997), pág. 51.
48. Ibíd.
49. IPMS: Civil service 2000: A strategy for the 21st century (Londres, 1996), pág. 49.
50. OCDE: Issues and developments in public management: Survey 1996-1997, op. cit., pág. 94.
51. N. Flynn y F. Strehl (directores de la publicación): Public sector management in Europe (Prentice Hall, Hertfordshire, 1996), pág. 196.
52. OCDE: Issues and developments in public management: Survey 1996-1997, op. cit., pág. 180.
53. Consejo de Hacienda del Canadá: Quality Services: An overview (Treasury Board of Canada, 1995), pág. 4.
54. Consejo de Hacienda del Canadá: Quality services: Guide IV -- A supportive learning environment (Treasury Board of Canada, 1995), pág. 2.
55. Ibíd., pág. 1.
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