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El desarrollo de los recursos humanos de la función pública en el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición
Informe para el debate de la Reunión paritaria sobre el desarrollo de los recursos humanos de la función pública en el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición
Ginebra, 1999
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
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Copyright ©1999 Organización Internacional del Trabajo (OIT)
La Oficina Internacional del Trabajo ha preparado el presente informe como punto de partida de las discusiones de la Reunión paritaria sobre el desarrollo de los recursos humanos de la función pública en el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición. En él se examina el papel de los recursos humanos en los procesos de reforma y los efectos de estos procesos sobre el desarrollo de los recursos humanos (DRH) en la función pública. Se analiza la interacción entre el DRH y el empleo, la remuneración, las relaciones laborales, las condiciones de trabajo y las condiciones de empleo.
Antecedentes de la Reunión
La Reunión forma parte del Programa de Actividades Sectoriales de la OIT, cuyo propósito es facilitar los intercambios de información entre los mandantes acerca del acontecer laboral y social de sectores económicos particulares, y complementar estos intercambios con investigaciones orientadas hacia temas de orden práctico que conforman la actualidad de los distintos sectores. Este objetivo se ha tratado de alcanzar tradicionalmente mediante la celebración de reuniones sectoriales tripartitas internacionales para el intercambio de ideas y experiencias con vistas a: fomentar un mayor entendimiento de las cuestiones y problemas específicos de cada sector; promover un consenso tripartito internacional sobre las preocupaciones propias de cada sector y brindar orientación a las políticas nacionales e internacionales y medidas para abordar las cuestiones y problemas conexos; promover la armonización de todas las actividades de la OIT de carácter sectorial y servir de punto focal entre la Oficina y sus mandantes; y proporcionar asesoramiento técnico, asistencia práctica y apoyo a los mandantes a fin de facilitar la aplicación de las normas internacionales del trabajo en distintos sectores de la economía.
En su 262.ª reunión (marzo-abril de 1995), el Consejo de Administración de la OIT decidió incluir en el Programa de Reuniones sobre Actividades Sectoriales de 1996-1997 una reunión sobre el desarrollo de los recursos humanos en la función pública en el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición. En su 268.ª reunión (marzo de 1997) el Consejo de Administración decidió que esta reunión se incluyera en el Programa de Reuniones Sectoriales para 1998-1999 y que fuera de carácter paritario (los gobiernos en calidad de empleadores y los representantes de los trabajadores). Se decidió invitar a los 28 países siguientes: Alemania, Argelia, Bahamas, Benin, Bulgaria, Canadá, Chile, China, Chipre, Colombia, República de Corea, Croacia, Egipto, Eslovaquia, Filipinas, Hungría, India, Países Bajos, Panamá, Perú, Polonia, Federación de Rusia, Sudáfrica, Suecia, Suriname, Tailandia, Trinidad y Tabago y Zambia. Varios países quedaron incluidos en la lista de reserva de países a los que se extenderá invitación en caso de que uno de los gobiernos de la primera lista decline la invitación. Además, fueron invitados 28 representantes de los trabajadores. El Consejo de Administración decidió que el propósito de la reunión sería discutir las conclusiones de las investigaciones y adoptar conclusiones que contengan directrices sobre el desarrollo de los recursos humanos en la función pública en el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición, y un informe sobre la discusión.
Antecedentes del informe
Ante los desafíos que plantean la economía mundializada, el ajuste estructural y la transición hacia la economía de mercado, los Estados, las regiones y los centros industriales compiten entre sí para ampliar -- o al menos mantener -- su capacidad económica. La eficiencia de la función pública es un elemento importante en esta competencia. Después de muchos años durante los cuales se deterioró la imagen del personal de la función pública, ahora se reconoce que si el Estado no cuenta con personal calificado motivado y dedicado, no puede desempeñar el papel que le corresponde en una economía mundializada que evoluciona rápidamente. Ha quedado atrás la época en que se consideraba que el personal de la administración pública no era más que un factor de costos en los presupuestos públicos que había que recortar; ahora es evidente que la participación de estas personas y que el desarrollo de los recursos humanos son vitales para el proceso de reforma. La reducción de la administración pública aporta muy pocas mejoras de la calidad y la eficacia si no se presta atención al desarrollo de los recursos humanos -- en términos de calificaciones, condiciones de trabajo, posibilidades de progresión profesional y motivación.
La reforma de la administración pública es un componente fundamental de los procesos de ajuste estructural y de transición y obviamente está vinculada con el desarrollo de los recursos humanos del personal interesado. Ahora bien, hasta ahora ha habido muy pocos análisis sobre los vínculos e interacciones que existen entre los distintos factores que contribuyen al éxito del desarrollo de los recursos humanos. Sin embargo, es precisamente la manera en que estos factores se integran en el proceso global de reforma de la función pública la que determina la mejora de la productividad y de la eficiencia de este sector.
El presente informe señala en siete capítulos los cambios introducidos con las reformas de la función pública y destaca hasta qué punto las actividades de la OIT están relacionadas con la gestión del cambio en asociación con los trabajadores. En el capítulo 1 se describen las distintas tendencias que influyen en las reformas de la función pública, los conceptos de DRH que se salen del ámbito de la educación y de la formación, y los efectos de los cambios estructurales y de la transición sobre el empleo público y las perspectivas de la función pública. En el capítulo 2 se señalan brevemente distintos instrumentos y actividades por medio de los cuales la OIT facilita el diálogo social en la función pública y el desarrollo de sus recursos humanos. En el capítulo 3 se analizan la formación como una condición específica para la gestión del cambio, la función de los distintos interlocutores interesados y la aplicación práctica de actividades de formación en distintas partes del mundo. En el capítulo 4 se da una visión general de los efectos que tienen las condiciones de trabajo, por ejemplo, la remuneración, la organización del trabajo, las nuevas tecnologías, la seguridad y la salud sobre el trabajo y se hacen algunas consideraciones éticas sobre la ampliación y las limitaciones del desarrollo de los recursos humanos. Las distintas secciones que componen el capítulo 5 se centran en la interacción entre el DRH y las condiciones de empleo y en él se examina la importancia particular que tienen para la función pública las modificaciones de la condición jurídica y los acuerdos contractuales. En el capítulo 6 se intentan definir alternativas para los funcionarios públicos que han perdido sus empleos con motivo de reducciones de personal, y en el capítulo 7 se resumen las tendencias en las relaciones laborales en la función pública, esto incluye un panorama general del grado de sindicación y las alianzas con la sociedad civil. Para terminar, en el informe se propone una lista de puntos de discusión que también podría servir de base para formular directrices sobre el desarrollo de los recursos humanos en la función pública en el contexto del ajuste estructural y de la transición.
1. Tendencias, conceptos y políticas
1.1. Tendencias de desarrollo en las reformas de la función pública
1.3. Empleo en el sector público y dimensiones del servicio público
1.4. Ajuste estructural y transición -- incidencia en los servicios públicos
2.1. Normas de libertad sindical y principios aplicables al servicio público
2.3. Actividades de seguimiento: cursos prácticos regionales destinados al servicio público
2.4. Actividades de investigación, servicios de asesoramiento y cooperación técnica
3. Formación en la función pública de los países en fase de reajuste estructural y transición
5.1. La condición jurídica de los funcionarios públicos y la seguridad de empleo
6. Alternativas para los trabajadores afectados por una reducción de personal
6.1. Medidas generales para aliviar las repercusiones negativas sobre el empleo
6.3. Iniciativas colectivas para llevar a cabo actividades de servicio público
7. Las relaciones de trabajo y el papel que desempeñan en el desarrollo de los recursos humanos
7.1. Sindicación y alianzas con la sociedad civil
7.2. Mejora de la calidad mediante la participación de los trabajadores
La información sobre la que se basa el informe procede de varias fuentes y cabe destacar que en ocasiones fue difícil obtener datos comparables sobre las reformas de la función pública y el DRH en los distintos países en los que se registran cambios estructurales. Se recurrió en gran medida a distintas publicaciones, así como a artículos de prensa. En el informe también se utilizaron en gran medida material y datos publicados por el Banco Mundial, el FMI y la OCDE.
El informe fue preparado por el Servicio de Empleados y de Trabajadores Intelectuales y publicado bajo la autoridad de la Oficina Internacional del Trabajo. Contribuyeron en su preparación especialistas externos (el Profesor Joachim Jens Hesse, European Centre for Comparative Government and Public Policy; el Profesor Franz Thedieck, Centro de Promoción de la Administración Pública (DSE/ZÖV), Berlín; y el Sr. Brendan Martin, Public World, Londres).
Está de más decir que todo proceso de cambio estructural es el resultado de acciones humanas. Al igual que en otros sectores de la economía, los cambios en la función pública son tributarios de los recursos humanos disponibles para concebirlos y llevarlos a cabo. Los recursos humanos en la función pública pueden definirse como el potencial humano total a disposición de la administración pública. Este potencial viene determinado por la experiencia y los conocimientos (competencias) individuales, la voluntad (motivación) y la habilidad. El desarrollo de los recursos humanos (DRH) rebasa los límites de la educación y de la formación -- y de hecho rebasa los límites de la gestión de los recursos humanos. Abarca cuestiones tales como la educación y la formación, la contratación, la dotación en personal, el rendimiento y la progresión profesional, la remuneración, las condiciones de trabajo, el medio ambiente y las condiciones de empleo -- elementos sobre los que puede influir la gestión de los recursos humanos. Sin embargo, el DRH también incluye elementos tales como la interdependencia entre las personas y las políticas y estructuras de una institución, que pueden estar relacionadas con cuestiones tales como la información, la concienciación, la ética, la motivación y el comportamiento y la capacidad estratégica para desarrollar y vincular estas cuestiones entre sí. Por las razones expuestas, habría que hacer un análisis de la interacción entre estos distintos aspectos del DRH y de sus consecuencias prácticas para las reformas de la función pública.
