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La educación permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educación
Informe para el debate de la reunión paritaria sobre la educación permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educación
Parte 3
Copyright ® 2000 Organización Internacional del Trabajo (OIT)
4. Los marcos de la participación en las decisiones
respecto de los cambios
En este capítulo se estudian dos temas complementarios: los medios por los cuales los protagonistas principales (especialmente el personal de la educación) pueden participar más enteramente en la toma de decisiones sobre la educación, y los métodos que utilizan los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones para promover la educación en el lugar de trabajo.
El cambio de perspectiva: hacia una mayor participación
Durante muchos años, se consideró directa o indirectamente que el personal de la educación, y en particular los docentes, era el principal «problema» u obstáculo que se oponía al cambio en los programas de reforma de la educación. Se le reprochaba un conservadurismo excesivo en su enfoque de la enseñanza y el aprendizaje, una garantía del empleo y de prestaciones injustificadas que mermaba recursos de la educación más productivos, y, sobre todo, un despliegue tan exagerado de esfuerzos para defender sus intereses individuales y de gremio, por medios sindicales, que lo volvía incapaz de aceptar, y ya no se diga de emprender, los cambios requeridos.
Por consiguiente, como era de esperar, muchas reformas de la educación se planificaron y pusieron en práctica sin la participación del personal interesado, en oposición total a sus puntos de vista, o se impusieron bajo coacción. A raíz de ello, ocurrió con frecuencia que las reformas fracasaran o no alcanzaran sus objetivos. En un estudio de la reforma de la educación en Noruega se hace un relato elocuente del «cumplimiento de las formalidades» en que suele redundar el método verticalista. Y se llega a la conclusión siguiente:
Quizá los docentes estén aplicando mecánicamente la política en las escuelas, pero, de ser así, ello obedece a que han quedado privados de todo poder a causa de un cambio formulado con la retórica de la responsabilidad y la competencia profesionales (Klette, 2000).
Otra consecuencia es que en las escuelas el personal ha experimentado un incremento en el volumen de trabajo, un mayor estrés, un deterioro de su situación profesional y una pérdida de ventajas con relación a otros sectores profesionales. La disminución de la calidad de la educación se deriva de esta serie de factores.
A medida que se ha puesto de manifiesto que la indiferencia o la hostilidad del personal hacia las reformas necesarias crea conflictos que dificultan un cambio real, se ha intensificado la búsqueda de medios y arbitrios para lograr la plena participación del personal de la educación, tanto en lo individual como en lo colectivo, en todas las etapas de la toma de decisiones. El impulso de esa búsqueda procede en parte del reconocimiento por los ministros de educación de que «los docentes son actores clave en el cambio de la educación» (ICE, 1996), lo cual ha conducido a los movimientos de reforma de la educación a tener en cuenta el mensaje claro y vigente de la Comisión Internacional para la Educación en el Siglo XXI: «Ninguna reforma que se haya hecho contra los docentes o sin su participación ha tenido éxito» (Delors, 1966). En relación con este reconocimiento, las conclusiones a que llegó la Reunión paritaria sobre las repercusiones del ajuste estructural en el personal de la educación son aleccionadoras:
Los gobiernos son, en último término, responsables de aplicar las políticas de educación que mejoren el acceso a la enseñanza y permitan una adquisición de conocimientos eficaz en función de los costos y de elevada calidad ... Es más probable que las decisiones gubernamentales tengan éxito si se formulan y aplican con la plena participación del personal docente y de sus organizaciones, ya que son ellos los que, en última instancia, aplicarán las políticas (OIT, 1996c).
Lo mismo cabe decir con respecto a los directores de escuela y al personal de apoyo docente, en situaciones en que la mayoría de las decisiones importantes que repercuten en la enseñanza son tomadas por los responsables directos en la escuela o en el lugar de aprendizaje. En esta tesis se basan cada vez más los cambios en la organización, las funciones y las responsabilidades de la enseñanza así como los marcos del desarrollo profesional concomitante, del empleo y del lugar de trabajo que facilitan la educación permanente.
Un marco para la participación: ¿quién decide y cómo?
El diálogo social: un factor esencial
El problema central es, por consiguiente, determinar quién debería participar en la adopción de decisiones y cómo debería garantizarse esa participación, a medida que se producen los cambios y que se responde a las expectativas. En lo que se refiere a los principios, la respuesta a las preguntas planteadas requiere la instauración de un diálogo social en sus diversas formas, ya se trate de foros consultivos o de negociaciones a nivel nacional o de negociaciones colectivas en el lugar de trabajo. La OIT promueve cada vez más el diálogo, que considera como un procedimiento propicio para llegar a un consenso, fortalecer el gobierno democrático y crear instituciones dinámicas y flexibles que contribuyan a la estabilidad social y económica a largo plazo. Por medio del diálogo, los interlocutores sociales ayudan a resolver problemas complejos y a fomentar la cohesión social (OIT, 1999b).
Existe un consenso cada vez mayor en muchos países según el cual las relaciones laborales en la educación no sólo deben estar basadas en la cooperación y la consulta, sino también en la negociación, y no ser relaciones «en sentido único» en donde el personal directivo consulta a sus trabajadores pero, en última instancia, decide según su voluntad. Los trabajadores de categoría profesional, al igual que los otros, es más probable que disfruten de su trabajo si se les faculta de manera constructiva para ejercer algún tipo de control sobre su entorno laboral y, a su vez, tienen la posibilidad de mejorar los resultados del establecimiento en que trabajan y, por consiguiente, de favorecer la aplicación de estrategias de educación permanente. Resulta paradójico observar, en lo que se refiere a las sociedades, e incluso aún más a las instituciones fundadas en el conocimiento, que los sindicatos del sector de la educación se han quedado atrás de los sindicatos de otros sectores económicos, debido en parte a que con frecuencia no se han respetado totalmente los derechos de plena libertad sindical, negociación colectiva y otros medios de participación.
Libertad sindical y negociación colectiva
La instauración de un diálogo social en sentido amplio, es decir, que abarque la consulta, la negociación y otras formas de adopción de decisiones en el sector de la educación, conduce posiblemente al respeto de los principios y derechos básicos de libertad sindical, negociación colectiva y, cuando procede, de consulta tripartita, lo cual ha sido confirmado por los mandantes tripartitos de la OIT (OIT, 1996a y 1996c). No presenta ninguna utilidad concebir un marco de participación del personal de la enseñanza en relación con las decisiones sobre educación permanente si sus fundamentos son inestables o inexistentes. Las principales normas internacionales son los Convenios núms. 87 y 98(9) de la OIT, respaldados en el contexto específico de la participación del personal docente en la adopción de decisiones por la Recomendación OIT/UNESCO relativa a la situación del personal docente, 1966, y más recientemente por la Recomendación de la UNESCO sobre la condición del personal docente de la enseñanza superior, 1997. Las normas relativas a la libertad sindical abarcan no sólo al personal docente, sino a los administradores de la enseñanza, a la dirección escolar y al resto del personal.
Estas normas establecen una serie de principios con respecto a la elaboración de estructuras sólidas en materia de formulación de decisiones que únicamente aumentarán de importancia a medida que evolucione en las próximas generaciones la participación de los interesados en la adopción de decisiones en los centros docentes y las instituciones de aprendizaje. Asimismo, establecen derechos de los que deberían disfrutar tanto los trabajadores como los empleadores con respecto a la libertad de constituir organizaciones independientes de las autoridades públicas y de afiliarse a las mismas para que puedan representar sus intereses, participar en negociaciones voluntarias (sobre todo negociaciones colectivas) y otros tipos de decisiones sobre asuntos relacionados con el trabajo (por ejemplo, en la administración pública y para ciertas categorías del personal), y disponer medios de solución de conflictos cuando éstos sean inevitables. La Recomendación OIT/UNESCO de 1966, y su instrumento complementario sobre la educación superior, ponen especialmente de relieve la función decisiva que deberían desempeñar los docentes en sus respectivos niveles, ya sea a título individual o por intermedio de sus organizaciones, en cuanto a la definición de una serie de políticas educativas; a la cooperación con los interlocutores en materia de educación -- autoridades, empleadores y trabajadores del sector educativo, padres de alumnos, e instituciones culturales y de enseñanza -- para delimitar objetivos, determinar la organización del centro docente y garantizar los intereses de los alumnos y de la enseñanza; al establecimiento de normas sobre resultados profesionales; a la participación plena en la vida social y pública, y a la búsqueda en general de un equilibrio entre sus derechos y las enormes responsabilidades que la sociedad les confía.
Lamentablemente, en un mundo que está lejos de ser perfecto, estos principios y derechos distan mucho de respetarse plenamente. El Comité de Libertad Sindical de la OIT registra cada año numerosos casos de violación de los derechos de los trabajadores del sector de la educación (en los últimos años han sido objeto de examen más de 20 países de todos los continentes, algunos de ellos en múltiples ocasiones). El Comité Mixto OIT/UNESCO de Expertos también recibe regularmente comunicaciones procedentes de organizaciones del personal docente sobre alegaciones de violación de las disposiciones de la Recomendación en países miembros. Un estudio efectuado en 1998 por la principal organización internacional del personal docente, a saber, la Internacional de la Educación (IE, 1998), que abarcaba a más de 120 países de todo el mundo, reveló muchos aspectos positivos, pero también amplias diferencias entre la legislación y la práctica: al personal de la educación se le denegó total o parcialmente su derecho a constituir sindicatos o a afiliarse a los mismos y a negociar colectivamente, en particular a los que tenían la condición de funcionarios o asimilados; con frecuencia, los salarios se fijaban en virtud de decisiones gubernamentales unilaterales más que por medio de negociaciones, y no se reconocía del derecho de huelga o se imponían severas restricciones sobre el ejercicio efectivo de ese derecho recurriendo a procedimientos complicados de solución de conflictos, invocando consideraciones de «interés nacional» y clasificando las actividades del personal docente como servicios esenciales. Pese a esas restricciones o como consecuencia de las mismas, durante el período comprendido entre 1996 y 1998 se comunicó la realización de huelgas en el sector de la educación en más de una cuarta parte de los países que fueron objeto del estudio para protestar contra la denegación del derecho al diálogo, a la negociación o a la libertad sindical y para reclamar aumentos de salarios o el pago de atrasos salariales, así como por cuestiones de reorganización del trabajo o los centros docentes.
Si bien en los últimos años se han observado cambios positivos en algunas regiones que están evolucionando por lo general hacia sociedades más abiertas y democráticas, la imagen general que se nos presenta es la de un mundo en que, en teoría, se predica la participación, pero en donde en la práctica ese principio con frecuencia queda menoscabado o bien se pasa por alto. Para conseguir que en el futuro las decisiones sobre educación permanente se adopten con un enfoque plenamente participativo, es preciso reforzar los principios y derechos básicos. La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, adoptada en 1998, se propone la promoción y aplicación universal de estos derechos básicos.
Las expectativas en la era de transformación mundial
Actuar a nivel local es actuar a nivel mundial: las decisiones
sobre la educación deben adoptarse en los centros docentes
Como se indicó anteriormente, los cambios en la educación, que reflejan la transformación profunda de la sociedad, han contribuido a la creación de un consenso incipiente a nivel mundial sobre la necesidad de la educación y las expectativas para los centros docentes, al menos si se toman como base los documentos procedentes de instituciones internacionales importantes y las políticas propugnadas por los gobiernos (Chapman y Aspin, 1997; Delors, 1996). El examen de los acontecimientos que se están produciendo en el mundo (Caldwell y Spinks, 1998) sugiere que la transformación de los centros docentes se está produciendo a tres niveles y a velocidades diferentes según los establecimientos, los sistemas de enseñanza, los Estados y las naciones. Es preciso, en primer lugar, elaborar sistemas de establecimientos autogestionados, que hayan sido descentralizados o a los que se haya transferido un grado considerable de autoridad y responsabilidad en materia de decisiones; esos establecimientos siguen estando, no obstante, dentro de un marco determinado a nivel central de objetivos, prioridades, políticas, planes de estudios, normas y responsabilidades. En segundo lugar, se requiere concentrar incesantemente los esfuerzos en los resultados de los alumnos en todos los niveles de la escolaridad o del aprendizaje, para reflejar el consenso sobre las expectativas con respecto a los centros docentes. En tercer lugar, es necesario adaptar las instituciones escolares a la sociedad del conocimiento y volver a concebir prácticamente todos los aspectos de los establecimientos docentes, teniendo en cuenta el hecho de que una parte cada vez mayor de los conocimientos se adquiere fuera del marco escolar.
