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La educación permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educación
Informe para el debate de la reunión paritaria sobre la educación permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educación
Parte 2
Copyright ® 2000 Organización Internacional del Trabajo (OIT)
2. Educadores: funciones, responsabilidades
y desarrollo profesional
Dejando aparte las cuestiones financieras y organizativas, la clave de la adopción de los sistemas de educación permanente reside sin duda alguna en definir claramente los perfiles, las funciones y las responsabilidades, así como las condiciones de trabajo de quienes se encargarán de enseñar, administrar y apoyar las operaciones del sistema. Las instancias decisorias, a diferentes niveles, deberán abordar toda una serie de cuestiones como por ejemplo: la educación inicial, la formación continua, las calificaciones y competencias del personal; la contratación y el desarrollo profesional y de las carreras; la cuantía y la totalidad de los elementos de la remuneración; las condiciones de enseñanza y aprendizaje, y la infraestructura de escuelas o centros de enseñanza. Las opciones políticas elegidas en relación con estos parámetros determinarán en gran medida el éxito relativo y el plazo de tiempo necesario para que la educación permanente se convierta en algo más que un sueño para muchos ciudadanos.
Funciones y responsabilidades en el futuro
Como ya se menciona en el capítulo 2, aumenta el parecer general de que en el próximo siglo los métodos de enseñanza habrán cambiado de forma importante en relación con este siglo. A fin de encaminarse poco a poco hacia el concepto de una sociedad cognitiva, se espera una mayor innovación, inventiva y flexibilidad en la forma de organizar la educación oficial y los programas de formación que permitan aumentar al máximo el acceso a la enseñanza y sus resultados. Los centros escolares, instituciones de formación y lugares de trabajo deberán convertirse en auténticas comunidades cognitivas, lugares donde se compartan conocimientos de base amplia, una socialización que fomente tanto los modos de vida como el trabajo, y especialmente aprenda a aprender. La creación de un entorno de tales características a su vez requerirá a veces adaptaciones importantes de las funciones y responsabilidades de quienes se encargan de organizar las oportunidades de enseñanza.
Gestión: por un control de la calidad
En su examen anterior sobre la naturaleza cambiante del trabajo en la educación, la OIT (1996a) comprobó que las tareas del personal administrativo central e incluso regional habían variado de forma importante como resultado de las políticas de descentralización. Las tareas administrativas se han reducido para favorecer un mayor número de actividades auxiliares en materia política, normativa, de investigación y de información. Se han concedido más responsabilidades para gestionar el desembolso de fondos a los niveles inferiores de la educación o directamente a los centros docentes, a los diferentes niveles de educación o instituciones en que éstos se dividen, y a grupos de población específicos (discapacitados, grupos de minorías, etc.) a medida que evolucionan las prioridades y políticas nacionales. La transferencia de muchas decisiones a niveles más bajos ha reducido al mínimo algunos aspectos relacionados con la autoridad, pero ha aumentado las funciones de asesoramiento y coordinación que permiten obtener una verdadera visión global del sistema educativo, sus problemas y las condiciones necesarias para lograr los objetivos buscados. En algunos países las funciones administrativas se han reducido para desviar recursos a la enseñanza. Los cambios, por supuesto, no se han producido de la misma forma en todo el mundo. La autoridad administrativa central, y las funciones que se derivan de la misma, sobre cuestiones tales como los planes de estudio y el empleo de la enseñanza se ha preservado en muchos países, pero en general, la transferencia de competencias y la descentralización producidas en el decenio de 1990 han marcado profundamente el poder administrativo.
Existe la certeza de que estas tendencias continuarán manifestándose en el nuevo siglo. El creciente énfasis por establecer y supervisar el cumplimiento por parte de los planes de estudio y el rendimiento pedagógico de las normas establecidas a nivel central significa que los administradores de la enseñanza de algunos países deberán aumentar su capacidad para establecer nuevas direcciones políticas a instancias de los políticos o el público en general, crear y supervisar los criterios de resultados de sistemas enteros, administrar la presentación de informes y el intercambio de información entre los principales agentes -- centros docentes, educadores e instituciones de apoyo -- y realizar ajustes en el funcionamiento del sistema. Como consecuencia de ello, las responsabilidades en materia de previsión (planificación), asesoramiento y comunicación de los administradores han aumentado considerablemente, motivadas por las presiones ejercidas en la educación y la formación para que resuelvan una gran cantidad de problemas que afectan a la sociedad en general y preparen a las personas para el futuro. Entre los temas que figuran en la planificación prospectiva o estratégica de las administraciones de enseñanza europeas hay que destacar la educación permanente y la educación para adultos, el desarrollo del conocimiento, las calificaciones intelectuales y orientadas al futuro y el acceso a la educación y la formación para todos (EURYDICE, 1999b).
En el mismo estudio de la OIT también se señalaron cambios en las expectativas y funciones del personal docente como los inspectores de escuela. Estos, que desde hace mucho tiempo han estado sujetos a las exigencias contradictorias de que sean asesores y controladores de los docentes al mismo tiempo, están experimentando una modificación de sus funciones principales, centradas ahora en las cuestiones institucionales y sistémicas como son la inspección global de los centros escolares, la utilización de los resultados de las investigaciones, la formación y el perfeccionamiento del trabajo en equipo con los directores de los centros docentes, y, de manera más general, la supervisión y presentación de informes como especies de «pegamento» en provecho de sistemas sujetos a un cambio acelerado y profundo. Esta función polivalente de los inspectores también se ha señalado en muchos países de ingresos bajos (ADEA, 1995; OIT, 1996a).
La dirección y los administradores de la enseñanza superior también se verán enfrentados a los nuevos retos que exigirán nuevas o mejores calificaciones en el futuro. En la actualidad, ya se está pidiendo a presidentes, rectores y vicerrectores que administren buena parte de los cambios gerenciales, financieros y educativos que afectan a las tareas institucionales tradicionales. Las responsabilidades en el futuro acentuarán la necesidad de proporcionar una visión estratégica de sus instituciones, de recaudar fondos entre empresas, ex alumnos y donantes públicos o privados que reemplacen la reducción de los ingresos públicos generales y de fomentar un mayor sentimiento de innovación y divulgación a través de políticas e incentivos institucionales. Los administradores institucionales (directores, jefes de departamento) participarán en cierta forma en esas decisiones, pero principalmente se encargarán de garantizar que el personal y los estudiantes apliquen eficazmente los cambios de las políticas sistémicas o institucionales. Crear equipos y volver a estimular la toma de decisiones colegiadas, fomentar el desarrollo profesional del personal, ser conscientes y sacar partido de las oportunidades para desarrollar asociaciones financieras y por materias con organizaciones externas, ser sensibles a las necesidades de poblaciones estudiantiles más diversas y fomentar la divulgación de servicios comunitarios serán posiblemente responsabilidades importantes en el futuro (Fielden, 1998; UNESCO, 1998c).
Los directores y sus adjuntos
La diversificación de funciones y responsabilidades, y las presiones consiguientes sobre los «funcionarios directivos» de los centros docentes y de formación se han acentuado durante los últimos años a medida que los movimientos de reforma educativa y escolar han alterado la naturaleza del trabajo. Se puede discutir que los cambios más profundos se han producido en las obligaciones extraescolares de los directores, a saber: en la planificación y organización de contactos con las autoridades educativas a diferentes niveles, en especial los consejos locales y escolares, en los esfuerzos independientes por recaudar fondos entre los padres de alumnos y la comunidad para compensar las lagunas de los acuerdos de financiación descentralizados, y en las actividades de relaciones públicas más amplias. Como resultado, se ha desviado mucho tiempo de lo que a menudo se considera la tarea principal de los directores: la provisión de dirección en materia de innovación y excelencia en las escuelas y los centros de enseñanza. Los países se han visto obligados a reconsiderar las responsabilidades de los directores de escuela con objeto de aligerar la carga y volver a concentrar su tiempo en las tareas principales (Blanchet, Wiener e Isambert, 1999).
La función del director escolar conlleva cultivar diversos factores que son clave para que el centro de enseñanza sea eficaz: el trabajo en equipo y la colaboración entre el personal, la sensibilización hacia las preocupaciones y las aspiraciones no sólo de los estudiantes sino también de sus padres, y la planificación y aplicación con visión de futuro de toda una serie de cuestiones administrativas -- contratación o iniciación del personal, construcción de edificios y pedidos de equipamiento, y organización de la escuela en general. Toda esta serie de responsabilidades vinculadas a la enseñanza es naturalmente más amplia en los países donde la autonomía de las escuelas es mayor, ya tengan que responder ante las autoridades locales o ante los consejos escolares. Los principios en Norteamérica, Europa y el Pacífico están muy avanzados en ese sentido, aunque las tendencias son generalizadas. Entre éstas se incluye la responsabilidad que tienen los directores de escuela de definir y garantizar la aplicación de una visión estratégica de la escuela en relación con otros componentes del sistema educativo, siendo Suecia un ejemplo claro. Otras responsabilidades análogas varían desde la posición de los directores de escuela en tanto autoridades de un sistema que pone de manifiesto la responsabilidad colegiada de todo el personal de enseñanza en los resultados educativos, como ocurre por ejemplo en Alemania. En la actualidad, Polonia concede amplios poderes a los directores en materia de política de personal, decisiones presupuestarias, supervisión pedagógica de docentes y organización de los horarios de enseñanza (EURYDICE, 1996b y 1997a; OIE, 1999). En los Estados Unidos, se ha subrayado la función clave de los directores a la hora de promover la planificación, la enseñanza y la utilización de recursos en colaboración con profesores y bibliotecarios (Haycock, 1999a). Una nueva carga se ha añadido a la responsabilidad primordial de los directores de abordar estas expectativas de liderazgo estratégico que se ha traducido en la capacidad de dirigir unas «escuelas autogestionadas» (Caldwell y Spinks, 1992).
Como consecuencia de la mayor autonomía de que disponen los centros docentes para organizar sus actividades educativas se produce una extensión de las responsabilidades de los directores de escuela de evaluar a los docentes y, en la medida de lo posible, organizar o prever las condiciones necesarias (búsqueda de reemplazos, reorganización de los horarios, etc.) para la formación en el empleo y el desarrollo profesional del personal docente. En la actualidad, por lo menos una de estas responsabilidades recae en los directores en diversos países europeos y otros países de la OCDE. En Dinamarca, el director de escuela establece la política de perfeccionamiento en el trabajo, asigna los recursos y toma decisiones sobre la distribución de los recursos entre el personal docente. En Nueva Zelandia los directores deben evaluar a los docentes principiantes y recomendar al Consejo de registro del personal docente si se justifica su plena inscripción, aunque en la práctica y debido a la escasez de docentes es probable que se recomiende a casi todos ellos (EURYDICE, 1996b y 1997a; OIE, 1999).
Es posible que dichas funciones aumenten paralelamente a las tendencias de descentralización en sistemas muy diversos, incluso en los muy centralizados, a medida que las funciones de autoridad de los directores aumentan para garantizar un entorno de enseñanza dinámico. En los pequeños países del Caribe, por ejemplo Granada y Santa Lucía, los directores se encargan de la organización, la dirección, las actividades y la administración diarias de los centros escolares. Los países asiáticos, por ejemplo Malasia, hacen hincapié tanto en la dirección profesional como administrativa de los centros docentes, donde las responsabilidades de gestión se comparten también con los consejos escolares y las asociaciones de padres de alumnos y de profesores. La política en Filipinas de «potenciar» a los directores de escuela (recuadro 2.1) proporciona un buen ejemplo de la ampliación de funciones en un país asiático geográficamente grande.
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Recuadro 2.1
La tendencia a la descentralización en Filipinas se ha basado en una política de potenciación de los directores de escuela por la que se les concede mayor autoridad administrativa y la responsabilidad correspondiente para mejorar las competencias del personal docente y los resultados de los alumnos. Se espera de los directores que desarrollen innovaciones en los planes de estudio dentro de un marco nacional establecido, administren los fondos de operaciones de los centros de enseñanza a los que pueden añadir los fondos recaudados a través de asociaciones de padres de alumnos y de profesores y de asociaciones comunitarias, elaboren programas de mejora escolar en colaboración con los padres y las comunidades y participen en la selección, contratación y promoción del personal docente. Fuente: OIE, 1999. |
Escuelas y personal docente: los años fundamentales
Los docentes continúan desempeñando hoy en día y previsiblemente en el futuro la función central de autoridad educativa a la hora de determinar los resultados de la formación. Coincidiendo con el lugar que ocupe la escolaridad como fundamento para la enseñanza posterior, las funciones de los docentes (y de las escuelas) seguirán siendo muy diversas: la provisión de una educación básica, de conocimientos de aritmética elementales y de técnicas de aprendizaje iniciales a temprana edad y durante la enseñanza primaria; la enseñanza continuada de niveles superiores de conocimientos, competencias y capacidades de aprendizaje, junto con las calificaciones permanentes en la enseñanza secundaria y posiblemente en la superior; y a todos los niveles, la prestación de servicios en calidad de institución o agente socializador, que transfiere valores culturales, políticos y morales de acuerdo con las normas comunitarias existentes, aunque a veces se enfrente a dichos valores.
El análisis pedagógico en los últimos años ha comenzado a reconsiderar la propuesta de que los docentes y la forma en que realizan su trabajo son piezas clave de cualquier estrategia eficaz de reforma educativa. Las arraigadas normas internacionales sobre la importancia de que los educadores cuenten con un buen material y una situación social como variable clave para una educación de calidad (Recomendación, 1966; CEART, 1989) están respaldadas por documentos o declaraciones de políticas más recientes que insisten en la necesidad de situar a los educadores «en el centro del proceso» (OCDE, 1998b), demuestran que la reforma educativa reside finalmente en la «capacidad y voluntad de los educadores por aplicarla» (Connell, 1998) y han preconizado un «mejoramiento de su situación» si se quiere que la educación permanente cumpla su función central en las sociedades del futuro (Delors, 1996). La Conferencia Internacional de Educación (CIE) celebrada en 1996 adoptó una declaración en la que los Estados miembros de la UNESCO reconocían «la importancia de la contribución que los docentes brindan a la renovación educativa a través de sus ideas, sus métodos y sus prácticas» (CIE, 1996). Más recientemente, la Carta de Colonia: Educación permanente: objetivos y aspiraciones adoptada por el G-8 en junio de 1999 declaraba que los docentes son el recurso más vital para promover la modernización y las normas superiores; su contratación, formación, distribución y concesión de incentivos apropiados son claves para cualquier sistema educativo eficaz (G-8, 1999).
Transformar lo que parece ser un consenso político en reformas concretas que creen un verdadero cuerpo docente profesional compuesto por personas de gran calidad, capaces de prestar un servicio de calidad, es un reto mucho más importante que adoptar una declaración o un informe. No obstante, con el proceso de definición de los requisitos necesarios para los sistemas de educación permanente, las autoridades nacionales tienen la oportunidad de realizar precisamente ese objetivo. Un modelo de enseñanza alternativo al que aparentemente dirigía las políticas «a prueba de docentes» en los decenios de 1960 y 1970, o los programas de ajuste estructural en función de los costos en los decenios de 1980 y 1990 -- esencialmente un trabajador de producción, con escasa autonomía y posibilidades de creatividad, fuertemente sujeto a través de diversos mecanismos de control -- será claramente uno de los temas de discusión. En verdad, muchos sistemas educativos avanzados han comenzado a realizar reformas en ese sentido.
El concepto operativo que se maneja es la profesionalización. Las implicaciones para el trabajo de los docentes incluyen un mayor sentimiento de responsabilidad «gerencial» (profesional) para con el desarrollo y la evolución de los planes de estudio, los enfoques pedagógicos, la organización del trabajo y los resultados de la educación. La motivación para tener el más alto comportamiento profesional posible, definido conjuntamente por los docentes y demás partes interesadas, debería convertirse en una consecuencia intrínseca de esta orientación. También deberían serlo la voluntad y capacidad de responder a los cambios en el entorno del aprendizaje, ya sean la innovación tecnológica, los cambios en la composición socioeconómica o étnica o incluso de la edad de los educandos, o las nuevas expectativas de los resultados de la educación a medida que el entorno político, cultural o económico -- de la empresa y del empleo -- cambia con el tiempo (OIT, 1996b); CEART, 1998). En concreto, cabe preguntarse cómo podría interpretarse tal panorama.
Diferentes funciones, diferentes calificaciones,
diferentes aptitudes
En el área del desarrollo de los planes de estudio, una mayor responsabilidad de los docentes implicaría mayor autonomía en la creación, adaptación y utilización de planes de estudio básicos y demás material de enseñanza. Deberá producirse una vuelta a lo que se pueden llamar los principios de libertad académica del personal docente consagrados en la internacionalmente reconocida Recomendación OIT/UNESCO relativa a la Situación del Personal Docente, 1966 (Sección VIII. Derechos y obligaciones del personal docente), considerada aún hoy en día válida como expresión global de toda práctica óptima relacionada con la docencia.
Estas recomendaciones distan mucho de ser práctica habitual, sin embargo recogen nociones importantes sobre la autonomía del personal docente en las aulas dentro de un marco de normas y dirección de los contenidos a nivel nacional o local ante el que el personal docente es responsable. Los esfuerzos de colaboración entre autoridades educativas y personal docente y la posible función positiva que las organizaciones de profesores pueden desempeñar en dichos esfuerzos constituyen otros conceptos importantes de política dentro de estas recomendaciones.
Estrechamente vinculada a la cuestión de la autonomía (y la responsabilidad en un marco más amplio), aparece la función del personal docente en materia de investigación, reflexión e innovación. El examen (investigación) de las prácticas pedagógicas en las aulas y los centros docentes, la transformación de los conocimientos obtenidos en cambios innovadores respecto a los contenidos o la metodología que mejorarán los resultados de la enseñanza recibida y la transferencia de esa información a otros especialistas es crucial si se quiere que en las escuelas y centros de formación surja una verdadera comunidad cognitiva. Algunos observadores han señalado las crecientes posibilidades de dichas funciones gracias a las tecnologías de la información que permiten a cada docente establecer redes de comunicación con otros colegas y con los recursos de enseñanza disponibles electrónicamente a un coste mínimo (OCDE, 1999). A fin de conseguir una implicación más general del personal docente en dichas prácticas, hasta el punto de que se convierta en una parte aceptada de las responsabilidades inherentes al empleo de personal docente, serán necesarios una formación en técnicas de investigación que se adapten al entorno de los centros o establecimientos de enseñanza, unos incentivos innovadores y tiempo. Junto con una organización del trabajo correcta, estos factores son esenciales para establecer una práctica profesional que represente un «espacio privilegiado de enseñanza» para el cambio (Torres, 1999).
A pesar de la importancia de estas funciones, el núcleo del trabajo del personal docente sigue siendo la enseñanza, y es aquí donde las principales funciones nuevas deben aplicarse a gran escala. Las divergencias con el modelo clásico de «un docente frente a una clase de alumnos», que dominó los enfoques de la escuela «industrial» en el siglo XIX, han sido objeto de debate durante algún tiempo en varios países de la OCDE. En los documentos sobre políticas presentados en los encuentros internacionales sobre educación, hay cada vez más muestras de la preocupación que reina en torno a los métodos de enseñanza anquilosados como son el aprendizaje de memoria y la práctica de copiar en la pizarra que todavía siguen utilizándose en muchos países en Africa, América Latina y Asia (OIE, 1999). Dejando aparte el apretón de manos que se merecen los especialistas educativos, se han producido realmente muy pocos cambios en la forma en que los docentes realizan por lo general su trabajo en la inmensa mayoría de los centros de enseñanza, ya sea en los países ricos como en los países pobres, pero en especial en estos últimos.
La modificación de las prácticas de enseñanza con miras a mejorar los resultados de la misma se ha centrado en dos áreas: determinar lo que define a un buen docente en términos de calidad de la enseñanza impartida a los estudiantes, y definir los cambios que deben introducirse en el modelo de aula tradicional para reflejar las prácticas de enseñanza óptimas a gran escala. Estas dos áreas no son necesariamente sinónimos -- muchos docentes excelentes trabajan de forma relativamente aislada -- pero divergen cada vez más.