Durante mucho tiempo la OIT ha considerado que el desarrollo de los recursos humanos es de vital importancia para la función pública y para los demás sectores de la economía. En el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos (núm. 142) y en la Recomendación correspondiente (núm. 150), que la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1975, se hace referencia a la «orientación profesional» y a la «formación profesional» y se indica que están estrechamente relacionadas con el empleo. Proporcionan políticas y programas globales y coordinados que «... tendrán por mira mejorar la aptitud del individuo de comprender su medio de trabajo y el medio social y de influir, individual o colectivamente, sobre éstos».
La rápida evolución que se produjo ulteriormente en los sectores público y privado y el papel crítico que desempeñan los recursos humanos en la economía y en la sociedad indican claramente que el alcance del DRH se ha ampliado. Para tener en cuenta esta evolución, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en su 79.ª reunión en 1992 una resolución y conclusiones sobre el ajuste y el desarrollo de los recursos humanos. En esta resolución se confirmó la importancia de contar con políticas globales de desarrollo de los recursos humanos en períodos de ajuste estructural y de transición, y se recalcó que la educación y la formación constituyen «un elemento esencial en el círculo virtuoso que consiste en el desarrollo de la formación y de las capacidades, una motivación más firme para el trabajo, una productividad mayor, una adaptación permanente de las empresas y los trabajadores al cambio, unas tasas de empleo mayores y un aumento de los ingresos y el bienestar». También se recalcó que las políticas de recursos humanos «... deberían formularse y aplicarse sobre la base de la adhesión a los principios democráticos, al tripartismo y a la consulta entre gobiernos, empresas, interlocutores sociales y otras agrupaciones comunitarias». Se hizo hincapié específicamente en la igualdad de acceso a la formación para todos los grupos de la población, incluidas las minorías étnicas desfavorecidas y los grupos de personas marginadas.
En una fecha más reciente, en 1995, la Reunión tripartita sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos (eficacia, mejora de la calidad y condiciones de trabajo) llegó a la conclusión de que las reformas del sector público tenían más posibilidades de alcanzar sus objetivos de prestar servicios eficaces, efectivos y de alta calidad cuando se planean y se aplican con la plena participación de los trabajadores de este sector, de sus sindicatos y de los usuarios de los servicios públicos en todas las fases del proceso de toma de decisiones. También se subrayó la necesidad de la formación: «Los gobiernos deberían invertir lo suficiente para mantener y mejorar constantemente la calidad de la mano de obra del sector público, la capacitación continua del personal resulta decisiva para adecuar las cualificaciones a las futuras necesidades organizativas, aumentar la satisfacción profesional de cada trabajador, reubicar al personal, mejorar las perspectivas de carrera y de empleo y aprovechar el adelanto técnico, alcanzando de ese modo el objetivo de prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad para responder a las expectativas de los ciudadanos».
En los últimos años también se ha prestado mayor atención al desarrollo de los recursos humanos en los planos nacional e internacional. En 1996, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció el importante papel que desempeña el DRH en la administración pública y la OCDE señaló, basándose en las encuestas por país, que una gestión más eficaz del personal daría como resultado organizaciones de servicios públicos más eficientes y eficaces(1). En 1997, el Banco Mundial indicó claramente que «independientemente que se dedique a la formulación de políticas, la prestación de servicios o la administración de contratos, la savia de un Estado eficaz es un personal capaz y motivado»(2).
En períodos de ajuste estructural y de transición, todo intento de establecer comparaciones internacionales de la función pública resulta aún más compleja que antes de esos períodos. Además, habida cuenta de los antecedentes históricos, culturales y sociales propios de cada país, la situación de los funcionarios públicos siempre ha variado considerablemente. Sin embargo, actualmente los límites entre los sectores público y privado están desapareciendo debido al fenómeno de la «externalización», a los mercados internos y a otras formas de privatización parcial.
En varios países la interpretación que se da al término «personal de la función pública» incluye no sólo a los asalariados de la administración pública, sino también a los trabajadores de los servicios de interés público o general que deben brindarse a todos los grupos de la población y a todas las zonas geográficas. Este término requiere una explicación adicional. Los servicios de este tipo abarcan aquellos servicios que las autoridades públicas consideran de interés general y están sujetos a obligaciones propias del servicio público. El término «servicios universales» busca garantizar a toda la población el acceso a ciertos servicios de alta calidad a precios abordables. En Europa, por ejemplo, el objetivo de estos servicios es servir al público y proteger el medio ambiente, aumentando la cohesión económica y social y promoviendo los intereses de los consumidores. Los principios básicos de operación de esos servicios son: la continuidad, la igualdad de acceso y la universalidad(3). En su mayoría incluyen lo siguiente: educación, servicios sociales y de salud; suministro de agua y servicios de electricidad y de gas; servicios postales y de telecomunicaciones y, hasta cierto punto, transporte. A los efectos del presente informe, el término «personal de la función pública» se refiere a las personas empleadas por varias autoridades u órganos públicos, tanto en el plano central, como federal, regional, provincial o local. El término abarca tanto a los funcionarios públicos, es decir, aquellos que gozan de una condición oficial reconocida que se rigen por reglamentos especiales, como a los empleados públicos, es decir, aquellos que están empleados sobre una base contractual y a los que no se les reconoce como funcionarios públicos oficialmente.
El presente informe se refiere a todas las zonas geográficas que experimentan cambios estructurales o procesos de transición y no se limita a los países que han introducido programas de ajuste estructural establecidos por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para países en desarrollo o para países de Europa central u oriental en transición. Sobre la base de las conclusiones de la Reunión paritaria antes mencionada, se considera que el ajuste estructural es parte de un proceso de reestructuración global definido por una mayor dependencia en las fuerzas del mercado y por un papel reducido del Estado en la administración de la economía. Este proceso se inició en los países industrializados en los años setenta y se extendió a los países en desarrollo poco tiempo después, provocando una reducción de las estructuras y las funciones públicas; esto a su vez produjo recortes en los empleos del sector público. También se observaron estrategias y efectos similares en las economías en transición que abandonaron el sistema de economía centralmente planificada por el sistema de economía de mercado, aunque el contexto fue diferente desde el punto de vista político, económico y social. Este proceso global de reestructuración aún sigue su curso y tiene repercusiones sobre la función pública y sus recursos humanos.
En el presente informe se intenta describir y analizar las principales cuestiones de desarrollo de los recursos humanos en distintas situaciones de la función pública en el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición. Sin embargo, resulta extremadamente difícil obtener información específica sobre el rendimiento en la función pública para compararla en el tiempo y entre los distintos países, debido a que prácticamente no hay indicadores para efectuar mediciones en los organismos públicos o mediciones acerca de su rendimiento(4). Resulta aún más problemático acopiar datos relacionados con el desarrollo de los recursos humanos, ya que en la mayoría de las reformas y ajustes no se supervisan y evalúan de manera sistemática los aspectos relacionados con los recursos humanos. Ello podría atribuirse a las dificultades que plantea elaborar indicadores apropiados y a una descentralización creciente de la recopilación de los datos. Con frecuencia las pruebas anecdóticas constituyen la única manera de definir tendencias comunes. Se dan ejemplos más detallados para ilustrar cómo se han aplicado los cambios y para tratar de evaluar qué condiciones han determinado el éxito o el fracaso de esos cambios. Si bien estas condiciones son únicas en cada situación y sencillamente no pueden repetirse, en el informe se trata de exponer una serie de elementos que pueden tomarse en consideración al tratar de introducir cambios en el desarrollo de los recursos humanos.
1. Tendencias, conceptos y políticas
Antes de proceder a determinar la importancia del desarrollo de los recursos humanos de la función pública, es conveniente intentar establecer, en primer lugar, las tendencias comunes que se registran en las reformas del servicio público y delimitar en qué modo afectan a este servicio. Ello no sólo facilitará el análisis de una determinada situación nacional con miras a establecer una base conceptual a partir de la cual se formulen las políticas de desarrollo de recursos humanos, sino que también propiciará una aplicación sistemática de estas políticas.
1.1. Tendencias de desarrollo en las reformas de la función pública
Esta sección se propone simplemente describir las principales características de las tendencias generales que se registran en la reforma de la función pública y su intención no es la de adelantarse a las críticas sobre su pertinencia respecto a una situación dada. La lista no es exhaustiva.
1.1.1. Mundialización
Las reformas de la función pública no se circunscriben a regiones en desarrollo o a países en transición. Desde los movimientos de reforma acaecidos en el decenio de 1970, la administración pública en Europa continental también ha experimentado cambios de organización. Un primer ejemplo fue la reforma territorial, centrada en el plano local (Gebietsreform) -- en Alemania occidental. Esta evolución inicial dio paso a una tendencia general a adoptar modelos de gestión del sector privado que en muchos países se tradujo en un mayor grado de delegación(5). Una ola de reforma de la función pública, conocida como nueva gestión pública y que tuvo su origen en el Reino Unido, los Estados Unidos y Nueva Zelandia, se extendió por todo el mundo en el decenio de 1980(6).
Los sectores de la producción de bienes, el transporte, la comunicación y las transacciones financieras han experimentado procesos de mundialización que obviamente tienen repercusiones en el desarrollo económico. Los Estados, regiones y centros industriales compiten entre sí para intentar expandirse o simplemente para mantener su capacidad económica. La eficacia y eficiencia de la función pública es un elemento importante de esta competencia(7). Por consiguiente, la prosperidad económica y el desarrollo social dependen más que nunca de los resultados de una administración pública competitiva.
Se está racionalizando la administración nacional, especialmente mediante la privatización, la subcontratación o mediante la reestructuración de anteriores servicios públicos vinculados a actividades empresariales. Estas medidas reducen los costos de la administración pública y refuerzan la sociedad civil. La nueva función del Estado consiste en establecer condiciones propicias para los participantes del sector privado y no gubernamental que están motivados para hacer frente a una sociedad con un alto grado de autorregulación. En lugar de aplicar exclusivamente la política gubernamental, la administración pública facilita y fomenta la asociación entre los sectores público y privado. En este contexto, el Estado se concentra en funciones básicas: formulación de políticas, planificación y presupuesto públicos, relaciones internacionales, defensa, seguridad pública, justicia y seguridad social. Estas funciones básicas pueden diferir de un país a otro.