Conceptos sobre adopción de decisiones: limitar la estructura jerárquica
y dar prioridad a la colaboración
Al aplicar los conceptos relativos a la adopción de decisiones en la esfera de la enseñanza, se deben tener en cuenta las tendencias sociales, económicas y políticas ya mencionadas en este informe, que a fines de este siglo han evolucionado de manera espectacular. Esta evolución se considera por lo general como una característica del final de la era industrial y como un anuncio de la era del conocimiento, que recuerda la evolución asociada a la transición de la era agrícola a la era industrial a fines del siglo XIX. Las características de la era industrial, a saber, la coherencia y el control, así como los modelos de gestión fundamentados en estructuras muy jerarquizadas y basados en principios claramente establecidos en materia de supervisión, responsabilidades y gestión responsable (Leadbeater, 1999; y Steward, 1999), se están debilitando como consecuencia de las fuerzas de esta era del conocimiento. Estas fuerzas han hecho que caigan en desuso muchas de las prácticas de trabajo y de los modelos de gestión en que se basaban estas nociones. Además, durante los últimos decenios se han realizado esfuerzos para conseguir un entorno de trabajo más humano en el que se pueda mejorar la satisfacción en el empleo de los trabajadores y, por consiguiente, su satisfacción general y su calidad de vida. Además del desmoronamiento de los modelos de organización jerárquica tradicionales, esta evolución mundial se orienta hacia una participación mayor de los trabajadores y hacia el desarrollo de calificaciones y competencias tanto en el plano profesional como personal. Estos cambios son evidentes en el sector de la enseñanza y tienen repercusiones en el personal de este sector, así como en el conjunto de los trabajadores.
Uno de los aspectos centrales de la reforma de la educación está relacionado con los factores que conducen a la realización de innovaciones fructíferas en los establecimientos escolares y otros lugares de aprendizaje. Un número cada vez mayor de estudios y análisis sobre esta cuestión establece con exactitud que el éxito de las reformas está vinculado a la participación del personal docente en la elaboración de las mismas e incluso en su puesta en aplicación. Ahora bien, esas reformas no deben ser emprendidas por el profesorado y el personal de forma aislada. Cada vez es más frecuente encontrar en el orden del día sobre medidas de política la noción de colaboración para adoptar decisiones. Los cambios deben adoptarse a todos los niveles del proceso de adopción de decisiones -- o sea, central, regional, gubernamental, provincial o municipal/local -- y por todos los actores, ya sean internos o externos, a saber, los padres de los alumnos, los empleadores, los sindicatos, los dirigentes locales, etc.
Una característica importante del concepto de colaboración es el reconocimiento de que las decisiones sobre cuestiones tales como los planes de estudio y los métodos pedagógicos o sobre la manera en que se organizan los establecimientos en el contexto de la innovación, no pueden adoptarse a nivel central o por las autoridades externas e imponerse simplemente a los educadores en el establecimiento docente, el aula o el lugar en que se imparte la formación, sino que son el resultado de un proceso de diálogo entre los interlocutores sobre qué es lo que funciona y lo que no. Así, corresponde a las autoridades docentes establecer el marco que favorezca el diálogo efectivo, así como la solución de conflictos, con base en el respeto mutuo y la interdependencia (Olson, James y Lang, 1999).
El caso de la Escuela Nueva de Colombia (véase el capítulo 2, recuadro 2.2) constituye un ejemplo del fracaso relativo de los enfoques verticalistas mencionados por uno de los analistas. Los docentes locales que en un principio desempeñaban un papel esencial en el desarrollo de programas perdieron esta prerrogativa en las últimas fases de la aplicación generalizada que se basaban en guías tipo impresas y distribuidas por los responsables de las autoridades centrales. Se ha demostrado que los resultados muy mediocres de los últimos años estaban directamente relacionados con la resistencia al cambio manifestada por las últimas generaciones de docentes (McGinn, 1998).
Esta situación contrasta con el enfoque participativo que constituye uno de los puntos fuertes de la reforma de la educación secundaria efectuada en Chile durante el decenio de 1990. Apoyándose en un conjunto de programas de perfeccionamiento profesional destinados a alentar a los docentes a examinar sus métodos pedagógicos y a introducir los cambios necesarios en las prácticas docentes, se estaría desarrollando en los establecimientos escolares un programa compuesto de proyectos de mejora de la educación definidos por el personal docente, apoyados por el establecimiento escolar y financiados con criterio competitivo, así como una reglamentación destinada a alentar una mayor participación de ese personal en la adopción de decisiones, un mayor sentido del trabajo en equipo y el sentimiento de que esta reforma también les incumbe. Se ha reforzado la autonomía de los establecimientos y se ha descentralizado la formulación de decisiones, especialmente por medio del recurso a proyectos de mejora de los centros escolares concebidos por el personal docente (LeMaitre, 1998).
El aumento del número de programas de participación de los trabajadores, que por lo general tienen como objetivo aumentar el poder de decisión del personal de una organización, se basa en tres supuestos: 1) que los trabajadores desempeñarían mejor su labor si están mejor informados y participan más en las decisiones, ya que su sentido de responsabilidad y su sentimiento de pertenencia a la empresa serán más fuertes; 2) que la participación en la adopción de decisiones conducirá a una mejora de la eficacia, la calidad del trabajo y la moral, y 3) que tales programas despertarán en los trabajadores una actitud favorable a una filosofía de mejora continua. Estos supuestos son particularmente importantes en el contexto del replanteamiento del sistema educativo desde el punto de vista de la educación permanente y de la transformación de los métodos docentes considerada como la idea central de ese proceso.
Los estudios recientes en esferas distintas de la enseñanza (IRS, 1996) sugieren que el establecimiento de programas de participación del personal permite, entre otras ventajas, una disminución de la tasa de absentismo y de rotación de personal, y un aumento de la satisfacción en el empleo, del empeño de los trabajadores y de la calidad de su labor. Además, los trabajadores dan pruebas de una mayor dedicación y se identifican más fácilmente con los objetivos de la organización, al mismo tiempo que se fortalece su sentimiento de pertenencia, al igual que su contribución a los conocimientos. La mejora de la predisposición a adoptar una actitud abierta y la capacidad de solucionar problemas, adaptarse al cambio y preocuparse por la calidad se deben también al aumento de la participación de los trabajadores. Un estudio realizado por Ellmin sobre la descentralización del sistema escolar de Suecia (1995) ha mostrado cómo la satisfacción del personal docente en su empleo puede aumentar cuando se determinan con precisión los objetivos del trabajo y se aumenta la influencia del personal docente en su entorno de trabajo y cuando se refuerza la cooperación dentro de las instituciones docentes, incluso en los casos en que todavía queda mucho por hacer para mejorar la cooperación en los equipos o unidades de trabajo y entre los docentes, los estudiantes y los padres de éstos.
Los programas de colaboración de los trabajadores se pueden agrupar en dos grandes categorías: la participación (que permite al personal intervenir directamente en las decisiones relacionadas con su propia labor y con la distribución de los beneficios resultantes de la misma), y la representación (que da a los trabajadores acceso a los procesos de adopción de decisiones por intermedio de las acciones de otras personas que les representan). En el marco de la formulación de decisiones sobre educación, los programas de participación se ocupan de la ampliación de las formas de consulta que influyen, directa o indirectamente, en las decisiones adoptadas en diversos niveles -- escuelas, autoridades locales y ministerios centrales -- sobre cuestiones que con frecuencia tratan de la política general, a saber, de la formación de los docentes y de otro personal, los programas de estudios, la organización de los establecimientos docentes y los métodos de enseñanza. En la segunda categoría se incluirá el marco de negociación, en sus diversas formas, sobre cuestiones que inciden directamente en las condiciones de trabajo del personal, de las cuales la negociación colectiva en materia de condiciones y modalidades de empleo y los procedimientos de solución de conflictos -- individuales y colectivos -- constituyen los medios más clásicos de llegar a una decisión.
Los programas de participación ofrecen mayores posibilidades de participar directamente en la adopción de decisiones en los establecimientos escolares y otros lugares de formación y de compartir los frutos resultantes del éxito en el trabajo. Esos programas llevan implícito el deseo de crear condiciones de trabajo plenamente satisfactorias, de favorecer el desarrollo personal de los trabajadores de la enseñanza y de conferirles un sentimiento de utilidad y de responsabilidad, factores que resultan esenciales para el desarrollo, preconizado más arriba, de las capacidades profesionales del personal de este sector. El éxito de estos programas depende necesariamente de la voluntad del personal directivo de garantizar un seguimiento periódico de los programas, de establecer vías de comunicación eficaces y, lo que es aún más importante, de instaurar un clima de confianza; esta condición es conveniente y posible en el contexto de la educación, así como en cualquier otro. Los estudios de casos relativos a establecimientos docentes de Africa, América Latina y Asia administrados de manera autónoma permiten llegar a la conclusión de que el personal del sector de la educación, ya se trate de los docentes o de sus superiores, deben interesarse por el desarrollo de su establecimiento y tener los medios de promover ese desarrollo, es decir, deben gozar de la confianza de las autoridades centrales de este sector y de la población/comunidad para poder mejorar la situación (Shaeffer y Govinda, 1998).
Participación en la formulación de decisiones
en los establecimientos docentes
Muchos países disponen desde hace ya algún tiempo de estructuras que permiten al personal de la educación participar en la adopción de decisiones en los centros docentes. De hecho, los profesionales de la enseñanza que visiten otros lugares de trabajo reconocerán inmediatamente los métodos utilizados desde hace mucho tiempo en las salas de reunión de los establecimientos docentes. Además, los equipos de alto rendimiento y los círculos de calidad suscitan interés en los centros docentes desde hace relativamente poco tiempo.
Si una de las características principales de la transformación que ha experimentado en todo el mundo el sector de la educación reside en la aparición de centros docentes de gestión autónoma, entonces el marco de participación de los trabajadores debería inspirarse en modelos que han aparecido a medida que este movimiento se ha desarrollado en el mundo. Caldwell y Spinks (1988) presentaron uno de esos modelos a raíz de estudios efectuados en establecimientos docentes australianos de alto rendimiento y sus ideas han sido ampliamente suscritas durante el último decenio. Este enfoque se basa en la creación de equipos de elevado rendimiento que aplican criterios elevados en materia de transparencia y de responsabilidad. Su modelo de administración de los establecimientos, fundamentado en la colaboración, preconiza la creación de equipos encargados de planificar, presupuestar, poner en práctica y evaluar un programa concreto. Los programas cubren una serie de actividades que reflejan la labor del establecimiento en la esfera del aprendizaje y la enseñanza, así como de las actividades de apoyo. Cada miembro del personal debería pertenecer a un equipo por lo menos. Los equipos adoptan decisiones sobre la mayoría de los aspectos de su trabajo, respetando los objetivos, políticas y prioridades definidos para todo el establecimiento, pero que también reflejan las orientaciones generales que se aplican al conjunto de los establecimientos del sistema. El personal docente participa directa o indirectamente en la elaboración de estas orientaciones por medio de su representación en los consejos docentes o en órganos similares (véase más abajo).
El concepto de «equipo de alto rendimiento» se ha desarrollado en el marco del movimiento de mejora del sistema educativo centrado en los resultados obtenidos por los estudiantes. Aparte de sus actividades intensivas con respecto al desarrollo de sus conocimientos, competencias y aptitudes, los equipos de profesionales se reúnen periódicamente para evaluar el progreso de los alumnos e intercambiar información sobre los métodos que dan buenos resultados y sus causas, y desempeñan por lo general un papel de especialistas, al igual que otros profesionales tales como los médicos; en opinión de algunas personas (Caldwell y Spinks, 1998), se trata de un «nuevo profesionalismo».