En la primera área, una reciente investigación sobre enseñanza eficaz determinó los elementos siguientes como los más importantes: un entorno escolar propicio basado en una relación cordial entre docentes y estudiantes; la concentración por parte de los docentes en administrar conocimientos y no en ejercer una disciplina estricta; un programa de estudios unido, coherentemente presentado en vez de ofrecer extractos aislados de información; los intercambios que inducen a reflexionar entre docentes y estudiantes para fomentar la curiosidad exagerada; la aplicación práctica de las calificaciones; la enseñanza «estratégica» que integra el conocimiento, la comprensión y las calificaciones pedagógicas; una enseñanza cooperativa de orden superior (grupo, proyecto, y trabajo de asistencia entre colegas), y grandes expectativas de obtener objetivos y resultados por parte de los docentes (Brophy, 1998). Estas dimensiones incluyen los conceptos principales propuestos para los países de altos ingresos a principios del decenio (OCDE, 1994), en especial el conocimiento de los contenidos de los programas de estudios, la calificación pedagógica, la reflexión, la empatía hacia los demás, ya sean estudiantes o colaboradores, y la competencia gerencial. Todos estos conceptos se han propugnado de alguna forma u otra en casi todos los países (Delors, 1996; UNESCO, 1998b).
En la segunda área, tanto las investigaciones como las políticas y la práctica se han centrado en métodos tales como las prácticas innovadoras consistentes en usar un solo maestro para varios grados escolares en las zonas urbanas desfavorecidas, rurales o aisladas, las formas de enseñanza que se basan más en la colaboración (en particular, la enseñanza por equipos), el recurso a personal auxiliar o voluntario, y el recurso cada vez mayor a la nueva información o a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en contextos pedagógicos.
Las prácticas innovadoras consistentes en emplear un solo maestro se han probado en muchos lugares, pero su aplicación general plantea uno de los retos más difíciles de resolver en las zonas rurales y aisladas así como en las zonas urbanas desfavorecidas. De hecho, el «verdadero docente» que trabaja en un centro escolar de un país en desarrollo procede de un contexto en particular y se enfrenta a condiciones que se alejan mucho de las del «docente ideal» definidas anteriormente (Torres, 1999). Son muchas las presiones que reciben los docentes en estos entornos para que no innoven. Los docentes o bien se encuentran solos con muy poco o casi ningún apoyo profesional, a menudo con un gran número de alumnos por clase o se enfrentan a retos difíciles en términos de población estudiantil con medios insuficientes o a una combinación de todos estos obstáculos. La prestación de unos planes de estudio muy básicos y tradicionales se convierte en una prioridad que no deja lugar a la innovación.
Las prácticas innovadoras en las zonas rurales de algunos países han tratado de romper este molde rígido mediante la organización de horarios más flexibles, la formación y los intentos por «potenciar» al personal docente con mayor autonomía, el respeto por las diferentes aptitudes de aprendizaje de los niños, y una concentración de planes de estudio sobre educación permanente que tengan relación más directa con las experiencias rurales. Entre los programas que combinan uno o varios de estos elementos cabe destacar las escuelas del comité de acción rural de Bangladesh (BRAC), cuyo número ha aumentado de forma importante desde el decenio de 1980 en ese país, los programas de potenciación del personal docente en algunos estados de India, los proyectos de desarrollo escolar integrado en Túnez, el programa de enseñanza primaria para oportunidades complementarias (COPE) en Uganda, los cursillos de educación democrática en Chile o el proyecto Escuela Nueva en Colombia, por enumerar solamente unos cuantos (UNICEF, 1999). Estas innovaciones han obtenido a veces resultados diversos (recuadro 2.2).
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Recuadro 2.2
Uno de los conceptos centrales del programa Escuela Nueva de Colombia tiene que ver con liberar al personal docente de la constante responsabilidad de enseñar a los alumnos a través de una mezcla de trabajo en grupo, utilización de manuales de enseñanza, autoevaluación de los alumnos y administración escolar y relaciones más estrechas con los padres de alumnos y la comunidad. A los docentes se les animó a través de la formación directa a asumir nuevas funciones como la de orientadores y guías para la autoenseñanza de los alumnos ya fuera individualmente o en grupos en vez de ser simplemente transmisores de conocimientos, la de promotores de nuevos o adaptados materiales educativos, la de gestores de recursos como por ejemplo las bibliotecas o los centros de enseñanza y la de líderes de la comunidad. Las evaluaciones iniciales del programa mostraron éxitos importantes en castellano y matemáticas en comparación con las escuelas más tradicionales, aunque según parece en evaluaciones posteriores se concluía que las prácticas pedagógicas y los resultados de la enseñanza a los alumnos no habían cambiado de forma significativa en comparación con las escuelas rurales tradicionales. En ese sentido, McGinn (1998) ha concluido que tras su primera fase piloto, la expansión a escala masiva atenuó el elemento esencial del enfoque que consistía en fomentar la innovación procedente de los mismos docentes, basada en su propia experiencia y apoyada por planificadores centrales abiertos a la diversidad, en vez de imponer un supuesto modelo eficaz sobre un gran número de docentes que no participaban de forma orgánica en el desarrollo de ideas. Fuente: McGinn, 1998. |
Las formas de enseñanza en colaboración hacen hincapié en diferentes métodos, calificaciones y, por lo tanto, a veces funciones que en el enfoque tradicional de un docente por clase. Cualquiera que sea la forma adoptada -- intercambio de información entre todos los docentes de un grupo de edad particular, enseñanza por grupos de dos o más clases o redes de especialistas trabajando entre diferentes grupos de clases --, los planes de estudio y la planificación de los horarios, así como la coordinación de los métodos pedagógicos adquieren más importancia para aumentar al máximo los beneficios aportados por cada profesional de la enseñanza. Como ya han señalado algunos análisis (OCDE, 1998b), lejos de amenazar la autonomía profesional y la especialización por materias, la enseñanza en colaboración podría muy bien reforzar estos aspectos, permitiendo que cada individuo aporte sus puntos fuertes en materia de contenido y metodología para hacer frente y reducir la aislación en las aulas, sin mencionar las oportunidades de combinar fórmulas de enseñanza, como por ejemplo, la enseñanza de la totalidad de la clase, el aprendizaje en grupos pequeños, la realización de proyectos y el estudio individualizado.
La mayor incertidumbre y dificultad a la hora de adoptar nuevos métodos o funciones puede surgir de los docentes altamente especializados en materias específicas de la educación secundaria del ciclo superior, y más incluso si proceden de niveles superiores, para quienes resulta impensable hablar de un debilitamiento de sus competencias. No obstante, incluso en estos casos, un enfoque multidisciplinario podría ser necesario y beneficioso, ya que proporcionaría oportunidades por ejemplo al profesor de geografía y economía para reforzar la interdependencia de ambas disciplinas en el estudio de escenarios dinámicos nacionales o internacionales, sin perder de vista la riqueza de las dos materias. La adopción de tales enfoques requiere ciertamente un nuevo acuerdo sobre el tiempo de trabajo y los elementos -- planificación, coordinación, desarrollo de material, enseñanza -- que componen el día a día de los docentes, cuestión que se explora en mayor detalle en el capítulo 3.
El mundo de la enseñanza superior tampoco se ha librado de las preocupaciones por una enseñanza de calidad en los centros escolares. A medida que la rendición de cuentas a estudiantes, padres de alumnos y contribuyentes que financian las cuentas aumenta, los centros de enseñanza superior y los docentes han recibido más presiones para que se modifiquen la concepción y las estructuras incentivas del trabajo y así se haga hincapié en nuevas funciones. Entre éstas cabe destacar: la enseñanza de gran calidad además de la de investigación, basándose en las calificaciones y los conocimientos adquiridos por los estudiantes a través de la enseñanza, la evaluación y la utilización de las tecnologías de la información; la habilidad para tratar con un número cada vez mayor de estudiantes a tiempo parcial y «maduros»; el recurso tanto a la enseñanza a distancia como a la enseñanza presencial; y la prestación de servicios a las comunidades, industrias, comercios, servicios públicos locales o incluso a entidades regionales en colaboración con otros proveedores de servicios. Las preocupaciones relativas a la calidad se ven influidas no sólo por cuestiones de obligación de rendir cuentas sino también por el progreso tecnológico, los cambios en las finanzas y la gestión institucionales y por las alteraciones del entorno económico externo, en particular las exigencias del mercado del trabajo procedentes de los empleadores y los estudiantes (Fielden, 1998; UNESCO, 1997a y 1998c).
El apoyo de las aulas al personal docente
En consonancia con una mayor profesionalización, y cuando sea necesario con una mayor especialización, el recurso a personal auxiliar con funciones de asistencia y apoyo a la enseñanza puede convertirse en un factor clave para la enseñanza en el futuro. Una de las dificultades que plantea la tendencia a la rendición de cuentas en general, y a satisfacer las normas impuestas a nivel central en particular, es la creciente cantidad de tiempo que cada docente debe consagrar a actividades extraescolares (mantenimiento de registros, informe a asesores externos, etc.). Informes precedentes de la OIT (OIT, 1991a y 1996a) han mostrado este cambio en la naturaleza del trabajo en las escuelas y su intensidad, las cargas (incluso la tensión), que recaen en los docentes y las distracciones de la función central de la enseñanza y el aprendizaje que generan. Además de la evidente necesidad de volver a diseñar las funciones y responsabilidades de los docentes sin por ello desviarse de lo que constituye su tarea principal, debe examinarse un uso más extendido y creativo de las necesidades no relacionadas con la enseñanza, comenzando por las que pueden proporcionar un apoyo clave al trabajo de los docentes.
Existen dos categorías diferentes de asistencia a la enseñanza: el personal auxiliar formado y los voluntarios, en gran parte padres de alumnos pero incluso también docentes jubilados, que desean contribuir con sus experiencias y calificaciones a la mejora de las oportunidades de enseñanza. En el primer caso, el recurso a personal auxiliar para asumir tareas no docentes o proporcionar un valioso apoyo relacionado con la educación ha sido durante mucho tiempo una característica de los sistemas educativos que podían sufragarlo, reconocido como esencial por las normas internacionales, y considerado cada vez más como un elemento fundamental del éxito de los centros docentes y no como un lujo (Delors, 1996; Recomendación, 1966). El recurso al personal paraprofesional o a auxiliares docentes formados para asistir directamente en las tareas de enseñanza y aprendizaje también ha venido aumentando en algunos países, como por ejemplo en el Reino Unido (DfEE, 1998b) y los Estados Unidos. Dicho personal realiza tareas como por ejemplo la supervisión de los grupos de trabajo o la asistencia a la enseñanza individual, sobre todo de cualificaciones fundamentales como son la lectura, la escritura y la aritmética. La utilización eficaz de dicho personal con objeto de aumentar al máximo el tiempo de que disponen los docentes diplomados para realizar otras tareas relacionadas con la enseñanza requiere a su vez un mayor trabajo de equipo entre el docente en calidad de profesional consumado (el administrador en este contexto) y el personal paraprofesional (recuadro 2.3).
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Recuadro 2.3
Las últimas investigaciones realizadas en diversos estados de los Estados Unidos apoyan las ventajas positivas de los paraprofesionales en funciones pedagógicas. Se puede obtener una eficacia óptima respetando una serie de condiciones, entre las que cabe mencionar:
Fuente: AFT, 1999. |
Las calificaciones en materia de planificación, coordinación y comunicación aumentan necesariamente. Esta evolución de las funciones puede no obstante resultar «eficaz en función de los costos» en términos de valor añadido, ya que los profesionales disponen de más tiempo para dedicarse a los problemas educativos de diversos individuos o de clases enteras o pueden utilizarlo para enriquecer diferentes enfoques pedagógicos como son el trabajo de grupo o la enseñanza autodidacta.
La segunda categoría de asistencia a la enseñanza -- el recurso a padres de alumnos o a otros voluntarios -- es más limitada y contestada por parte de los profesionales. Investigaciones en Europa (1997b) y otros países de la OCDE indican que las funciones de los padres de alumnos todavía siguen limitadas en gran medida a administrar los centros docentes y a ayudar a realizar los deberes. Aquellas experiencias que tienen relación directa con la enseñanza y el aprendizaje se han limitado en su mayoría a las escuelas primarias, conciernen a las madres, y que por lo general se han centrado en clases de lectura en el contexto de programas destinados a alumnos desfavorecidos y a establecer vínculos con la comunidad local (OCDE, 1997b).
La participación más generalizada de los padres, o de otros profesionales de diferentes ocupaciones, o quizás jubilados, incluidos antiguos docentes, posibilita enriquecer el contenido y los procesos de enseñanza, rompiendo el molde clásico de las aulas de forma casi tan efectiva como los paraprofesionales formados. La mayor participación de los padres de alumnos en todos los aspectos de la enseñanza ha venido aumentando a nivel mundial, y cada vez atrae más la idea de que el mundo laboral eche una mano o ponga sus conocimientos prácticos a disposición de las aulas. Los estudiantes desfavorecidos de las escuelas situadas en comunidades marginales posiblemente también se beneficien de que los padres de alumnos, los empleadores y demás profesionales intervengan más en eliminar la brecha existente entre el entorno algo hermético de las escuelas y las comunidades y los lugares de trabajo donde operan. Diversas encuestas en algunas provincias de Canadá y en Dinamarca han indicado un apoyo generalizado por la asistencia de los voluntarios a los educadores cuando se trata de grupos pequeños y de enseñanza correctiva, de trabajos de recursos de biblioteca y de tareas administrativas y educativas especiales, ya que fomenta la instrucción y la calidad de vida en las escuelas (OCDE, 1997b).
El entusiasmo debería moderarse con una toma de conciencia sobre los posibles riesgos de que dicha asistencia socave el sentimiento de responsabilidad profesional (y su formación) o cree confusión sobre la situación de la enseñanza ya sea por falta de coordinación o de incapacidad del voluntario a comunicar eficazmente con los alumnos. Harían un flaco servicio a los argumentos en pro de una mayor profesionalización y autonomía de los docentes, si como parte de la redefinición de las funciones las viejas mitologías de que cualquiera que «conozca» un tema puede enseñarlo se convirtieran en práctica aceptada ampliamente como base para la utilización generalizada en las aulas de personal no formado. Tal noción puede fácilmente ser un fracaso cuando se aplica en las escuelas (CEART, 1989). Una forma de luchar contra ese riesgo podría provenir del interior, ya que los padres de alumnos y los empleadores adquieren gracias a sus experiencias en las escuelas una perspectiva mucho mejor de las competencias profesionales de los docentes (OCDE, 1997b).
Las investigaciones realizadas en diferentes partes de los Estados Unidos, al tiempo que refuerzan la idea de la competencia profesional, señalan los conocimientos prácticos de los docentes, incluidos los niveles de preparación y experiencia, como la «única causa mensurable más importante del aumento del aprendizaje entre los estudiantes», con diferencias en los niveles de resultados, especialmente entre los estudiantes blancos y los afroamericanos, fuertemente dependientes de las variaciones de las calificaciones y experiencia de los docentes. La importancia de toda enseñanza hábil que sea desarrollada, cognitiva y culturalmente apropiada, facilita el éxito escolar (Darling-Hammond y Falk, 1997). En las zonas rurales y aisladas de muchos países en desarrollo, donde el nivel de analfabetismo es alto, no es del todo seguro que haya voluntarios capaces de ayudar en las tareas de enseñar a leer, escribir o calcular, aunque pueden ser muy competentes para enriquecer los tipos de educación para la vida cotidiana tan vitales en dichos lugares. Por lo tanto, existen cuestiones de equidad que entran en liza cuando se trata de generalizar el recurso a personal no calificado en la enseñanza, sin mencionar cuestiones éticas y de seguridad, por lo menos mientras no se apliquen de forma sistemática y rigurosa criterios de contratación severos y medidas disciplinarias a los voluntarios de la enseñanza, sobre todo para evitar el abuso de niños pequeños y de las niñas.
En suma, el mayor recurso a los voluntarios en los centros de enseñanza oficiales debe evitar la desprofesionalización del trabajo de los docentes, lo que pondría a éstos y a los directores de escuela en una posición defensiva en relación con una mayor participación de los padres de alumnos y el apoyo a iniciativas de enseñanza, cuando es evidente que son cada vez más necesarios. Tal ha sido la conclusión de la investigación realizada por la OCDE (1997b) sobre este tema, en la que se aboga por unas iniciativas bien planificadas en esta área para aumentar los recursos en materia de enseñanza y aprendizaje. Un nuevo punto de partida podría consistir en aumentar la formación de los directores, docentes y padres sobre el modo de trabajar juntos respetando al mismo tiempo las funciones de cada uno y desarrollando una mejor comunicación que podría verse impedida por las diferencias de clase o étnicas. Algunos ejemplos que sirven de modelos son los cursillos de formación conjunta establecidos por las asociaciones de padres de alumnos y los cursos de formación de docentes en el empleo organizados en Irlanda y España, los cursos nocturnos sobre planes de estudio relacionados con las matemáticas y las tecnologías de la información en el Reino Unido (Inglaterra y País de Gales) y los programas organizados por los centros de formación de docentes tanto para éstos como para padres de alumnos en algunos Länder alemanes. El apoyo de la dirección de los centros escolares y de las autoridades educativas a los directores y docentes para que planeen de forma positiva y contribuyan a organizar la participación de los padres de alumnos y profesionales externos, en vez de tratar de utilizar las políticas de los padres para intentar poner freno a la responsabilidad de los docentes, es también otro elemento clave. Existen diversos métodos para mejorar la comunicación y la interacción que cubren toda la gama desde la utilización de boletines electrónicos en Canadá, los consejos escolares en Francia, las reuniones de padres de alumnos en Alemania y los centros de padres voluntarios en algunos distritos de los Estados Unidos, hasta los cuadernos de deberes y boletines escolares tradicionales en la mayoría de los países de la OCDE (EURYDICE, 1997b; OCDE, 1997b). Tales iniciativas precisan las definiciones de las funciones, aumentan las responsabilidades de los profesionales y refuerzan la posibilidad de que la colaboración entre padres de alumnos, docentes y directores tenga éxito.
Otra área en la que probablemente habría que volver a definir las funciones es la evaluación del trabajo de los estudiantes y sus progresos o fracasos. Generalmente en la mayoría de los sistemas, el docente evalúa y corrige cuando es necesario los deberes asignados, los proyectos y los exámenes de forma individual. Los beneficios que se derivan de una mayor participación en la investigación aplicada sobre lo que funciona o no, los resultados de la enseñanza en general -- éxitos y fracasos, individuales o colectivos -- y los acuerdos de enseñanza en colaboración exigirán probablemente la adopción de enfoques diferentes, como por ejemplo, las evaluaciones por equipos de diferentes tipos de trabajo o de cada alumno, especialmente aquel que esté atrasado, el intercambio de información sobre casos de problemas, la evaluación basada en la informática y otros medios existentes. Los análisis han señalado la función clave que desempeñan los docentes que utilizan estrategias de evaluación para atender a las nuevas normas de rendimiento y contenido, y los crecientes conocimientos y calificaciones que se requieren para hacer frente a las expectativas que generan estas funciones (Darling-Hammond y Falk, 1997).
Personal auxiliar no docente
Al igual que las funciones y responsabilidades de los administradores y el personal docente casi con toda seguridad evolucionarán en los años a venir, es probable que el personal auxiliar deba cumplir funciones diferentes, así como adaptar sus calificaciones y resultados a las nuevas exigencias. En consonancia con las nociones del trabajo en equipo basado en formas de enseñanza en colaboración, algunas estrategias proponen la creación de equipos compuestos por personal especializado como por ejemplo sicólogos escolares, asesores de orientación, bibliotecarios, etc., que favorezcan la integración de las metodologías de enseñanza y aprendizaje, la evaluación y los servicios auxiliares.
Si la investigación realizada por los docentes sobre prácticas pedagógicas y enseñanza en colaboración pasa a ser más generalizada, la función del bibliotecario en un centro escolar moderno de un país miembro de la OCDE, por ejemplo, deberá cambiar en consecuencia, a fin de integrar mejor el desarrollo de la enseñanza, la investigación y los planes de estudio en un enfoque de equipo que se adapte a las nuevas demandas: los requisitos de los planes de estudio de los educadores y el uso variado de estos planes por parte de los estudiantes (horario flexible) de forma individual o en pequeños grupos. Ello a su vez supondrá un aumento de las calificaciones de comunicación y de la planificación en relación con la flexibilidad (Haycock, 1999b). Sin ánimo de menospreciar el lugar que ocupa el material impreso, que ha demostrado ser extremadamente flexible ante la competencia de las tecnologías de la información, es posible que los recursos se basen cada vez más en la electrónica, y que se espere de un bibliotecario que participe activamente en ofrecer los más modernos libros, materiales y acceso a sitios de Internet para apoyar el trabajo que se realiza en las aulas y en los centros de enseñanza. El desarrollo profesional continuo para mantenerse al día del contenido y las técnicas de investigación en una era de la información cada vez más electrónica será imperativo.