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Nueva gestión pública |
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En el decenio de 1980, la administración pública del Reino Unido, Nueva Zelandia y Australia experimentó cambios radicales; en el Reino Unido, se hizo hincapié en la privatización y desreglamentación, mientras que en Australia y Nueva Zelandia se dio prioridad a fomentar una gestión eficiente, por ejemplo mediante un escaso número de elementos de gestión. Posteriormente, estos conceptos de reforma se convirtieron en lo que hoy se conoce como nueva gestión pública. En pocas palabras, la nueva gestión pública consiste en una completa reestructuración económica (o ahorros) del sector público, para tratar de transformarlo en una gestión del servicio público y aproximarlo a los métodos de organización utilizados en las empresas privadas. ¿En qué consiste exactamente el enfoque de la nueva gestión pública? En primer lugar, sus componentes no son realmente nuevos; lo que es nuevo es que cada elemento individual de reforma se integra en un concepto global, y esto es lo que ha estimulado los debates y facilitado su aplicación. La nueva gestión pública se basa en una separación clara entre las competencias políticas y las gerenciales. A nivel político, se definen simplemente las estrategias generales, las prioridades políticas, las normas de calidad y la distribución de recursos mientras que incumbe a la gestión administrativa aplicar los objetivos políticos, establecidos en un contrato anual entre el nivel político y el gerencial (gestión de contratos). De este modo los políticos gobiernan el barco y el personal «lleva los remos». El contrato principal se divide a su vez en nuevos contratos entre el director administrativo y las distintas dependencias orgánicas descentralizadas, con el fin de agrupar las tareas, ámbitos de competencia y recursos correspondientes (gestión descentralizada de recursos). La administración ya no se controla mediante la regulación de insumos sino que se dirige mediante la orientación del producto. La pérdida de los elementos de control de insumos se ve compensada por el control del producto, un sistema de control global que informa sobre las principales desviaciones de los objetivos convenidos. Por otra parte, el sistema de responsabilidad utilizado por la administración pública se racionaliza conforme a los métodos del sector privado. Al orientarse hacia el ciudadano en su calidad de usuario y cliente, el servicio público se convierte en una institución que produce bienes públicos con arreglo a una demanda de mercado externa. Con el fin de ajustarse adecuadamente a la situación del mercado, incluso se organiza la competencia, cuando es necesario, tomando como punto de referencia la oferta de otros servicios públicos o privados. Un segundo elemento que genera calidad es la aplicación de un sistema de remuneración en función del rendimiento. Sin embargo, conviene recordar los peligros que entraña el transferir los modelos estructurales característicos del sector privado a los servicios públicos. Es necesario que haya un equilibrio dado que interactúan tradiciones institucionales, y es poco probable que se alcance dicho equilibrio si los cambios de gestión se basan en una adopción ciega de los enfoques desarrollados por el sector privado*. |
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* J. Steward and K. Walsh: «Change in the management of public services», en Public Administration (Oxford Brandewell), vol. 70, invierno de 1992, pág. 511. |
Al mismo tiempo, los programas de descentralización, que revisten la forma de devolución de competencias, tienen una importante incidencia en la actuación del Estado. Al verse cada vez más reducida la capacidad de las administraciones centrales para resolver problemas, la adopción de decisiones se transfiere a organismos descentralizados; la participación activa de la sociedad civil a nivel local puede ser positiva en la medida en que estimula a las organizaciones locales a encontrar soluciones mejores, con lo que se compensan las deficiencias políticas a nivel nacional. Por este motivo muchos Estados han comenzado a introducir políticas de descentralización.
Sin embargo, se da también una tendencia inversa que reduce la influencia de los gobiernos nacionales: la regionalización de los órganos supranacionales. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) son un exponente de ello. La Unión Europea es también prueba de que los Estados nacionales a nivel europeo son cada vez menos capaces de hacer frente eficazmente a las dificultades que plantea la mundialización.
1.1.2. Democratización del Estado y su administración
Las elecciones democráticas constituyen un indicador básico para evaluar los progresos democráticos. En las últimas décadas se ha producido un aumento espectacular del número de gobiernos elegidos democráticamente. En 1974, sólo 39 países, uno de cada cuatro en todo el mundo, eran democráticos. En 1997, 117 países, casi dos de cada tres, celebraron elecciones libres para elegir a sus dirigentes nacionales, y dos tercios de la población adulta en los países en desarrollo tenían derecho a participar en elecciones nacionales.
Hasta hace poco, lo normal en casi todo el mundo eran los Estados altamente centralizados. Dado que el objetivo más importante de la descentralización consiste en «acercar el Estado al pueblo» y esto no puede conseguirse sin una fuerte participación de los agentes locales, la descentralización está estrechamente vinculada a todo el proceso de democratización. La administración y la capacidad de respuesta locales abren el camino a la responsabilidad local. La administración pública moderna supone mucho más que la simple eficacia; y el concepto de democracia popular se extiende más allá de la nueva gestión pública(8). En efecto, la administración local permite la incorporación local en el sentido de coproducción entre usuarios y proveedores de bienes públicos, lo que constituye una visión democrática revolucionaria de nuestra res públicae.
Esta tendencia hacia la democratización incide también en la administración pública porque, por su propia naturaleza, debería redundar en interés de los ciudadanos. La orientación del cliente no es sólo un importante indicador de la eficacia de la prestación de servicios; constituye y requiere una base democrática para la administración pública. La experiencia también nos enseña que la integración de los ciudadanos en la aplicación de la administración pública es una condición previa para lograr el éxito. A este respecto, cabe señalar el caso de Zimbabwe en donde la creación de parques naturales dio lugar a conflictos con los agricultores locales que por poco desbarataron todo el proyecto. El proyecto sólo se pudo llevar a cabo al integrar a estos agricultores en el proceso de adopción de decisiones y concederles una participación en los beneficios económicos del llamado «programa hoguera».
Los sindicatos están apoyando la modernización de la administración pública: por ejemplo, el Sindicato alemán de Servicios Públicos, Transporte y Tráfico está promoviendo algunos aspectos de la nueva gestión pública. Por regla general, los sindicatos intentan inculcar a los ciudadanos una responsabilidad que va más allá de la negociación tradicional tendente a conseguir mejores condiciones de trabajo. Son conscientes de que las reformas de la administración requieren un componente democrático y de que sólo perdurarán si los ciudadanos participan activamente; esto se expresa mediante alianzas políticas entre sindicatos, iglesias y grupos de ciudadanos que tienen por objetivo modificar y reestructurar la función pública.
1.1.3. Buen gobierno
El concepto de gobierno se remonta a finales de la década de 1980, cuando el Banco Mundial utilizó este término para caracterizar los escasos resultados obtenidos por los Estados al sur del Sahara y por las administraciones públicas en la promoción del desarrollo económico(9). Por gobierno se entendió «el ejercicio del poder político para dirigir los asuntos de una nación». En el curso de la siguiente discusión internacional la noción se racionalizó para denotar:
• una forma de régimen político;
• un proceso en el que se ejerce el poder administrando los recursos económicos y sociales de un país para su mejor desarrollo, y
• la capacidad de los gobiernos para elaborar, formular y aplicar políticas y desempeñar funciones(10).
El «buen gobierno» ha pasado a ser un concepto positivo en las políticas de desarrollo y su objetivo es lograr una gestión pública eficaz. No puede vincularse a una reducción exagerada del número de funcionarios ni a programas de expansión del sector público sino que su propósito es encontrar la proporción idónea. Si bien la definición es todavía poco clara, el concepto de «buen gobierno» está claramente vinculado a la nueva gestión pública; su filosofía de «llevar el timón en lugar de los remos» aboga por la concentración del sector público en competencias básicas capaces de promover un sector privado próspero y dinámico. Esta filosofía se opone al tradicional modelo burocrático de administración pública de Weber: los mercados sustituyen a las organizaciones; el cliente sustituye a los sujetos; la participación sustituye a la jerarquía, etc. El buen gobierno supone una visión holística del Estado; trata de unir sectores que se habían fragmentado a causa de la división del trabajo. Aspira a obtener un producto global del servicio público en beneficio de la sociedad humana. En este sentido, por gobierno se entiende dirección institucional(11). No obstante, existen escollos inherentes a este concepto de gobierno. Cabría citar dos ejemplos: el sector público se siente cada vez menos responsable de las personas marginadas socialmente; y los niveles de pobreza aumentan en situaciones de economía de mercado neoliberal.
1.1.4. Cambios tecnológicos
El desarrollo tecnológico se está acelerando a un ritmo exponencial y constantemente se está reduciendo el espacio de tiempo en el que han de reciclarse los conocimientos tradicionales. Así pues, los cambios tecnológicos sólo pueden hacer avanzar la reforma de la función pública si van estrechamente unidos a los cambios orgánicos; el ejemplo que mejor lo ilustra es la tecnología de la información. Esto no es solamente válido para los países en desarrollo(12) sino también para la función pública de los países industrializados. Sin embargo, la tecnología moderna de la información y el acceso que a ella tienen los ciudadanos, por ejemplo mediante Internet, proporciona nuevas oportunidades de participación en democracia y establece nuevas formas de servicios públicos para responder mejor a las necesidades de los ciudadanos. En el ámbito del desarrollo de los recursos humanos, la tecnología de la información ofrece toda una gama de posibilidades, cuyo pleno potencial todavía no se ha explotado. Los campos de aplicación van desde la enseñanza a distancia en el marco de la formación en el empleo a sistemas de información de gestión en la administración de personal.
