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Informe para el debate

La educación permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educación

Informe para el debate de la reunión paritaria sobre la educación permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educación

Ginebra, 10 - 14 abril de 1998

Oficina Internacional del Trabajo   Ginebra

Copyright ® 2000 Organización Internacional del Trabajo (OIT)

Fotografías: OIT/G. Cabrera; UNESCO/Vidal;
Forum EFA/Ademola Idown

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Indice

Introducción

1. Sistemas de educación permanente: conceptos, políticas, organización y empleo

Por qué es importante: conceptos diferentes

Eslabones en la cadena de la educación permanente

Políticas y organización correspondientes al aprendizaje permanente

La financiación de la enseñanza y la educación permanente

Financiación diversificada: sector público, sector privado y fórmulas mixtas

Personal docente

La igualdad de género en los lugares de enseñanza

2. Educadores: funciones, responsabilidades y desarrollo profesional

Funciones y responsabilidades en el futuro

Gestión: por un control de la calidad

Los directores y sus adjuntos

Escuelas y personal docente: los años fundamentales

Diferentes funciones, diferentes calificaciones, diferentes aptitudes

El apoyo de las aulas al personal docente

Personal auxiliar no docente

Tecnologías de la información en los centros de enseñanza

Formación del personal: un compromiso permanente

La administración en el sector de la enseñanza: competencias y necesidades

Directores de escuela: en primera línea de la gestión

Formación inicial de los maestros: sentar las bases

Educación continua: la reinversión esencial

Fomento de la progresión profesional y desarrollo de la carrera: la de la competencia y la motivación

Fomento de la progresión profesional continua: múltiples caminos y asociaciones

El aumento de las carreras públicas y la satisfacción en el empleo

Movilidad profesional

Evaluación: eje de los resultados y del desarrollo de la carrera

Seguridad del empleo: personal permanente y temporero

Carreras profesionales y cuestiones de género

3. Remuneración y trabajo en el ámbito de la enseñanza

Estructura de la remuneración: fórmulas adecuadas para contratar profesionales altamente calificados y retenerlos en el sector

4. Los marcos de la participación en las decisiones respecto de los cambios

5. Resumen, conclusiones y puntos propuestos para la discusión

Anexo

Bibliografía

Recuadros

Gráficos

Cuadros

Introducción

Este informe se ha preparado a modo de documento de referencia principal para la Reunión paritaria sobre la educación permanente en el siglo XXI: Nuevas funciones para el personal de educación, que se celebrará en la OIT en Ginebra, del 10 al 14 de abril de 2000. El Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo decidió convocar esta Reunión en el curso de su 273.ª, reunión en noviembre de 1998. Se trata de la segunda reunión de este tipo organizada por la OIT en el sector de la educación desde que en 1996 se puso en marcha un programa de actividades sectoriales reformado. La primera de estas reuniones tuvo lugar en abril de 1996 y trató sobre «las repercusiones del ajuste estructural en el personal de la educación».

Entre los resultados, de la Reunión de 1996 se cuenta la adopción de una «Resolución sobre las actividades futuras de la OIT en el sector de la enseñanza», por la que se invitaba al Consejo de Administración a incluir en el orden del día de la próxima reunión sobre el sector de la educación el punto sobre «el personal docente en el marco de la educación permanente en un mundo en evolución»(1). A raíz de su decisión de convocar esta Reunión, el Consejo de Administración decidió en su 274.ª reunión (marzo de 1999) que su índole, composición y propósito fueron los siguientes:

El presente informe se divide en cinco capítulos principales y un anexo. Con el fin de crear la pauta para el tema principal, en el capítulo 1 se examinan las definiciones, los conceptos, las políticas, la dotación de fondos, la organización y la evaluación de la educación permanente, el alcance de su cobertura a finales del siglo XX a diversas poblaciones, las cuestiones relativas a los planes de estudios y a la tecnología, y las relaciones sistémicas entre la educación y la formación institucionales, no institucionales e impartidas en el lugar de trabajo. En el capítulo 2 se analizan las funciones y responsabilidades que se espera que desempeñe el personal administrativo, docente y de apoyo, sobre todo en lo que se refiere a métodos de docencia, educación básica y formación continua del personal y fomento de la progresión profesional y de la carrera profesional. En el capítulo 3 se estudian los niveles y las estructuras de la remuneración, así como los parámetros básicos del medio ambiente de la enseñanza y el aprendizaje (horas y organización del trabajo, tamaño de las clases, uso de la tecnología de la información e infraestructura escolar). En el capítulo 4 se examina el marco para la adopción de decisiones de una forma abierta y participativa que fomente más el diálogo social en los sitios educativos; esto se lleva a cabo a través del análisis de cuestiones tales como los mecanismos de consulta, de negociación colectiva y de solución de diferencias en que participan los actores principales. Las funciones tanto de los empleadores como trabajadores en el fomento del aprendizaje en el lugar de trabajo se abordan en la segunda parte de este capítulo. En el capítulo 5 se presenta un resumen y se proponen puntos para la discusión en la Reunión.