Es posible que también se produzcan otros cambios en las funciones del personal. Los consejeros de orientación en los centros docentes modernos combinan ahora funciones educativas, de orientación de la carrera y sociales o personales destinadas a los estudiantes y deben conocer gran cantidad de reglamentos y normas, que varían del abuso infantil a los requisitos de acceso a la universidad. Los análisis también han señalado que se producirán más cambios que afectarán al «clima» escolar en relación con cuestiones como por ejemplo los brotes de violencia, las tensiones raciales o étnicas, la gestión de las crisis y otras cuestiones que sirvan para garantizar al máximo el bienestar institucional de acuerdo con los objetivos escolares. De nuevo, las nuevas funciones dependen en gran medida de la colaboración entre docentes y la dirección de los centros escolares (Niebuhr, et. al., 1999).
Tecnologías de la información(7) en los centros de enseñanza
El aumento constante del uso de las tecnologías de la información en la enseñanza, y su inusual o poco utilizado potencial, ha provocado un gran debate sobre las funciones actuales y futuras del personal docente, en especial de los docentes y los especialistas en apoyo pedagógico. Como es bien sabido, las impresionantes predicciones de una aplicación masiva, sino universal, del equipo informático realizadas hace 10 o 15 años han resultado ser demasiado optimistas en el mejor de los casos. La OIT ya ha mencionado en informes anteriores (1991a y 1996a) que la formación y las consideraciones sobre el volumen de trabajo impiden una mayor utilización de la informática. En los países desarrollados donde la instalación generalizada de ordenadores, facilidades de medios múltiples y acceso de comunicaciones de alta velocidad a redes electrónicas está más avanzada, el principal obstáculo para su aplicación universal sigue siendo el desequilibrio existente entre las inversiones en recursos de soporte físico y lógico por un lado, y por otro la formación y los acuerdos en el lugar de trabajo que permiten a los docentes hacer pleno uso de los mismos. Diversas investigaciones en los países de la OCDE se refieren a lo que se ha denominado como «escasos conocimientos en informática» de los docentes en general, es decir, su falta de formación y apreciación esenciales -- incluso su rechazo defensivo -- de la capacidad pedagógica posible de las tecnologías de la información. Curiosamente, en algunos países como por ejemplo Suecia o el Reino Unido, las encuestas realizadas a los directores de escuela y jefes de departamento confirman el pesimismo existente ante la importante repercusión de las tecnologías de la información en la enseñanza y el aprendizaje, al tiempo que persiste la creencia de su importancia en relación con cuestiones tales como el trabajo independiente, la solución de problemas y la preparación para la vida laboral (OCDE, 1998b).
La brecha entre las expectativas y la realidad dista mucho de limitarse únicamente a los centros de enseñanza primaria y secundaria. Un estudio realizado en los Estados Unidos (Ndahi, 1999) descubrió que más de la mitad de los docentes industriales y técnicos de los centros superiores utilizaban una o varias tecnologías de enseñanza a distancia (vídeos comprimidos, satélite, fibra óptica, cintas de vídeo, microondas o tecnología basada en la informática) para impartir entre una y tres clases por semestre. Sin embargo, más de un tercio no creía que fueran a utilizar la tecnología disponible en el futuro, lo que representa un porcentaje elevado de los docentes en un país y un sector de la educación que se encuentra entre los más avanzados en términos de acceso a las nuevas tecnologías (recuadro 2.4).
A pesar de esos obstáculos, sigue existiendo la firme convicción entre quienes han escrito y están planificando acerca de los cambios que la utilización de estas tecnologías está aumentando, posiblemente llegará a ser universal (en algunos países ya se acerca a este nivel), y que las funciones de los docentes y los profesionales pedagógicos auxiliares cambiarán en consonancia con la evolución de las prácticas de enseñanza y aprendizaje señaladas anteriormente. Una de las claves para promover este proceso reside en realizar evaluaciones más sofisticadas sobre por qué no todos los docentes son tan rápidos a la hora de adoptar nuevas tecnologías en la enseñanza, y los ajustes necesarios en la formación y aplicación de los programas sobre tecnologías de la información para producir un cambio.
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Recuadro 2.4
Un estudio reciente sobre las limitaciones en la aplicación de las tecnologías de la información entre los docentes de materias profesionales y técnicas de la enseñanza superior en los Estados Unidos proporcionaba indicaciones sobre los obstáculos y sobre los incentivos que serán necesarios para superarlos. En el estudio se informaba que su uso era mayor entre el profesorado relativamente más antiguo y establecido con experiencia, con grado de doctorado y permanencia en el cargo, lo que sugería que la estabilidad en la profesión y los centros eran factores importantes. Entre los obstáculos a su mayor utilización figuraban los fallos de los equipos, la falta de formación adecuada y una información o políticas institucionales opacas en materia de tecnología. El profesorado citaba algunos aspectos clave relacionados con la función misma de la enseñanza como factores de inhibición: la falta de calificaciones pedagógicas antes de tratar de utilizar las metodologías de enseñanza a distancia, que únicamente aumentaban la inseguridad, y el rechazo a ajustar el volumen de trabajo para permitir una planificación y coordinación adecuadas. El hecho de que las clases de enseñanza a distancia no contasen mucho para la promoción, el aumento del salario o la permanencia en el cargo, y la falta de apoyo incluso cuando dicha forma de enseñanza era obligatoria, servía para desanimar al profesorado en algunos centros. Paradójicamente, muchos administradores institucionales señalaron que habían abordado esas cuestiones, incluido el desarrollo profesional, la readaptación del tiempo de trabajo y las compensaciones materiales. Fuente: Ndahi, 1999. |
La investigación sobre las innovaciones en la ciencia, las matemáticas y la tecnología en los países desarrollados (Olson, James y Lang, 1999) ha mostrado la necesidad de estudiar detenidamente las incertidumbres, inseguridades e incluso miedos de los docentes acerca de las nuevas funciones y responsabilidades importantes que se alejen de la formación y la práctica pedagógica profundamente arraigadas, y que reta sus propios conceptos de profesionalismo. Comprender la resistencia al cambio o la falta de formación para hacerlo se convierte entonces en el punto de partida de una mayor participación de los docentes en la planificación, adopción y evaluación de las innovaciones que mejorarán la calidad de la enseñanza. Un mayor uso de las tecnologías de la información es en especial sensible para este proceso, ya que a menudo su uso conlleva la colaboración con otros docentes, especialistas en planes de estudio, informáticos o incluso proveedores privados de material de programación educativo, en la planificación, estructuración y utilización de los ordenadores, los recursos de Internet y demás medios. Asimismo, también requiere una mayor reflexión sobre cómo se llevan a cabo las prácticas de enseñanza y aprendizaje, como se menciona anteriormente.
La diversidad de los recursos de la información y la facilidad con que muchos estudiantes manejan los ordenadores y navegan por la World Wide Web en busca de estos recursos hacen que cada vez sea menos probable que los docentes que no han recibido una importante readaptación inicial y constante sobre estos temas sean capaces de considerarse la autoridad suprema en un tema. Por el contrario, pueden asumir ante los estudiantes la función de un modelo de educación permanente, de alguien que tiene e incorpora calificaciones pedagógicas, respeta los conocimientos y su contenido, comparte información sobre cómo buscar y utilizar fuentes y reúne la habilidad de pensar de forma crítica acerca de la información disponible, en vez de permanecer a la defensiva acerca de sus limitaciones técnicas. Un escritor ha descrito la necesidad de que los docentes sean «generalistas calificados», echando abajo los muros creados por la especialización por materias y la excesiva dependencia en las maravillas de la tecnología (Burniske, 1999). A fin de garantizar la transición hacia este tipo de perfil deberán producirse cambios importantes en otros parámetros de las condiciones de la enseñanza.
En un gran número de países en desarrollo, el abismo entre la necesidad y la utilización es sin duda alguna incluso mayor, debido a la escasez de inversión incluso en los soportes físicos y lógicos, y en menor medida en la formación de los docentes y las consideraciones del lugar de trabajo para garantizar su uso. No obstante, las indicaciones de un mayor uso y expectativas de las nuevas funciones de los docentes están aumentando con la idea de utilizar las tecnologías de la información para superar la distancia histórica y las limitaciones de recursos y para crear entornos de enseñanza más abiertos. Se han puesto en marcha proyectos innovadores que utilizan diferentes tecnologías de la información en países tan diversos como Chile, Costa Rica (quien declaró alcanzar el 30 por ciento en la escuela primaria y el 25 por ciento en la escuela secundaria en 1997), Jamaica, Malí, México, Mongolia y Papua Nueva Guinea (OIE, 1999; UNESCO/UNICEF, 1997).
Formación del personal: un compromiso permanente
La realización de muchos de los cambios señalados o propuestos anteriormente depende en primer lugar de que se inviertan recursos en la creación de programas iniciales de formación o capacitación de calidad para el personal, respaldados mediante un sistema de educación permanente de administradores, profesores y personal de apoyo en el que éstos participen de forma entusiasta y activa. No es posible conseguir que la organización sea más flexible, las prácticas innovadoras y las funciones diversificadas sin invertir tiempo, dinero y motivación, tanto en todo el sistema como en el plano individual, en actividades que aseguren la educación permanente del personal docente. Como han señalado anteriormente los mandantes de la OIT, para lograr los ambiciosos objetivos fijados respecto de la preparación, la contratación y el desarrollo profesional y de carrera de los maestros no sólo se requiere que los gobiernos atribuyan la máxima prioridad a la inversión en esas esferas, sino también la mejora de la estrategia actual de inversión y el estudio de «enfoques alternativos rentables y de alta calidad»: las opciones de la tecnología de la información y de la educación a distancia, la creación de redes de cooperación entre sistemas de educación, y dentro de los mismos, y la aportación de recursos compartidos, del sector público y privado (OIT, 1996c).
La administración en el sector de la enseñanza: competencias y necesidades
Han surgido nuevas funciones y cada vez se exige mayor especialización, pero el desarrollo profesional y la formación de los administradores del sector de la enseñanza no parece haber seguido el ritmo de esa evolución. Es preciso realizar un importante esfuerzo, en particular en muchos países en desarrollo, con miras a invertir en la formación inicial y la educación permanente de las personas contratadas para prestar servicios de calidad en el aspecto administrativo y las funciones de apoyo de la enseñanza. En los informes de algunos países, por ejemplo Etiopía, se critica un sistema que promociona a los profesores a puestos de carácter técnico, por ejemplo, planificación, elaboración de presupuestos y recopilación de datos, para los cuales no han recibido formación, debido a la falta de apoyo técnico fundamental en las oficinas de distrito (OIE, 1999).
Directores de escuela: en primera línea de la gestión
Cada vez es más aceptado el hecho de que la educación o formación inicial de los directores de escuela está pasando a ocupar un lugar decisivo entre las posibles opciones en materia de política de formación que se ofrecen a las autoridades encargadas de la política y la educación. La mayor parte de los puestos de directores de escuela todavía están ocupados por profesores con cinco a diez años de experiencia, la posibilidad clásica de promoción en el sector de la educación. No resulta fácil, incluso con años de experiencia, pasar de la enseñanza a una actividad que combina enseñanza y administración, o al desempeño de las funciones y responsabilidades sumamente diversas que estos gestores de primera línea deben asumir. Muchos países de Europa y de América del Norte que reconocen esta situación (Islandia, Países Bajos y el Reino Unido), antes de atribuir el puesto, exigen a los candidatos experiencia en la administración como subdirectores, o en cargos con carácter provisional, o bien exigen una formación a nivel universitario. En el Canadá, muchas Juntas de Educación piden a los directores un master en administración del sector de la enseñanza, en dirección o en elaboración de planes de estudios (OIE, 1999).
Actualmente, la mayor parte de los países europeos ofrece algún tipo de formación a los nuevos directores de escuela. Hasta mediados del decenio de 1990, esa formación no era obligatoria ni estaba muy difundida. No obstante, cada vez es más frecuente el requisito de formación específica de director de escuela, que combina cursos de capacitación teórica y práctica que duran varias semanas o varios meses, como en Francia donde se alterna la labor docente con el trabajo en empresas, oficinas de ministerios y escuelas (EURYDICE, 1996b y 1997a). En el programa que aplica desde 1996 la República Checa para mejorar la competencia, se exige a los posibles directores, entre otros requisitos, un período de formación obligatorio de dos años en promedio. Los candidatos, tras pasar satisfactoriamente un examen de admisión, reciben formación administrativa, pedagógica y psicológica en varias instituciones educativas (OIE, 1999).
La previsión de que se confirme esta tendencia parece más clara al finalizar el decenio, a raíz de la reforma sistémica de muchas cuestiones relacionadas con la educación. En el Reino Unido se tiene el propósito de que las nuevas estructuras profesionales queden respaldadas mediante una norma nacional obligatoria en materia de formación (NPQH) a partir del año 2002, procedimientos de iniciación para nuevos directores y formación continua para actualizar los conocimientos técnicos de los dirigentes con experiencia. Se ha previsto crear un Colegio Nacional para dirigentes del sector de la enseñanza en cooperación con la gestión pública y privada (DfEE, 1988b). En algunos distritos de los Estados Unidos se ha aceptado el desafío de formar mejores directores, mediante programas especialmente diseñados para la formación de dirigentes (recuadro 2.5).
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Recuadro 2.5
Para contrarrestar la creciente escasez de candidatos calificados que estuvieran dispuestos a abandonar la enseñanza para ocupar cargos de director, la ciudad de Filadelfia puso en marcha el programa titulado Proyecto de aprendizaje para dirigentes del sector de la educación. Se hace hincapié en la instrucción impartida durante seis semanas de pasantía con directores expertos, en un estudio de investigación aplicada y en la evaluación basada en los resultados de la capacidad de los candidatos para las actividades de dirección. Se invita a los subdirectores a incorporarse al centro de evaluación y los nuevos directores pueden participar en seminarios mensuales. Además de este programa, se ha creado una coalición de más de 30 empresas privadas para establecer una academia de dirección y aprendizaje a fin de mejorar la formación de los dirigentes locales. En el estado de Nueva York, existe un programa más modesto de seminarios de medio día organizado por la asociación de administradores del sector de la enseñanza («Look Before Your Leap») destinado a maestros capacitados que presenten su candidatura a cargos de director y se han formulado propuestas para aportar incentivos financieros a los distritos académicos que contratan internos en puestos administrativos. Fuente: Olson, 1999. |
Al parecer, la situación generalizada de falta de formación inicial sistemática y de criterios para la contratación de directores existente en muchos países africanos de bajos ingresos (ADEA, 1995) está dejando paso a un esfuerzo consciente para organizar esa formación, e incluso para hacerla obligatoria en el caso de los directores recientemente nombrados. Algunas de esas actividades, por ejemplo, el programa de formación en el servicio de Lesotho para directores y administradores de escuelas primarias, los cursos de formación en el servicio del Instituto Nacional de Planificación y Administración del sector de la educación de Nigeria para directores e inspectores, y el programa nacional de formación de Swazilandia para directores de escuela (formación que se exigirá a todos los nuevos directores), están orientadas al aprendizaje de muchas de las complicadas tareas que han de realizar actualmente los directores: planificación de la enseñanza, gestión financiera y del personal, desarrollo de la organización, y dirección pedagógica (OIE, 1999).
Malasia fue el primer país de Asia que promovió el desarrollo de los conocimientos técnicos en dirección y administración mediante los programas denominados «escuelas excelentes» y «directores excelentes» establecidos para fomentar la creatividad y la máxima eficacia entre los dirigentes académicos. En otros países, la formación inicial y continua de los encargados de la planificación, así como de otros administradores, supervisores y directores, se imparte en instituciones más tradicionales a nivel nacional, por ejemplo, la Academia de planificación y administración del sector de la enseñanza de Pakistán, el Centro de dificultades del aprendizaje del Princess Sarvat College de Jordania y el Programa de desarrollo de la administración del sector de la enseñanza de los Emiratos Arabes Unidos, que se realiza en cooperación con la Universidad U.A.E. (OIE, 1999).
Los países de América Latina y del Caribe siguen la misma tendencia que se registra en otros lugares. En Belice, la descentralización de la administración académica ha fomentado la creación de programas sobre administración y dirección en el sector de la enseñanza para los futuros directores, respaldados mediante el apoyo de supervisores y seminarios periódicos. También puede utilizarse una combinación de cursos de formación de varios meses a nivel nacional y cursos de mayor duración en el extranjero, como en el caso de Trinidad y Tabago (OIE, 1999).
Formación inicial de los maestros: sentar las bases
Con el transcurso de los años ha venido elevándose progresivamente el nivel de formación de los maestros, a pesar de que la divergencia entre los requisitos solicitados y el nivel real de los maestros contratados fue mayor en el decenio de 1990, en particular en los países en desarrollo. Se sigue criticando la tendencia por motivos de ajuste estructural alegando que los períodos de formación inicial prolongados no son eficaces en función de los costos ni productivos en cuanto a la enseñanza (por ejemplo, ADEA, 1995 y Mingat y Tan, 1998 en los países africanos francófonos). Debido a este planteamiento ha disminuido considerablemente el número de instituciones que imparten formación a los maestros, así como la duración de los cursos, en determinados países, por ejemplo, en el Senegal (UNESCO/OIT, 1997). Con todo, se ha venido reiterando constantemente (Connell, 1998; Delors, 1996; CEART, 1998) que la formación inicial de los maestros es importante para crear una base sólida sobre la cual aumentar la capacidad para impartir nuevas enseñanzas, tanto teóricas como prácticas, y defender la condición de la educación como profesión. Los mandantes de la OIT recomendaron que se siguiera fijando como norma mínima de incorporación a la profesión el primer nivel de graduado universitario (OIT, 1996c).
La tendencia mundial en esta dirección es evidente, impulsada en particular por los países desarrollados. En los países miembros de la Unión Europea, y en la mayor parte de los países de Europa central y occidental que desean adherirse a la UE, se aprecia una tendencia prácticamente uniforme hacia el incremento del nivel de formación de los futuros maestros. Casi en la mitad de los países antes mencionados se exige una formación universitaria a los maestros de enseñanza primaria, en la mayoría de los países se exige formación universitaria a los maestros de enseñanza secundaria del primer ciclo y en todos los países se exige formación universitaria a los de enseñanza secundaria del segundo ciclo. Los cursos de magisterio duran entre tres y cinco años en el caso de la enseñanza preescolar y la enseñanza primaria, y de cuatro hasta siete años en el caso de la enseñanza secundaria en algunos países. Evidentemente, esa tendencia es más pronunciada en los ciclos superiores, no obstante, actualmente la formación a un nivel superior de los nuevos maestros es prácticamente la norma, incluso en los ciclos preescolares (EURYDICE, 1999a).
Esa tendencia se registra sin diferencias considerables en la mayoría de los países en desarrollo. Si bien algunos mantienen todavía escuelas especiales de magisterio para la enseñanza primaria, la tendencia predominante en todas las regiones es que los profesores de enseñanza secundaria reciban formación a nivel terciario (UNESCO, 1998b). Sin embargo, en determinados países, que aplican aún programas de reajuste estructural y tienen limitaciones presupuestarias, los maestros reciben cursos de formación inicial «acelerados», y se prevé superar las deficiencias de ese tipo de cursos mediante la formación en el servicio u otras formas de educación permanente (Connell, 1998; OIT, 1996b). Esta tendencia se ve respaldada en particular por algunos programas iniciados recientemente en países francófonos del Africa occidental (recuadro 2.6).