El ritmo vertiginoso del desarrollo tecnológico también da lugar a la automatización de los procedimientos de trabajo tradicionales, lo que obviamente tiene repercusiones en la gestión de los sectores público y privado. Las nuevas tecnologías incrementan la productividad pero amenazan la supervivencia de empleos poco calificados y, lo que es más grave, el desempleo causado por los avances tecnológicos está afectando cada vez más a empleos que requieren una mayor calificación. Para que prospere, la introducción de las nuevas tecnologías debe contar con el apoyo del personal y llevar aparejada la formación y la readaptación profesional necesaria.
1.1.5. Cambios demográficos
La población tiene ahora mayor esperanza de vida y su movilidad es cada vez mayor. Todos los países industrializados tienen que hacer frente a una situación en la que aumenta la proporción de jubilados respecto de la población activa, lo que obviamente tiene repercusiones en la relación entre la oferta y la demanda de recursos públicos y en las demandas relativas de varios sectores de los servicios públicos y de los sistemas de seguridad social. La migración entre países, aunque esto varía en función del país o de la región, también afecta a los servicios públicos y al empleo.
1.2. Desarrollo de los recursos humanos
en la función pública - concepto que
transciende la educación y la formación
Si bien el desarrollo de los recursos humanos sigue a menudo entendiéndose como sinónimo de formación, su concepto es mucho más amplio y comprende el desarrollo de las aptitudes para el trabajo de todas las personas. En efecto, esto se enuncia claramente en el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142) y su Recomendación correspondiente (núm. 150): «... estas políticas y estos programas deberán alentar y ayudar a todas las personas, en pie de igualdad y sin discriminación alguna, a desarrollar y utilizar sus aptitudes para el trabajo en su propio interés y de acuerdo con sus aspiraciones, teniendo presentes al mismo tiempo las necesidades de la sociedad».
Como ya se mencionó en la introducción, el desarrollo de los recursos humanos comprende una gran diversidad de cuestiones sobre las que puede influir la gestión de dichos recursos. Sin embargo, también abarca aspectos tales como la interdependencia entre los individuos y las políticas y estructuras de una institución, que pueden estar relacionadas con cuestiones tales como la información, la sensibilización, la ética, la motivación y el comportamiento y la capacidad estratégica para desarrollar y vincular estas cuestiones. En los párrafos siguientes se exponen sucintamente los conceptos de estos elementos en el marco de la función pública y se examina la forma en la que interactúan. En las secciones siguientes del informe se profundizará más en la forma que adoptan en la función pública en situaciones específicas de ajuste estructural y de transición.
Toda reforma entraña un cambio de comportamiento que, una vez identificado, puede encauzarse e integrarse en todo el proceso mediante la formación. En efecto, los programas de formación hacen posible que, a largo plazo, el personal afectado se identifique con las reformas.
En lo que atañe a la función pública se suelen distinguir tres modalidades distintas de formación:
Problemas y deficiencias que plantea la formación
Tanto la formación como las perspectivas de carrera influyen en la capacidad de los servicios públicos para atraer, reclutar, retener y asignar los recursos humanos a los puestos de trabajo (dotación de personal). La necesidad de conseguir una mayor calidad y eficacia hace aumentar la competencia por los recursos humanos entre los sectores público y privado. Además, en períodos de redimensionamiento, la formación conjunta en materia de gestión en ambos sectores puede facilitar la movilidad de los empleados despedidos del sector público al sector privado. Los distintos sistemas de educación y de formación del personal de dirección en los sectores público y privado podrían integrarse a fin de incrementar el entendimiento mutuo y la cooperación entre la función pública y la gestión privada y facilitar la movilidad del personal entre los dos sectores.
Antes de llevar a cabo una inversión privada o pública en materia de formación, debe partirse del postulado de que las estructuras de carrera, dentro de las que puede haber oportunidades de ascenso, se han concebido sobre la base de criterios fiables, objetivos y ya establecidos. En lo que respecta a la formación en el curso del empleo, el sistema general de las perspectivas de carrera debe proporcionar incentivos para que el personal participe en la formación. Es necesario que los individuos se den cuenta de los beneficios que reporta a largo plazo la formación para sus carreras, remuneración y otros aspectos de sus condiciones de empleo, lo cual guarda una estrecha relación con su seguridad en el empleo.
A fin de incrementar la productividad de los servicios públicos, toda mejora del rendimiento individual debería reflejarse en el rendimiento general de los servicios públicos, que, a su vez, debería ser controlado y evaluado por el público, los clientes y los interlocutores sociales; asimismo, este rendimiento debería poder apreciarse diariamente. De esta forma, la mejora del rendimiento individual constituye una parte integrante del desarrollo institucional.
La competencia de los individuos tiene que complementarse con la motivación que puede surgir por diversas razones, ya sea de índole material o inmaterial. Por ejemplo, el valor que la población atribuye a las ocupaciones en la función pública puede desempeñar un papel esencial. En el contexto del ajuste estructural y del proceso de transición, el Estado tiene que reforzar su relación con la sociedad civil. Por una parte, se espera que la función pública esté más orientada hacia el usuario y, por otra, tiene que responder mejor de la forma en que se gasta el dinero público. A este respecto, el comportamiento del personal de la función pública es decisivo. El fortalecimiento de la ética profesional y de la motivación y la erradicación total de la corrupción se consideran cuestiones esenciales. En este contexto, la calidad de la gestión en las instituciones públicas reviste especial importancia. Resulta difícil determinar la incidencia del desarrollo de los recursos humanos en estas cuestiones; sin embargo, se pueden extraer lecciones de la gestión de los recursos humanos y de la formación en el sector privado, en donde la ética en la gestión se ha vuelto una necesidad social y económica. Huelga decir que estas cuestiones están también estrechamente relacionadas con la remuneración, los sistemas de carrera y la seguridad en el empleo.
La igualdad de oportunidades y de trato de todos los grupos de la población en la función pública es esencial, y esto no sólo se aplica al personal sino que también es importante porque los usuarios de los servicios públicos proceden de todos los estratos sociales. Como se estipuló en el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la noción de igualdad de oportunidades y de trato no sólo comprende las cuestiones relacionadas con el sexo sino que también se extiende a los diferentes grupos religiosos y étnicos y a las minorías así como a la opinión política. No obstante, la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres es a menudo lo primero que se nos ocurre cuando nos referimos a este concepto. La realidad sigue siendo que las oportunidades que tienen las mujeres para acceder, progresar y permanecer en la función pública están todavía desigualmente repartidas. Esto puede imputarse en parte al papel que las mujeres desempeñan en la sociedad pero también a las oportunidades que les brinda el desarrollo de los recursos humanos. El control y evaluación sistemáticos de estas cuestiones en la función pública no ha hecho sino comenzar.
Esta lista de factores del desarrollo de los recursos humanos no es exhaustiva; no sigue ninguna secuencia lógica y fue elegida al azar. Así pues, se debería analizar la forma en que interactúan los diversos factores y sus consecuencias prácticas para las reformas de la función pública. Asimismo, deberían examinarse las posibilidades de integrarlos en estas reformas. En efecto, se han planteado problemas cuando se han aplicado reformas en el ámbito de los recursos humanos sin asociarlas a los objetivos más amplios de reforma de la función pública y sin tener en cuenta las dificultades sistémicas subyacentes.
Como se hizo hincapié en las conclusiones de la reunión paritaria en 1995, cualquier reforma satisfactoria de los servicios públicos requiere la participación del personal en las fases de elaboración, aplicación y evaluación y no puede imponerse contra la voluntad de éste. Esta participación no sólo permite que los funcionarios públicos se identifiquen con los objetivos, contenido e instrumentos de la reforma sino que también les alienta a ser más creativos y contribuye a que comprendan que el cambio es un requisito previo para que la reforma llegue a feliz término.
Las reformas de los servicios públicos necesitan también el apoyo de los ciudadanos. Esto presupone que cualquier programa de reforma debe ajustarse a la situación local y no debe importarse de otra parte. Lo primordial es que el público en general entienda y apruebe los elementos fundamentales de la reforma. En segundo lugar, el personal interesado tiene que familiarizarse con el concepto de reforma y quedar convencido de sus ventajas. A este respecto, el desarrollo de los recursos humanos puede ser fundamental.
1.3. Empleo en el sector público
y dimensiones del servicio público
En el informe presentado ante la reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos en 1995(13) se examinó en profundidad las políticas y medidas concebidas para determinar el número más conveniente de funcionarios para la función pública. Los planteamientos en torno a esta cuestión divergían entre los países en desarrollo y los países industrializados. El informe señalaba que se solía admitir generalmente que los empleos relacionados con los servicios públicos constituían la parte más importante del total del empleo asalariado en la mayoría de los países en desarrollo, en una proporción mayor que en los países industrializados. Por otra parte, las antiguas economías de planificación centralizada tenían obviamente más dificultades en que el sector privado absorbiera a los trabajadores despedidos, ya que en ese momento dicho sector se encontraba sólo en su fase inicial de desarrollo. La única alternativa para esta fuerza de trabajo era, a menudo, el empleo independiente o el sector no estructurado.
Pese a las frecuentes declaraciones conforme a las cuales el objetivo principal de las reformas de la función pública no consiste en reducir el número de funcionarios, las medidas adoptadas para reducir el volumen, o en todo caso para ajustar el volumen, de la fuerza de trabajo del sector público se suelen considerar en todo el mundo como un aspecto de la «gestión de los recursos humanos». La reducción del número de funcionarios es una práctica especialmente extendida en los países en transición o en países en los que se están llevando a cabo ajustes estructurales. Las políticas de reducción de personal suelen poner de relieve las tensiones que pudieran existir entre las expectativas sociales en relación con las «redes de seguridad» del empleo para los trabajadores despedidos (por ejemplo, programas sinérgicos de búsqueda de empleo, formación, vacaciones pagadas) y las restricciones presupuestarias que pudieran limitar la gama de servicios o la cuantía de las «redes de seguridad» que los gobiernos deciden conceder a estos trabajadores.