Agradecimientos y fuentes

Este informe se ha preparado con una gran variedad de fuentes, empezando por la información que proporciona una serie de informes y materiales estadísticos de la OIT. Facilitaron datos importantes los funcionarios de la OIT del Servicio de políticas y sistemas de formación, de la Oficina de Estadística y del Grupo Especial: El Empleo en el Mundo 1998-99. Se recurrió ampliamente a los datos, análisis y puntos de vista en materia de educación y de educación permanente que, generosamente, proporcionaron las siguientes personas y organizaciones: los funcionarios de la dirección de la Comisión Europea para la Educación, Formación y Juventud; el director y el personal de la Red de información sobre la educación en la Comunidad Europea (EURYDICE); el personal del Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional; el personal de la Oficina Internacional de Educación (OIE); el director adjunto (educación) y los principales administradores de la Dirección de educación, empleo, trabajo y asuntos sociales, y el Centro para la Investigación y la Innovación en materia de Educación (CERI) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE); y los funcionarios de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Las organizaciones de empleadores y de docentes, así como una serie de especialistas y practicantes académicos del campo de la educación permanente, la educación y la formación también facilitaron diversos puntos de vista e informaciones. También se utilizaron mucho los informes gubernamentales disponibles en las páginas de Internet o por conducto de organizaciones intergubernamentales.

La Organización Internacional del Trabajo preparó el informe, que fue coordinado por el Sr. Bill Ratteree, especialista del sector de la educación, Departamento de Actividades Sectoriales, OIT, Ginebra, autor de los capítulos 2 y 3 y colaborador en la redacción de otros capítulos. El marco y gran parte del contenido en materia de educación permanente del capítulo 1, así como ciertas contribuciones al anexo, se basaron en un documento preparado por los Dres. David y Catherine Matheson, de la School of Education, University College Northampton, y la City University, Londres, Reino Unido, respectivamente. La primera parte del capítulo 4 se basa, en gran medida, en un documento preparado por el Dr. Brian Caldwell, decano de educación, y el profesor Gerard Canin, director de estudios en el Newman College, University of Melbourne, Victoria, Australia, quien también contribuyó a la preparación del capítulo 3. La segunda parte del capítulo se basa en escritos del Sr. Anthony Twigger, quien trabajó como especialista principal en formación profesional en la OIT en Ginebra, de la Sra. Marilyn Davies, consejera de educación y formación de la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia (los cuales también contribuyeron al capítulo 1), y del Sr. Keith Drake, ex profesor y asesor del canciller en iniciativas externas de la University of Manchester. Los funcionarios de la Oficina de Actividades para los Empleadores, la Oficina de Actividades para los Trabajadores y el Servicio de Políticas y Sistemas de Formación leyeron y comentaron el proyecto de informe.

El informe se publica bajo la autoridad de la Organización Internacional del Trabajo. Sobra decir que un informe de esta índole no puede ser exhaustivo en el tratamiento de una cuestión tan amplia. Sin embargo, se espera que el análisis de un tema que solicita cada vez más la atención de los gobiernos, los empleadores, los trabajadores y otras partes interesadas en la educación y la formación a principios del siglo XXI redunde en el establecimiento de las bases para llevar a cabo una investigación, una reflexión y una adopción de decisiones más detalladas mediante un mayor diálogo social sobre las condiciones que permitirían a la educación permanente convertirse en una realidad para todos en los Estados Miembros de la OIT.