Organos decisorios en los establecimientos docentes
Los consejos docentes, los comités escolares o los consejos de administración constituyen los elementos clave del sistema participativo de adopción de decisiones. Esos órganos de los establecimientos docentes públicos, presentes ahora en muchos sistemas descentralizados, funcionan normalmente en el marco de políticas, programas de estudios, normas y sistemas de gestión definidos por los poderes centrales. Su composición es variable, pero están integrados por lo general por los padres de los alumnos, los docentes, miembros de la comunidad tales como personalidades del mundo empresarial o profesional, y a veces algunos estudiantes, bajo la dirección del jefe del establecimiento escolar. Estos órganos tienen diferentes tareas que consisten, en especial, en determinar la orientación estratégica general del establecimiento, sus objetivos y sus políticas, así como en aprobar el presupuesto, controlar los resultados y evaluar los programas. En países tales como Australia y Nueva Zelandia, este sistema se basa en los estatutos del centro docente que reflejan la orientación que sigue el establecimiento de acuerdo con el sistema educativo en su conjunto, o con la comunidad, o con ambos a la vez. La preparación de este documento estratégico se efectúa en gran parte por el «grupo encargado de las orientaciones políticas» del establecimiento docente, que consiste con frecuencia en un comité o algún otro órgano, que reúne a todos los actores y en el que el personal docente desempeña normalmente un papel prominente (Caldwell y Spinks, 1988). Los proyectos de mejora del sistema educativo, que forman parte de los proyectos educativos elaborados por los establecimientos en el Perú, constituyen un ejemplo de gestión compartida en que los equipos docentes analizan las dificultades y proponen soluciones como, por ejemplo, en caso de problema de perfeccionamiento profesional o cuando se deben reforzar las relaciones entre los padres de los alumnos y los establecimientos docentes (Hidalgo, 1997).
De conformidad con la estrategia de colaboración que está presente en otros niveles de las nuevas estructuras establecidas en el sector de la enseñanza, también deberían participar en el proceso de consulta llevado a cabo en los establecimientos sobre las reformas y las orientaciones estratégicas los destinatarios finales de esos servicios, a saber, los empleadores y los trabajadores, los dirigentes locales, los padres y los alumnos. La colaboración genera un consenso, el cual puede ser de importancia decisiva cuando se quieren introducir cambios duraderos con un mínimo de conflicto, en especial en épocas en que los establecimientos docentes y los sistemas educativos deben someterse a ajustes estructurales y en que se realizan esfuerzos para mejorar el acceso de las poblaciones rurales de los países más pobres a la educación. La disponibilidad de tiempo, la transparencia de los procedimientos, la comunicación adecuada con todas las partes interesadas y la definición clara del papel de cada interlocutor, en particular de los actores comunitarios en el marco de la gestión del sistema educativo local, son factores esenciales para la instauración de una colaboración eficaz (OIT, 1996c; Shaeffer y Govinda, 1998).
La gestión por el establecimiento docente también puede tener repercusiones fuera del mismo modificando las relaciones entre otros interlocutores que forman o no parte del sistema educativo, permitiendo compartir mejor los recursos, las instalaciones y las ideas en las redes, y estableciendo vínculos (por ejemplo con la educación preescolar y la educación de adultos) que favorezcan una cierta continuidad del aprendizaje que se efectúa a lo largo de la vida. En Camboya, hay redes escolares que están dirigidas por comités compuestos, según los casos, de representantes elegidos de directores de establecimientos docentes y del profesorado, de autoridades municipales, de asociaciones de padres y de religiosos, cuyos objetivos pueden ser tanto económicos (aumentar los recursos) y pedagógicos (igualdad de acceso de los estudiantes a una formación especializada y creación de centros de material didáctico para los docentes) como comunitarios (supervisión de servicios escolares e incitación a frecuentar los centros docentes) (Dykstra y Kucita, 1998). En la India, el programa Lok Jumbish de administración de las escuelas por la comunidad ofrece al personal docente una ayuda valiosa para trazar las líneas generales de la organización del centro escolar con el fin de aumentar la tasa de matrícula y elaborar de planes de acción en el sector educativo, y desempeña un papel decisivo en la renovación de los edificios escolares (Govinda, 1998). En Tailandia, la ley sobre educación nacional de 1999 prevé la creación de consejos de establecimientos docentes y de comités educativos compuestos de representantes de padres de alumnos, de personal docente, de administradores escolares, de autoridades locales y religiosas y de eruditos.
La tendencia general hacia el desarrollo de sistemas de adopción de decisiones por los centros docentes no debe ocultar el hecho de que los intereses de los diferentes interlocutores son a veces contradictorios, como lo muestra el estudio sobre la introducción en Nicaragua del sistema de consejos de los establecimientos escolares (recuadro 4.1). En Australia, quienes critican el sistema de gestión por la escuela sostienen que el hecho de que los establecimientos docentes tengan la obligación de rendir cuentas a las autoridades públicas, las cuales controlan los estatutos escolares y financian los establecimientos en función de los resultados obtenidos, les impide actuar de manera realmente autónoma en materia de decisiones (Smyth, 1993). La tendencia a delegar en los órganos de administración docentes compuestos en su mayor parte de padres de alumnos las decisiones sobre la contratación del profesorado no deja de ser preocupante, ya que puede ir en contra de las nociones de mérito y de competencia profesionales en este contexto de reestructuración, así como de las disposiciones previstas en los convenios colectivos de ámbito local. Este último asunto ha sido planteado dentro del marco de los órganos compuestos de padres, docentes, alumnos y representantes locales, creados recientemente en virtud de la ley sudafricana sobre los establecimientos escolares (Garson, 1997). En el Brasil, se está llevando a cabo una reforma de manera sistemática con el fin de eliminar lo que se denomina «clientelismo» en la contratación de los directores de establecimientos docentes, del profesorado y de otro personal.
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Recuadro 4.1
Estos consejos, que surgieron en el marco del programa de establecimientos docentes autónomos que puede establecer el profesorado, han permitido a los padres de los alumnos y a los docentes (a los primeros más que a los últimos) una mayor participación en la gestión de la escuela. Estos consejos están compuestos en su mayor parte de padres de estudiantes y pueden constituirse de manera muy democrática, con base en una elección de los docentes y de los padres de los alumnos, o por el contrario estar compuestos de miembros elegidos por el director del establecimiento, el alcalde o el representante local del ministerio. Estos consejos disfrutan de amplios poderes de gestión de los recursos humanos y pueden contratar o despedir al personal. Ahora bien, las contradicciones son mucho más flagrantes en lo que se refiere a la elección de los métodos pedagógicos. En efecto, los representantes del ministerio, apoyados por el personal docente, tratan de introducir métodos pedagógicos innovadores, pero los padres que participan de manera mayoritaria en los consejos se oponen con frecuencia a esos métodos y votan a favor de otros más tradicionales. Fuente: Gershberg, 1999. |
Contrariamente a la participación que tiende a poner de relieve el compromiso individual del personal, los programas de representación tienen como finalidad permitir a éste el acceso a la adopción de decisiones cuyo ámbito excede de los asuntos relacionados con el lugar de trabajo inmediato por medio de su representación por sindicatos u otras organizaciones. En el sector de la enseñanza, se trata en especial de consejos consultivos nacionales o locales en materia de programas escolares y de formación, de miembros de los consejos de administración de los establecimientos docentes y de comités consultivos mixtos. Estas decisiones que influyen en las orientaciones y los proyectos futuros en materia de educación, si bien tienen un alcance más amplio, se proponen los mismos objetivos, a saber, la democratización del lugar de trabajo, la mejora de los resultados de los establecimientos docentes en lo que se refiere a la calidad y la productividad y la garantía de la seguridad en el empleo. También tienen como objetivo mantener la capacidad del sistema educativo o de los establecimientos docentes, ya sean privados o públicos. La gama de programas es muy amplia, y algunos de ellos están previstos por la ley mientras que otros se establecen por los propios centros docentes. En este último caso, los actores sociales pueden tener una influencia directa en la orientación estratégica del establecimiento de que se trate.
Son muchos los países europeos que disponen de consejos u organismos consultivos nacionales (o estatales, como los Länder en Alemania). Estas entidades están compuestas de representantes de los principales actores, a saber, funcionarios del ministerio, miembros de organizaciones del personal docente y representantes del personal administrativo y auxiliar, representantes de padres y de alumnos, y representantes de los sectores económicos y sociales, tales como el sector empresarial, así como las minorías y el medio cultural. En algunos países (Francia, Italia y Escocia), estos órganos se componen en su mayor parte de personal docente y de representantes de los ministerios. Su mandato consiste en aconsejar sobre cuestiones relativas a la enseñanza a nivel nacional -- políticas, reformas y funcionamiento -- o en formular propuestas. En los sistemas más descentralizados, la mayor parte de las decisiones relativas a la gestión de los establecimientos docentes se adopta a este nivel. En casi todos los países existen consejos nacionales independientes que se encargan de asesorar sobre formación profesional (véase también el capítulo 1) (EURYDICE, 1996c).
Los órganos encargados de la gestión de los establecimientos escolares y dotados de funciones de representación se dividen esencialmente en tres categorías: los órganos consultivos centrados en la organización de los establecimientos escolares (programas escolares, distribución del tiempo, seguridad, etc., en Bélgica, Alemania, Luxemburgo, Países Bajos y Noruega); los órganos decisorios que intervienen, con los directores de los establecimientos docentes, en algunas cuestiones relacionadas con el funcionamiento de los mismos, en particular con la gestión del presupuesto (Dinamarca, Grecia, Francia e Italia), y los órganos de gestión de los establecimientos escolares realmente autónomos, como los de Inglaterra y el País de Gales. La composición de estos órganos varía entre los diferentes países (EURYDICE, 1996c).
Papel de los interlocutores del sector
de la educación: sindicatos y empleadores
Como consecuencia de la mayor amplitud adquirida a finales del siglo XX por la noción de una mayor participación del personal, el papel de los empleadores y de los administradores y el personal del sector de la educación está evolucionando considerablemente. El logro de una mayor fluidez y flexibilidad en la organización del trabajo implica que los empleadores, los directores y los sindicatos deben desarrollar de manera creativa procedimientos de diálogo social, y en particular de negociación colectiva, como instrumentos para el progreso social y la democracia industrial, y no sólo preocuparse por las condiciones económicas del sistema escolar o del personal (Kerchner, Koppich y Weeres, 1997). A medida que la política de adopción de decisiones a nivel de los establecimientos docentes se difunde basándose en mayor medida en orientar las competencias y los conocimientos del personal hacia una «colaboración» constructiva, centrada en el trabajo de equipo, es probable que puedan mantenerse relaciones de trabajo más flexibles y más desarrolladas a nivel local.
En este contexto, los sindicatos de la enseñanza deberían desempeñar dos funciones principales. En primer lugar, deben mantener los acuerdos generales sobre las condiciones de trabajo en el sector de la enseñanza y, por medio del procedimiento de negociación colectiva, velar por que los miembros se beneficien de las condiciones de trabajo básicas. Los acuerdos locales entre la dirección y los trabajadores deben complementar más que sustituir las negociaciones colectivas. Desde hace varios años, se encuentra este tipo de sistema de negociación a dos niveles en numerosos sistemas de relaciones profesionales del sector público que han sido objeto de reformas y que tratan, en particular, de las cuestiones de fijación de salarios (OIT, 1998d). En el sector de la enseñanza, la negociación a dos niveles que predomina en algunas provincias canadienses se ha descrito por Thompson (1994) y Cooper (2000) como un marco en el que las cuestiones, en su mayor parte de índole económica, se negocian a nivel central, mientras que muchas cuestiones importantes, que no son de índole material (perfeccionamiento profesional, disciplina, seguridad y salud), se negocian a nivel local. Los órganos provinciales de los sindicatos de docentes desempeñan un papel activo en la formación y el apoyo a la negociación de los miembros locales.
Los establecimientos de enseñanza o de formación propiamente dichos, y no las asociaciones nacionales o sectoriales, son quienes deben hacer frente a la evolución del entorno de trabajo y de la tecnología adaptándose rápidamente y dando pruebas de creatividad, para lo cual pueden perfectamente concertar acuerdos a nivel local. En un contexto menos centralizado, la función de los sindicatos es ayudar a los trabajadores a negociar acuerdos locales, garantizando el respeto de las normas mínimas. Esto implica, para los sindicatos de la enseñanza, evolucionar de un estilo de negociación tradicional basado en la confrontación hacia una colaboración social más constructiva.