Se admite de forma generalizada que no existe una proporción ideal para los servicios públicos de un país. No existen métodos científicos generalmente aceptados que calculen el número de puestos de trabajo que deberían eliminarse. La dimensión real del servicio público es más bien el resultado de un proceso empírico y político, impuesto por realidades macroeconómicas, en particular, la capacidad de financiación pública y la necesidad de ajustes fiscales. Sin embargo, algunas recomendaciones señalan la conveniencia de que en el presupuesto de los gobiernos exista una combinación razonable de gastos por concepto de salarios e inversiones de capital(14). Si bien se sostiene que todavía cabe reducir más el número de funcionarios, también conviene señalar que la reducción de las dimensiones del servicio público apenas logrará mejorar la calidad y la eficacia si no se presta la debida atención al desarrollo de los recursos humanos. Por otra parte, habida cuenta de las tendencias del empleo en la función pública, un clima de incertidumbre afectará sin duda a la capacidad de formación, motivación y ética, a la mejora de la productividad y del rendimiento. En situaciones en las que se procede a reducciones de personal, en donde las cuestiones de flexibilidad priman sobre la seguridad del empleo, no se puede esperar que los empleados demuestren el mismo tipo de lealtad que tradicionalmente caracterizaba a la función pública. Incluso aquellos que abogan por una mayor reducción del número de funcionarios consideran que el proceso debería entrañar una mayor diferenciación. Los indicadores sectoriales y los relacionados con el rendimiento contribuyen a determinar aquellos grupos de empleos y personas cuya contribución a la prestación de servicios públicos es limitada(15).
Los datos disponibles para la elaboración del informe de la reunión paritaria de 1995 mostraban una clara tendencia hacia la reducción del número de funcionarios; sin embargo, las estadísticas que desde entonces se han efectuado parecen indicar que la tendencia ya no es tan uniforme. Ahora bien, la tendencia es manifiesta en países en transición hacia economías de mercado, como puede observarse en el cuadro 1.1 que da cuenta de una reducción del 45 por ciento del empleo en el sector público de la Federación de Rusia y de un 41 por ciento en la República Checa. No obstante, conviene destacar que las cifras sobre la evolución del empleo en el sector público en relación con el empleo total no se refieren exclusivamente a la función pública tal como se define a efectos del presente informe, sino también al empleo en las empresas públicas.
En Africa al sur del Sahara, la proporción de empleos en la función pública sobre el total de la población ha disminuido, pero ello obedece también al rápido crecimiento demográfico. Hacia 1996, menos de un 1 por ciento de la población estaba empleada, por término medio, en la administración pública, frente a aproximadamente un 3 por ciento en los demás países en desarrollo(16).
Cuadro 1.1. Empleo total y empleo en el sector público en 1990 y 1995 (en un grupo seleccionado de países)
|
| |||||||||||
|
País |
Empleo total
|
Empleo en el sector público
| |||||||||
|
Número (en miles)
|
Aumentos/descensos
|
Número (en miles)
|
Aumentos/descensos
|
Como porcentaje del empleo total
| |||||||
|
1990 * |
1995 ** |
Número (en miles) |
Porcentaje medio (anual) |
1990 * |
1995 ** |
Número (en miles) |
Porcentaje medio (anual) |
1990 |
1995 |
Diferencia | |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
|
| |||||||||||
|
Alemania (4) |
37.445,0 |
36.048,0 |
1.397,0 |
0,7 |
6.737,8 |
5.371,0 |
1.366,8 |
5,1 |
18,0 |
14,9 |
3,1 |
|
Argelia |
4.159,6 |
4.403,0 |
243,0 |
2,0 |
2.333,1 |
2.421,0 |
87,9 |
1,3 |
56,1 |
55,0 |
1,1 |
|
Belarús |
5.150,8 |
4.409,6 |
741,2 |
2,9 |
3.805,9 |
2.636,9 |
1.169,0 |
6,1 |
73,9 |
59,8 |
14,1 |
|
Botswana |
198,5 |
231,4 |
32,9 |
3,3 |
74,3 |
98,8 |
24,5 |
6,6 |
37,4 |
42,7 |
5,3 |
|
Bulgaria |
4.096,8 |
3.282,2 |
814,6 |
4,0 |
3.846,3 |
1.910,2 |
1.936,1 |
10,1 |
93,9 |
58,2 |
35,7 |
|
Canadá |
12.129,0 |
13.422,0 |
1.293,0 |
2,7 |
2.119,0 |
2.114,0 |
-5,0 |
0,1 |
17,5 |
15,8 |
1,7 |
|
República Checa |
5.387,1 |
4.939,7 |
447,4 |
1,7 |
4.288,9 |
1.873,9 |
2.415,0 |
11,3 |
79,6 |
37,9 |
41,7 |
|
China (1) |
639.090,0 |
688.500,0 |
49.410,0 |
1,5 |
196.110,0 |
247.520,0 |
51.410,0 |
5,2 |
30,7 |
36,0 |
5,3 |
|
Chipre |
257,2 |
285,1 |
27,9 |
2,2 |
41,1 |
47,0 |
5,9 |
2,9 |
16,0 |
16,5 |
0,5 |
|
Colombia |
4.772,5 |
5.461,2 |
688,7 |
2,9 |
511,6 |
429,0 |
82,6 |
4,0 |
10,7 |
7,9 |
2,9 |
|
Corea, Rep. de |
20.377,0 |
18.085,0 |
2.292,0 |
2,2 |
905,4 |
818,1 |
-87,3 |
1,9 |
4,4 |
4,5 |
0,1 |
|
Croacia (2) |
1.568,0 |
1.196,0 |
372,0 |
4,7 |
59,0 |
50,0 |
9,0 |
3,1 |
3,8 |
4,2 |
0,4 |
|
Egipto (3) |
… |
1.687,2 |
… |
… |
… |
1.206,3 |
… |
… |
… |
71,5 |
… |
|
Estados Unidos |
118.793,0 |
124.900,0 |
593,0 |
1,0 |
17.769,0 |
18.362,0 |
593,0 |
0,7 |
15,0 |
14,7 |
0,3 |
|
Filipinas |
22.212,0 |
25.677,0 |
3.465,0 |
3,1 |
1.258,0 |
1.228,0 |
30,0 |
0,5 |
5,7 |
4,8 |
0,9 |
|
Finlandia |
2.467,0 |
2.068,0 |
399,0 |
3,2 |
705,0 |
621,0 |
-84,0 |
2,4 |
28,6 |
30,0 |
1,5 |
|
India (5) |
26 353,0 |
27.525,0 |
1.172,0 |
0,9 |
18.771,0 |
19.467,0 |
696,0 |
0,7 |
71,2 |
70,7 |
0,5 |
|
Irlanda |
1.134,0 |
1.248,0 |
114,0 |
2,0 |
287,0 |
294,0 |
7,0 |
0,5 |
25,3 |
23,6 |
1,8 |
|
Letonia |
1.345,0 |
1.189,0 |
156,0 |
3,9 |
839,0 |
464,0 |
375,0 |
14,9 |
62,4 |
39,0 |
23,4 |
|
Marruecos |
… |
4.033,9 |
… |
… |
… |
855,2 |
… |
… |
… |
21,2 |
… |
|
México |
25.957,7 |
27.366,7 |
1.409,0 |
1,1 |
4.683,1 |
4.595,2 |
87,9 |
0,4 |
18,0 |
16,8 |
1,3 |
|
Noruega |
2.030,0 |
2.079,0 |
49,0 |
0,5 |
690,0 |
705,0 |
15,0 |
0,4 |
34,0 |
33,9 |
0,1 |
|
Nueva Zelandia |
726,0 |
772,5 |
46,5 |
1,3 |
153,2 |
110,6 |
42,6 |
5,6 |
21,1 |
14,3 |
6,8 |
|
Polonia |
9.575,1 |
9.360,0 |
215,1 |
0,7 |
4.691,7 |
4.024,8 |
666,9 |
4,7 |
49,0 |
43,0 |
6,0 |
|
Reino Unido |
26.935,4 |
25.972,7 |
812,0 |
0,7 |
6.053,0 |
5.241,0 |
812,0 |
2,7 |
22,5 |
20,2 |
2,3 |
|
Rumania |
6.627,4 |
6.048,0 |
579,4 |
2,9 |
6.174,2 |
4.864,0 |
1.310,2 |
7,1 |
93,2 |
80,4 |
12,7 |
|
Rusia, Federación de (6) |
75.325,0 |
67.100,0 |
8.225,0 |
2,2 |
62.218,5 |
25.229,6 |
36.988,9 |
11,9 |
82,6 |
37,6 |
45,0 |
|
Seychelles |
23,2 |
25,7 |
2,5 |
2,2 |
8,9 |
9,5 |
0,6 |
1,3 |
38,4 |
37,0 |
1,4 |
|
Sudáfrica |
5.396,1 |
5.255,6 |
140,5 |
0,9 |
556,3 |
436,8 |
119,5 |
7,2 |
10,3 |
8,3 |
2,0 |
|
Suecia |
4.074,0 |
3.540,0 |
534,0 |
2,6 |
1.652,0 |
1.368,0 |
284,0 |
3,4 |
40,5 |
38,6 |
1,9 |
|
Notas: * Alemania: para 1990, datos de 1991; Argelia: para 1990, datos de 1989; Canadá: para 1990, datos de 1991; Colombia: para 1990, datos de 1991; Letonia: para 1990, datos de 1992; Polonia: para 1990, datos de 1992; Rumania: para 1990, datos de 1992; Sudáfrica: para 1990, datos de 1994. ** Argelia: para 1995, datos de 1992; Egipto: para 1995, datos de 1994; Marruecos: para 1995, datos de 1996; Sudáfrica: para 1995, datos de 1997. (1) Sólo entidades públicas y empresas municipales y locales. (2) Sólo órganos de la administración central y local, fondos, asociaciones y organizaciones. (3) Con exclusión de los asalariados que trabajan en establecimientos privados que cuentan con menos de diez trabajadores. (4) Todo el país. (5) Sólo el sector público y el sector privado no agrícola. (6) Sólo el Estado y empresas y organizaciones estatales y municipales.