1.Sistemas de educación permanente:
conceptos, políticas, organización y empleo

Por qué es importante: conceptos diferentes

Las múltiples funciones que se atribuyen tradicionalmente a la educación y a la formación, combinadas con el énfasis que dan nuestras sociedades modernas a los cambios constantes -- políticos, económicos ambientales, tecnológicos, sociales -- exigen inevitablemente que el aprendizaje se convierta en una función permanente. Si el conocimiento, las calificaciones y las capacidades de aprendizaje no se renuevan, la capacidad de los particulares, y por extensión de las comunidades o de las naciones, para adaptarse a un nuevo entorno se verá considerablemente reducida, cuando no completamente anulada. Se trata de una cuestión de supervivencia. En este sentido, la importancia del aprendizaje a todo lo largo de la vida activa, e incluso después, pasará a ocupar cada vez más un lugar prioritario en los planes de los particulares, de los países y de la comunidad internacional de maneras más concretas que en la actualidad.

El concepto de aprendizaje permanente visto como una actividad intencionada, trátese ya sea de formación formal, no formal o informal, por oposición al aprendizaje que adquieren en su vida cotidiana todas las personas a lo largo de su existencia constituye la base del presente informe.

La definición del concepto de aprendizaje se puede articular en torno a los resultados obtenidos, a las competencias adquiridas y/o al proceso en sí. La cuestión principal que se plantea en el debate sobre la educación permanente -- que volvió a plantear el informe de Faure y otros autores, Learning to Be (1972) -- es si lo que cuenta es el fin o los medios. En 1996 este debate cobró mayor ímpetu con la publicación del informe de Delors y otros autores (1996) Learning: the treasure within, en el que, entre otras cosas se intentaba, sintetizar la manera en que ha evolucionado con el tiempo la reflexión acerca de este tema. El impacto que tuvo esta publicación y las respuestas a que dio lugar, así como los ingentes trabajos de investigación y de reflexión que suscitó en la OCDE (1996) y en la Unión Europea (1995 y 1999) hacen resaltar el hecho de que, independientemente de la manera en que decidamos definir el concepto de aprendizaje en términos generales, las nociones de aprendizaje permanente, de educación permanente, de sociedad cognitiva y de edad de aprendizaje han pasado a ser una de las cuestiones más estudiadas de política educativa con que se enfrentan las sociedades.

El aprendizaje permanente constituye en la actualidad el principio rector de las estrategias de política para alcanzar objetivos que incluyen desde el bienestar económico de los países y la competitividad hasta la realización personal y la cohesión social. Hay un amplio consenso en que se trata de una cuestión importante para todos y por ende debe estar al alcance de todos (OCDE, 1996). Además, concierne a todos los pueblos y naciones, independientemente de su nivel de desarrollo, razón por la cual cuenta con un respaldo cada vez mayor de los gobiernos, de las organizaciones de financiación y de las organizaciones internacionales, que buscan poner en el mismo nivel el capital cultural y el humano (Jary y Thomas, 1999). Hay quienes ponen en duda que las sociedades humanas pueden alcanzar el objetivo de una sociedad cognitiva, pero la caracterización del aprendizaje permanente está hecha con una visión optimista de que en todas las etapas de la vida es posible adquirir nuevas habilidades, lo cual se distingue de la visión más circunscripta y pesimista de la capacitación que se desprende de la actual enseñanza institucionalizada.

Las teorías y modelos sobre cómo podría ser una sociedad cognitiva cubren toda una gama de propuestas desde aquellas según las cuales la totalidad de la experiencia del aprendizaje se rige por la lógica del mercado y de la utilidad económica, hasta propuestas cuyo principal objetivo es el bienestar personal, la participación activa en la vida ciudadana y la potenciación del individuo a fin de que pueda elegir verdaderamente su trayectoria (Duman, 1999). Entre estas dos posturas extremas en el debate sobre el aprendizaje permanente hay una multitud de posturas intermedias.

En un extremo del espectro conceptual, el eje formado por la realización personal y el bienestar social se inspira en parte en la obra de Paulo Freire relativa a la alfabetización y el desarrollo cultural como medios para aumentar la toma de conciencia individual y colectiva. En el enfoque de Freire no se considera el crecimiento económico como una condición sine qua non sino más bien como una consecuencia probable de la concienciación personal y comunitaria (Freire, 1967). Por su énfasis en la justicia social, en la diferencia social y en la transformación social, es frecuente que se designe a las ideas de Freire con la expresión de «pedagogía crítica» (mayo, 1999); éstas exigen al educador un papel completamente distinto al que la mayoría de la gente suele asociar con la educación formal y sobre todo con la educación escolar, es decir, que el educador y el educando intercambian sus papeles, y aprendan el uno del otro.