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Recuadro 2.6
A principios de 1995, el Gobierno de Senegal puso en marcha un nuevo programa para aumentar la contratación de maestros en muchas zonas rurales alejadas, donde el índice de escolarización era considerablemente inferior a la media nacional. El funcionamiento del programa estaba sujeto a graves limitaciones presupuestarias que no permitían gastos adicionales para contratar y formar adecuadamente a los maestros. Los graduados de la escuela secundaria o los jóvenes universitarios que se ofrecían voluntarios para participar en el programa recibían una formación inicial muy breve (cuatro meses) antes de pasar a dar clases. Posteriormente se asignaban a escuelas primarias con «sueldos» que equivalían al 50 por ciento del salario de un maestro con un contrato ordinario. Se presentaron argumentos relativos a la equidad en defensa de esas medidas excepcionales, que eran la única forma de lograr en última instancia la escolarización universal en la escuela primaria, de conformidad con el objetivo de «educación para todos» establecido en 1990, y, en particular, para aumentar la escolarización de las niñas. Los módulos de enseñanza incluían cursos de idioma y formación para adultos adaptados al entorno rural, y la breve formación inicial. Según informaciones, una evaluación de la primera fase encargada por el Banco Mundial, señaló que se habían obtenido resultados satisfactorios con este enfoque en comparación con un grupo de control compuesto por maestros formados conforme a las normas habituales. El Comité mixto OIT/UNESCO de expertos (CEART) expresó sus reservas sobre el plan, porque constituía una violación fundamental de las normas y de los intereses de la enseñanza de calidad que defendía la recomendación de 1966. Con todo, según los últimos datos de que se dispone, el programa sigue adelante. Fuente: CEART, 1998, anexo 2; ADEA, 1995. |
A pesar de los decididos argumentos que se presentan para defender su uso por motivos de acceso a la enseñanza, esos planes son esencialmente contrarios a los conceptos de sistema sólido de formación inicial de los maestros basado en el conocimiento del contenido de las asignaturas, prácticas de enseñanza innovadoras y espíritu de investigación, elementos cada vez más recomendados en el mundo como medio para que los maestros puedan desempeñar las nuevas funciones que se espera de ellos. La preocupación básica a la que obedecen esos planes, que proponen el recorte de los gastos en concepto de formación de maestros (y salarios conexos) alegando que tendrá escaso o ningún efecto en las opciones de la enseñanza, se definió como enfoque «Taylorista» de la formación de maestros (OIT, 1996b) en un momento en que en muchos sectores económicos coexistían enfoques bastantes distintos del aprendizaje de la organización del trabajo. Como los recursos son limitados y hay muchas necesidades que atender, es preciso realizar evaluaciones más amplias para determinar si, en realidad, los fundamentos de la alfabetización y de las matemáticas básicas, así como una valoración de la necesidad de seguir aprendiendo de forma permanente, pueden asentarse sobre programas incompletos de formación de maestros.
En el marco de esta tendencia generalizada al incremento al nivel de formación de los futuros maestros, durante los últimos años se ha centrado la atención en la necesidad de reformar el contenido, los enfoques y los centros de aprendizaje de los programas de formación de maestros. Los cursos de formación inicial han recibido críticas debido a la escasa preparación del personal docente para comprender y perfeccionar las distintas estrategias educativas y las nuevas funciones requeridas, para asumir y difundir a los alumnos el interés de la educación permanente, para generar una predisposición a la creatividad, la innovación y el cambio en el ejercicio de sus funciones así como para fomentar el respeto a la ética profesional (ICE, 1996). Con frecuencia las críticas se han centrado en los siguientes elementos: la supuesta división entre la formación «teórica» de los maestros impartida en la universidad y las necesidades «prácticas» de un aula dinámica; la noción subyacente en muchos programas de que el contenido de las asignaturas y los métodos de enseñanza deben considerarse esferas separadas, y la reproducción de modelos de enseñanza autoritarios «orientados a la transmisión» en los programas de formación de maestros (Connell, 1998; Torres, 1999).
Una de las respuestas ha sido sustituir la educación del personal docente impartida en centros universitarios por una educación a cargo de una serie más diversificada de proveedores, en particular escuelas de magisterio, y por el establecimiento de vínculos más estrechos con instituciones docentes. La legislación por la que se creó la Institución de formación del personal docente para administrar la financiación de la educación del profesorado en el Reino Unido (Inglaterra y País de Gales) no constituye sino un ejemplo de este movimiento de descentralización. Algunas autoridades responsables de la formulación de políticas se han felicitado por estos cambios que estimulan la calidad y la adopción de medidas pertinentes, mientras que otras los han condenado por provocar una «pérdida de aptitudes» adicional de los profesionales de la enseñanza (Steiner-Khamsi, 1999).
También se está tratando de introducir cambios por medio de la titulación de los educadores del personal docente en los niveles más elevados de la enseñanza académica, estableciendo cursos de formación obligatorios y estipulando criterios para trabajar como educadores del personal docente. Están estableciéndose nuevos requisitos en materia de competencias, tales como la capacidad de supervisar y evaluar más eficazmente la práctica docente y la labor de investigación de los educandos por medio de nuevas metodologías o tecnologías (OIT, 1996b; OCDE, 1994).
La posibilidad cada vez mayor de acceder a material didáctico a través de la red de Internet planteará un nuevo desafío a los educadores del personal docente en una serie de esferas: incorporación de guías didácticas sobre la utilización (y utilización errónea) de la información electrónica, ayudando al eventual personal docente a organizar su acceso a la misma; inculcación de un sentimiento favorable a las modalidades didácticas colaborativas y fomento de técnicas que favorezcan esas modalidades, y adopción de medidas de evaluación de la educación del personal docente que muestren los progresos realizados en materia de competencias. La naturaleza sistémica e incluso obligatoria de la educación sobre las mejores prácticas para integrar la informática en la enseñanza se está convirtiendo en la norma en muchos países de la OCDE, tales como los Países Bajos (ahora se registra normalmente un coeficiente de una computadora por cada tres maestros educandos) y el Reino Unido (la formación para adquirir la condición de personal docente recién titulado incluirá para 2001 un componente obligatorio sobre tecnología de la información y las comunicaciones) (DfEE, 1999a; OIE, 1999).
En resumen, se pedirá a los educadores del personal docente que asuman en gran parte los mismos tipos de funciones y responsabilidades que las personas a las que imparten formación, lo cual constituye la misión esencial para introducir con buen éxito cualquier cambio orientado hacia un nuevo paradigma de la enseñanza y el aprendizaje. El propio consenso alcanzado en la OIT sobre los valores y objetivos indispensables para cumplir con esa misión, muchos de los cuales se reflejaron de manera diferente en la Recomendación OIT/UNESCO, se resume más abajo (recuadro 2.7).
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Recuadro 2.7
En la anterior reunión de la OIT sobre el sector de la educación celebrada en 1996, se alcanzó un consenso tripartito entre los gobiernos y los representantes (del personal docente) de los empleadores y los trabajadores del sector privado sobre el contenido y los procesos deseados de la preparación del personal docente y del desarrollo profesional:
Fuente: OIT, 1996c. |
Un aspecto de la educación inicial del personal docente que cada vez resulta más necesario es la capacidad de comprender el entorno local y de relacionarse con el mismo. El personal docente que se está preparando para su primer puesto de trabajo en una zona remota, rural o urbana marginal diferente de su lugar de origen, y el que se espera que imparta formación a educandos con unos orígenes étnicos o de un ambiente socioeconómico en gran parte diferentes o muy diversos, tiene una necesidad especial de comprender ese entorno y de disponer de los instrumentos precisos para hacer frente a esa situación. La información que figura en los estudios regionales e internacionales (ADEA, 1995; UNESCO, 1998b) no sugiere, no obstante, que esta cuestión se haya tratado suficientemente en los programas de educación del personal docente. Este asunto figura todavía con más razón en el orden del día debido a la búsqueda cada vez mayor de una participación activa de los padres o de la comunidad en el entorno en que se efectúa el aprendizaje y a la necesidad de una comunicación efectiva entre el personal docente y los padres.
También puede resultar necesario algún tipo de reformulación en cuanto a los componentes de formación práctica o profesional de los programas de educación inicial del personal docente antes de completar un programa universitario o de obtener un certificado de estudios. Los partidarios abogan por un mayor recurso a métodos de observación, discusión y participación, a la combinación de experiencias (y la reflexión acerca de esas experiencias) sobre situaciones docentes regulares con mayores oportunidades de experimentación educativa y de investigación pedagógica como parte de una educación más amplia antes de empezar a ejercer la docencia. En algunos países, han empezado a establecerse períodos de asistencia a los centros docentes más prolongados para desarrollar las competencias y una cooperación más estrecha con los mentores (CIE, 1996; OCDE, 1994). Asimismo, lo que se ha calificado de programas de «aprendizaje» se utiliza con frecuencia en algunos países en desarrollo para compensar la insuficiencia de competencias o la enseñanza en zonas en que hay escasez de personal docente; para supervisar y guiar al personal docente no calificado se nombran mentores o preceptores (OIT, 1996b).
Educación continua: la reinversión esencial
Se está llegando a un consenso a nivel internacional en virtud del cual la inversión inicial para preparar al personal de la enseñanza para el desempeño de sus tareas se debe sostener por medio de la educación continuada o permanente a lo largo de toda la carrera; de esta forma, se debe establecer desde el principio un fuerte vínculo entre la educación inicial y permanente, representándose ambas como un proceso único (CEART, 1998; CIE 1996; Torres, 1999). Lo que con frecuencia se califica todavía como formación en el ejercicio de la actividad docente ha surgido de iniciativas especiales y voluntarias con frecuencia administradas por asociaciones de docentes para convertirse en programas oficialmente organizados, globales y en ocasiones obligatorios en muchos países. Estos programas se ocupan de vez en cuando de objetivos únicos, a veces múltiples, en particular en algunos casos de las deficiencias muy difundidas de la educación docente inicial, de nuevas asignaturas/planes de estudios y de los retos pedagógicos y tecnológicos en otros, y del fortalecimiento de los objetivos gubernamentales en materia de políticas (por ejemplo, la mejora y la gestión responsable de los centros docentes) en muchos países (OCDE, 1998b; UNESCO, 1998b).
Al mismo tiempo, en la mayoría de los países las posibilidades de formación continua siguen siendo limitadas por la escasez de recursos y, en consecuencia, esa formación no es accesible a un gran número de personas, y mucho menos a todos. En algunos de los sistemas mejor financiados del mundo, los presupuestos para la formación continua son relativamente limitados. Un estudio sobre los países miembros de la Unión Europea desde principios hasta mediados del decenio de 1990 (EURYDICE, 1995) reveló que el importe del presupuesto nacional de educación destinado a la formación continua excedió del 1 por ciento tan sólo en un número reducido de países, y llegó al 2 por ciento sólo en un país (Noruega). Estas cifras pueden subestimar los recursos totales debido a las discrepancias metodológicas y a la transferencia cada vez mayor de los recursos y los esfuerzos en materia de formación a los órganos locales o a los centros docentes, pero proporcionan una indicación de la importancia relativa que se concede a esos tipos de inversiones. Las estimaciones más recientes efectuadas en algunos países revelan tal vez una inversión ligeramente más elevada: en Irlanda, representa el 0,7 por ciento del sueldo del personal docente; en Luxemburgo, el 2 por ciento del presupuesto para educación (un aumento considerable en relación con las estimaciones anteriores de EURYDICE), y en el Reino Unido (Inglaterra y País de Gales), algo menos del 2 por ciento del presupuesto de los centros docentes. Ahora bien, esas cifras siguen siendo reducidas en otros lugares, por ejemplo en algunos Länder de Alemania en donde representan el 0,2 por ciento del presupuesto para educación, debido en parte a que no cubren al profesorado dispensado de sus funciones docentes (OCDE, 1998b).
En consecuencia, a pesar de la necesidad y de los textos legislativos o administrativos en los que con frecuencia se establece la formación como un derecho, una gran parte del personal docente no puede disfrutar de esa posibilidad. Con la descentralización, muchos países europeos incluidos en el estudio EURYDICE no pudieron determinar cuántos docentes se beneficiaron de las oportunidades de formación, pero los que lo hicieron rara vez comunicaron una tasa de participación efectiva superior al 40 por ciento, ascendiendo a niveles significativos tan sólo en los países en que la formación está directamente vinculada al progreso en la carrera. En 1997-1998 se estimó que participó en algún tipo de formación durante el ejercicio de su magisterio el 45 por ciento de los maestros de escuelas primarias de Francia y el 60 por ciento de los profesores de enseñanza secundaria (Cédelle, 1999).
La financiación no es el único obstáculo. El contenido, fecha o estructura de los programas no siempre se adaptan a las necesidades de los educadores y en materia de educación. Dependiendo de la solución que se encuentre para reemplazar al personal docente durante el horario escolar -- algunas veces se dispone de suplentes y otras esa responsabilidad incumbe a otros docentes del centro escolar --, el profesorado y los directores pueden verse enfrentados a dificultades para decidir a quién se le permite participar, cuándo y durante cuánto tiempo. Se han planteado preguntas sobre la cantidad de tiempo que se dedica en la formación en el ejercicio de la docencia a mantenerse simplemente al día de las exigencias administrativas en relación con las reformas más que a las mejoras profesionales efectivas (OCDE, 1998b). En una profesión que cuenta con una mayoría de maestras en los centros de enseñanza primaria y cada vez con más profesoras en los de enseñanza secundaria, los programas de formación en el servicio han sido sorprendentemente insensibles a lo largo del tiempo a las limitaciones impuestas por las responsabilidades familiares. Estos asuntos están comenzando a examinarse, pero los resultados distan mucho de estar garantizados. El Gobierno del Reino Unido anunció en 1998 planes para establecer la obligación contractual de que el personal docente actualice sus competencias, para prever más horas de formación fuera del centro docente y, cuando la formación se imparta durante las horas reglamentarias de trabajo, para pagar al personal docente (DfEE, 1998b), pero la repercusión inmediata de esas medidas en el personal docente en general y en el de sexo femenino en especial todavía se desconoce.
Entre los países de bajos ingresos, la escasez crónica de recursos financieros y un enfoque verticalista que con frecuencia no refleja las ideas del personal docente sobre las necesidades reales pesan aún más fuertemente en la formación en el servicio. Los países africanos tales como Burkina Faso, Malí y Níger señalaron en un estudio efectuado a mediados del decenio de 1990 que pese a la necesidad todavía mayor de subsanar las deficiencias en cuanto a las competencias del personal docente para responder a una multitud de innovaciones pedagógicas, era cada vez más difícil proporcionar incentivos financieros, conseguir suplentes y organizar la formación en el servicio. Entre los enfoques que distan mucho de ser sistemáticos figuran los cursos organizados por algunos inspectores o instructores pedagógicos los sábados por la mañana, y la creación a principios del decenio de 1990 del cargo de docentes directivos (instituteurs principaux) encargados de la supervisión pedagógica en su calidad adicional de directores escolares (ADEA, 1995).
En respuesta a esos obstáculos y nuevos desafíos, la combinación de lugares para el aprendizaje y los objetivos estratégicos se están modificando tanto en los países de ingresos elevados como en los de ingresos reducidos. Un movimiento orientado hacia políticas definidas como una convergencia según pautas en que «la fijación de las metas está centralizada, mientras que la responsabilidad por alcanzarlas recae en los órganos locales» (OIT, 1996b) ha transferido la financiación y las responsabilidades en cuanto a la organización de la educación en el servicio fuera del monopolio virtual de los departamentos de educación universitaria en los países de ingresos elevados, y de las escuelas de magisterio en los países de ingresos reducidos, en favor de una base educativa más diversificada que incluye los institutos no universitarios, a las autoridades nacionales y locales, los centros pedagógicos dirigidos por el personal docente, las empresas, el aprendizaje a distancia y cada vez más los centros de enseñanza. Esta tendencia no es de alcance mundial. Francia ha decidido integrar plenamente la educación inicial y la formación continua por medio de las instituciones principales de formación de docentes (IUFM) (Cédelle, 1999).
En particular, el aprendizaje con base en la escuela se ha promovido en parte en función de las posibilidades de acceso y del costo, y por esta razón ha sido criticado como otro ejemplo en que el Estado ha transferido la responsabilidad a los órganos locales simplemente por razones financieras. Ahora bien, cada vez se defiende ese aprendizaje con más fuerza por el hecho de que al centrarlo en torno a la práctica real en aulas y escuelas se ofrecen mayores oportunidades de integrar la educación del personal docente con los esfuerzos de mejora escolar, con el establecimiento de redes y el control autónomo (responsabilidad) entre los educadores, y en última instancia con la creación de centros docentes como entornos de aprendizaje plenamente integrados (CIE, 1996; OCDE, 1998b). En Filipinas, las «unidades de acciones de aprendizaje» en el programa de formación en el servicio con base en la escuela constituyen un ejemplo.
Otros países recurren a cursos prácticos polivalentes y a programas especialmente diseñados fuera del centro docente, pero con énfasis en el aprendizaje y las actitudes del personal docente propiamente dicho: formación en varias escuelas y en «subgrupos» en Bangladesh; talleres de actualización utilizando en parte guías autodidácticas para el personal docente desde la educación preescolar hasta la enseñanza secundaria en México, y un enfoque de formación mutua en el servicio (PISA) basado en encontrar docentes debidamente capacitados que puedan impartir formación a otros en Nigeria. El «Instituto de mentalidad abierta» (Avatud Meele Institute), de Estonia, se caracteriza por su orientación centrada en el desarrollo de actitudes más abiertas con respecto a la enseñanza y el aprendizaje por medio de la orientación individual y de programas de formación en el servicio (OIE, 1999; UNESCO, 1997b).
El aprendizaje a distancia se considera particularmente atractivo por razones de costo-beneficio y por la necesidad de atender al personal docente destinado en zonas rurales y aisladas. Como sucede con cualquier enfoque de aprendizaje a distancia, la concepción del mismo es importante para compensar el escaso contacto personal entre el educador y el estudiante. Algunos países se apoyan fuertemente en esos enfoques para mejorar la competencia profesional del personal docente por medio de lo siguiente: el certificado de medios múltiples en el programa de orientación de la India (CIG); el programa radiofónico de formación en el servicio en Indonesia, y la metodología de aprendizaje a distancia del Instituto de perfeccionamiento del personal docente (IAP) en Mozambique (OIE, 1999; UNESCO, 1997b).
Se puede observar cada vez más una modalidad de aprendizaje a distancia impulsado de manera autónoma a medida que los docentes (y otras personas) adoptan la iniciativa de desarrollar sus propias competencias profesionales por medio de las redes basadas en Internet. Estos medios están aumentando de manera exponencial y se están ofreciendo por una serie de proveedores: a) de ámbito internacional, tales como el Commonwealth Institute y la European SchoolNet; b) de ámbito nacional, en forma de redes públicas y de centros pedagógicos virtuales, tales como el Canada SchoolNet, el EDUCNET en Francia, el SchoolNet South Africa, el National Grid for Learning y el Scottish Virtual Teachers Center en el Reino Unido, y c) una gran cantidad de programas privados en línea de varias empresas de medios de información y de soporte lógico. Más de 70 ministerios de educación tienen sitios oficiales en la red de Internet y también es posible tener acceso a más de 50 sindicatos de personal docente de todo el mundo a través de esa red.
El argumento sólido a favor de reubicar gran parte de la formación continua en el lugar en que pueda tener el mayor impacto pierde fuerza en proporción con las decisiones de las autoridades encargadas de la educación que sitúan las oportunidades de formación en el servicio u otras oportunidades de formación continua al final de la lista de prioridades en materia de inversión. En el pasado, se criticó el impacto de la descentralización en las oportunidades de formación en países tales como Suecia, y en un gran número de países en desarrollo que actúan en el marco de programas de ajuste estructural (OIT, 1996a y 1996b). Además, cuando se garantiza la financiación, la proximidad y los costos más reducidos pueden alentar una mayor participación. Si bien los talleres «puertas abiertas» y con base en los centros docentes no son obligatorios en Swazilandia, se ha estimado que entre el 40 y el 80 por ciento del personal docente participa en los mismos en función del tema de que se trate (OIE, 1999). Como red de seguridad, y para satisfacer las necesidades diversas que podrían surgir en el futuro y que no siempre pueden ser atendidas por los centros docentes o los órganos locales, se recomienda una combinación de políticas de formación centralizada y descentralizada (CEART, 1998).
El recurso a estrategias de establecimiento de redes proporciona un apoyo adicional en algunas regiones, permitiendo combinar recursos para proporcionar formación en el servicio de carácter general o especializado. Este enfoque se utiliza por ejemplo por la Organización de Ministros de Educación del Sudeste Asiático, en el Caribe por medio de la Universidad de las Indias Occidentales y en el Pacífico por conducto de la Universidad del Pacífico Sur (OIT, 1996c; OIT/UNESCO, 1998).