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|
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En el conjunto de Africa, las reducciones de empleo han estado a menudo vinculadas a programas de ajuste estructural impuestos por el Fondo Monetario Internacional. Entre las medidas políticas encaminadas a reducir el volumen del sector público cabe citar: los despidos obligatorios (Camerún, Congo, Côte d'Ivoire, Uganda); programas voluntarios de jubilación anticipada (Kenya, Zimbabwe); y la eliminación de los «trabajadores fantasma» (Benin, Guinea, Malawi).
En Sudáfrica, el conjunto trienal de disposiciones sobre el ajuste en la función pública (1996-1997 a 1998-1999) prevé el «ajuste a la proporción idónea» del servicio público que ya ha afectado a la dimensión y a la estructura de dicho servicio. Desde febrero de 1996, el número de funcionarios a nivel nacional y provincial ha disminuido en torno a 124.000.
Si bien estos ejemplos sin duda reflejan la coyuntura africana, y probablemente mundial, existen algunas excepciones. Por ejemplo, desde la independencia de Namibia en 1990, el número de empleos en la función pública se ha casi duplicado y, actualmente, se cifran en 77.000. Esto ha dado lugar a un incremento de la masa salarial que representa un 55,4 por ciento de todos los gastos públicos; es muy posible que esta situación resulte insostenible. Probablemente Namibia tendrá que seguir los pasos de los demás países africanos.
Pese a ser muy elevadas, las cifras en Africa, son mucho más bajas, en términos absolutos, que las que se registran en países más poblados de Asia. La comisión india de remuneraciones propone que se lleven a cabo algunos recortes drásticos y solicita que en los próximos diez años se reduzca el número de empleados en un 30 por ciento. En muchos casos, aunque pudiera darse un consenso sobre la necesidad de llevar a cabo reformas para reducir las dimensiones del sector público y recortar los gastos administrativos corrientes, no se ha adoptado ninguna medida específica para poner en práctica estas reformas. En la India, por ejemplo, los intentos de reducir las dimensiones del sector público se vieron frustrados por la oposición de los funcionarios, quienes obtuvieron un aumento salarial del 40 por ciento en 1997.
En China, las reformas propuestas deberían dar lugar a la supresión de 11 ministerios o comisiones estatales (cuyo número disminuiría de 40 a 29) para el año 2000 mediante fusiones o la transformación de las administraciones en empresas públicas en sectores sujetos a la competencia. Esta «reestructuración institucional» debería afectar especialmente a la Comisión Nacional de Planificación (ahora denominada Ministerio de Desarrollo), en donde el número de funcionarios debería reducirse en un 25 por ciento. De igual modo, en 1998 se ordenó al Ministerio de Asuntos Exteriores que redujera su personal en un 46 por ciento. Lo más probable es que este redimensionamiento afecte sobre todo al personal de apoyo que trabaja en comedores, garajes y servicios de mantenimiento y similares. Parece ser que el personal de los ministerios en busca de empleo ha contactado con ejecutivos de varias empresas extranjeras ubicadas en Beijing. Se prevé que los ministerios de industria, tales como los responsables de la producción química o de la metalurgia, desaparecerán y se convertirán en sociedades holging y, con el tiempo, en sociedades en comandita por acciones con financiación interna. Asimismo, se crearán dos nuevas instituciones para dar respuesta a las necesidades que pudieran surgir de la aceleración del ritmo de la reforma: un Ministerio de la Seguridad Social para los funcionarios despedidos (12 millones en 1997 y, según las estimaciones, 11 millones en 1998), y un Ministerio de Finanzas, que se encargará de iniciar una reforma en el sistema bancario y de preparar la economía para la convertibilidad del yuan. Las empresas públicas deberían privatizarse en breve. Es probable que cambien las características de los empleos de casi 100 millones de trabajadores manuales en este sector, de los cuales el 50 por ciento están directamente expuestos a la amenaza del desempleo. Las aproximadamente 110.000 empresas públicas afectadas son improductivas, registran déficit y están endeudadas. La reestructuración de estas empresas públicas se logrará mediante la privatización de las pequeñas empresas o declarándolas en quiebra y mediante la transformación de las medianas y grandes empresas en sociedades anónimas o sociedades de responsabilidad limitada.
Las reformas administrativas llevadas a cabo en Viet Nam en los últimos años también dieron lugar a recortes en la función pública.
Algunos ejemplos extraídos de América Latina muestran también que se ha reducido el número de funcionarios públicos, en algunos casos de forma bastante drástica, como en el caso de Argentina en donde en el sector público, el empleo bajó de un 19,3 por ciento del total en 1990 a un 13,2 por ciento apenas en 1996 (informe de la OIT sobre El empleo en el mundo, 1998-99).
En las antiguas economías de planificación centralizada, las reducciones de personal en el sector público serán si cabe más importantes, dado que aproximadamente un 90 por ciento del empleo asalariado correspondía previamente al sector público. A modo de ejemplo, el Gobierno ruso se propone despedir a más de 200.000 funcionarios como parte de un programa de austeridad radical tendente a corregir la inestabilidad de las finanzas públicas del país. Las importantes supresiones de puestos de trabajo que, entre otros, afectaron a 68.000 profesores y 22.000 miembros del personal sanitario, forman parte de un plan de reforma radical en el que se proyecta despedir del 10 al 15 por ciento de los funcionarios públicos federales. Los despidos forman parte de un programa convenido con el Fondo Monetario Internacional, denominado plan de Kudeir-Fischer, cuyo objetivo es reducir los gastos públicos. Estos recortes pueden contribuir a disminuir la tensión social al garantizar que el Gobierno dispone de los suficientes fondos en efectivo para pagar a los trabajadores que permanezcan en su nómina.
En Hungría, la reestructuración de la sociedad que se inició en plena crisis económica ha modificado, desde finales del decenio de 1980, la estructura socioprofesional. En 1989, de una población activa de 5.100.000 personas, 4.500.000 dependían económicamente del Estado. En el tercer trimestre de 1995, de un total de 3.600.000 asalariados, más de 1 millón vivían directa o indirectamente de los salarios y emolumentos pagados por el Estado: de estos, 300.000 eran empleados de empresas públicas o autoridades locales, 250.000 estaban empleados en la enseñanza pública y unos 200.000 en servicios sociales o sanitarios. El número de funcionarios continúa disminuyendo año tras año, junto con el valor real de los salarios.
Los países pertenecientes a la OCDE también han registrado pérdidas de puestos de trabajo en el sector público. El Gobierno canadiense ha declarado que una de sus preocupaciones primordiales es la reducción de la fuerza de trabajo del servicio público. En el Reino Unido, se han suprimido 70.000 empleos de la administración local como resultado de la licitación competitiva obligatoria en lo que atañe sólo a la administración local. Sin embargo, la pérdida de algunos de estos puestos de trabajo se ha visto compensada por un incremento del número de empleos en el sector privado mediante la subcontratación.
1.4. Ajuste estructural y transición --
incidencia en los servicios públicos
La OIT trató ampliamente de la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos en su reunión sectorial en 1995. En ese momento, el informe se centró en cuestiones de eficacia, mejora de la calidad y condiciones de trabajo(17) y la propia reunión adoptó una serie de importantes conclusiones sobre cómo hacer frente a los problemas del empleo y demás problemas laborales que plantea el ajuste estructural en los servicios públicos. Desde entonces, se han venido observando ciertas evoluciones en relación con el papel del Estado y los programas de ajuste estructural y, en concreto, con las reformas del servicio público. En los apartados siguientes se analizarán las evoluciones y cambios de actitud que se vienen observando en los últimos años con respecto a los cambios estructurales y su incidencia en las reformas del servicio público.
1.4.1. Situación y condiciones generales
Como se mencionó anteriormente en el texto, el ajuste estructural es parte integrante de un proceso de reestructuración mundial que se inició en los países industrializados en el decenio de 1970 y se extendió a los países en desarrollo poco tiempo después, con las consiguientes reducciones de empleo público. Esta estrategia fue rebatida por aquellos que defendían que los gastos del sector público no esquilmaban al sector privado sino que más bien lo sostenían. Cuando las instituciones financieras internacionales pusieron en marcha los programas de ajuste en los países en desarrollo, apenas se prestó atención a los efectos que tendrían para el empleo los recortes en el sector público. Se podrían realizar las mismas observaciones con respecto a las economías en transición, aunque el contexto era diferente desde el punto de vista político, económico y social.
La OIT respondió a estas dificultades señalando a la atención los vínculos que existen entre el desempleo y la pobreza y centrándose en la vertiente social de este proceso y en una serie de cuestiones relativas al empleo tanto en el sector público como privado.
La reestructuración de la función pública ha sido impulsada por factores internos y externos: desde el interior por la necesidad de reducir gastos y de mejorar el funcionamiento de la administración pública; desde el exterior por el ambiente general de privatización y desreglamentación que empuja al sector público a reducir su función. Las reformas que se han orientado más hacia la introversión han abordado y resuelto los problemas de organización recurriendo a la racionalización, descentralización y demás estrategias destinadas a mejorar la eficacia, sin modificar los objetivos de la función pública. Las reformas de extroversión han surgido, en cambio, como resultado del descontento ante el escaso éxito de la reorganización y, en consecuencia, se han modificado los objetivos.
Las convulsiones políticas y económicas que se produjeron en todo el mundo han hecho cambiar las posiciones respecto de la función del Estado y han dado lugar a la introducción de reformas en el aparato estatal y en la administración. Durante el decenio de 1980, en muchos países industrializados y en países africanos se aplicaron programas de reforma de la función pública en una proporción desconocida hasta la fecha, y, después de la caída del muro de Berlín, en Europa central y oriental se introdujeron reformas similares.