En segundo lugar, la función central de los sindicatos en la era del conocimiento es ayudar a los trabajadores del sector de la enseñanza a mejorar sus calificaciones y competencias y a desarrollar, de este modo, su capacidad de adaptarse y orientarse hacia el futuro. El ámbito de la educación inicial y la formación continua, del perfeccionamiento profesional, de la transición de la escuela al lugar de trabajo y de las estrategias de formación permanente ofrece a los sindicatos una posibilidad única de defender y promover la adquisición de nuevas calificaciones profesionales frente a la evolución de las demandas a que deben poder responder los lugares de formación modernos. La evaluación directa de las calificaciones y competencias profesionales y la búsqueda de otros métodos de remuneración -- por ejemplo, estructuras salariales basadas en la evolución de la carrera y en las competencias profesionales -- constituyen otra vía de la que disponen los sindicatos para poner en práctica una colaboración constructiva con los trabajadores y la dirección. Sin duda alguna, estas relaciones se basarán en mayor medida en la cooperación y la mejora de las relaciones profesionales que en la confrontación, método que actualmente se considera que ha caído en desuso.
Los problemas que deben superar las autoridades del sector de la enseñanza, los empleadores de establecimientos privados y los dirigentes de establecimientos públicos son similares. En primer lugar, es preciso que las mentalidades evolucionen y que se produzca un distanciamiento de un sistema en que las decisiones se adoptan de manera unilateral, ya sea por el gobierno, elegido democráticamente o no y considerado como el árbitro en última instancia de las decisiones públicas, o bien por personas con cargos dirigentes, de conformidad con el principio cultural según el cual el poder les pertenece y cuanto menos se comparta mejor. Los establecimientos de enseñanza o los centros de formación privados suelen estar en mejores condiciones de adaptarse a este cambio de mentalidad, adoptando un enfoque orientado hacia los objetivos más que basado en normas, pero también pueden mostrarse reticentes a compartir el poder con los educadores, que con frecuencia no están sindicados, ya sea por convicción ideológica, cultural o religiosa. Uno de los elementos clave de este cambio de mentalidad, como se mencionó antes a propósito de la colaboración, se basa en la convicción de que las partes avanzan en la misma dirección y en la voluntad de establecer un marco propicio al diálogo y a la solución de conflictos.
En segundo lugar, los empleadores y los directores, al igual que sus homólogos sindicalistas, deben enseñar a sus colegas y aprender ellos mismos a negociar, escogiendo preferentemente una actitud de cooperación, consenso y promoción de los intereses, más que de confrontación de opiniones. Las asociaciones de administradores de la educación, de directores de centros de enseñanza y de empleadores de establecimientos docentes privados que existen en la mayoría de los países pueden desempeñar una función esencial en cuanto al fomento de tales principios y garantizar su aplicación por medio del suministro de formación a sus miembros y de servicios de apoyo en materia de negociación. Para conseguir mejores resultados, pueden requerir la ayuda de los diversos suministradores de servicios de formación mencionados en el capítulo 2.
Negociación basada en la cooperación
Habida cuenta de que cada vez es menos frecuente que los contratos negociados a nivel de todo el sistema rijan las relaciones profesionales y las decisiones del sector de la enseñanza, algunas personas preconizan el recurso a un proceso a dos niveles: un contrato relativamente limitado concertado a nivel del sistema y un pacto más amplio concertado a nivel del establecimiento docente. En el contrato central se definiría «la arquitectura filosófica y funcional», a saber, los objetivos en materia de educación convenidos por los sindicatos y la dirección, así como ciertas condiciones salariales y laborales básicas que podrían, no obstante, modificarse a nivel del establecimiento docente (Kerchner, Koppich y Weeres, 1997). Esto podría hacerse en el marco del pacto escolar, que trataría no sólo de la filosofía o de la visión estratégica, de los resultados de los alumnos, de la participación en actividades comunitarias y de la asignación de recursos al establecimiento, sino también de ciertos aspectos de las condiciones de empleo y de trabajo, tales como la contratación de personal, la fijación de los salarios, la organización de las clases, el perfeccionamiento profesional, la evaluación de los resultados y la solución de conflictos. Este concepto podría ir acompañado de un procedimiento y de criterios decididos conjuntamente cuyo objetivo sería examinar la situación de los establecimientos cuyos resultados son insuficientes y adoptar medidas sobre el particular. Los pactos escolares son muy similares a los estatutos del centro docente vigentes en países tales como Australia (Victoria).
La negociación centrada en los intereses de las partes constituye un ejemplo de procedimiento basado en la cooperación, que es cada vez más frecuente en el Canadá y los Estados Unidos. Al principio, se invita a las dos partes -- la dirección y el personal -- a definir temas de preocupación comunes más que a formular exigencias o puntos de vista. Desde el comienzo, trabaja con las partes una persona neutra encargada de facilitar la negociación y cuyo papel es análogo al de un mediador o un conciliador. Las decisiones, soluciones y políticas adoptadas sobre los problemas formulados dependen de la aptitud de las dos partes para negociar concediendo prioridad al espíritu de grupo o de equipo más que comportándose como adversarios que tratan de proteger o imponer sus puntos de vista. Una vez que se han negociado los detalles, el acuerdo se considera como definitivo. El suministro de formación a los actores sobre técnicas de comunicación y resolución de problemas es esencial para este enfoque.
Este tipo de negociación basado en los intereses, los objetivos o la visión también ofrece a otros actores más posibilidades de contribuir a la negociación, ampliando así el círculo de participantes. Se podría promover la participación de padres de alumnos, de empresarios, de sindicalistas o de representantes de la comunidad en calidad de observadores, o incluso de personas que ayuden a definir los problemas y a buscar soluciones, siempre y cuando se defina claramente el papel que debe desempeñar cada uno de ellos con el fin de no debilitar el objetivo central de la negociación colectiva voluntaria.
A nivel nacional, en algunos países de habla inglesa ha surgido una forma de representación directa que consiste en un consejo docente general (GTC), basado en parte en los tipos de organismos autónomos que establecen y vigilan las normas en la profesión médica (Hargreaves, 1997). Esta institución se encuentra afianzada en Escocia desde hace tiempo, se introdujo en Sudáfrica a mediados del decenio de 1990 bajo la denominación de Consejo de Educadores de Sudáfrica (SACE), entrará en funcionamiento en Inglaterra y País de Gales en 2000, y está siendo objeto de estudio en otros países africanos y del Pacífico.
Los consejos docentes se consideran cada vez más como un foro interesante para tratar de una serie de cuestiones que conjuntamente permitan establecer unas bases profesionales más sólidas para la educación. Estos consejos constituyen en el plano nacional un complemento importante del mayor esfuerzo participativo a nivel de los establecimientos docentes, de la misma manera que un marco de negociación a dos niveles puede ocuparse de cuestiones puramente de empleo, dado que cuentan con una fuerte presencia de educadores entre sus miembros elegidos o designados, a saber, con una mayoría en Inglaterra y País de Gales, y con una mayoría de dos tercios en Escocia y Sudáfrica. Sus objetivos y funciones varían entre los distintos países, pero en general comprenden los siguientes: el establecimiento de normas en materia de titulación y aptitudes del personal docente; el mantenimiento de un registro de todos los docentes diplomados y la obligación de inscribirse para poder ejercer la docencia; la vigilancia de la conducta profesional y la sanción de las violaciones, que puede suponer la eliminación del registro de la persona de que se trate y su exclusión de la docencia, y el asesoramiento sobre cuestiones profesionales, a saber, educación del personal docente, orientación, planes de estudios y metodologías, y perfeccionamiento profesional. Esta posición en la encrucijada de las cuestiones profesionales es probable que realce en el futuro su importancia para la educación permanente.
En otros países han arraigado sistemas similares, pero con facultades menos amplias de control del acceso a la docencia. En los Estados Unidos, se ha creado una Junta nacional sobre normas profesionales en materia de enseñanza (NBPTS) que tiene como misión elaborar un sistema de evaluación para habilitar para el ejercicio de esta profesión al personal docente que satisfaga o sobrepase los requisitos fijados en las normas sobre práctica profesional establecidas por la NBPTS. Existen sistemas similares, tales como el nuevo Consorcio de asistencia al personal docente y de evaluación de su labor (INTASC), el proyecto PRAXIS del Servicio de ámbito nacional de pruebas pedagógicas y la Iniciativa para los profesionales de la enseñanza del Consejo nacional para la convalidación de los estudios del personal docente (NCATE) que establece normas para la educación del personal docente con base en la universidad. Si bien los sindicatos del personal docente participan en muchos de estos órganos, su presencia no tiene necesariamente tanta importancia como los consejos docentes reglamentarios. En Nueva Zelandia, la Junta de registro del personal docente (TRB) define los criterios que debe satisfacer el profesorado en relación con el certificado necesario y renovable para gozar de la condición de personal titular, y puede anular el registro si la persona de que se trate no posee las competencias exigidas, pero no tiene la misma autoridad que los consejos docentes ni el mismo número de componentes.
Muchos países tienen criterios bien concebidos para la solución de conflictos (aunque esta situación dista mucho de estar generalizada), que oscilan desde la conciliación hasta el arbitraje o los tribunales laborales (véase también el recuadro 4.1). La evolución de las estructuras existentes en algunos países pretende reagrupar los procedimientos de negociación y de solución de conflictos para facilitar un proceso sin trabas de las relaciones de trabajo en el sector de la educación. El Consejo sudafricano de relaciones de trabajo en el sector de la educación (ELRC) constituye un ejemplo, con procedimientos de solución de conflictos minuciosamente elaborados tanto para los conflictos individuales como colectivos; este Consejo también asesora al gobierno en materia de relaciones de trabajo en el sector de la educación (Garson, 1997).
Cabría preguntarse si las ideas actuales sobre las ventajas de los programas de participación del personal y de la negociación colectiva cooperativa con respecto a los procedimientos tradicionales de las relaciones laborales anunciarán cambios en la solución de conflictos. Lo más probable es que la respuesta sea negativa. La negociación cooperativa para promover un mejor rendimiento y calidad de los establecimientos escolares puede conducir a una mayor participación colectiva en los resultados y, por consiguiente, aumentar las oportunidades de que las decisiones se apliquen sin réplica. Ahora bien, esto no elimina la necesidad de disponer de procedimientos o mecanismos para resolver las diferencias de interpretación, la incapacidad de los directores, del personal o de sus representantes de aplicar correctamente los acuerdos que se hayan convenido, o los cambios en el entorno político, económico o educativo que modifican los supuestos que subyacen tras los acuerdos, ya sean a nivel de establecimientos escolares o de sistemas. Las reflexiones vinculadas al desarrollo de un enfoque escolar concentrado con respecto a la negociación también dan por sentado diferentes formas de solución de conflictos que se basan en órganos obreropatronales mixtos o en «compromisarios» colectivamente autorizados similares a los árbitros para adoptar decisiones que equilibren los objetivos mutuamente convenidos del acuerdo negociado, las visiones del centro docente o del sistema y los intereses de los actores con los de los distintos docentes, lo cual supone un equilibrio entre la «equidad con respecto a cada docente y las cuestiones relacionadas con el bienestar general de los centros escolares» (Kerchner, Koppich y Weeres, 1997).
Cualquiera que sea el cambio que se produzca en las estructuras decisorias, es poco probable que aparezca en breve un modelo uniforme de adopción de decisiones o de relaciones laborales, dada la diversidad de culturas propias del empleo existentes en el mundo. A este respecto, a medida que las nuevas modalidades de adopción de decisiones y de participación en la educación se difunden y se vuelven más sofisticadas, es necesario investigar y reflexionar más detenidamente sobre qué medios son apropiados para solucionar los conflictos sin recurrir a la huelga, y sobre otras formas de defender los intereses de los educadores. Lo cierto es que las normas internacionales del trabajo siguen reconociendo la huelga como un derecho fundamental al que los educadores no dudan en recurrir, ya esté reconocido oficialmente o no, cuando están en juego sus intereses básicos y sus derechos en el lugar de trabajo.
Funciones de los empleadores y los trabajadores
en el fomento de la educación en el lugar de trabajo(10)
Los nuevos métodos utilizados en el lugar de trabajo, con la asistencia de la tecnología de la información y las comunicaciones, están revolucionando la capacitación de los equipos y del personal en general. En todo el mundo, está disminuyendo la atención prestada a la «formación» en beneficio de la importancia concedida a la «educación». Actualmente, los educandos son el centro de atención y pueden requerir, sólo en caso de necesidad, la ayuda de «animadores» de la formación para promover su instrucción (Oxtoby, 1999).