La importancia y la atención prestadas a la formación continua para los directores y el personal de apoyo de centros docentes están también aumentando en las actividades en materia de políticas. Sin un programa de formación continua sólido, las responsabilidades y nuevas funciones de gran magnitud exigidas a los directores y otro personal directivo de los centros docentes que se han esbozado más arriba no se pueden satisfacer de manera adecuada por personas que no poseen una formación inicial que les capacite para una nueva organización de la docencia. La extensión de la gestión con base en la escuela ha aumentado la necesidad de actuar con urgencia. De acuerdo con la diversidad de sistemas educativos, se ofrece una combinación de actividades pedagógicas concebidas por una institución central y de formación del personal directivo con base en la escuela. Los talleres impartidos a nivel central constituyen la norma en el Japón. Los programas de formación en el servicio en casi todos los Länder de Alemania contienen disposiciones para los directores de centros docentes sobre relaciones exteriores, gestión del personal y legislación sobre centros docentes para compensar la falta de formación inicial específica sobre las responsabilidades que deben asumir los directores o los inspectores de establecimientos escolares. Algunos países como Noruega han reconocido la necesidad de centrar los esfuerzos a nivel escolar, local y regional en la familiarización del personal directivo de las instituciones docentes con sus nuevas funciones. Un enfoque integrado a través de su programa «LUIS» combina la contratación de eventuales directores con la formación inicial y continua. Un enfoque similar se aplica en el programa de formación sistemática de Malasia para el personal directivo del sector de la educación en todos los niveles (OIE, 1999; OIT, 1996c).
Hasta ahora, la información ha sido demasiado escasa para que resulte posible saber si esa formación es en muchos países sistémica o continua a lo largo de toda la carrera. De hecho, parece ser de carácter más especial y no obligatorio y este efecto en los centros docentes se siente profundamente. Cabe citar a título de ejemplo la insuficiente calidad de la enseñanza en Kenya y la República Unida de Tanzanía, lo cual está vinculado en parte con la supervisión inadecuada de un personal directivo sin experiencia y con una inspección limitada, así como con la falta de orientación apropiada y de formación en el servicio para supervisores de países de Asia. De manera similar, en el Brasil se estimó en 1993 que las tres cuartas partes del personal directivo de escuelas primarias (en su mayoría mujeres) no tenían titulación sobre administración escolar, si bien algo más de la mitad habían participado en algún curso de formación en los cinco últimos años (de Grauwe, 1998; OIE, 1999).
En los países de Africa y el Caribe, se han observado en el último decenio algunos esfuerzos todavía modestos por introducir o mejorar los programas de formación continua para el personal directivo de los centros docentes. Los talleres en el servicio de breve duración constituyen el enfoque predominante, si bien se ofrecen a veces actividades pedagógicas de mayor duración, aunque de alcance limitado por la falta de fondos. Los nuevos programas con asistencia internacional abarcan el desarrollo y la utilización muy difundida de material pedagógico para los directores de centros docentes en el Africa meridional de habla inglesa y módulos de aprendizaje sobre «mejores centros docentes» en el Caribe (ADEA, 1995; Commonwealth, 1996; OIE, 1999).
Fomento de la progresión profesional y desarrollo de
la carrera: la fusión de la competencia y la motivación
Una perspectiva sobre la educación permanente para el personal de educación exige que se reúnan una serie de condiciones, a saber unos recursos adecuados, tanto para suministrar la instrucción como para conceder tiempo al personal; múltiples caminos y formas de organización que justifican distintas necesidades en diferentes momentos de la progresión profesional y las limitaciones de la vida familiar y profesional; los métodos de evaluación adecuados para garantizar que la instrucción alcance sus objetivos; e igualmente, una participación activa y continuada del propio personal docente. Existe un caso importante para dar por sentado que una mayor profesionalización de la docencia y de las labores educativas afines impelerá a los individuos a buscar e invertir en las oportunidades de fomento de la progresión profesional con el fin de mejorar el rendimiento y la satisfacción en el trabajo. Los aspectos, a menudo omitidos, relacionados con los vínculos de fomento de la progresión profesional como incentivo adicional también deberían figurar en las ecuaciones. A lo largo de este decenio la OIT, en el contexto de un planteamiento global del fomento de la progresión profesional y del desarrollo de la carrera, afirmó que estas cuestiones deberían definirse como proceso continuo, adopción de métodos de contratación, preparación, entrega de títulos, iniciación y fomento de la progresión profesional a largo plazo (OIT, 1991b; OIT, 1996c).
Fomento de la progresión profesional continua:
múltiples caminos y asociaciones
Los enfoques firmes en materia de fomento de la progresión profesional suelen confiar en estrategias y asociaciones de múltiples facetas que concentran las fuerzas de las partes interesadas en objetivos comunes. En los últimos trabajos de la OCDE y otros países aparecen numerosos casos que ejemplifican dichos enfoques. En algunos casos, los recursos con que cuentan los centros y el personal especializado, tales como museos o centros científicos interactivos, se movilizan en beneficio de las escuelas y el personal docente. El respeto por la entera participación del personal docente en la adopción de los tipos de apoyo profesional necesario, las iniciativas locales y la flexibilidad para adoptar distintos enfoques según las necesidades de la escuela en un marco definido centralmente resultan ser conceptos clave para formar asociaciones fructuosas. En Australia (Tasmania) los puntos de apoyo incluyen la participación de los padres en talleres organizados para conocer el desarrollo de los planes de estudio a partir de la escuela, así como el apoyo al personal docente con experiencia que orienta el proceso en colaboración con la dirección de la escuela y las autoridades escolares. En Alemania y Chile existen dos enfoques en materia de apoyo profesional para la docencia innovadora que se basan en múltiples elementos de una estrategia de asociación (recuadro 2.8). Desde 1997 la oficina para la reforma de la educación de los docentes de Tailandia (TERO) ha incorporado recompensas nacionales para los docentes, reformas de la educación básica de los docentes, nuevos incentivos para la formación en el puesto de trabajo y visitas escolares dirigidas por profesionales tailandeses en el plan general de reforma de los profesores (OIE, 1999).
En algunas partes del mundo se está registrando un aumento de las asociaciones con la industria y otros empleadores para mejorar la capacitación profesional. Los proyectos para ascender a los profesores, promovidos por los empleadores de los Estados Unidos, ofrecen entre otras cosas, trabajos de verano para que los profesores se familiaricen y se pongan al día con respecto a la nueva tecnología o a la investigación así como seminarios o talleres sobre las prácticas y equipos actuales. Asimismo las empresas patrocinan a los profesores de matemáticas y de ciencias en los programas universitarios.
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Recuadro 2.8
El proyecto Práctica de la ciencia básica integrada en Alemania (Practicing Basic Integrated Science in Germany, PING) surgió a raíz de la necesidad de atraer más el interés de los estudiantes y la habilidad de los profesores para dar clases de ciencias en las escuelas secundarias generales como asignatura imprescindible de la sociedad moderna. Dicho proyecto, apoyado por el Instituto Nacional para la Educación Científica (IPN), se caracterizaba por contar con:
Fuente: James, 1999; Olson , James y Lang, 1999. Se dice que en Chile existe un conocido programa de fomento de la progresión profesional de la reforma de la educación secundaria que combina una serie de estrategias que permiten mejorar el profesionalismo de la docencia. La práctica pedagógica se alcanza mediante la extendida formación en el puesto de trabajo, los viajes de estudios al extranjero más selectivos para algunos profesores y la reforma de la formación del personal universitario mediante proyectos competitivos. A través de los proyectos de mejora del personal docente de las escuelas, apoyados por diversas instituciones y fundados por el Gobierno sobre una base competitiva, se han creado nuevos incentivos destinados a proporcionar mayor autonomía en la adopción de decisiones sobre las prácticas más eficaces. Fuente: Fuente: Lemaitre, 1998. |
Entre las cuestiones que se barajan para adoptar una decisión sobre la estrategia de fomento de la progresión profesional se encuentra el alcance de la experiencia y del control de las autoridades o especialistas de más alto nivel por oposición a la confianza en las propias iniciativas de los directores y del personal docente, por lo que se refuerza la autonomía, la responsabilidad y la titularidad dentro de la profesión. En muchos países africanos y asiáticos los centros de recursos docentes que han aparecido como reconocimiento del carácter subdesarrollado de las oportunidades de fomento de la progresión profesional tienden al control interno a la vez que intentan maximizar la red de conocimientos y los escasos recursos con que cuentan los profesores: la presencia de docentes con más experiencia en Kenya y Tanzanía para formar parte del personal de dichos centros; las «zonas» de docencia para la distribución de material escolar en Swazilandia y la convocación de reuniones del claustro escolar semanales en Nepal (OIE, 1999). Las experiencias de algunos países sugieren que allí donde los conceptos en materia de control y eficiencia, defendidos por las autoridades escolares, prevalecen sobre los conceptos de autoconfianza e iniciativa del docente, probablemente se perjudicará a los bloques clave de construcción de la motivación que alientan al personal docente a desarrollar una mayor responsabilidad profesional (recuadro 2.9). El proceso es análogo a una crítica similar realizada a partir de las experiencias de la Escuela Nueva de Colombia. Sin embargo, se puede presentar un argumento firme para sostener un enfoque doble que deja algunas iniciativas en manos del personal docente local (y otros interesados) conectados a través de centros de recursos físicos o electrónicos, complementados por servicios de apoyo más sofisticados que las instituciones de formación de personal docente y autoridades de la educación proporcionan a nivel de distrito o de región (Hoppers, 1998).
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Recuadro 2.9
En un estudio comparativo sobre los centros de recursos de personal docente en tres países sudafricanos, a saber Mozambique, Zambia y Zimbabwe, se ha afirmado que la promesa inicial de que dichos centros se crearon para instaurar un mayor sentido de autoconfianza, las iniciativas de los profesores locales o la formación práctica de grandes cantidades de personal sin calificaciones para mejorar las escuelas, se ha disipado con el tiempo debido a las diferentes formas con las que los centros terminaban siendo controlados centralmente o incluso por las autoridades locales. Este movimiento combinó elementos de control por parte de las autoridades con un deseo genuino de mejorar la calidad de la formación, la relación entre coste y efectividad y los resultados, pero el resultado final fue que el significativo insumo de los profesores a los programas y a la gestión de los centros se desvanecieron con las nuevas oportunidades de la conexión en red. En muchos casos, los claustros de los colegios que funcionaban gracias a centros de recursos pasaron a ser cinturones de transmisión para los planes de estudio y los métodos adoptados a nivel (regional) medio más que expresiones de la autonomía y la autoconfianza del personal docente. De ahí que la resultante pérdida de motivación en la autoconfianza y el sentido de titularidad de las mejoras basadas en la escuela constituyera un inevitable y lamentable accidente. Fuente: Hoppers, 1998. |
El aumento de las carreras públicas y la satisfacción en el empleo
La importancia del fomento pertinente de la progresión profesional no siempre ha figurado de forma destacada en las fórmulas para mejorar el trabajo del personal dedicado a la educación. Durante el último decenio las tendencias han sugerido que esta cuestión, a menudo desatendida es objeto de una rehabilitación que reconoce que es necesario reformar la estructura de la carrera tradicionalmente «plana» y sin diversificación alguna del personal docente y otras categorías, que reposa en gran medida en una serie de criterios lineales basados en la antigüedad. Las indicaciones proceden de la revisión de las estructuras de la carrera aplicadas o en preparación en muchos de los Estados Miembros. Los aspectos principales de dicha reforma incluyen:
La estructura de la progresión profesional emergente en el Reino Unido ilustra muchos de estos puntos, destinados a facilitar la mejora de las recompensas por los resultados positivos, los mejores propósitos de progresión profesional y las nuevas oportunidades para la promoción de la calidad y los conocimientos así como un mejor clima de trabajo (recuadro 2.10). Entre otros ejemplos se cuenta la creación de nuevos puestos de ayudantes de director/directora con experiencia en la Guayana (OIE, 1999). Los intentos por introducir una estructura de las carreras en Argentina, con muchos de los aspectos contemplados en el caso del Reino Unido, no ha tenido éxito debido, en parte, a la fuerte oposición de los sindicatos del personal docente (Vegas, Pritchett y Experton, 1999).
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Recuadro 2.10
Los planes del Gobierno del Reino Unido para reformar la estructura de la progresión profesional para los directores, suplentes y docentes, presentados por primera vez en 1998 y programados para ser aplicados en 2000, se basan en un enfoque integrado hacia el fomento de la progresión profesional y las perspectivas de carrera como clave de su estrategia normativa para mejorar las escuelas y la docencia. Dichos planes son objeto de una amplia consulta entre personal docente y sindicatos, representantes de los organismos del Gobierno y de las autoridades locales así como de otras agencias interesadas. Básicamente se trata de una escalera en la progresión profesional que propone dos niveles así como las gamas de pago, para el personal docente situado en un «umbral de resultados» entre el primer y el segundo niveles. Las evaluaciones anuales, basadas en un Marco de Gestión de Resultados, están concebidas para evaluar los resultados del personal docente frente a los objetivos acordados de antemano con los jefes de escuela o de departamento. Después de superar el primer nivel, los docentes tendrían derecho a pedir una apreciación a nivel nacional con el fin de cruzar el umbral y llegar al segundo nivel; dicha apreciación combinaría elementos internos y externos que se medirían en virtud de las nuevas normas nacionales y se centrarían en los resultados firmes de la clase. Además de salarios más elevados, el personal docente del segundo nivel tendría nuevas expectativas profesionales y según las evaluaciones, tendría acceso a nuevas categorías de empleo tales como las del programa de perfeccionamiento pedagógico (Advanced Skills Teacher, AST) cuyas responsabilidades adicionales incluirían la formación inicial y continua de otros profesores, tutorías, evaluaciones, producción y difusión de material de docencia y trabajo de divulgación a otras escuelas. Se calcula que hasta un 5 por ciento de los profesores se contratarían desde el principio o mientras estuvieran de servicio mediante un sistema de ascenso por «vía rápida» basado en los procesos de selección para conseguir mejores resultados, oportunidades de formación a medida, excelentes apreciaciones de los resultados y voluntad para aceptar contratos que impliquen un año laboral más largo y mayor movilidad. Todo eso podría derivar en el adelanto del ascenso de los puestos de dirección. El apoyo planificado para el trabajo y la progresión profesional del personal docente incluye nuevos acuerdos en materia de gestión, más profesionales que trabajen en las escuelas, intercambios escolares, becas en materia de tecnología de la información y acceso gratuito al baremo nacional para el aprendizaje. Fuente: DfEE, 1998b, 1999a y 1999b. |
Las distintas estructuras de las carreras docentes se fomentarían de forma significativa si se abrieran puertas al mundo laboral fuera de la educación. La dirección institucional, la enseñanza y otros puestos de trabajo del sector de la educación podrían enriquecerse si se pudiera acceder con mayor facilidad a los empleos a corto o medio plazo proporcionados por los puestos de trabajo del sector público o privado que exigieran calificaciones similares y pudieran convalidarse aunque el contenido del trabajo fuera distinto. A lo largo del último decenio en algunos países se han presentado oportunidades parecidas en orden inverso, a saber formación por la vía rápida y certificados para profesionales de carrera media con el fin de que se unan a la enseñanza siempre que reúnan las normas de calidad (OIT, 1991a y 1991b). Observados en su conjunto, esos nuevos planes de movilidad cuentan con un gran potencial para reforzar el entendimiento mutuo entre la educación y el mundo del trabajo que muchos observadores consideran esencial para construir sistemas de educación permanente. Sin embargo, para que esos planes sean efectivos es necesario tratar algunas cuestiones, a saber las repercusiones financieras, así como el tiempo de dedicación de los docentes al servicio militar; las adaptaciones introducidas en las estructuras de las carreras docentes estrictamente lineales para evitar las multas y recompensar dichas experiencias; y las garantías contra pérdidas a gran escala de personal a favor de puestos de trabajo más lucrativos en otras partes. Hasta el momento, existen pocas pruebas de que dichas opciones se brinden en el campo de la educación.
Evaluación: eje de los resultados y del desarrollo de la carrera
Habida cuenta de su lugar estratégico para garantizar la efectividad de las escuelas y, por consiguiente, de las oportunidades de aprendizaje, la evaluación de las capacidades administrativas de los directores de escuela y su liderazgo en las cuestiones relacionadas con la educación también ocupan un lugar importante en los planes de desarrollo de la carrera de la profesión. Casi todos los países europeos proporcionan algún tipo de evaluación llevada a cabo por la autoridad del empleo o por inspectores pero más sorprendentemente, en el estudio de mediados de 1990 (EURYDICE, 1996) consideró que aproximadamente en la mitad de dichos países, las evaluaciones no eran periódicas a uno o más niveles. Los órganos de gobierno de las escuelas del Reino Unido (Inglaterra y País de Gales) actualmente deben evaluar cada año los resultados de los directores de las escuelas con la ayuda de un asesor externo programado a partir de septiembre de 2000, que se basará en los objetivos de los resultados acordados con el director al principio del ciclo revisado o establecidos por el órgano de gobierno (DfEE, 1999a y 1999b).
Los criterios y procedimientos para una evaluación efectiva y justa de los docentes es el objeto del debate que igualmente está en candelero en el contexto de las nuevas estructuras de las carreras docentes. Durante mucho tiempo se ha recomendado evaluar a los docentes como medio para proporcionar la información necesaria para mejorar los resultados profesionales sin restringir la «libertad, la iniciativa y la responsabilidad del personal docente» (Recomendación, 1966). En muchos escritos sobre la cuestión se sigue haciendo hincapié en el objetivo de fomento de la progresión profesional inherente al enfoque «de participación» en vez del enfoque «de gestión» basado en las preocupaciones en materia de responsabilidad y rendimiento. Entre los elementos clave que se consideran deseables se cuenta la objetividad, una perspectiva no mecánica, la inclusión de una evaluación paritaria dondequiera que sea necesaria y un planteamiento global dondequiera que se evalúe el entorno de la escuela. La participación de los educadores, como individuos o a través de sus sindicatos, para definir el contenido y los procedimientos de los sistemas de evaluación suele ser un factor imprescindible en la aceptación y la efectividad de dichas evaluaciones (OIT, 1991a y 1991b). Se dice que en los Estados Unidos cada vez hay más programas de revisión paritarios, sobre todo para los nuevos funcionarios, programas a menudo negociados por los sindicatos del personal docente que ostenta cargos de dirección como parte de sus esfuerzos de mejora profesional. Muchos de los elementos de evaluación clave fueron incluidos por educadores y administradores en un Coloquio conjunto OIT/UNESCO de 1998 sobre los países del Pacífico, caracterizado por unos criterios claros, predeterminados y negociados; tiempo para el proceso; insumos e información entre el evaluador y el evaluado; procesos de recurso y un proceso tan informativo como acumulativo.
La evaluación de las facultades y las cuestiones relacionadas con el fomento de la progresión profesional constituyen el seno de las carreras, las nuevas funciones y la calidad de la enseñanza en la educación superior. Los procedimientos bien desarrollados de revisión paritaria y publicaciones en los periódicos sirven para controlar la calidad de las investigaciones en muchas disciplinas. Sin embargo, las cuestiones relacionadas con el personal docente de educación superior, evaluadas para garantizar la calidad de la instrucción e incluso más la formación pedagógica inicial y continuada de los mismos, continúan siendo importantes áreas de desarrollo tanto para la gestión como para las facultades. Está muy asumido que la tradicional subcapacitación del personal en la docencia pedagógica ha derivado en una confianza extrema en la estructura de las clases tradicionales que cada vez supone un mayor desafío para los estudiantes y las nuevas tecnologías. Sobre todo a medida que se diversifica la población estudiantil, debido al aumento del número de estudiantes a tiempo parcial y a distancia, al recurrir a innovaciones tales como la teletutoría y la teleselección interactiva así como el mayor uso de proyectos individuales o colectivos y de trabajos de seminario cobran importancia. En muchos países europeos y de la OCDE se ha registrado un desarrollo profesional y se han instaurado unidades de apoyo para remediar este problema, al mismo tiempo que se han concedido programas de becas para fomentar la innovación y se ha registrado una mayor apertura en los sistemas de evaluación de la docencia que presentan la información del estudiante (Fielden, 1998; OCDE, 1998c).
Seguridad del empleo: personal permanente y temporero
Una de las cuestiones relacionadas con la concepción de las nuevas carreras docentes se refiere al lugar que deben ocupar los puestos permanentes. Los puestos permanentes del personal docente se han considerado durante mucho tiempo un elemento básico de la vida en la educación, elemento que debería estar garantizado «incluso cuando se produzcan cambios en la organización tanto del conjunto como de una parte del sistema escolar» (Recomendación, 1966). Tradicionalmente la seguridad del empleo viene formulada por tres factores: la seguridad del empleo se concede al principio de la carrera profesional como docente tan solo después de haber completado satisfactoriamente un período de prueba que determina si los individuos son aptos para la docencia; puede terminarse en el curso de una carrera profesional debido a diversas infracciones en la conducta ética y profesional; y está sujeto a la necesidad que sea financiado para garantizar su continuación. No existe ninguna prueba que indique que las dos primeras condiciones se han modificado en los últimos años, aunque el camino hacia un puesto permanente en el campo de la docencia continúa siendo muy variado. Existen algunos ejemplos de distintos países que ilustran esta diversidad, a saber en Italia, el empleo permanente se obtiene tras superar satisfactoriamente un examen (concurso); en Filipinas tan sólo se concede después de superar satisfactoriamente un programa de inducción a la docencia que incluye la obtención de un certificado de conocimientos prácticos; y en Tailandia los profesores obtienen un puesto permanente después de un período de prueba de seis meses y una evaluación satisfactoria realizada por un comité formado por el supervisor inmediato y dos profesores con experiencia (OIE, 1999).