Todos los casos apuntan al carácter político inherente al proceso de reforma. Esto, a su vez, pone de relieve la necesidad de velar por que las estrategias de reforma se adapten no sólo a las realidades económicas sino también a las realidades políticas y sociales del entorno en el que se introducen dichas reformas(18). Una importante lección extraída de los procesos de reestructuración es que sólo pueden tener resultados satisfactorios si se conciben y se llevan a ejecución en colaboración con los que van a salir más afectados por el resultado. Como ya se mencionó, esta fue una de las principales conclusiones a las que llegó la reunión sectorial en 1995.
En los apartados que figuran a continuación se resumen los resultados de las reformas de la función pública en regiones o grupos de países que se esperan dará una idea de la diversidad y alcance de los cambios estructurales y su incidencia en las reformas de la función pública.
1.4.2. Experiencias en Africa
Conviene señalar que, en el marco de los programas de ajuste estructural (PAE) que se pusieron en ejecución en Africa con el apoyo del Banco Mundial, los préstamos y créditos para fines de ajuste estructural (en adelante denominados SAL) no incluyen operaciones tales como préstamos para reconstrucción de emergencia ni préstamos para programas, que han proporcionado fondos de rápido desembolso; en efecto, en algunos países, como por ejemplo en Ghana, estos últimos han precedido a la concesión plena de préstamos para ajuste estructural.
Los tres períodos y políticas en los programas de ajuste estructural
La primera generación de préstamos para ajuste estructural (de 1980 a 1985) tropezó con importantes obstáculos interpuestos por los gobiernos en el decenio de 1980, a pesar de que no contenían ninguna de las condiciones directas relativas a la reducción del personal, al control de la masa salarial y a la modernización del servicio público que más tarde caracterizaron a los préstamos por ajuste estructural. Prácticamente no se abordaron las cuestiones relativas a la reforma de la función pública y no se realizó ningún esfuerzo cabal para mejorar los resultados de la administración. Cabe señalar que los primeros préstamos por ajuste estructural eran escasos y se acordaban sólo a ocho países africanos.
La segunda generación de préstamos por ajuste estructural (de 1986 a 1988) abordaron directamente las cuestiones de la reforma de la función pública y se centraron en dos soluciones principales para corregir el desequilibrio económico: la estabilización mediante la política fiscal, que solía entrañar la reducción de personal y la compresión de la nómina de salarios, y el programa mucho más amplio de reforma de la función pública, que comprendía los censos del servicio público, los estudios funcionales de ministerios técnicos, la formación y la modernización de los sistemas de gestión del personal. De los préstamos para ajuste estructural el más importante fue el que se concedió a Ghana, que sirvió de modelo para otros préstamos de este tipo. Entre sus rasgos principales cabe citar una importante reducción del servicio público, la modernización de importantes sistemas de gestión de personal y de instituciones, el desarrollo de un sistema público competitivo, la contratación de consultores locales para la administración pública y un programa de motivación a favor de funcionarios de servicios esenciales.
La tercera generación de préstamos para ajuste estructural (de 1989 en adelante) prosigue con los planes de acción para la reducción y reforma del servicio público. Sin embargo, estos programas hacen especial hincapié en las funciones directivas locales y en proyectos de reforma, entre los que cabe citar, el fomento de la capacidad y la aplicación del criterio del buen gobierno. Durante este período disminuyó el número de préstamos para ajustes estructurales: en el período comprendido entre 1989-1991, se aprobaron 15 SAL; de 1992 a 1994, sólo se aprobaron cinco. En general, en este decenio la reforma de la función pública está menos vinculada a la condicionalidad de los préstamos para ajuste estructural de lo que lo estaba en el decenio de 1980.
Repercusiones en la función pública
Los resultados logrados en lo que respecta a las medidas de reforma de la función pública son dispares; no obstante, se pueden formular algunas observaciones(19).
El componente de reforma de la función pública contenido en los préstamos para el ajuste estructural puede dividirse en dos categorías. La primera se centra esencialmente en medidas a corto plazo, en particular:
En la segunda categoría, la atención se centra especialmente en medidas a largo plazo que tratan de:
Las repercusiones a corto plazo en los distintos países subsaharianos han sido dispares. En el período comprendido entre 1985 y 1991, sólo diez países africanos redujeron su servicio público en un 5 por ciento o más, mientras que en ocho países el número de funcionarios aumentó y en otros cinco no se produjeron cambios. Un aspecto de la experiencia que conviene señalar fue que las reducciones de personal tuvieron una incidencia insignificante en el saldo presupuestario, lo que se explica fundamentalmente porque, en su mayor parte, se despidió a trabajadores mal remunerados y una buena parte de los gastos se consignaron para indemnizaciones por despido.
Entre las medidas a largo plazo, los censos de la función pública son de especial importancia dado que la experiencia ha demostrado que sin ellos cualquier programa de reforma de la función pública está condenado al fracaso. Por otra parte, es indispensable realizar actualizaciones periódicas y los censos sirven para:
Los estudios funcionales, en particular, las inspecciones de trabajo, los estudios de organización y de métodos y los análisis presupuestarios, son también elementos esenciales de la reforma de la función pública. El principal problema que plantean es que requieren mucho tiempo y son difíciles de administrar lo que dificulta su integración en el marco de los préstamos para ajuste estructural.
Durante la primera generación de préstamos para ajuste estructural, el programa de Ghana, que se proponía suprimir los puestos de trabajo de 45.000 funcionarios y al mismo tiempo introducir un programa de readaptación para los trabajadores afectados, sirvió de modelo para otros programas de reforma de la función pública en el contexto del ajuste estructural. Sin embargo, los resultados finales parecen indicar que el programa fracasó en gran medida. Los logros que se consiguieron en un principio con la reducción del número de funcionarios no perduraron debido a nuevas contrataciones. No se consiguió llevar a cabo plenamente ni la elaboración de nuevas escalas de remuneración, ni la introducción de evaluaciones de la actuación profesional ni la aplicación de nuevos programas de formación. Estos fracasos se explican principalmente porque las reformas estaban impulsadas desde el exterior.
Aunque nunca se había puesto seriamente en duda la necesidad de que los países africanos introdujeran reformas económicas o de gestión, resulta evidentemente difícil combinar las reformas económicas con los ajustes institucionales. No siempre se entienden adecuadamente las condiciones de la reforma de la función pública y del desarrollo de la capacidad institucional. En efecto, la naturaleza de los programas de reforma exige una verdadera transformación cultural de la administración pública(20), y esto no es sólo aplicable a los países africanos sino también a los Estados con una arraigada tradición administrativa.
En general, los programas de ajuste estructural perjudican especialmente a los pobres y a la población marginada. Cuando el objetivo primordial de los programas de ajuste estructural es la reducción del déficit presupuestario, el primero en sufrir las consecuencias es la base de recursos humanos, y ello incluye a la función pública. El primer efecto social negativo de los programas de reducción de gastos es la redistribución de los incentivos concedidos para la jubilación voluntaria; estos incentivos suelen atraer a los trabajadores más cualificados que tienen las mayores posibilidades de progresar en el sector privado pero que son esenciales para que la reforma se lleve a cabo con éxito. Así pues, los programas de ajuste estructural deben tener en cuenta la necesidad de conservar a los funcionarios cualificados y competentes(21).
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El caso de Uganda |
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Los informes del PNUD y del BAD citan el caso de Uganda como un modelo a seguir1. Durante los años setenta y ochenta el servicio público de Uganda creció considerablemente y cada vez estaba más infradotado. Al mismo tiempo, la función pública perdió un importante número de personal cualificado. El desequilibrio entre los ingresos y los gastos necesarios por concepto de salarios y de funcionamiento hicieron disminuir el espíritu de trabajo y el rendimiento. En 1990, se constituyó una comisión de reforma que redactó un «libro blanco» en el que se concibe un programa de reforma radical; este «libro blanco» recibió el visto bueno del Gabinete y contó con el total apoyo del Presidente Musoveni. El libro recomendaba cambios en las estructuras, en la gestión financiera y de personal, incluido el sistema de nóminas, los procedimientos de planificación y un desplazamiento hacia la gestión orientada a los resultados. El objetivo de la reforma era reducir la engorrosa burocracia y el número de ministerios y departamentos que se centrarían más en funciones más esenciales de la administración pública. El préstamo para el ajuste estructural de 1994 desarrolló los objetivos de reforma de la función pública establecidos en programas anteriores al definir concretamente sus componentes. Por ejemplo, se formularon directrices para la contratación, ascensos, despidos y jubilaciones del personal de los ministerios. Siguiendo las directrices del «libro blanco», Uganda redujo el número de sus ministerios de 34 a 18. La dimensión del servicio público se redujo en un 44 por ciento; se eliminaron a 40.000 trabajadores fantasmas; y el número de trabajadores temporales pasó de 110.000 a 44.000. Como resultado, se han realizado ajustes salariales de forma que el salario mínimo fijado por el Gobierno equivale al salario mínimo vital. Uganda prosigue su reestructuración mediante revisiones ministeriales tendentes a reducir los costos salariales, redistribuir las tareas de forma más racional, privatizar las funciones pertinentes y descentralizar las actividades operacionales a la administración local. |
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1 PNUD: «UNDP experience with civil service reform in SPA countries», elaborado por el Grupo de Trabajo del programa especial para Africa para la reforma de la administración pública en Africa subsahariana, 1996; Banco Africano de Desarrollo (BAD): «ADB experience in civil service reform in Africa» elaborado por el Grupo de Trabajo del programa especial para Africa para la reforma de la administración pública, París, 15 de septiembre de 1994. |
1.4.3. Experiencias en Asia y el Pacífico
En los últimos años, la región de Asia y el Pacífico ha experimentado cambios tan importantes que resulta muy difícil encontrar parámetros de comparación. La heterogeneidad de las experiencias de los distintos países imposibilita cualquier intento de generalización. Australia y Nueva Zelandia, que son miembros de la OCDE, respondieron a la crisis económica y a la reestructuración que se produjo a mediados de los años ochenta mediante la aplicación de reformas estrictas del sector público y de los servicios públicos. Otros países, como por ejemplo Malasia, Tailandia o la República de Corea, comienzan ahora a reformar su sector público, siguiendo las recomendaciones del FMI y/o el Banco Mundial relacionadas con los préstamos internacionales destinados a ayudar a estos países especialmente afectados por la reciente crisis monetaria en Asia. Asimismo, algunos países están divididos entre diferentes grupos sociales y apenas ofrecen servicios públicos, el ejemplo más destacado es el caso de Afganistán. Por último pero no por ello menos importante, existen algunos países como la India y China, que abarcan una diversidad tan amplia de pueblos, culturas, lenguas e incluso estructuras administrativas que resulta prácticamente imposible establecer comparaciones.