Para utilizar de manera efectiva los métodos que recurren a las tecnologías de la información y las comunicaciones para desarrollar las competencias individuales y de los equipos, las innovaciones deben estar arraigadas en un marco o pauta de cambio y de educación que guarde relación con el establecimiento de que se trate. Las funciones de los empleadores, las asociaciones de empleadores, los trabajadores y los sindicatos en relación con el fomento de la educación en el lugar de trabajo se han considerado a la vista de estos antecedentes.
Los empleadores y la educación en el lugar de trabajo
Como ya se ha señalado, las nuevas tecnologías y la mundialización de los mercados, en particular los mercados de trabajo, están modificando fundamentalmente las empresas y la manera en que desempeñan sus actividades. Los conocimientos, y la manera en que se aplican, son el factor que más contribuye al nuevo orden económico, concediendo mucha importancia a la educación en las empresas. A medida que aumenta la preponderancia de este conocimiento, se reduce el período de validez de los conocimientos técnicos y resulta necesario disponer de una variedad más amplia y de un nivel mayor de competencias básicas que permitan a las empresas ser flexibles, receptivas e innovadoras, y que contribuyan a la empleabilidad de los trabajadores: aptitud para relacionarse con los demás, gestión autónoma y capacidad de trabajo en equipo; conocimientos de impresión y de informática; solución de problemas, e ideas creativas. Estos cambios tienen en muchos países una repercusión en el lugar de trabajo y crean enormes imperativos en materia de reorientación profesional y de aumento de calificaciones dentro de las empresas. Los empleadores tienen ahora más que nunca un importante papel que desempeñar como educadores y encargados de propiciar la educación.
Educación en el lugar de trabajo
Las empresas funcionan eficazmente cuando sus empleados adquieren conocimientos a un ritmo más rápido o igual al de los cambios que se producen en el exterior de las mismas. Esto supone que la educación tiene que centrarse en la producción actual y futura de la empresa, es decir, lo que es preciso saber y hacer para llevar a cabo las actividades de producción. Para los empleadores tanto de empresas grandes como pequeñas y medianas (PYME), la cultura de la educación debe comenzar con la visión y los objetivos económicos de la empresa y, además, debe alentar a asumir riesgos para alcanzar esos objetivos. El ambiente de confianza, la gestión responsable y la solución de problemas son condiciones indispensables para la educación.
Entre el conjunto de componentes del ciclo normal de planificación empresarial deberían integrarse las decisiones sobre cómo se va a contratar, conservar y remunerar al personal debidamente calificado, y las estructuras de formación y asistencia probablemente oficiales. A este nivel estratégico, se pueden adoptar decisiones sobre, por ejemplo, la contratación de aprendices o la participación en otros sistemas oficiales de formación, y sobre cómo se llevará a cabo la formación en el empleo. Por lo general, los empleadores definen la «formación» en función de la educación estructurada o formal para la que se reservan tiempo y dinero. Ahora bien, consideran asimismo que la formación es simplemente una de las posibilidades de entre una lista de opciones para el perfeccionamiento de los trabajadores y que la mayoría de las personas aprenden mejor en el empleo en donde los conocimientos adquiridos tienen una aplicación práctica y una pertinencia inmediata.
Así, la educación en el empleo es un proceso continuo que abarca desde los programas estructurados tradicionales con una mezcla de formación en el trabajo y en el exterior hasta la educación en el empleo no estructurada o informal, pasando por una enorme serie de opciones y oportunidades de adquisición de conocimientos. Las pequeñas empresas también encajan en este espectro de educación, que se encuentra determinado por muchos factores, en especial por la diversidad de productos, abastecedores, clientes, número de trabajadores, emplazamiento y sistemas de explotación. En consecuencia, un tipo de formación único no puede servir para todas. Según Telecom NZ, una de las principales empresas privadas de Nueva Zelandia, la falta de competencias contribuye en menos del 20 por ciento a un desempeño insuficiente. La solución para conseguir una mejora del rendimiento o de la productividad puede radicar no tanto en la formación como en la preparación individual, el recurso a asesores y una serie de otras oportunidades de perfeccionamiento que se deben encontrar preferentemente en el nivel más básico.
El significado y la función de la educación en el lugar de trabajo
facilitada por los empleadores
La educación en el lugar de trabajo abarca todas las posibilidades de formación e instrucción que los empleadores financian para sus trabajadores. Esa educación se divide de forma clara en dos categorías: la formación en el servicio para los trabajadores de la empresa, normalmente adultos, y la formación previa al empleo, por lo general para los jóvenes empleados en el marco de contratos de aprendizaje más que de contratos de trabajo. Esas dos categorías abarcan dos tipos diferentes de capacitación. El aprendizaje tiene actualmente como objetivo un desarrollo más amplio, tanto personal como profesional, del educando. La formación en el empleo se centra más estrechamente en las competencias relacionadas con las asignaciones de tareas reales o previsibles, en particular la orientación y adiestramiento para nuevos contratados, así como la formación y capacitación para adquirir más calificaciones en relación con las promociones, traslados y licenciamientos de los trabajadores de plantilla.
La formación en el servicio es importante en todas la economías. El aprendizaje tiene una importancia selectiva prominente, en especial en los países europeos tales como Alemania y sus vecinos (Austria, Suiza y Dinamarca). En casi todas las economías desarrolladas se puede encontrar algún tipo de aprendizaje, sistema que representa la modalidad de formación dominante en los sectores informales de muchos países en desarrollo.
En los países en desarrollo, dada la falta de recursos de los gobiernos y los trabajadores para financiar la formación, los empleadores tienen la función esencial de orientar la formación de los trabajadores tanto de las grandes empresas del sector formal como, por medio del aprendizaje, de las empresas más pequeñas del sector informal (Middleton, Ziderman y Van Adams, 1993). La importancia del financiamiento por los empleadores se destaca aún más por la observación muy difundida de que contribuye más seriamente a un mejor resultado económico, tanto para los empleadores como para los trabajadores, que otras formas de financiamiento, en particular los programas de formación públicos (Grubb y Ryan, 1999).
Factores determinantes de la educación en el lugar de trabajo
subvencionada por el empleador
Se pueden distinguir dos amplios tipos de influencias en la educación en el lugar de trabajo financiada por el empleador. Los planteamientos económicos ponen de relieve el contexto del mercado, en particular el mercado del trabajo; los enfoques gerenciales subrayan la estrategia empresarial más amplia adoptada por el empleador. El análisis económico vincula la voluntad de los empleadores de proporcionar formación a su capacidad técnica y financiera. Las competencias se consideran como específicas, es decir, válidas tan sólo para un empleador en un mercado del trabajo interno, o generales, a saber, válidas para muchos empleadores en un mercado del trabajo por ocupaciones. Las decisiones sobre la estrategia empresarial en general, y sobre los métodos de producción, la organización del trabajo y la motivación de los trabajadores en particular, también tienen repercusiones en la educación en el lugar de trabajo. Las encuestas sobre formación efectuadas por la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia (NZEF, 1997) indican que los empleadores se interesan por la formación si cubre una falta de competencias específica y proporciona una respuesta a los problemas de las empresas, tales como los requisitos gubernamentales en materia de reglamentación y cumplimiento, la introducción de nueva tecnología y de nuevos productos o servicios, los cambios en los procesos de producción o en la organización del trabajo, y las opciones sobre nuevos mercados.
Las decisiones en materia de formación o de educación son especialmente cruciales para las PYME, con frecuencia el sector que registra el mayor crecimiento del empleo, que asume más riesgos y que introduce las mejores innovaciones. Es importante reconocer la diversidad de las opciones de educación entre las grandes y las pequeñas empresas (Abbott, 1994). El tipo de formación en las pequeñas empresas, la cual es predominantemente informal y receptiva a las necesidades en el momento en que surgen, se subestima con mucha frecuencia por lo que se refiere al desarrollo de las aptitudes y competencias de las personas que trabajan en las mismas.
La estrategia de producción ha atraído una considerable atención al determinar los requisitos en materia de educación, en gran parte por lo que se refiere a la elección entre producción «en serie» y «flexible». Los empleadores que optan por la producción flexible más que por la producción en serie escogen, más bien, una vía de formación especializada con gran densidad de competencias.
Las repercusiones de la producción flexible no se limitan necesariamente a la educación en relación con el puesto de trabajo. Algunos empleadores subvencionan asimismo la educación de los trabajadores al margen de cualquier vínculo directo con los requisitos del puesto. Ford Britain constituye un ejemplo sorprendente. Su decisión de financiar la educación para adultos destinada a su personal se ha visto motivada por las posibles ventajas competitivas resultantes del aumento del interés de los trabajadores por la educación, así como por las relaciones laborales (véase el recuadro 4.2).
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Recuadro 4.2
Desde 1988, en el marco del Programa de asistencia al desarrollo de los trabajadores (EDAP) de Ford Britain se han subvencionado cursos de orientación educativa fuera del horario de trabajo para el personal de las 22 fábricas de esa compañía ubicadas en el Reino Unido. Los cursos no deben estar relacionados con los requisitos del cargo. Los cursos que han tenido más éxito han sido los idiomas modernos, las competencias técnicas (albañilería, computadoras y reparación de automóviles) y la salud y aptitudes personales. El programa está administrado por organismos obreropatronales conjuntos, en los que los sindicatos disfrutan de una representación mayoritaria y pueden escoger a sus propios presidentes. El fondo se genera mediante una contribución de la compañía por trabajador-año. El interés demostrado por los trabajadores ha superado con creces todas las expectativas: el 45 por ciento de los trabajadores participa cada año y, en total, ha participado un 70 por ciento. Si bien el EDAP se inspiró en parte en el Programa de formación para el desarrollo de los trabajadores, creado en 1982, de la casa matriz de la Ford Motor Company de los Estados Unidos, ha invertido menos recursos en medios educativos, ha favorecido la educación general más que la educación correctiva o la capacitación, y ha impuesto menos restricciones en la utilización de fondos. Fuentes: Ford Motor Company (1996), Mortimer (1990) y datos inéditos de la compañía. |
Se ha encontrado una fuerte relación entre los esfuerzos de formación de los empleadores y sus estrategias de producción; la fabricación en gran escala de productos de inferior calidad ha ido acompañada de esfuerzos de formación menos intensivos, mientras que las prácticas de «organización del trabajo con alto rendimiento», en particular los equipos de trabajo autónomos, la rotación de puestos, los círculos de calidad, el control del proceso estadístico y el control descentralizado de la calidad han ido acompañados de actividades de formación más importantes, como ha sucedido en los Estados Unidos (Osterman, 1995).
La adopción de prácticas de formación avanzada también está vinculada al refinamiento tecnológico. Es considerablemente más probable que los trabajadores de los Estados Unidos y de Gran Bretaña reciban formación si su empleador fabrica productos de tecnología avanzada, invierte más recursos en investigación y desarrollo e introduce más innovaciones en los productos y procesos que los empleadores de otros sectores (Dench, 1993). En los países en desarrollo, los índices de los esfuerzos de investigación y de innovación de los empleadores también guardan relación con el suministro de formación (Tan y Batra, 1995).
Las prácticas de formación también pueden incorporar un componente específicamente empresarial que refleje las influencias del origen de una corporación multinacional en las políticas de formación de las filiales nacionales (véase el recuadro 4.4). En la industria manufacturera de tecnología avanzada y de propiedad extranjera de Irlanda, las compañías que aplican prácticas de «organización del trabajo con alto rendimiento» tienen más tendencia que las otras a enviar a su personal irlandés al extranjero con fines de formación. Las prácticas de capacitación de las empresas conjuntas internacionales en China se ven influenciadas por la compañía matriz (Lu y Bjorkman, 1997).
Las repercusiones de la producción flexible en la formación de los trabajadores dependen también del sistema nacional de preparación profesional. En los países económicamente avanzados con una preparación profesional inicial poco sólida, tales como el Reino Unido y los Estados Unidos, los requerimientos en cuanto a la formación financiada por los empleadores en relación con la producción flexible son correspondientemente grandes. En cambio, la formación generalizada proporcionada en Alemania por medio de aprendizajes reduce la necesidad de impartir formación adicional para adultos con miras a la producción flexible y a la adquisición de competencias múltiples (Scott y Cockrill, 1997).