No obstante, se está perdiendo el respeto por el concepto de empleo permanente en el campo de la educación superior bajo las presiones de las limitaciones por razón de los costes y en mayor énfasis en la eficiencia y la contabilidad. Los puestos permanentes o su equivalente funcional, por ejemplo para los empleos en los servicios públicos o civiles de algunos países se defienden las normas internacionales como una garantía tradicional de libertad académica, pero también por motivos de responsabilidad individual y retención de personal calificado en el campo de la investigación y la enseñanza superior (UNESCO, 1997a). Sin embargo, la «precarización» del empleo del sector terciario va en aumento a raíz de las preocupaciones en materia de gestión institucional por conseguir mayor flexibilidad frente a los contratos financieros más inseguros, la necesidad de responder a una población estudiantil cada vez más diversificada por la edad, la formación y las expectativas así como la idea de que los puestos permanentes dominan la innovación. Eso es especial motivo de preocupación en la docencia, históricamente dejado de lado a favor de la investigación como base de la seguridad del empleo y de los ascensos. A pesar de que las asociaciones profesionales y los sindicatos académicos defienden continuamente la necesidad de crear puestos permanentes, las tendencias internacionales apuntan hacia el declive de una gran cantidad de puestos de trabajo permanentes a favor de un aumento del personal temporero.
Carreras profesionales y cuestiones de género
La imagen de la mujer en el campo de la gestión está evolucionando de forma sustancial en ciertas regiones y niveles educativos. Sin embargo, las mujeres siguen accediendo a los puestos de dirección, es decir, tradicionalmente el número de mujeres que ocupan puestos de dirección de alto nivel ha sido bajo, con grandes diferencias entre algunos puestos «masculinos» (administradores e inspectores) y puestos «femeninos» (asesores y especialistas en métodos). Sin embargo, en el decenio que precedió a 1995, se registró un progreso sustancial en el número de mujeres que pasaron a ocupar los puestos de presidencia y vicepresidencia en regiones tales como Norteamérica, el Caribe, Europa (del este y occidental) y Sudáfrica. Se registró una relación positiva entre el crecimiento continuo en número de profesores de primaria y secundaria y el aumento de dichas mujeres en el ascenso a puestos de dirección en las escuelas. Continúan existiendo importantes desequilibrios en el número de mujeres administradoras en proporción con el lugar que ocupan en el mundo académico y la gestión y dirección en materia de educación superior continúa estando tan segmentada como los demás niveles de educación, a saber los hombres continúan siendo decanos académicos y miembros de las juntas directivas de todo el sistema mientras que las mujeres siguen siendo directoras administrativas de los estudiantes y miembros de las comisiones departamentales (EURYDICE, 1997a; ILO, 1996a).
La tendencia a que haya más directoras no es demasiado sorprendente en una profesión predominantemente femenina, si bien las mujeres están en desigualdad de condiciones según las regiones y el nivel de educación, pues se tiende mucho más a fomentar que las profesoras ocupen dichos puestos en las escuelas primarias mientras que existen pocas pruebas de que se haya producido algún progreso importante en el campo de la educación técnica y superior. Estas tendencias al alza encajaban con tendencias internacionales similares para las mujeres en otros ámbitos directivos y profesionales (OIT, 1997). Los obstáculos duraderos que hay que superar respecto de la igualdad de oportunidades y el trato en la dirección escolar y las medidas adoptadas por los países e instituciones para conseguir la igualdad de géneros también han pertenecido anteriormente a la OIT (1996a).
Los últimos informes sugieren que estas tendencias siguen vigentes, propiciadas en parte por el número cada vez mayor de candidatas. Las últimas cifras en el Reino Unido (Inglaterra y País de Gales) indican que, por primera vez, las mujeres ocupan más de la mitad de los puestos directivos de las escuelas de primaria y más de una cuarta parte de los puestos de secundaria, mientras que la cifra de hombres contratados como profesores-directores registra una disminución constante (TES, 1999). Actualmente en los Estados Unidos las mujeres representan el 42 por ciento de las directoras de las escuelas de primaria y de secundaria inferior, cifra que se ha duplicado en 10 años; dos tercios de ellas con cinco años o menos de experiencia son mujeres (Doud y Keller, 1998).
La gran cantidad de directoras en las escuelas influye en las definiciones de las funciones y en las mayores responsabilidades de los directores. El estudio del caso de Trinidad y Tabago (Morris, 1999) puso de manifiesto que mientras el porcentaje de profesores en las escuelas era todavía inferior, el porcentaje de directoras continuaba aumentando en el decenio de los noventa, llegando a alcanzar un 52 por ciento en las escuelas de primaria y un 46 por ciento en las escuelas de secundaria en 1998. El análisis de los rasgos característicos que hicieron que muchas de las directoras tuvieran éxito en su trabajo fue de igual interés (recuadro 2.11).
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Recuadro 2.11
Una muestra de directoras de escuelas de secundaria en Trinidad y Tabago puso de manifiesto una serie de puntos principales sobre su repercusión sobre los docentes y las escuelas. Entre las conclusiones, las directoras:
Fuente: Morris, 1999. |
La combinación de entrega, compromiso para con el trabajo en equipo y construcción de relaciones de colaboración, combinado con sus experiencias personales y profesionales, parece converger con las funciones y los enfoques esperados y defendidos para el futuro de las instituciones de docencia. Si comparamos dicha situación con la del Reino Unido, un estudio similar de las directoras de secundaria en Singapur (Morris, Low Tin Guat y Coleman, 1999), en el que las mujeres en 1997 ya representaban una pequeña mayoría tanto en las escuelas de primaria como en las de secundaria (y más de un 60 por ciento de las que ocupaban puestos adjuntos), tendía a confirmar la idea de que las mujeres se casaban con un estilo de dirección participativo, un ambiente de trabajo de colaboración y una atmósfera de apoyo para los estudiantes y el personal que trabajaba a favor de la enseñanza eficaz.
Las nuevas perspectivas de carrera profesional para las profesoras no sólo dependerán del camino de ascenso tradicional de fuera de la enseñanza a la administración. Los desafíos que se avecinan en cuanto a contratación, retención del personal calificado y motivación para desarrollar nuevas funciones sugieren que es necesario adoptar una gama de medidas para garantizar que las perspectivas de carrera para las mujeres se adecuen a la labor que realizan, a saber flexibilidad, estructuras de carreras no lineales que permitan que las mujeres enseñen y dejen de enseñar por motivos profesionales o familiares sin que se las penalice profesionalmente; mejores salarios y paridad en la carrera profesional tanto para los puestos a tiempo parcial como para los puestos a jornada completa; incentivos para la partición del empleo voluntaria en lugar de obstáculos burocráticos; y un marco de fomento de la progresión profesional sensible a la existencia de la doble carga que las mujeres soportan tanto en el hogar como en el lugar de trabajo.
El continuo predominio de las mujeres en la docencia plantea nuevas preguntas en el contexto del género: ¿puede y debería invertirse esta tendencia? En muchos de los países en los que predominan las profesoras, se han planteado el mismo tipo de preguntas sobre los desequilibrios de género y la falta de modelos masculinos en la educación primaria y en la infancia, del mismo modo que se ha planteado la falta de modelos femeninos en los escalafones superiores. En la medida en que esto constituye una preocupación política, puede que haya que considerar una serie de medidas para contratar a más hombres en los niveles inferiores de la enseñanza mediante, por ejemplo, campañas de sensibilización que influyan en las elecciones profesionales en una primera etapa; campañas de contratación agresivas para incluir a los hombres en los programas de formación del profesorado y «discriminación positiva» en forma de incentivos materiales y contratación por la vía rápida así como opciones de ascenso para canalizar a los hombres en la enseñanza y los puestos de responsabilidad.
En aquellas partes del mundo en las que las mujeres representan una minoría, incluso en los niveles inferiores, los desafíos que existen son los más clásicos, a saber encontrar la mezcla perfecta de incentivos materiales y de formación que aumente sustancialmente el porcentaje de mujeres en el campo de la docencia pero, asimismo, su distribución entre los puestos dedicados a la enseñanza en las áreas rurales y menos favorecidas. Uno de los obstáculos más importantes a la equidad en cuestión de género en el campo de la educación, así como al despliegue eficiente de profesores calificados a las áreas no urbanas continúa siendo el de las barreras culturales, profesionales y materiales que se imponen a las mujeres en muchos países en desarrollo cuando se las contrata o se las transfiere a áreas rurales. (Gaynor, 1997).
3. Remuneración y trabajo
en el ámbito de la enseñanza
La aplicación de una estrategia integrada para modificar el entorno educativo, acompañada por la introducción de diferentes funciones y responsabilidades de los educadores, requerirá casi con seguridad modificar la estructura de la remuneración y la forma en que se organiza el trabajo educativo tanto en las escuelas como en las demás instituciones de educación permanente. Habida cuenta de la importancia que tienen los sueldos en los gastos ordinarios de la educación, y por lo tanto en el total de recursos disponibles, tendrán que fijarse en un nivel suficientemente alto, para atraer a los mejores candidatos para ocupar puestos docentes, y poder retenerlos luego durante un período razonable de su carrera, y tendrán también que estructurarse de tal modo que permitan motivar y recompensar el trabajo realizado con espíritu innovador. Se reconoce cada vez más que la noción de educación permanente requerirá también una mayor flexibilidad en la organización de las escuelas y demás instituciones de enseñanza a fin de facilitar el máximo acceso posible a las mismas a personas con perfiles educativos muy diversos.
Estructura de la remuneración: fórmulas adecuadas
para contratar profesionales altamente calificados
y retenerlos en el sector
Hay una serie de aspectos clave para determinar la fórmula global de la remuneración en el ámbito de la enseñanza. Lo más esencial es fijar sueldos suficientemente altos para atraer a los jóvenes más capaces que el término medio que están considerando distintas perspectivas de carrera, así como a profesionales con más experiencia que proyectan un cambio de carrera y, por último, a las personas que quieren reincorporarse a la vida profesional, muchas de las cuales son mujeres. No se trata de una nueva política, sino de un criterio que adquiere renovada importancia en vista de la necesidad de contar con individuos creativos y motivados para ejercer la docencia en el campo de la educación permanente. Otro aspecto importante es la medida en que el personal docente verá recompensado sus esfuerzos, más allá de la satisfacción que produce el cumplimiento cabal del trabajo, lo cual es sin duda un factor poderoso pero no siempre suficiente para motivar una buena actuación ni tampoco para retener en la profesión a docentes altamente calificados que encuentran en algunos países alternativas muy lucrativas. Otra cuestión relacionada con esto es la formulación de planes de incentivos para estimular al personal a fin de que participe de lleno en el análisis y la reforma de la enseñanza, así como en la puesta en práctica de mejoras que pueden alterar considerablemente la organización del trabajo en las escuelas y otros lugares de enseñanza.
Administración de la enseñanza
En el estudio anterior de la OIT (1996a) sobre el nivel de los sueldos del personal de administración en el sector de la enseñanza se indicó que esa categoría del personal, incluidos los directores y subdirectores, registró mejoras en sus ingresos reales en un gran número de países de altos y medianos ingresos entre mediados del decenio de 1980 y mediados del decenio de 1990. Salvo algunas excepciones, en los países de bajos ingresos el personal de administración sufrió en cambio una disminución de sus ingresos reales, probablemente como consecuencia del deterioro de la situación macroeconómica y fiscal, que llevó a limitar los gastos públicos, lo cual afectó a todos los sectores en general. Se desconocen las repercusiones de esos aumentos o disminuciones en la capacidad para contratar personal de alto nivel y conservarlo en sus puestos ante la competencia con otras profesiones u ocupaciones.
En algunos países, los sueldos que se pagan a los administradores de más alto nivel son sustanciales, pero se considera que ese es el precio necesario que hay que pagar para poder contratar y conservar a los mejores candidatos, particularmente en sistemas descentralizados y altamente competitivos. En 1998, en los Estados Unidos, los superintendentes de establecimientos escolares ganaban en promedio 101.000 dólares de los Estados Unidos; la cifra pudo muy bien sobrepasar los 150.000 dólares en el caso de algunos superintendentes a cargo de distritos escolares de grandes ciudades. Más aún, dada la carga de trabajo que tienen (prácticamente casi todos los días del año) y sus responsabilidades, que se consideran análogas a las que supone la gestión de una empresa mediana o grande del sector privado, es cada vez más frecuente el pago de primas en función de los resultados. Estas primas oscilan entre el 5 y el 20 por ciento del sueldo anual y se fijan con arreglo a indicadores tales como las mejoras en los resultados de los exámenes de los estudiantes, las tasas de asistencia y de deserción escolar. Sin embargo, aunque la mayoría de los miembros de las juntas escolares locales están de acuerdo con el sistema de las primas para promover mejores resultados, la mayoría de los superintendentes no creen que cumplan ese propósito. Un aspecto clave que queda sin resolver es el criterio que se utiliza para otorgar esos incentivos, dado que los logros obtenidos, por ejemplo mejores resultados en las evaluaciones escolares, son fruto de la labor de muchos miembros del personal de enseñanza (Lafee, 1999).
¿Hay concordancia entre los sueldos
y las responsabilidades de los directores?
En igual o mayor medida que en el caso de los administradores, tanto el valor que se atribuye a la dirección de las escuelas como las calificaciones que poseen los directores y las responsabilidades que asumen aunados a la competencia que suscita la obtención de sus servicios dentro y fuera del campo de la educación hacen que resulte muy difícil para los encargados de formular políticas y tomar decisiones en la materia determinar niveles de sueldos apropiados. Esto se acentúa en algunos aspectos a raíz del crecimiento y la prosperidad a largo plazo en los sistemas de altos ingresos con una financiación adecuada. Según estudios realizados hace poco en los Estados Unidos, a pesar de que los sueldos medios se sitúan entre 67.000 dólares y más para los directores de escuelas primarias y 76.000 dólares y más para los de colegios de enseñanza secundaria, la falta de candidatos calificados para desempeñar el cargo de director, que ya se había observaba en 1998 en la mitad de los establecimientos incluidos en una muestra aleatoria de distritos escolares, ha de persistir probablemente o podría incluso agravarse. Se considera que las funciones sumamente diversificadas que deben cumplir los directores, debido en parte a la descentralización de las estructuras administrativas, la gran carga de trabajo (véase más adelante) que tienen, y la diferencia relativamente pequeña entre los sueldos iniciales de los directores y los que perciben los docentes con más antigüedad son los principales motivos por los cuales los docentes desisten de intentar ascender en la jerarquía profesional (Keller, 1999; Olson, 1999). Se han señalado dificultades similares en países europeos, por ejemplo, en Francia y el Reino Unido (Inglaterra y País de Gales).
Una posible solución al respecto consiste en adoptar el criterio de aumentar los salarios para reflejar la importancia del papel rector que cumplen los directores de escuela y las responsabilidades considerablemente mayores que asumen. Un análisis más detenido de la cuestión lleva también a diversificar la estructura de la remuneración basándose en parte en el criterio de la remuneración en función de los resultados. Uno de cada cinco directores de escuelas primarias y de establecimientos de enseñanza secundaria de primer ciclo en los Estados Unidos señala que participa en algún tipo de plan de remuneración por mérito (Doud y Keller, 1998). Lo más importante en relación con cualquier sistema de retribución de esa índole son los criterios y medios que se utilizan para medir el éxito del mismo (véase más adelante).
Sueldos e incentivos de los docentes: la calidad tiene su precio
Los sueldos de los docentes no sólo reflejan el interés relativo que suscita su trabajo en términos materiales, sino que influyen además de manera significativa en la distribución de recursos dentro del sistema educativo, dado que constituyen entre el 60 y el 90 por ciento del gasto público en educación, y determinan el volumen de recursos que se destina al resto del personal, en particular a los directores de establecimientos escolares.
Comparaciones de escalas de sueldos e ingresos nacionales
Los datos de que se dispone acerca de países europeos y otros países de la OCDE (véase el anexo) ilustran los tipos de política y las soluciones negociadas que se aplican en esos países en relación con los sueldos iniciales de los docentes y los que se pagan a quienes tienen años de experiencia. Uno de los indicadores que se utilizan en ese sentido consiste en la comparación del sueldo mínimo con el producto interno bruto (PIB) que permite hacerse una idea muy preliminar del valor que se atribuye a la condición de docente en relación con los ingresos nacionales. Por un lado, es probable que los países que pagan sueldos iniciales relativamente bajos apliquen ese criterio porque suponen que los mercados de trabajo internos no son tan competitivos como para disuadir a los jóvenes que acaban de terminar sus estudios de elegir la docencia como carrera profesional a pesar de que esa actividad no resulte demasiado atractiva en términos materiales. Se supone que esa disparidad inicial ha de ser compensada por otros factores tangibles e intangibles que incitan a los jóvenes a elegir la carrera docente y que, en todo caso, irá desapareciendo con el transcurso de los años a medida que se va ascendiendo hacia el extremo superior de la escala de sueldos. Por otra parte, una pequeña minoría de países opta por atraer candidatos altamente calificados ofreciéndoles sueldos iniciales relativamente altos en comparación con la renta nacional. En esos casos, se espera que la diferencia relativamente elevados importante que hay entre los sueldos mínimos y los sueldos máximos quedará compensada por otras prestaciones tangibles e intangibles en el transcurso de la carrera de modo de evitar una deserción masiva de docentes con experiencia. En ambos casos, y sin duda por motivos propios de cada país según su cultura y el mercado laboral interno, se ha considerado que las respectivas políticas han tenido éxito hasta el presente ya que, dejando de lado los problemas de escasez de candidatos según los lugares y las materias, la contratación de docentes se ha mantenido a la par con la matrícula en términos cuantitativos.
De acuerdo con la información disponible, en la mayoría de los países europeos la estructura de la remuneración favorece aparentemente a quienes poseen experiencia con respecto a quienes empiezan a trabajar, al menos en lo relativo a los sueldos en comparación con el ingreso nacional. Las excepciones al respecto se dividen en dos categorías: los países que no sólo pagan salarios mínimos relativamente bajos, sino que además mantienen los salarios máximos por debajo del nivel de referencia (República Checa, Eslovaquia, Islandia, Noruega, Rumania y Suecia), y aquellos donde los niveles de remuneración en las etapas iniciales y finales de la carrera docente son superiores a los indicadores del ingreso nacional (Chipre, Eslovenia, España, Grecia, Países Bajos y Portugal). Los dos países donde la estructura de la remuneración presenta menos diferencia entre los sueldos mínimos y los sueldos máximos son Noruega y Suecia, lo cual confirma el panorama descrito hace cuatro años por la OIT y otras organizaciones.
Dejando de lado otras variables, el atractivo relativo de los sueldos más altos al final de la carrera debería en principio recompensar la experiencia y evitar que un gran número de docentes abandonen el campo de la educación en la mitad de su carrera profesional, o incluso después; esto debe examinarse a la luz de los factores que provocan una pérdida de estímulos para continuar enseñando tras varios años de práctica (condiciones de trabajo difíciles, estrés y agotamiento), y el atractivo que presentan otros puestos de trabajo más interesantes y mejor remunerados en otros ámbitos laborales. Esto ha de tener repercusiones decisivas en relación con los criterios que se adopten para conservar un núcleo esencial de docentes experimentados en los futuros sistemas de enseñanza, pero no se dispone de suficiente información para determinar en este informe el impacto que tendrá según el caso en la contratación de docentes o la capacidad de retenerlos.