La tradición administrativa no es algo exclusivo de los Estados occidentales modernos. Las antiguas civilizaciones de Asia poseían formas complejas de administración, cuyas usanzas están todavía vigentes; China es un ejemplo concreto.
Por otra parte, China y Viet Nam están firmemente comprometidos a reformar la función pública y están intentando adaptar poco a poco la función pública a su economía de mercado «comunista». Estos países hacen hincapié en la necesidad de una administración pública eficiente y eficaz y aspiran a un tipo de burocracia weberiana de base jurídica(22). Las reformas se controlan centralmente y se aplican bajo la dirección de las autoridades centrales, tales como el Instituto Nacional para la Administración Pública (NIPA) en Hanoi.
Japón ha sido el país que ha mostrado menos entusiasmo con la reforma de la función pública; ha introducido algunas medidas destinadas a mejorar la eficacia y ha llevado a cabo una modesta privatización de tres importantes empresas públicas. En general, la reforma de la función pública en Asia no se ha producido como resultado de programas de ajuste estructural. El caso de Asia es totalmente diferente.
1.4.4. Experiencias en América Latina y el Caribe
En América Latina y el Caribe, los gobiernos han dado la máxima prioridad a la reforma del sector público en sus esfuerzos por redefinir y modernizar el Estado. Varios países en Centroamérica han emprendido programas de reforma de la administración pública, entre otros, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, en los que se está llevando a cabo un censo de la administración pública. En Guatemala, en donde los acuerdos de paz contenían disposiciones específicas sobre la modernización, descentralización y desconcentración de la gestión pública, se ha redactado un proyecto de ley con el fin de transformar la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) en una Secretaría Nacional de Recursos Humanos (SENARH) encargada de establecer y regular las normas de los recursos humanos aplicables a todas las dependencias gubernamentales. En El Salvador, se ha creado una unidad en el Ministerio de Hacienda responsable de diseñar el Sistema de Administración de Recursos Humanos para que sea implementado en las instituciones del sector público y se ha elaborado un Plan de Capacitación de Recursos Humanos para el período 1998-2000 en el que se da prioridad al desarrollo gerencial y a la formación de un «liderazgo para el cambio»(23).
El contenido y los objetivos de la reforma del sector público en América Latina se asemejan, en líneas generales, a los del continente africano; se hace especial hincapié en la privatización y en la subcontratación, en la definición de las funciones básicas de la administración pública, en la reducción del empleo público y en la mejora de la eficacia de la administración pública(24). Al parecer, América Latina ha mostrado un amplio interés y apoyo por los principios anglosajones de la nueva gestión pública y por la «reinvención de la administración»(25).
Sin embargo, en muchos países de la región las cargas sociales que supusieron las políticas de reajuste estructural han sido comparables a las repercusiones que se manifiestan en Africa. Por ejemplo, en Honduras se experimentó un cierto malestar social a raíz de la aparición de una nueva clase de pobres como resultado de los programas de ajuste estructural. Bolivia fue el único país de la región que creó un fondo de ayuda social para contribuir a contrarrestar los costos sociales del ajuste estructural, el cual hubiera podido servir de modelo para otros países con problemas similares(26).
1.4.5. Experiencias en países en transición
Habida cuenta de que la mayoría de los países en transición se encuentran en Europa central y oriental, este apartado se refiere en su mayor parte a esta región. La magnitud y configuración de los procesos de transformación que han tenido lugar hasta la fecha difieren hasta tal punto que es imposible establecer comparaciones. No obstante, se pueden distinguir una serie de características comunes que apuntan a la existencia de un modelo común de cambios políticos y sociales. Entre las características distintivas cabe señalar: la transición de lo que constituían en efecto, aunque no se los denominara así, regímenes de partido único y en donde la función rectora del Partido Comunista estaba firmemente consolidada en todos los sectores de la sociedad a sistemas parlamentarios pluralistas y multipartidistas con gobiernos responsables elegidos democráticamente; el abandono del principio del «centralismo democrático» a favor de una profunda desconcentración y descentralización del poder político ejercido conforme el imperio de la ley; el rechazo del principio de unidad entre política y economía que entraña la aparición de esferas bien definidas en el ámbito político y económico; y profundas reformas económicas cuyos principales objetivos son el fortalecimiento de la empresa privada, la «desnacionalización» (o más bien la privatización) de buena parte del capital productivo anteriormente controlado por el Estado y una importante desreglamentación y liberalización de la economía nacional.
Las iniciativas para sustituir un sistema económico nacionalizado y de planificación centralizada por una economía de mercado son, en principio, similares a las que se están adoptando para reorganizar o más bien refundir el sector público. Así, se están adoptando medidas encaminadas a reforzar los controles democráticos sobre la administración del Estado con el fin de incrementar su responsabilidad ante los órganos elegidos democráticamente. Se están desplegando esfuerzos para descentralizar el aparato burocrático; y se está haciendo hincapié en la necesidad de que las instituciones públicas se sometan estrictamente al imperio de la ley y de que se garantice la legalidad de los actos públicos. Asimismo, se reconoce universalmente que debe incrementarse la eficiencia, la eficacia y la flexibilidad de la administración pública. De ello se desprende que la organización del gobierno está sujeta a las mismas presiones de cambio que han dado ya lugar a reformas políticas radicales.
El valor limitado de transferir globalmente los modelos «occidentales» a los países de Europa central y oriental resulta a todas luces evidente si se tiene en cuenta que los reformadores tuvieron en primer lugar que superar actitudes antiestatales comprensibles pero con todo perjudiciales; en efecto, tuvieron que insistir en la contribución positiva que puede aportar un sector público modernizado al funcionamiento de la economía de mercado. En este contexto, se reconoce la necesidad de adoptar un enfoque «integrado» de la reforma; en otras palabras, los cometidos, estructuras orgánicas, procedimientos administrativos y cuestiones de personal no se pueden considerar aisladamente. Esto también supone que se tienen en cuenta los vínculos horizontales y, especialmente, los vínculos verticales y las interdependencias entre los distintos niveles de la administración. Si bien las organizaciones burocráticas pueden indudablemente hacer frente a importantes «choques» externos sin recurrir a reformas fundamentales, el carácter inaudito de los procesos de transformación de Europa central y oriental pone en entredicho algunos de los principios básicos sobre los que se había construido el aparato administrativo. Por consiguiente, resulta apremiante que el sector público se adapte dado que constituye el objeto y sujeto de la reforma. Dado que las medidas de reforma tienen por objetivo introducir la estabilidad, confiabilidad y continuidad en el sistema administrativo, no deben al mismo tiempo dificultar la revisiones y modificaciones ulteriores, que con toda probabilidad serán necesarias dado que se siguen produciendo cambios en la situación. Así pues, es necesario combinar la estabilidad con la flexibilidad, la confiabilidad con la apertura y la continuidad con la adaptabilidad. En estas circunstancias, se debe actuar con cautela a la hora de prescribir disposiciones específicas de carácter institucional, de procedimiento o de personal o incluso al adoptar un planteamiento intrincado de la gestión pública. Sin embargo, cabe recordar que una serie de países de Europa central y oriental, en aquellos en los que hace tiempo está en curso la reforma de la función pública, ya reúnen las condiciones previas para lograr una reforma satisfactoria.
Es alentador observar que la actitud antiestatal, que reinó durante mucho tiempo en la mayor parte de los países de Europa central y oriental, está empezando a sustituirse por un reconocimiento cada vez mayor de la necesidad de adoptar planteamientos complementarios respecto al desarrollo del sector privado y la reforma del sector público. Aunque todavía se pueden detectar algunos prejuicios contra las organizaciones burocráticas, la mayor parte de los observadores coincide en que no pueden llevarse a cabo programas de privatización satisfactorios si no se garantizan ciertas normas básicas. Esto se aplica a cuestiones tan diversas como la obtención de derechos de propiedad, la capacidad de respuesta institucional y el incremento de la conciencia social. Incluso los representantes del sector privado muestran interés por la reforma del sector público y por un servicio público responsable y eficaz. Reconocen que las reformas de carácter económico están condenadas al fracaso si no existe una base administrativa, institucional y jurídica estable. Parece ser que, en general, todos los estratos de la sociedad han comprendido que para lograr la estabilización de la situación política y social, crear mercados, atraer inversiones y llegar a grupos específicos, es esencial contar con un sector público sólido y adecuado.
1.4.6. Experiencias en los países industrializados
En los países industrializados, parece que el planteamiento de los cambios estructurales, de organización y de gestión del sector público presenta bastantes características comunes. No cabe duda de que todos los países se enfrentan a una serie de problemas comunes y de que ha habido una importante «internacionalización» de experiencias y asesoramiento sobre la forma de superarlas. Por supuesto, cada país tiene sus propias tradiciones constitucionales, estructurales y culturales, lo que entraña una diversidad de situaciones y de puntos de partida en los procesos de reforma. Por otra parte, algunos países tienen que hacer frente a dificultades propias y, por consiguiente, tienen objetivos específicos para responder a dichas dificultades.
Sin embargo, quizás el principal factor variable entre países ha sido el marco de las relaciones laborales. En concreto, el grado en que las instituciones y procedimientos de diálogo y coparticipación social están presentes en el servicio público puede tener una import