En muchos países en desarrollo, el problema es más grave. Las deficiencias en cuanto a las competencias básicas disuaden a los empleadores de poner en práctica la producción flexible, ya que antes se requieren inversiones costosas en educación correctiva. Así, tres fabricantes brasileños que trataron de adoptar varias modalidades de producción flexible atribuyeron la disminución progresiva de sus esfuerzos a las desfavorables competencias básicas, capacidades y actitudes de sus trabajadores.
Entre los otros factores determinantes figuran la función de los supervisores directos (que, en el caso de las pequeñas empresas, pueden ser perfectamente el empleador/propietario/operador del negocio) que asumen la responsabilidad del perfeccionamiento de los recursos humanos como parte esencial de su trabajo. Esos supervisores se encuentran en la situación más favorable para planificar con los trabajadores la mejora de sus capacidades y rendimiento por medio del diálogo con éstos sobre una base continua e informal, así como en las evaluaciones más formales de la labor realizada.
Efectos de la educación en el lugar de trabajo financiada
por el empleador
Los efectos de la educación en el lugar de trabajo subvencionada por el empleador son potencialmente de gran alcance. Las fábricas que recurren a la producción flexible y a prácticas conexas de gestión de los recursos humanos, en especial la formación avanzada, disfrutan de una productividad de la mano de obra y de una calidad de la producción más elevadas que las que se conforman con la producción en serie y con políticas de personal afines (véase el recuadro 4.3). La adopción de prácticas de «organización del trabajo de gran potencia», con inclusión de un suministro más importante, de formación a los trabajadores, está positivamente asociada a una productividad más elevada en una muestra de casi 1.000 corporaciones de los Estados Unidos. Del mismo modo, las ventajas que obtienen los empleadores de los niveles elevados de formación de los trabajadores aumentan de resultas de otras dos características de los sistemas de empleo similares a los practicados en el Japón: seguridad en el empleo, que alienta el compromiso a largo plazo entre las dos partes, y participación de los trabajadores, que anima a éstos a compartir sus conocimientos sobre asuntos relacionados con la formación.
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Recuadro 4.3
La actuación económica en torno a 1990 de 62 fábricas de montaje de automóviles de todo el mundo, medida en función de la productividad de la mano de obra (horas de trabajo por vehículo) y de la calidad del producto (defectos relacionados con el montaje por vehículo), resultó estar estrechamente vinculada a la presencia de tres modalidades de estrategia empresarial: i) producción ajustada (reservas escasas), ii) trabajo en equipo y iii) prácticas innovadoras de gestión de los recursos humanos (HRM). El suministro de formación, tanto para los nuevos contratados como para los trabajadores en servicio, constituyeron dos de las cinco prácticas de la modalidad de gestión de los recursos humanos. Se registraron pruebas de complementariedad entre las tres modalidades: los efectos de la producción en la productividad, la organización del trabajo y las prácticas de gestión de los recursos humanos cuando se presentaron conjuntamente fueron más elevados que cuando se consideraron por separado. La consecuencia es que las ventajas de la formación para la productividad dependen fuertemente de la selección de una organización compatible de producción, trabajo, contratación y remuneración. Fuente: MacDuffie (1995). |
Financiamiento de la educación en el lugar de trabajo
Por lo que se refiere al lugar de trabajo, los empleadores adoptan en general la postura de que los costos deberían distribuirse entre las empresas y los trabajadores. Cuanto más integrada esté la educación con los ingresos, más difícil les resulta a los empleadores evaluar los costos y beneficios (directos e indirectos) reales. Pese al riesgo de «sustracción de personal» por otras corporaciones, las empresas con frecuencia impartirán formación y proporcionarán otras oportunidades de instrucción a los trabajadores si éstos se muestran dispuestos a sufragar una parte de los costos y las competencias adquiridas no se consideran fácilmente transferibles.
Asociaciones de empleadores y educación en el lugar de trabajo
Las asociaciones de empleadores tratan normalmente de influir en la política de formación del Gobierno con el fin de que al formular las políticas se tomen en consideración los intereses económicos de los empleadores y la información particular poseída por éstos. Así, en países como Alemania y el Reino Unido, las federaciones de empleadores han influido en la realización de encuestas a los miembros, el intercambio de información y la movilización de los miembros para apoyar la introducción de cambios en la legislación oficial sobre formación o en los consejos oficiales sobre capacitación, con frecuencia pese a la oposición de los sindicatos.
En el sistema de formación inicial aplicado en Francia que está dirigido por el Estado y orientado hacia la educación, las asociaciones de empleadores participan de manera oficial, tanto a nivel nacional como sectorial, en las consultas sistemáticas sobre la política de formación pública, las cuales a menudo conducen a la concertación de acuerdos que se convierten directamente en legislación general: la institución de la licencia pagada de estudios; la formación para el personal sobrante y el pago de impuestos por los empleadores con fines de formación, y los acuerdos periódicos de «orientación» multisectorial que han moldeado las políticas nacionales de formación desde el decenio de 1980.
En los países que carecen de asociaciones de empleadores importantes con un número elevado de miembros, en especial los Estados Unidos y los países en desarrollo, la formulación de la política de formación pública se enfrenta con una dificultad importante: la de determinar las actitudes de los empleadores y movilizar su participación. Esa dificultad se puede observar en la dependencia general de los Estados Unidos de las asociaciones de formación de base local entre los organismos públicos y los empleadores locales (Herschbach, 1997; Mitchell, 1997). Los esfuerzos gubernamentales por establecer asociaciones de formación en Malasia y Chile se enfrentan con dificultades similares (Espinoza, 1997; Kiong, 1997).
Formación y aprendizaje profesionales
Un segundo sector de importancia para las asociaciones de empleadores está relacionado con la formación en general orientada hacia una actividad profesional, y con el aprendizaje en particular. La formación profesional en algunos sectores supone normalmente el aprendizaje, con lo cual se concede un papel todavía más amplio a la asociación de empleadores. Dado que el aprendizaje se considera por lo general como parte de la educación profesional, y no simplemente como formación para un puesto específico, los intereses del sector público y de los sindicatos inciden en su concepción y aplicación. El aprendizaje funciona mejor en el marco de la colaboración social, es decir, la gestión pública por órganos conjuntos en los que están representados los empleadores, el gobierno, los educadores y los sindicatos. El ejemplo clásico de tal estructura reglamentaria lo constituye Alemania, pero en países vecinos se aplican formas menos elaboradas, si bien el sistema dual de formación oficial para el aprendizaje, modelado en muchos países de Europa septentrional y seguido con diversos grados de éxito por países de ambos hemisferios, parece estar perdiendo popularidad a pesar de las numerosas ventajas que presenta para las empresas, aprendices y autoridades gubernamentales (Hannart y Bossio, 1998). Muchas personas consideran que ese sistema responde de manera insuficiente a los cambios que se están produciendo rápidamente en las necesidades de las empresas.
Si continúan llevándose a cabo, los programas del futuro equivalentes al aprendizaje serán muy diferentes de los que se han aplicado hasta ahora. Así en el marco de los sistemas australianos de aprendizaje en grupo se ha recurrido al empleo de aprendices desde hace años y a su cesión a varias pequeñas empresas. Este acuerdo de mediación garantiza la obtención de toda la serie de competencias; que un número mayor de pequeñas y medianas empresas tengan la posibilidad de compartir la responsabilidad en materia de formación de aprendices; la solución en parte del problema de la escasez de trabajadores calificados y la aplicación de un enfoque de «experimenta antes de contratar». Los sistemas en grupo como éste constituyen una forma de diversificar los riesgos y compartir los costos. Las pequeñas y medianas empresas, cuyo movimiento de personal es por lo general más elevado, dependen especialmente del suministro de formación colectivo en mayor medida que las grandes empresas, las cuales están en mejores condiciones de conservar a los trabajadores capacitados.
Muchos gobiernos, en particular en los países en desarrollo, se muestran interesados por desarrollar el aprendizaje orientado hacia el trabajo en general. Entre los ejemplos recientes cabe citar los de la República de Corea, Malasia y Chile. En esos tres países, la debilidad observada de la organización de empleadores ha constituido una restricción importante para el éxito de tales políticas, y ha hecho que sea más difícil conseguir la participación de los empleadores y disuadirles, en los casos en que participan, de suministrar formación de baja calidad (Espinoza, 1997; Jeong, 1997; Kiong, 1997).
Los sindicatos y la educación en el lugar de trabajo
Las aspiraciones y la influencia de los sindicatos en la esfera de la formación y la educación en el lugar de trabajo son objeto de amplios debates. La importancia de la formación para los sindicatos es sumamente variable, al igual que los objetivos en relación con la formación que persiguen los sindicatos y la influencia que éstos ejercen en la práctica. La educación en el lugar de trabajo es importante para algunas organizaciones sindicales, si bien no para todas, aunque su importancia para tales organizaciones parece, no obstante, estar aumentando. Los objetivos de los sindicatos con respecto a la formación se dividen en sustantivos y de procedimiento; los primeros tratan de las modalidades de formación y los últimos de las instituciones por conducto de las cuales se adoptan las decisiones sobre el particular.
Los sindicatos ejercen tradicionalmente presión sobre los empleadores para que financien más formación para sus miembros. La razón aducida normalmente es que por lo general los miembros pueden beneficiarse de recibir más formación. En primer lugar, los miembros pueden acoger la formación como un beneficio complementario. La presión de los sindicatos en favor de la extensión de la licencia pagada de estudios en el decenio de 1960 que condujo al establecimiento de los derechos a permisos individuales de formación (Congé Individuel de Formation) estuvo motivada por tales consideraciones. El sistema EDAP de Ford Britain (véase el recuadro 5.1) representa en parte un nuevo progreso dentro de ese marco en el que se excluyen los cursos relacionados con el trabajo y se permiten algunos cursos sobre actividades lúdicas. El apoyo a las normas internacionales del trabajo puede desempeñar un papel importante al alentar un mayor recurso a la licencia con fines de formación(11). La mayor prioridad concedida por los miembros a la seguridad en materia de remuneración y de empleo ha limitado, no obstante, esta fuente de interés de los sindicatos por la formación: los trabajadores prefieren beneficiarse en la remuneración propiamente dicha.
Una perspectiva más actual es que los afiliados pueden valorar la formación como fuente de mejores salarios y posibilidades de empleo, en la medida en que está vinculada de hecho a salarios más elevados, promociones y seguridad en el empleo. Los reducidos beneficios previsibles de la formación impartida a los diferentes afiliados que se dedican a actividades de producción en serie para las que se requieren pocas calificaciones contribuyeron en el pasado a explicar, a su vez, el bajo interés por la formación demostrado por los sindicatos a los que estaban afiliados los trabajadores menos calificados.
En la medida en que los empleadores pongan en práctica la «organización de la educación» reivindicada por los defensores de la producción flexible y los partidarios de la gestión de los recursos humanos, el interés de los sindicatos por la formación podría aumentar. Los vínculos entre la producción flexible, la formación y una mayor productividad alientan a los sindicatos a presionar para que se imparta más formación financiada por los empleadores como fuente de mejores perspectivas de remuneración y de posibilidades de empleo para sus afiliados. Varios sindicatos que actualmente tratan de conceder mayor importancia a la formación en el programa de negociaciones hacen con frecuencia referencia a las ventajas que se derivan para los afiliados de la mejora de la competitividad del empleador de resultas de un aumento de la formación (TGWU/GMB, 1997).
El interés de los miembros de los sindicatos por la formación a menudo parece, no obstante, estar impulsado por inminentes supresiones de puestos y por las ventajas que supone para la mejora de las posibilidades de reempleo. El interés potencial que presenta la formación para los sindicalistas por razones de competitividad reside en su financiamiento por los empleadores. Otra razón para apoyar la formación impartida por el empleador es de índole estratégica: una fuerza de trabajo en la que el empleador ha efectuado mayores inversiones es más costosa de sustituir por nuevo personal contratado del exterior, y por consiguiente se encuentra en mejor situación para negociar las modalidades de empleo. El aumento del «poder resultante de conocer bien un asunto» da a los sindicatos nuevas razones de preferir la formación financiada por los empleadores.