Algunos investigadores han sostenido al referirse a los países de bajos ingresos, particularmente los países africanos de habla francesa, que los sueldos de los docentes han sido durante mucho tiempo elevados en relación con el PIB si se comparan con los de otros países. Por ejemplo, en comparación con los países asiáticos de nivel similar de ingresos, los sueldos relativamente altos que se pagan en los países africanos de habla francesa contribuye a explicar por qué las tasas de escolarización son más bajas en esos países, los cuales, en efecto, al tener que arreglárselas con reducciones en los gastos, disponen de menos docentes. Se considera viable pues reducir los sueldos por dos razones: 1) los sueldos que se pagan en los institutos de enseñanza del sector privado son mucho más bajos que los del sector público (alrededor del 40 por ciento menos, si no más); y 2) el hecho de que en virtud de los tipos de acuerdo «voluntarios» a los que ya se hizo referencia en el caso de Senegal y en otros países como Burkina Faso, que han creado sistemas duales -- los nuevos maestros ingresan con menos calificaciones y perciben también una remuneración más baja -- el número de candidatos sobrepasa de lejos el número de puestos disponibles. Se argumenta que los alumnos que estudian en establecimientos no oficiales y los que tienen maestros menos calificados obtienen resultados equivalentes o incluso mejores que los de los estudiantes que cuentan con maestros más calificados en las escuelas públicas oficiales (Mingat y Tan, 1998).
Otros observadores rechazan esta tesis. Carnoy y Welmond (1997) coinciden en que en algunos países africanos se ha tendido a pagar sueldos elevados en relación con el PIB y la razón alumno-maestro, pero no así en otros países. Señalan también que en la mayoría de los países latinoamericanos no se pagan sueldos altos en relación con el PIB, y que los gobiernos pueden optar a veces por pagar sueldos más altos en algunos casos, pero no a expensas de reducir el tamaño de las clases.
Comparaciones con otras profesiones
Las comparaciones con el nivel medio de riqueza nacional o el sueldo medio no indican realmente el grado de dificultad o la facilidad que tienen las autoridades del sector de la enseñanza para contratar suficientes docentes, especialmente los más calificados («los mejores y los más brillantes») para los futuros sistemas de enseñanza. Se requiere un análisis pormenorizado de las pautas que se siguen en materia de contratación y retención del personal desglosadas por país y nivel de enseñanza para poder responder a las preguntas siguientes: ¿quiénes están comenzando a enseñar?, ¿cuántos son los nuevos docentes?, ¿a qué lugar geográfico se les ha destinado?; estos datos deben clasificarse por materia o nivel de educación, calificaciones, edad de los docentes, etc. Un enfoque posible del tema consiste en establecer una serie común de indicadores que permitan medir el impacto potencial de los sueldos en las necesidades en materia de contratación y retención del personal en comparación con otras profesiones con calificaciones similares, ya sea en el sector público o en el privado.
Según datos desglosados por país, los países europeos y los de la región del Pacífico se enfrentan con distintas dificultades, pero también con un desafío común: mantener los sueldos de los docentes en un nivel similar al de otras profesiones. Informes recientes sobre la República Checa indican que hay un éxodo continuo de docentes que abandonan la profesión, a pesar de haberse registrado varios aumentos de sueldos y de haberse adoptado una escala especial de sueldos para los docentes de más alto nivel, cuya proporción alcanzaba en 1998 al 8 por ciento del personal de enseñanza. Este éxodo se atribuye en parte al hecho de que las tasas de incremento fueron más bajas en comparación con las de otras categorías laborales. La deserción masiva es especialmente notoria en ciertas materias -- idiomas, matemáticas, ciencias y tecnología de la información -- que revisten ahora sumo interés, sobre todo para los bancos y las empresas extranjeras. Enfrentada con el mismo problema, Nueva Zelandia considera que la disminución actual de la oferta de docentes obedece a la competencia de oportunidades en el mercado de trabajo sobre todo cuando se trata de contratar personal de alto nivel; probablemente esta tendencia persistirá conforme la presión demográfica acelere la demanda y aumenten las tasas de disminución normal del personal decente. Se teme que esto redunde en la contratación de personal menos calificado (OIE, 1999).
Pueden observarse también disparidades en los sueldos dentro del propio campo de la educación, por ejemplo, entre regiones o entre los establecimientos públicos y los privados. En Rwanda, por ejemplo, se indica que el número de docentes calificados en las escuelas de las zonas urbanas es considerablemente mayor en las escuelas privadas que en las públicas, porque los sueldos que se pagan en las escuelas privadas son muy superiores a los del servicio público (OIE, 1999).
Algunos países han adoptado medidas para superar el riesgo de no poder contratar personal calificado debido al bajo nivel de los sueldos en comparación con los de otras profesiones. La solución más simple consiste en fijar una escala de sueldos más alta para los docentes, a fin de mostrar claramente a los posibles candidatos la importancia que se atribuye a ese trabajo. En Arabia Saudita, por ejemplo, los sueldos que se pagan en el sector de la enseñanza, tanto a los docentes como al personal no docente del sector (directores y subdirectores, bibliotecarios, consejeros de orientación, etc.) Son entre un 20 y un 30 por ciento superiores que los que se pagan a los funcionarios del sector público de categoría equivalente. Otros países procuran también reducir las disparidades históricas basándose en los mismos criterios: en Georgia, por ejemplo, la ley sobre la educación de 1997 especifica que el sueldo mínimo de los docentes no puede ser inferior al sueldo medio de los funcionarios públicos, y en Lituania se han aumentado continuamente los sueldos del personal de enseñanza en comparación con los que se pagan a los funcionarios públicos (entre 1995 y 1997 la proporción aumentó del 78 al 85 por ciento). En Belarús, en cambio, la remuneración de los docentes se ha mantenido en el 74 por ciento de los sueldos medios de la industria, y la situación es incluso menos favorable en el caso de los docentes que han completado hace poco su formación (OIE, 1999).
Estudios efectuados hace poco en América Latina bajo los auspicios del Banco Mundial muestran un panorama totalmente diferente. En una encuesta relativa a 12 países latinoamericanos se llegó a la conclusión de que los ingresos anuales de los docentes son inferiores a los de sus homólogos del mismo género y calificaciones similares, tanto en el sector público como en el privado, sindicados o no. Esta diferencia desaparece, en principio, cuando se toman en cuenta los ingresos por hora en el transcurso de un año civil y el número inferior de horas de trabajo reglamentarias de los docentes (un promedio de 35 horas en comparación con un total de 50 horas en el caso de otros trabajadores). No hay indicios de que se tengan en cuenta las horas de trabajo de los docentes fuera de las horas obligatorias de presencia. Por lo que respecta a la proporción de hombres y mujeres en la fuerza de trabajo del sector, predominantemente femenina, una de las conclusiones a las que se llega en el estudio es que muchas mujeres cuya remuneración no constituye la principal fuente de ingresos de la familia eligen la docencia porque las condiciones de trabajo son más flexibles en esta profesión y pueden así atender sus responsabilidades familiares. En términos generales, se sugiere en el estudio que no hay un argumento contundente para promover un aumento de los sueldos a escala nacional a fin de poder contratar docentes más calificados y conservarlos, pero dado que en muchas zonas rurales los sueldos son más bajos que en las zonas urbanas, se deberían prever incrementos mayores para los primeros (Liang, 1999). En otro estudio efectuado por separado en Argentina, en el que se reconoce la necesidad de tener en cuenta todos los aspectos de la jornada laboral de los docentes, se concluye sin embargo que un aumento nacional de la remuneración o incluso de una política nacional al respecto no es quizá la mejor manera de atraer docentes calificados y de conservarlos. Se propone, en cambio, recurrir en mayor medida a las fórmulas de remuneración basadas en el rendimiento, así como a las primas individuales o colectivas (por establecimiento) (Vegas, Pritchett y Experton, 1999).
Educadores técnicos, de adultos y no institucionales
El personal docente de enseñanza técnica y profesional parece estar relativamente mal pagado en comparación con el personal homólogo que posee calificaciones parecidas pero, de nuevo, la información disponible es insuficiente para hacer una afirmación general. En Suecia, un informe sobre la situación del personal docente de enseñanza profesional sugirió que tanto las perspectivas de carrera como de salario son pocas (CEDEFOP, 1998). Contratar y retener a personal docente/educadores de adultos calificados en este campo es especialmente difícil debido a la dura competencia por parte de las empresas privadas, que todavía es mayor en los países en desarrollo.
El personal docente que se dedica a la educación de adultos y a la educación no institucional rara vez recibe el calificativo de «docente», lo que implica que el salario que reciben puede no parecerse en absoluto al salario que se paga al personal docente «oficial». Por ejemplo, en el Reino Unido existen muy pocos educadores de adultos a tiempo completo por la sencilla razón de que existen pocos puestos a tiempo completo de educadores para adultos. Los salarios que se pagan a estos educadores generalmente son bajos, a saber entre 15 y 30 libras por hora de docencia para una media de tres o cuatro horas de docencia por semana. En la mayoría de contextos, la educación de adultos constituye una actividad a tiempo parcial, sobre todo en el caso de los educadores de adultos.
Estructuras salariales: remodelación de la compensación
para los nuevos establecimientos de aprendizaje
Remuneración en función de los resultados: ¿mejora la calidad?
En vista de las perspectivas de los sistemas educativos reestructurados, la cuestión de la remuneración en función de los méritos o de los resultados se contempla como base de las estructuras de remuneración del futuro, si bien ya está presente en algunos de dichos sistemas. Los argumentos que actualmente defienden una estructura salarial «diversificada» en el sector de la educación incluyen la necesidad de compensar a los buenos educadores para fomentar la calidad del servicio y compartir los beneficios de los mejores resultados en materia de aprendizaje con los individuos y los equipos de los establecimientos de aprendizaje que los producen. Estas afirmaciones no se limitan a los países de alto ingreso. Aunque en muchos países más pobres se plantean problemas más básicos -- por ejemplo, una de las cuestiones que tiende a ser primordial es la escala de sueldos adecuada, en comparación con los ingresos nacionales y la seguridad de que los salarios serán pagados a tiempo -- así, países tales como Etiopía han empezado a reflexionar o a introducir una serie de reformas en materia de remuneración para compensar al personal docente basándose en la calidad y el rendimiento más que solamente en las calificaciones formales y la antigüedad (OIE, 1999).
A principios del decenio la OIT llevó a cabo un examen previo sobre esta cuestión tras el cual los mandantes tripartitos llegaron a la conclusión de que, habida cuenta de la naturaleza subjetiva y desestabilizante de la remuneración con arreglo al rendimiento en la profesión de docente, así como de las limitaciones que la definen, era necesario formular una serie de estrategias que intentaran instaurar «suficientes incentivos materiales para motivar a todo el personal docente». Además, se tenía la impresión de que las técnicas de gestión modernas podrían contribuir a proporcionar los criterios de evaluación objetivos necesarios para llevar a cabo dicha estrategia (OIT, 1991b).
Los gobiernos de distintos países se han esforzado por tratar esta cuestión mediante sistemas de recompensas vinculadas a los resultados que implican cierto tipo de evaluación que pueden llevar a concebir una nueva escala de sueldos. Un ejemplo de enfoque parecido es el del Reino Unido (Inglaterra y País de Gales) que , en 1998, desbloqueó la política relativa a las carreras del personal docente (véase recuadro 2.10). El Gobierno se justificaba claramente en el Libro Verde, donde reconocía que la remuneración actual y la estructura de indemnización reflejaba tanto una era distinta como la necesidad de «una nueva visión de la profesión que ofreciera nuevas recompensas y apoyo a cambio de niveles más altos» (DfEE, 1998b).
Este sistema en función de los resultados ha contado con poco apoyo entre la profesión. Existe un consenso acerca de la necesidad de una profesión más firme y remunerada de forma más idónea, pero se observa una diversidad de opiniones en cuanto a la relación entre las recompensas para el personal y los beneficios del éxito de los estudiantes («niveles más altos»), que dependen de factores más complejos tanto a nivel individual como del hogar y de los establecimientos de enseñanza.
Distribución de los beneficios
Otro de los conceptos creados por los programas de participación de los empleados que trabajan en el sector privado es el de la «distribución de los beneficios» basada en la productividad. En el contexto de la distribución de los beneficios, se elaboran planes para medir la productividad laboral y después el aumento de la productividad de toda la compañía se asocia a las recompensas financieras. Así, se intenta fomentar la creatividad, la solución de problemas y el trabajo en equipo como incentivo para que los empleados mejoren la productividad. Hasta cierto punto, está en manos de los propios empleados alcanzar dichos objetivos. Este tipo de participación de los trabajadores se considera especialmente pertinente a la era del conocimiento en la que los trabajadores tienen la capacidad de aportar e invertir capital, en forma de conocimientos, para recoger después los beneficios. Las compañías relacionadas con las tecnologías de la información tales como Microsoft, por ejemplo, cuentan con empleados con incentivos financieros que se traducen en opciones de compra de acciones para mantener sus activos intelectuales (Stewart, 1999). La distribución de los beneficios rara vez se han tenido en cuenta para el personal de educación pero puede que no sean incompatibles con los valores esenciales de la profesión.
Los nuevos acuerdos en materia de compensación destinados a los trabajadores científicos proponen que la remuneración en función del empleo, la remuneración en función de la experiencia, las primas por servicios meritorios individuales y la remuneración por incentivos se sustituye por la remuneración en función de la competencia y los conocimientos teóricos y prácticos, la remuneración vinculada a la experiencia teórica y práctica, las recompensas colectivas por añadir valor a los resultados, beneficios compartidos y las recompensas por los resultados vinculados al trabajo en equipo. Existe una noción de armonización de la compensación a modo de incentivo institucional que incluye las necesidades estratégicas del lugar de trabajo (Odden y Kelley, 1997).
Está previsto que habrá de adoptarse un enfoque análogo para muchos de los conceptos destinados al cambio que se esbozan anteriormente en este informe, a saber: la transformación de la docencia en una profesión más firme; el nuevo concepto de lo que se considera buena docencia; las medidas adoptadas por los profesores para describir y evaluar lo que el personal docente principiante y experimentado sabe y puede hacer y la creación de incentivos para que el personal docente aprenda estas nuevas prácticas de docencia. El movimiento de reforma de la educación en función de las normas, en el que el personal docente desempeña o debería desempeñar un papel principal, identifica el contenido de los planes de estudio con las normas que regulan el resultado de los alumnos, cuya aplicación requiere un nivel de competencia profesional más elevado. Además, entre estas reformas figuran conceptos como la reestructuración de los establecimientos de aprendizaje y de la gestión vinculada a los planteles. Ambos conceptos exigen que el personal docente desempeñe nuevas funciones clave en la organización y la gestión de los entornos de trabajo y requieren tanto competencias adicionales por parte de los docentes para aplicarlos como incentivos por parte del personal docente para desarrollar esas competencias.
Al observar la aparición de nuevos sistemas de compensación en muchos lugares de trabajo, Odden y Kelley (1997) sugieren que éstos ahora podrían aplicarse al personal docente y, de hecho, ya están en curso de aplicación en diversos distritos escolares de los Estados Unidos. Asimismo, en el Reino Unido ya se han considerado parte de una nueva estructura de la carrera. En el recuadro 3.1 se propone un modelo de marco para la compensación del personal docente.
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Recuadro 3.1
A partir de los nuevos acuerdos en materia de compensación que empiezan a aplicarse en algunos distritos escolares, podría establecerse un nuevo marco para la compensación en el campo de la educación basado en cinco principios clave, cada uno de los cuales comprendería múltiples elementos.
Fuente: Odden y Kelley, 1997. |
Estos principios pueden aplicarse a toda una nación, a un sistema escolar o a un establecimiento de aprendizaje individual, es decir, a cualquier lugar de trabajo para el personal de educación. Si bien se brindan más oportunidades a la participación individual en este enfoque orientado a la distribución de los beneficios, es más probable que los educadores profesionales y otro tipo de personal estén directamente implicados mediante un acuerdo colectivo u otra base «de representación», cuestión analizada con mayor detalle en el capítulo 4. Así, por ejemplo, en el marco de algunos sistemas vinculados a los resultados se han propuesto consejos salariales mixtos formados por representantes del sindicato y la administración para controlar y hacer propuestas a los ajustes vinculados a determinadas necesidades de las calificaciones (Kerchner, Koppich y Weeres, 1997).
El medio ambiente de docencia y aprendizaje:
parámetros del trabajo del personal
Directores y subdirectores
Además de los cambios en sus funciones, la labor de los directores se ve afectada por distintas variables: las obligaciones tradicionales de los directores o responsables en relación a las obligaciones de docencia; el tamaño de los establecimientos de aprendizaje y el personal docente; y la composición del cuerpo estudiantil. Anteriormente la OIT no registró ningún cambio significativo en el promedio de horas de trabajo o en las horas de trabajo legales que se esperaba que los directores cumplieran, que en casi todas partes ascendía a 40 horas por semana en 1994 (entre los países analizados, sólo la República Checa y el Reino Unido ya registraban el promedio más alto). Sin embargo, en algunos países las horas adicionales importantes, añadidas a una gran variedad de actividades no académicas, no suelen constar en las consideraciones relativas al volumen de trabajo (OIT, 1996a). Los últimos cálculos procedentes de los Estados Unidos sitúan el promedio del volumen de trabajo de los directores de las escuelas de primaria y de las escuelas de secundaria inferior típicas en 9 horas por día y 54 horas por semana (Olson, 1999). Es probable que las funciones cada vez más diversificadas refuercen este aspecto de la labor de los directores.
Existen pocas pruebas de que los modelos generales de trabajo previamente señalados por la OIT (1996a) hubiesen cambiado a finales del decenio. Salvo algunas excepciones, rara vez se pidió al personal docente que trabajase más horas, por lo menos en términos de requisitos legales o administrativos. No obstante, la intensificación de los esfuerzos por mejorar la calidad para responder a las normas centralmente establecidas y el deseo expreso de medir cuantitativamente los mejores resultados del rendimiento de los estudiantes parece tener un impacto en la distribución de las horas y, al mismo tiempo, parece presionar cada vez más al personal docente para llevar a cabo su labor, exceptuando muchas obligaciones de carácter no pedagógico, fuera de las horas de enseñanza (contactos). Los horarios de trabajo generales y la docencia en la República Checa no han cambiado significativamente en los últimos años pero recientemente se ha provocado un conflicto (recuadro 3.2) que pone de manifiesto las susceptibilidades que puede generar una transición a un tipo distinto de docencia.
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Recuadro 3.2
En 1997, después de varios años de estudio, un análisis de contenidos del puesto de trabajo y una serie de cambios introducidos en otras partes de la legislación pertinente, el Gobierno de la República Checa llegó a la conclusión de que la reducción de las actividades de carácter no pedagógico desde el cambio del sistema político a principios del decenio de los noventa había brindado nuevas posibilidades para aumentar las horas de trabajo del personal docente. Se publicó un decreto a fin y a efecto de aumentar las horas de enseñanza (contactos) con el personal docente de las escuelas preescolar, primaria y secundaria, sin aumentar en principio el número total de horas de trabajo. Se esperaba que los directores de los establecimientos de enseñanza distribuyeran los nuevos acuerdos en materia de horas de trabajo como función de mayor autonomía escolar. El principal sindicato de docentes, el CMOS PS, objetó al Comité mixto OIT/UNESCO de expertos sobre la aplicación de la recomendación relativa a la situación del personal docente (CEART) que el total de horas aumentaría cuando se tuvieran en cuenta las otras actividades pedagógicas o de carácter no pedagógico, sobre todo debido a que la complejidad de la labor del personal docente había aumentado en la transición a un nuevo sistema social y educativo. Los nuevos planes de estudios, las tecnologías, la metodología de la docencia, el impacto de los medios de comunicación, la creciente agresividad de los jóvenes y las grandes diferencias sociales entre los estudiantes habían aumentado drásticamente la necesidad de planificar y realizar más consultas entre el personal docente en un marco de mayor autonomía escolar. El aumento del volumen de trabajo, sin recursos que lo compensaran (por ejemplo, personal auxiliar), tendrían una repercusión directa en los nuevos enfoques tales como la docencia en los pequeños grupos, en la satisfacción del personal docente y, como consecuencia, en la calidad de la enseñanza dispensada. Al revisar las pruebas disponibles, incluidas las comparaciones internacionales en materia de horas de trabajo, el CEART acogió con beneplácito el deseo del Gobierno de volver a focalizar más horas en la función central de la docencia, pero advirtió las consecuencias potenciales de un aumento del volumen de trabajo en el rendimiento de la labor del personal docente, la contratación, el trabajo de los directores y el rendimiento de los estudiantes, sobre todo en un momento de transición a un modelo educativo distinto. Se formularon recomendaciones para asociar más íntimamente el Sindicato del Personal Docente con la aplicación del plan y la reorganización escolar. Como resultado de las negociaciones con el Sindicato del Personal Docente, en junio de 1999, el Gobierno anuló el decreto. Fuente: CEART, 1999, y carta del CMOS PS, 1999. |
Existen suficientes pruebas de que ciertas políticas de ajuste estructural han contribuido significativamente a un declive del medio de docencia y aprendizaje (OIT, 1996b), incluso si eso no es lo que siempre se ha pretendido. Prueba de ello es el ausentismo del personal docente debido al segundo y tercer trabajo, al volumen de trabajo más intenso debido al mayor tamaño de las clases o al doble puesto de empleo y las reducciones de material escolar. Sin embargo, algunos investigadores continúan sosteniendo que mantener un elevado número de alumnos por docente y reducir lo que, al menos en los países desarrollados, se consideran salarios del personal docente relativamente altos implica decantarse por políticas más sanas que brindan a la población de un país más posibilidades de acceso a la educación. Según los resultados obtenidos en pruebas internacionales destinadas a medir el grado de aprovechamiento de los alumnos, se sabe que, de acuerdo con dichos argumentos, la reducción del número de alumnos por docente tiene poco o ningún impacto en el éxito de los estudiantes (Mingat y Tan, 1998). Estas recomendaciones políticas continúan ejerciendo cierta presión sobre algunos gobiernos, tal como demuestran algunos documentos de política gubernamental. Por ejemplo, el programa de desarrollo del sector de la educación en Etiopía 1997-2002 invita a que se aumente la eficacia mediante el uso de los servicios del personal docente de forma más efectiva con un número de alumnos por docente de 50:1 de promedio y un amplio uso del sistema de turnos múltiples (OIE, 1999).
Como se indicaba en el último estudio de la OIT (1996a), el debate sobre el tamaño apropiado de las clases(8) en relación con los resultados de la enseñanza dista mucho de llegar a su fin. Las investigaciones realizadas en los países de alto ingreso durante el último decenio han puesto de manifiesto la debilidad de centrarse exclusivamente en el tamaño de las clases sin modificar los métodos de docencia y la organización de la clase (por ejemplo, OFSTED, 1995). Al mismo tiempo, se ha progresado hacia un consenso en lo que respecta a que los efectos de las clases más pequeñas son los más significativos al principio de la infancia y en la educación primaria inicial y las autoridades escolares se han visto influenciadas a restringir el tamaño de las clases a dichos niveles. En Finlandia (los primeros tres grados) y en Francia se restringen las clases de primaria a 25 alumnos o menos mientras que en el Reino Unido (Inglaterra y País de Gales) la política pretende reducir todas las clases de parvulario a un máximo de 30 alumnos para 2001. Si dejamos de lado lo que suele ser un análisis mecánico del tamaño de las clases o del número de alumnos por docente en relación con los resultados de la docencia basados en la aplicación de pruebas normalizadas, algunas investigaciones de los Estados Unidos demuestran que el personal docente de las clases pequeñas dedica más tiempo a la instrucción y se sirve de enfoques instructivos alternativos, es más innovador, planifica las clases, evalúa con mayor frecuencia a los estudiantes y gestiona mejor las clases (recuadro 3.3).
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Recuadro 3.3
Un amplio estudio llevado a cabo en 1999 sobre la investigación en el curso del tiempo en materia de reducción del tamaño de las clases en los Estados Unidos reveló los siguientes puntos:
El estudio presentó los resultados de las investigaciones realizadas sobre el tamaño de las clases grandes que suscitaron un importante debate en el decenio de 1970 (Glass y Smith, informe de la OIT, 1981) que sostenía que bajo ciertos umbrales y en distintas circunstancias, el tamaño de las clases marca una diferencia en la docencia y el aprendizaje. Fuente: Bracey, 1999. |
Como sugieren los capítulos 1 y 2, entre las cuestiones clave relativas a la instauración de sistemas de educación permanente se cuentan los medios más innovadores en materia de docencia y aprendizaje. Las investigaciones llevadas a cabo en las clases más pequeñas y las políticas que las sustentan mediante la reducción del tamaño de las clases en las primeras etapas del aprendizaje formal parecen reconocer el valor de las situaciones de docencia/aprendizaje que favorecen al máximo la interacción entre profesores y alumnos con el fin de garantizar que los fundamentos se ponen como es debido. Una cuestión clave en materia de política de futuro es el alcance que dichos medios de aprendizaje pueden tener y deberían tener con respecto a otros niveles de educación para facilitar los distintos cambios en la función de los educadores, que se consideran deseables en el capítulo 2 de este informe. Está claro que existen consideraciones acerca del coste en términos de cantidad de profesores necesaria para instaurar verdaderamente clases más pequeñas a nivel nacional; no obstante, queda por confirmar que existan consideraciones primordiales en materia de instrucción que pudieran justificar esta inversión.
Las investigaciones y políticas fundamentadas en cuanto a las cuestiones relacionadas con el tamaño de las clases en los países en desarrollo suelen ser más confusas, en parte porque se han centrado muy poco en los aspectos de la calidad del aprendizaje en clase, como contraposición a los resultados de las pruebas y en parte debido a las presiones acuciantes del tamaño de las clases grandes compuestas por 40, 50, 60, o más alumnos en muchos países que tienden a dar un matiz académico a dichas consideraciones. La información procedente de determinados países sugiere que no se está desplegando ningún esfuerzo consciente para favorecer a las clases pequeñas ni siquiera en los primeros años de la escolarización (cuadro 3.1). El tamaño medio de las clases continúa siendo elevado, a saber por encima de 40 ó 50 alumnos en las escuelas primarias y secundarias, en prácticamente todos los países de bajos ingresos y de ingresos medianos. El tamaño de las clases de preescolar es más pequeño pero, al mismo tiempo, refleja el carácter sumamente privado de la educación infantil en la mayoría de los países en desarrollo. En la mitad de 14 países menos adelantados de Asia y Africa estudiados a mediados del decenio de 1990, se contaban más de 55 alumnos en primer grado (en Guinea Ecuatorial, 110). Los promedios nacionales reflejan parcialmente el círculo vicioso de esta ecuación: en quinto grado o al final de la escuela primaria de muchos países, el tamaño medio de las clases se reduce a cerca de 40 alumnos por clase debido al índice sumamente elevado de deserciones escolares en los primeros cuatro grados (EFA, 1996).
En todos los casos es significativo tener en cuenta que el número de alumnos por docente frecuentemente es bastante inferior al tamaño medio de las clases, con lo cual se encubre el verdadero medio de aprendizaje. Las estadísticas relativas al tamaño medio de las clases tampoco revela las desproporciones, a menudo inmensas, entre las áreas rurales poco pobladas y los centros urbanos con mucha población en los países en desarrollo y en los países menos adelantados. Por ejemplo, en Etiopía el tamaño de las clases primarias oscila entre tan sólo 15 alumnos en algunas áreas rurales y más de 80 en las áreas urbanas. En Sudán, algunas clases de secundaria cuentan con más de 70 alumnos. A veces las diferencias entre el número de alumnos por docente y el tamaño de las clases encubren diferencias de otro tipo (recuadro 3.4).
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Recuadro 3.4
Los expertos internacionales han puesto de relieve las grandes discrepancias entre el número de alumnos por docente y el tamaño de las clases en las escuelas secundarias (algunas estimaciones sitúan el promedio de alumnos por docente en 13 mientras que las clases suelen tener 50 alumnos). El Banco Mundial ha afirmado, supuestamente a partir de la disminución del número de alumnos por docente, que el volumen de trabajo de los profesores de China en materia de docencia es ineficiente, aunque la prioridad de dichas escuelas parece radicar en la preparación de la docencia colectivamente durante las horas de escuela (inclusive las ausencias del personal docente y la sustitución por parte de los colegas), en gran medida mediante grupos de docencia y de investigación (jiaoyanzu) organizados para discutir los horarios de los cursos, el material de docencia, la pedagogía y el conocimiento de la materia. Por otra parte, el énfasis puesto en la preparación de los exámenes y el efecto de las grandes clases desemboca en un predominio de la docencia formal. No obstante, los resultados de los estudiantes parecen apoyar el factor del trabajo colectivo como elemento importante del éxito en China, así como en otros países asiáticos, cuando éste se combina con otros factores. Fuente: Bush, Coleman y Si Xiaohong, 1998. |
Una de las consideraciones indispensables para modificar los parámetros de la labor del personal docente, ya sea en cuanto al tamaño de clases grandes o más grandes, horas de trabajo o cambios en la organización del trabajo, es el alcance del cambio o de un statu quo indeseable pero inevitable capaz de ser gestionado convenientemente tanto desde las esferas superiores como inferiores.
Tal como se menciona arriba, dicho apoyo, en forma de programas de desarrollo profesional y el liderazgo de gestión a nivel escolar o central que tiene en cuenta las realidades de la vida de la clase y sobre todo de la reforma escolar, puede alterar sustancialmente los resultados tanto positiva como negativamente. Lo mismo ocurre con el apoyo prestado desde las esferas superiores a través del personal con mayor antigüedad o de los voluntarios externos que contribuyen a la labor del personal docente y reducen el estrés de la docencia que puede redundar en resultados y medios de aprendizaje negativos.
Cuadro 3.1. Tamaño medio de las clases en determinados países, 1997-1998, salvo otra indicación
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Grupo de países |
Preescolar |
Primaria |
Secundaria |
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Países africanos de bajos ingresos |
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Egipto |
36 |
44 |
40 |
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Etiopía (1995/1996) |
40 |
50 (grados 1-4)
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-- |
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Kenya (1995/1996) |
25-30 |
40 |
40 |
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Mozambique (1995/1996) |
-- |
50 |
40-46 |
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Sudán |
20-30 |
46 |
57 |
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Tanzanía, República Unida de |
25 |
45 |
-- |
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Zambia |
-- |
37 (1994) |
48 (1995) |
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Países africanos de ingresos medianos |
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Mauricio (1995/1996) |
22 |
33 |
33 |
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Estados árabes de ingresos medianos |
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Jordán |
24 |
30 |
-- |
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Países asiáticos de bajos ingresos |
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Viet Nam |
27 |
32 |
42 |
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Países asiáticos de ingresos medianos |
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Malasia |
-- |
33 (1996) |
35 (1996) |
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Filipinas (1994-1995) |
-- |
40 |
49 |
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Países americanos de ingresos medianos |
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República Dominicana (1995-1996) |
35 |
50 |
40 |
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Paraguay (1993-1994) |
24 |
22 |
32 |
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Fuente: OIE, 1999. | |||
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Los últimos descubrimientos realizados por un estado de México (Guadalajara) ofrecen una interesante visión del alcance negativo que pueden tener los procesos de cambio sin apoyo en la cooperación entre profesores, padres y alumnos a fines de docencia y enseñanza (recuadro 3.5).
Uno de los inconvenientes más importantes de dicho ambiente es, casi con total seguridad, una debilitación del ambiente positivo y de mutuo apoyo de la clase, el aprendizaje cooperativo en grupo y las posibilidades para los intercambios intelectualmente estimulantes entre profesores y estudiantes. Tal como se indica arriba, existen algunos elementos clave considerados esenciales en el buen aprendizaje, la motivación de los estudiantes para desarrollar sus calificaciones y una tendencia al aprendizaje a lo largo de la vida (Brophy, 1998).
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Recuadro 3.5
Un estudio basado en investigaciones sobre el terreno en dos escuelas de Guadalajara, México, ambas situadas en el mismo barrio, analizó los resultados de la transferencia de competencias de la autoridad administrativa en un momento de limitaciones fiscales sustanciales, que conllevaron presiones considerables en el lugar de trabajo de los profesores, a saber nuevas prácticas pedagógicas para las que el personal docente no estaba preparado, el volumen de trabajo de los planes de estudio y la falta de apoyo profesional. Como parte de sus mecanismos de gestión, es bien sabido que los profesores desarrollaron prácticas destinadas a conceder material inútil o preempaquetado para cubrir la imposibilidad de cumplir con los planes de estudios y encontraron formas de ausentarse de las clases y descargar algunas de las nuevas responsabilidades en forma de deberes a los padres, quienes no suelen estar preparados para cumplir con la labor debido a las difíciles circunstancias socioeconómicas. Las decisiones autoritarias relativas a la evaluación de los alumnos y al ascenso encubren la defensa de la autonomía profesional pero se consideran la única forma de que el personal docente pueda gestionar sus responsabilidades. El resultado neto era un clima de sospecha y recriminación que reducía las oportunidades de los alumnos de tener éxito escolar. Fuente: Martin, 1998. |
Sorprendentemente, las dificultades acumuladas que implica ser profesor en muchos países en desarrollo, sobre todo en los países menos adelantados, no redunda en dimensiones masivas en todos esos países. Eso puede ser reflejo de la restricción de las posibilidades del mercado laboral, sobre todo en las áreas rurales, si bien, como se ha señalado anteriormente, existe una elevada incidencia de profesores jóvenes que pueden ser los primeros en dimitir de la docencia. Otro obstáculo igualmente serio a la educación de calidad es el frecuente ausentismo del personal docente, a saber un 10 por ciento de los profesores se ausentaron durante dos o más días a la semana por diversos motivos en siete de los cuatro países menos adelantados a mediados del decenio de 1990, cifra que en la República Unida de Tanzanía aumentó más de una tercera parte (EFA, 1996). Los expertos en gestión docente tienden a considerar este hecho como un grave problema de la ética del personal docente. Sin embargo, los factores que más influyen son los salarios no pagados y los sistemas de seguridad social y los permisos relativamente poco desarrollados que dificultan el profesionalismo del personal docente en esos ambientes de trabajo tan restrictivos.
Organización de los planteles: horarios, infraestructura y salud
Si tenemos en cuenta las dimensiones de la labor educativa arriba esbozada, las expectativas de las modificaciones en las funciones y las responsabilidades de una gran parte del personal docente en el futuro, parece inevitable tener que considerar diversos factores que actualmente condicionan la enseñanza y el aprendizaje. Uno de estos factores es el ritmo escolar diario, semanal y anual y las horas de trabajo del personal docente. ¿Puede instaurarse un horario más flexible? En caso afirmativo, ¿cómo? En segundo lugar, la posibilidad de transformar las escuelas en centros de aprendizaje permanentemente disponibles también debe examinarse más detalladamente. En tercer lugar, debería garantizarse un medio de aprendizaje seguro y saludable.
El acuerdo actual por el que, por lo menos en los países de alto ingreso, las escuelas están abiertas a la docencia y al aprendizaje cuatro o cinco días a la semana durante un cierto número de horas, se ajusta a las sociedades industriales organizadas alrededor de cierto número de horas de trabajo al día. Esta forma de organizar las escuelas no tiene por qué continuar indefinidamente en las sociedades en las que la creación de conocimientos, el tratamiento de la información y la distribución mediante las tecnologías de la comunicación reducen la jornada laboral de «nueve a cinco». Se han presentado distintas formas de organizar el año escolar a partir de los acuerdos de negociación colectiva concluidos por las autoridades locales y los «bloques» basados en los establecimientos de enseñanza (véase el capítulo 4) que instaurarían un período de instrucción mínima y los días en los que se esperaría que las escuelas estuvieran reunidas. Así pues, las escuelas individuales gozarían de libertad para modificar el calendario aumentando el número de días de clase y fijando sus horas de trabajo (Kerchner, Koppich, y Weeres, 1997).
Sin duda, dichos acuerdos deberían tener en cuenta las limitaciones impuestas por el modelo de jornada laboral actual pero, como la organización del trabajo cada vez se vuelve más flexible, dichas oportunidades irían en aumento. Asimismo si se instauraran acuerdos más flexibles en materia de tiempo de trabajo para el personal docente y otros tipos de personal educativo, estas oportunidades mejorarían. Asimismo el aumento del trabajo a tiempo parcial voluntario por lo menos en muchos países desarrollados y las disposiciones de la repartición del trabajo en algunos países así como la facilidad con la que la tecnología de la información puede contribuir a la enseñanza a distancia, a la investigación y a la evaluación del trabajo de los alumnos representan una amalgama de bloques de construcción esenciales para aumentar la respuesta de las instituciones a las necesidades del personal de aprendizaje. Del mismo modo, en los países en desarrollo, el aumento de las oportunidades en materia de educación no institucional tanto en las áreas rurales como en las áreas urbanas conlleva aprender importantes lecciones para reorganizar la educación institucional con el fin de incorporar a más estudiantes jóvenes y adultos que actualmente tienen dificultades para acceder a ella.
Planteles escolares: aumento del acceso
Con el fin de que los estudiantes promuevan el mayor acceso posible a la educación se van a desplegar nuevos esfuerzos para volver a diseñar los establecimientos de aprendizaje y el modo en que éstos se emplean para maximizar el uso de las importantes inversiones de capital e integrar una gama de servicios educativos y otros. El diseño físico o la renovación de los establecimientos es importante, pero a la vez, también lo es el marco de gobierno de las instituciones de la comunidad educativa y la gestión de los recursos compartidos. Una vez más, la tecnología de la información desempeñará una función importante, quizás decisiva, para permitir el uso y el nuevo diseño de la infraestructura que va aparejada con la nueva demanda en materia de aprendizaje y el modo en que los educadores llevan a cabo su labor. En estas reflexiones también se plantea la noción de asociaciones locales que gestionen dicha transición (OCDE, 1998e).
Conceptos similares invaden el alcance de las escuelas basadas en la comunidad, sobre todo aquellas que se agrupan en los recursos en materia de empleo y en las oportunidades de aprendizaje. Dykstra y Kucita (1998) describen cómo los centros de recursos de los claustros de Camboya se han transformado a costes marginales en lugares de aprendizaje que ofrecen una amplia variedad de cursos cortos para los miembros de la comunidad, a modo de librerías de préstamo y de centros de recursos de personal docente, idea que se analiza en el capítulo 2.
Un medio ambiente de trabajo seguro y saludable
Una de las cuestiones más actuales del orden del día de las autoridades escolares, el personal docente y los directores de establecimientos de enseñanza es la de la violencia en las escuelas. Los estudios de la OIT (Chappell y di Martino, 1998) sugieren que el personal docente se encuentra entre los grupos que corren más riesgo de ser atacados violentamente en el lugar de trabajo. Eso también debería examinarse a la luz de las investigaciones fiablemente documentadas en materia de estrés y agotamiento físico del personal docente, a saber Cox y Griffiths (1995) han calculado que alrededor de un 25-33 por ciento del personal docente de los países de alto ingreso consideran que su trabajo es extremadamente estresante. Entre las consecuencias que repercuten en el medio ambiente escolar se encuentran un aumento del ausentismo y de las bajas del personal y, al mismo tiempo, un descenso del rendimiento laboral y un aumento de las actitudes negativas para con los estudiantes. La salud de los establecimientos de enseñanza como organización puede moderar los efectos del estrés en la salud y el comportamiento laboral del personal docente.
Los sistemas de aprendizaje innovadores y con expectativas de futuro necesitarán garantizar un medio de docencia y aprendizaje seguro y saludable si desean alcanzar los beneficios máximos de la nueva metodología. La mayoría de las propuestas para controlar tanto la incidencia de la violencia como la reducción del estrés radican en una respuesta política de múltiples facetas con responsabilidad tanto institucional como individual para diseñar un lugar de trabajo que, en la medida de lo posible, esté libre de estos efectos negativos. Los cambios introducidos en la organización del establecimiento de aprendizaje para hacer especial hincapié en las escuelas pequeñas o en las escuelas aun más pequeñas, a saber «escuelas dentro de las escuelas», pueden a la vez alentar un mejor aprendizaje y probablemente reducir la alienación y la violencia. Muchas de las ideas y prácticas que se encuentran en la línea de la nueva organización escolar presentada en este informe también podrían tener repercusiones positivas en la cuestión de la seguridad y la salud en los establecimientos de enseñanza y, a la vez, beneficiarse del medio ambiente de aprendizaje más seguro y abierto que deriva de ella.
7. En este informe, el término se utiliza para referirse indiferentemente a las Nuevas Tecnologías de la Información (NTI) o a las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (NTIC) que pueden utilizarse en los centros de enseñanza.
8. La medida del tamaño de las clases, a saber el número de alumnos permitidos por promedio o legalmente en una clase de un solo profesor, tal como se entiende en este informe difiere del número de alumnos por docente, indicador estadístico de todos los estudiantes dividido por personas contratadas en la docencia, a tiempo parcial, temporalmente y a tiempo completo de la población estudiada, a saber por distrito escolar, región o país. Se suelen usar ambos indicadores indistintamente, aunque producen distintos resultados en términos de trabajo del personal docente y del medio ambiente de docencia en la clase. Para más detalles véanse OIT, 1981, 1991, 1996a.
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