Con frecuencia, los sindicatos se interesan también por la formación por razones de equidad. Dado que los empleadores por lo general restringen el acceso a la formación y favorecen el suministro de la misma al personal de sexo masculino más altamente instruido, muchos sindicatos tratan de reducir las desigualdades de acceso entre sus miembros. Uno de los objetivos de las negociaciones que goza actualmente de popularidad entre muchos sindicatos del Reino Unido -- cinco días por año de derecho a formación para todos los trabajadores -- trata explícitamente de la desigualdad de acceso a la formación financiada por los empleadores (TUC, 1996). Del mismo modo, los sindicatos también han ejercido presiones a nivel nacional en favor de un aumento del contenido de formación en los programas públicos para los desempleados.
En algunos casos, los sindicatos propiamente dichos han actuado como patrocinadores de la formación, ofreciendo cursos de formación técnica a sus afiliados. Muchos sindicatos imparten formación a sus propios representantes sobre técnicas de relaciones de trabajo, en particular respecto de cómo promover mejor la negociación colectiva por medio de la formación.
Objetivos en materia de procedimiento
El objetivo de los sindicatos en materia de procedimiento es por lo general participar en la elaboración de las decisiones sobre formación. A su vez, tales esfuerzos se ven motivados en parte por el deseo de garantizar los objetivos sustantivos que ya se han discutido, y en parte por el interés de los representantes sindicales de compartir el ejercicio del poder. Los sindicatos tratan por lo general de conseguir el desarrollo de instituciones reglamentarias que estén facultadas para adoptar decisiones en materia de formación o para influir en tales decisiones, junto con la representación oficial de los sindicatos en tales organismos.
En las economías relativamente desreglamentadas, la principal vía previsible para que los sindicatos puedan ejercer influencia en la reglamentación es la negociación colectiva. Hay dos enfoques que gozan de gran popularidad. El primero es la negociación de los acuerdos sobre formación con los distintos empleadores, y el segundo es la institución de organismos conjuntos permanentes para determinar la política de formación y reglamentar los conflictos que se planteen sobre el particular.
En las economías más reglamentadas de Europa continental, la lucha de los sindicatos por influir en las decisiones sobre formación ha tenido como resultado una amplia participación en los organismos conjuntos que intervienen en las decisiones en materia de formación, que abarcan desde los consejos de empresa por medio de los organismos sectoriales y regionales hasta las instituciones nacionales encargadas de la formulación de políticas. Las aspiraciones a influir en la formación se han visto por lo general más satisfechas en lo que se refiere a la preparación profesional y los programas públicos iniciales que a la formación continuada de los trabajadores.
Influencia directa de los sindicatos en la formación
Búsqueda de un nuevo consenso
En una época en que la sindicación y la influencia de los sindicatos se ven fuertemente sometidas a prueba, el aumento de las aspiraciones de los sindicatos a intervenir en la formación podría esperarse que no llegue en buena parte a concretarse. Además, dado que un número cada vez mayor de empleadores considera que la formación es esencial para el éxito de la empresa, la resistencia con respecto a los objetivos de las organizaciones sindicales en materia de formación también puede estar disminuyendo, lo cual deja la puerta abierta a una mayor influencia por parte de esas organizaciones. En algunos aspectos, el advenimiento de la producción flexible está transformando el ambiente de negociación al que se enfrentan los sindicatos con respecto a la formación, ampliando la esfera de intereses comunes con los empleadores y alentando las negociaciones cooperativas y productivistas más que las negociaciones conflictivas y distributivas. Se pueden encontrar ejemplos de esa situación en Australia y en los enfoques consensuales en materia de competencias y de formación en las empresas japonesas (Benson, 1996).
Un ejemplo sorprendente del cambio que se está produciendo en el ambiente de negociación al que se enfrentan los sindicatos en algunos sectores lo constituye el Programa EDAP de Ford Britain. El reconocimiento por la dirección de que la mejora de la competitividad hacía necesario un entorno de relaciones laborales caracterizado por una mayor cooperación condujo a la puesta en práctica de un programa que promovía la educación en sentido amplio, en el que la compañía se interesaba por la formación indirecta más que por la formación directamente relacionada con el empleo. También se ofrecía a los sindicatos un patrocinio conjunto (Mortimer, 1991).
La medida en que la producción flexible abre las puertas a la cooperación en materia de formación es, no obstante, un asunto controvertido. La aplicación de las técnicas de gestión de los recursos humanos ha supuesto con frecuencia una intensificación del trabajo, una polarización de las competencias y reducciones de personal. Algunas variantes de gestión de los recursos humanos en particular incorporan con frecuencia un punto de vista individualista y unitarista de la relación de empleo que es intrínsecamente hostil a los valores colectivistas y pluralistas vinculados con la influencia de los sindicatos (Stuart, 1996).
No obstante, el conflicto entre la gestión de los recursos humanos y el sindicalismo no parece estar muy extendido en la práctica. En algunos países, las técnicas de gestión de los recursos humanos están más difundidas entre los trabajadores sindicados que entre los no sindicados. Parece razonable pensar que la producción flexible favorece una mayor coincidencia entre los intereses de los empleadores y de los sindicatos en la esfera de la formación, si bien es preciso reconocer que se deben esperar asimismo importantes conflictos de intereses. Como se señaló más arriba, la formación subvencionada por los empleadores se ve ampliamente limitada por el temor de perder a la mano de obra calificada y se imparte únicamente a una categoría de trabajadores que ya se encuentran en condiciones privilegiadas; en consecuencia la voluntad de los empleadores de compartir los beneficios resultantes de la formación con los trabajadores por medio de salarios más elevados y de promociones, o permitiéndoles la validación externa de sus competencias, es con frecuencia escasa. En todos estos aspectos, hay una divergencia entre los intereses de los sindicatos y de los empleadores, lo cual implica que hay un margen considerable para la celebración de negociaciones colectivas sobre formación. Una respuesta pragmática, respaldada por el importante sindicato GMB del Reino Unido, consiste en apoyar un aumento de la flexibilidad funcional, a cambio de un incremento de la seguridad en el empleo y del acceso a la formación. En el recuadro 4.4 se esboza un acuerdo concertado según esos criterios.
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Recuadro 4.4
A raíz de las reestructuraciones y supresiones de puestos que se produjeron a comienzos del decenio de 1990, junto con un aumento de la competencia en los mercados de productos mundiales, la filial de destilación de whisky de Guinness negoció en 1994 con el GMB y otros cinco sindicatos un acuerdo trienal de «colaboración» en el marco del cual los trabajadores se mostraron de acuerdo con el trabajo flexible, la redistribución de personal, la reorientación profesional e incluso la reubicación; la compañía se mostró además dispuesta a garantizar la seguridad en el empleo, al menos durante la validez del acuerdo. Se estableció una red de comités consultivos conjuntos para tomar decisiones sobre cambios precisos y se elaboraron programas de formación para satisfacer las necesidades convenidas. Se decidió que la remuneración y la formación deberían negociarse por separado. Ese acuerdo se ha renovado desde entonces cada año. El responsable regional del GMB describe un cambio rápido de unas relaciones laborales poco dignas de crédito a unas relaciones laborales basadas en una gran confianza, y observa la ausencia de conflictos laborales desde 1994. Fuente: IPA Magazine, marzo de 1997. |
El resultado del interés de un sindicato por la formación también depende de su fuerza. Los que tienen suficiente influencia pueden exigir a los empleadores que cuiden de sus intereses en la esfera de la formación. En las economías relativamente desreglamentadas, los sindicatos se han centrado en conseguir que los empleadores sindicados se ocupen de la formación como de una cuestión propicia para la negociación, que es de esperar que conduzca a la negociación de acuerdos de formación y a la creación de comités de formación conjuntos. Ahora bien, en gran parte de Europa continental, los sindicatos disfrutan de derechos legales a participar en las decisiones en materia de formación y hay un número cada vez mayor de empleadores que proceden de buen grado a la reglamentación en común de por lo menos algunos de los aspectos de la formación. Los sindicatos alemanes han adquirido una influencia importante en materia de cursos de aprendizaje por medio de una representación oficial en la jerarquía de los organismos conjuntos que reglamentan los programas de formación, los exámenes y la metodología utilizada. En los Estados Unidos, la industria automotriz, los comités mixtos locales de empleadores y los sindicalistas han administrado históricamente lo que queda del aprendizaje de oficios de mantenimiento y, más recientemente, los fondos de formación basados en la nómina y convenidos de manera colectiva mediante los que se financian las iniciativas locales de formación para los afiliados.
Datos sobre las repercusiones de los sindicatos en la formación
Los datos estadísticos para las economías más desreglamentadas indican que los sindicatos ejercen una influencia considerablemente positiva en la formación. Por lo general, se han encontrado vínculos positivos entre la sindicación y la formación únicamente en lo que se refiere a la formación subvencionada por los empleadores, en especial la formación y el aprendizaje en el trabajo. La experiencia de los Estados Unidos muestra que la formación impartida al margen del empleo no es más frecuente en el caso de los afiliados que en el del resto de trabajadores, lo cual es un hallazgo consecuente con la preferencia general de los sindicatos por el suministro de la formación por los empleadores.
Las mujeres y las minorías raciales ocupan un lugar importante entre las categorías de trabajadores con un acceso particularmente restringido a la formación financiada por los empleadores. La información limitada procedente de algunos países indica que la sindicación no sólo permite aumentar el acceso de las mujeres a la formación, sino que los beneficios pueden ser considerablemente más elevados que en lo que se refiere a los hombres, en cuyo caso los sindicatos reducirían la desigualdad de acceso a la formación. La nivelación del acceso de las mujeres al aprendizaje en relación con el de los hombres registrada en Alemania en los últimos años se atribuye en parte a los esfuerzos de los sindicatos, inspirados por el interés por aumentar la contratación de mujeres. Del mismo modo, la tendencia de los empleadores australianos de compañías sin representación sindical a ofrecer menos formación a las minorías raciales que a otros trabajadores no se observa al parecer en el sector sindicado (Kennedy, Drago, Sloan y Wooden, 1994).
5. Resumen, conclusiones y puntos
propuestos para la discusión
Conceptos, políticas, organización y empleo
El presente documento, que toma como base los sistemas de formación permanente, que en su mayoría están apenas en sus primeras fases, si es que se les puede reconocer como tales, y examina los cambios de las funciones y de las responsabilidades del personal de la educación, su remuneración y la organización de su trabajo en las escuelas y los sitios de formación, los medios para lograr una mayor participación en la toma de decisiones relacionadas con la educación, las funciones de los empleadores y de los trabajadores en la promoción del aprendizaje en el lugar de trabajo, y su participación, así como la de otros interesados, en la formulación de políticas generales de educación y formación. La necesidad de que el aprendizaje se convierta en una actividad permanente se ha señalado como un cambio conceptual fundamental de la manera en que se imparten la educación y la formación para permitir que los particulares, las comunidades y las naciones estén a la vanguardia de la transformación constante y radical política, económica, ambiental, tecnológica y social de las sociedades y para que cuando sea necesario se adapten a ella. La formación permanente, que ha acaparado la retórica política de los dos últimos decenios, es en la actualidad el principio rector de las estrategias de política relacionadas con objetivos múltiples: el bienestar económico y la competitividad; la empleabilidad; el desarrollo personal; la democracia y la cohesión social.
Para que la educación permanente sea más que una simple retórica, es necesario que los sistemas de educación se orienten hacia un enfoque centrado en el educando y una cultura comprometida con el aprendizaje en los casos en que esa cultura no exista o cuando la misma no sea muy firme. También deben garantizar las oportunidades y la infraestructura necesarias para impartir una educación variada. La escolaridad formal constituye cada vez más la piedra angular de un proceso educativo y de aprendizaje que dura varios decenios. Sin embargo, hay importantes disparidades en los índices de participación en la educación institucional -- la escolaridad universal en la escuela primaria sigue siendo un ideal, al igual que la alfabetización universal y la erradicación del trabajo infantil. Las disparidades en materia de género han desaparecido en gran medida en los países desarrollados, sin embargo siguen siendo muy importantes en los países menos adelantados. Además, hace falta una reorientación para equilibrar la dicotomía académico-profesional en los niveles secundario y de educación superior, garantizar el acceso a esos niveles, y prever medidas relativas a la transición entre los estudios y el trabajo. Para responder a los retos inherentes al puesto de trabajo moderno, la educación, la formación, las escuelas y las empresas están cada vez más interconectadas, existen múltiples vínculos entre ellas, y se forman asociaciones estratégicas para facilitar la transición. Dos objetivos principales en el proceso de reorientar los sistemas de educación y formación consisten: en reducir las desigualdades de acceso a la educación no institucional y a la educación para adultos, que en la actualidad se caracteriza por diferencias basadas en la edad, la situación en el empleo, el nivel de ingresos y el nivel educativo, y en equilibrar mejor el acceso de las mujeres y los hombres a la educación y al mercado laboral.
El acceso a la educación y la calidad de la misma dependen de una financiación suficiente, y del número y la calidad del personal de la educación, sobre todo del personal docente. Las inversiones insuficientes en la financiación de la educación, es decir, las inversiones que están por debajo del nivel medio recomendado del 6 por ciento del PNB, tienen repercusiones importantes tanto sobre el acceso como sobre la calidad. Para hacer frente a las necesidades, habría que diversificar aún más las medidas de financiación mediante una combinación de asociaciones públicas y privadas. Los incentivos fiscales, las cuentas de formación individuales, los gravámenes para la formación, los programas de permisos educativos y la concesión de préstamos de pequeña escala constituyen algunas de las ideas propuestas para financiar un mayor acceso. En todo el mundo se ha producido una baja considerable del índice de contratación de maestros en los últimos años, y hay una importante brecha entre los países menos adelantados y los más desarrollados, que afecta seriamente la participación. En el informe se prevé un aumento de la feminización de la profesión docente en los niveles más altos de la educación, es decir que se prevé una continuación de la tendencia que ya se observa en los niveles más bajos.
Funciones y responsabilidades de los educadores
Por encima de las cuestiones de la financiación y la organización, la redefinición de los sistemas de educación permanente depende de la atribución de nuevas funciones y responsabilidades a los educadores o de una modificación de la manera en que las asumen y de las políticas seleccionadas en relación con la educación inicial, la formación continua, las calificaciones y competencias del personal, su contratación, y el desarrollo profesional. Se ha observado, o cabe prever, un aumento de las responsabilidades que asumen los administradores y el personal de dirección de las escuelas en términos de: previsión (planificación) de los cambios; servicios de asesoramiento y comunicación con el personal, los estudiantes y los mandantes; desarrollo de visiones estratégicas para sus instituciones; colecta de fondos; fomento y organización del personal; evaluación del personal; utilización de sus atribuciones de dirección para fomentar la innovación, el trabajo en equipo y la colaboración con sitios de aprendizaje. Los docentes y la manera en que realizan su trabajo constituyen el fundamento de toda estrategia exitosa para introducir reformas de la educación permanente. Partiendo del concepto de una mayor profesionalización, se prevé que los docentes asuman más responsabilidad en los resultados del aprendizaje a través de: la elaboración y la modificación de los programas de estudio; investigaciones, reflexiones y modificaciones de los enfoques de enseñanza para orientarlos hacia una enseñanza basada en la colaboración; la evaluación de los progresos y fracasos de los estudiantes; y la modificación del trabajo, y sobre todo de la organización de las clases en asociación con personal de apoyo educativo y con los padres. Las funciones del personal de apoyo para facilitar la adopción de un aprendizaje más enfocado en la colaboración han pasado a ocupar un lugar más importante en el programa de cambios que se han de introducir.
En los lugares de aprendizaje se está recurriendo cada vez más a la tecnología de la información pero los conocimientos de la informática siguen siendo bajos y a esto hay que añadir la falta de formación profesional para integrar la tecnología con el potencial de aprendizaje, lo cual ha provocado una reacción defensiva por parte de muchos docentes. Harán falta una formación apropiada e incluso una mayor participación del personal en la planificación y la aplicación de los cambios tecnológicos a fin de abatir estos obstáculos, extender el aprendizaje a distancia y permitir un acceso libre a los entornos de aprendizaje.
Para asumir estas nuevas funciones y responsabilidades será necesario que todo el personal -- los administradores, los miembros del personal de dirección y docentes de las escuelas -- cuenten con una educación inicial de alto nivel, y oportunidades, así como un firme compromiso individual e institucional con la formación continua. En la actualidad, en muchos casos el nivel básico de educación que se exige a los docentes es una educación superior, al mismo tiempo que se han diversificado los centros de educación para docentes y que se han reforzado sus vínculos con el rendimiento de las escuelas. Las funciones y responsabilidades de los educadores de docentes se han modificado en función de otras reformas. El carácter específico que solía tener la educación continua anteriormente se está convirtiendo en cosa del pasado, pero sigue contando con recursos insuficientes y sigue siendo inaccesible en relación con las necesidades de muchos directores de escuela y docentes. Las respuestas de política formuladas han consistido en combinar los sitios de aprendizaje y modificar los objetivos estratégicos aplicando una formación más basada en la escuela, en red y a distancia que guarde vínculos más directos con las necesidades de los educadores y las mejoras de la escuela.
La confluencia entre los cambios de la educación y de la formación y las expectativas frente a las nuevas funciones y responsabilidades ha dado lugar a un mayor énfasis en el desarrollo profesional permanente de los educadores. Cada vez más, el desarrollo profesional está vinculado a estructuras de carrera rediseñadas para compensar altos niveles de competencia, calificaciones y rendimiento, frente a una dependencia casi total en las calificaciones formales y la antigüedad. En el informe se sostiene que una estructura de carrera más abierta y diversificada, con inclusión de distintas trayectorias para asumir puestos de responsabilidad, criterios no lineales de ascenso y una mayor fluidez entre la educación y otras posibilidades de empleos (tales como intercambios entre las escuelas y el personal de las oficinas públicas o privadas) aumentará tanto la satisfacción en el trabajo como el rendimiento. Los diferentes sistemas de evaluación del personal constituyen una base para el desarrollo del rendimiento y de la carrera. En muchos niveles de educación se observa una tendencia hacia un equilibrio más armonioso de las oportunidades de progresión profesional por lo que se refiere al género; el aumento del número de directoras de escuela es la característica más prominente de esta situación, ya que tiene repercusiones positivas que favorecen una organización de los sitios de aprendizaje más orientada hacia la colaboración y el trabajo en equipo.
La remuneración y el trabajo en el sector de la educación
Una estrategia integrada para modificar el entorno del aprendizaje requerirá cambios en los programas de remuneración y en la manera en que el trabajo educativo está organizado en las escuelas y en los demás componentes de la educación permanente. Hará falta que el nivel de los sueldos sea suficiente para atraer a los candidatos más calificados para ocupar los empleos educativos, conservarlos durante un período razonable de su carrera y que estén estructurados de tal manera que motiven y recompensen el trabajo innovador. Los niveles de los salarios siguen siendo relativamente estables en los países con altos ingresos, pero no compensan todas las posibles faltas de personal. Siguen siendo relativamente bajos en los países en transición y en los países en desarrollo, en donde las fórmulas de ajuste estructural siguen dictando gran parte de las políticas. Se presta más atención a la necesidad de aplicar un enfoque de salarios diversificados dentro de los países, y aún más para ajustar la remuneración a criterios de rendimiento. En algunos países, los salarios del personal de dirección de las escuelas tienen un componente importante basado en el rendimiento, idea que se está examinando cada vez más en el caso de los puestos del sector docente, a pesar del malestar que podría causar al desestabilizar los grupos escolares y el trabajo en equipo. Sin embargo, las nuevas disposiciones de remuneración pueden estructurarse sobre una base de grupo/escuela/sistema, y no por individuos, a fin de evitar las desventajas del salario basado en los méritos individuales.
Los horarios de trabajo que se exigen al personal de la educación no han cambiado en los últimos años, pero en algunas categorías las horas efectivas sí han cambiado, sobre todo en el caso del personal de dirección, mientras que las nuevas expectativas siguen y seguirán modificando la intensidad del trabajo de los docentes. El debate sobre el tamaño de los grupos, y las medidas concretas originadas en el mismo, favorecen actualmente los grupos más pequeños en algunos países de altos ingresos. En la mayoría de los países en desarrollo siguen prevaleciendo los grupos muy numerosos en todos los niveles, lo cual reduce el aprendizaje cooperativo y los intercambios entre el docente y los estudiantes. Se prevén más flexibilidad en la organización de la escuela y más oportunidades de aprendizaje para los educandos de características diversas, lo cual incluye horarios flexibles, arreglos relativos a los horarios de trabajo de los docentes, y servicios integrados entre la escuela y la comunidad para aprovechar al máximo la infraestructura. Está aumentando la preocupación por la violencia y el estrés en las escuelas, lo cual requiere una respuesta de política multisectorial para garantizar la seguridad, la salud y un entorno de aprendizaje innovador.
Participación en la toma de decisiones en materia de educación
y en el aprendizaje en el lugar de trabajo
El fracaso de los esfuerzos que se han efectuado anteriormente para reformar la educación a fin de involucrar de manera apropiada al personal (sobre todo a los docentes) en las decisiones más importantes obligó a replantearse la situación en conjunto y a formular propuestas para dar mayor participación al personal en la reformulación de los componentes de la educación permanente. El diálogo social considerado de manera amplia, y el respeto de los derechos fundamentales de libertad sindical y de negociación colectiva, son factores importantes para la construcción de un marco de participación. Lamentablemente, estos derechos siguen siendo vulnerados con demasiada frecuencia en muchos países. La toma de decisiones basada en la escuela, los conceptos de administración y la negociación se están extendiendo, atizados por un deseo de mejorar los resultados obtenidos en el aprendizaje en la principal fuente de educación/aprendizaje. La gestión en la escuela se basa cada vez más en un concepto de asociación de los principales interesados a fin de movilizar los máximos recursos posibles y decidir una manera eficaz de utilizarlos. La participación del personal puede obtenerse ya sea a partir de un marco local o nacional para celebrar consultas, o a través de enfoques representativos, incluida la negociación colectiva. La naturaleza de la negociación está cambiando en algunos países para tender hacia enfoques cooperativos, o basados en los intereses, frente a los enfoques basados en el enfrentamiento, sin obviar la necesidad de establecer mecanismos apropiados de solución de conflictos, ni reducir el derecho a huelga para defender los intereses de los educadores.
Además de contribuir a la educación pública y a la formulación de políticas de formación, los empleadores y los trabajadores han desempeñado un papel primordial en fomentar el aprendizaje en el lugar de trabajo, que no deja de transformarse en un contexto comercial cada vez más mundializado. Los empleadores y sus asociaciones facilitan el aprendizaje en el lugar de trabajo estableciendo vínculos entre el aprendizaje y la visión estratégica y los objetivos comerciales de la empresa, fomentando el aprendizaje y desarrollo de los trabajadores, participando en la educación pública y en la política de formación, y formando asociaciones dinámicas con el sector educativo público y privado, sobre todo en campos tales como la formación profesional y el aprendizaje de oficios y el establecimiento de calificaciones. Los trabajadores a través de sus sindicatos influyen en el aprendizaje en el lugar de trabajo, haciendo presión sobre los empleadores para que den más oportunidades de formación a través de la negociación colectiva y la creación de organismos paritarios para determinar la política de formación y solucionar los conflictos; patrocinar conjuntamente con los empleadores nuevos programas de educación, que no estén directamente relacionados con el lugar de trabajo; y reduciendo la desigualdad de acceso de las mujeres y de las minorías.
Puntos propuestos para la discusión
A partir de la información contenida en el presente informe, la Oficina Internacional del Trabajo propone los siguientes puntos como base para la discusión de la Reunión, en el entendimiento de que, de acuerdo con las características generales de las reuniones sectoriales de la OIT, la Reunión tiene plena libertad para organizar su labor como lo estime conveniente.
Formación permanente: política, organización, financiación y empleo
Funciones y responsabilidades del personal de la educación
La remuneración y el trabajo en el sector de la educación
Participación en la toma de decisiones relativas
a la educación y en el aprendizaje en el lugar de trabajo
9. Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Cabe citar también otras normas aplicables en un contexto público/privado o simplemente público, tales como el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
10. Algunas partes de esta sección se inspiran extensamente en Ryan (1998).
11. Convenio sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (núm.140).
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