Las teorías posmodernas acerca del final de las clases sociales y las teorías económicas sobre la formación del capital humano conforman el polo opuesto que basa el aprendizaje permanente principalmente en la necesidad económica. La idea de estas teorías es que el aprendizaje es tanto más útil cuanto que está vinculado con la obtención o el mantenimiento del empleo o de una mejora general de la economía. Sin duda alguna, la educación y las calificaciones superiores a menudo son la clave para aumentar los ingresos y el bienestar individuales. Algunas posiciones en materia de política gubernamental (por ejemplo, el documento verde del Gobierno del Reino Unido The Learning Age: A Renaissance for a New Britain DfEE, 1998a) presenta el concepto de educación permanente principalmente en términos de calificaciones para un mejor empleo. Los argumentos a favor de la educación permanente que los ministros de educación de la OCDE tuvieron en cuenta al adoptar una declaración sobre el aprendizaje permanente en 1996 están relacionados principalmente con el empleo y la economía, aun cuando también se menciona la importancia que tiene para la democracia y la cohesión social (OCDE, 1996).

De hecho, la visión utilitaria colectiva del aprendizaje permanente tiene presentes sobre todo dos preocupaciones, a saber, la prosperidad económica y la estabilidad social. Por un lado, la importancia de la educación y de la formación para el desarrollo de las calificaciones se está acelerando. El aumento del comercio y de las corrientes de capital que engloba el término de mundialización, las presiones competitivas y las modificaciones de la organización del trabajo resultantes de este fenómeno, y la constante necesidad de ajustarse a los rápidos e incesantes cambios tecnológicos fomentan una demanda cada vez mayor de mano de obra altamente calificada y adaptable. Estos cambios se observan fácilmente en la evolución de los procesos industriales que anteriormente requerían mucha mano de obra y tenían poco valor añadido y que ahora son más intensivos en capital y son altamente sofisticados, en la evolución de economías que anteriormente eran en gran parte industriales y ahora están orientadas a los servicios y en el sector de los servicios se observa una evolución que favorece las aplicaciones de la comunicación y la información.

En este proceso, las investigaciones han puesto de manifiesto el papel fundamental que desempeña un respaldo suficiente al desarrollo de las calificaciones gracias a buenos sistemas de formación y de educación -- ricos por su contenido y modos de aprender -- para alentar la transición a una base económica diferente y una mayor productividad de las empresas individuales. El desarrollo de la educación y de las calificaciones es fundamental y constituye una condición igualmente importante, pero no suficiente para el crecimiento intensivo en empleo (OIT, 1998a).

Al mismo tiempo, el cambio constante de las dimensiones y la estructura de los sectores económicos sujetos a la competencia mundial no sólo local o nacional, exige o incita a los trabajadores a ser más adaptables a nuevas formas de organización del trabajo, a nuevos empleos y a nuevas carreras si no desean quedarse desempleados durante largos períodos. Los países con altos ingresos pueden proporcionar varios niveles de redes de seguridad social para amortiguar el cambio, pero a menudo son de duración limitada y además son costosos. La gran mayoría de los países en desarrollo o bien no tiene recursos, o bien ha optado por no dotarse de un amplio sistema de seguridad social. Se ha señalado el riesgo que constituye la creciente estratificación del lugar de trabajo si no se amplía y profundiza la enseñanza; la idea de que el lugar de trabajo del futuro estará en manos de una elite educada y formada para administrar un creciente pero intercambiable ejército de trabajadores ocasionales y en régimen de tiempo parcial (Wirt, 1989). La estratificación de los ingresos, la exclusión social y los problemas sociales conexos (delincuencia, estupefacientes, etc.) resultantes de esta situación indican que el aprovechamiento máximo de las oportunidades económicas, individuales y colectivas, la reducción de los costos humanos y sociales del cambio y las medidas para garantizar la base de un futuro democrático van de la mano con las reflexiones sobre la transformación de los sistemas educativos en un aprendizaje permanente accesible a todos.

Eslabones en la cadena de la educación permanente

Estas preocupaciones dan más vigor al desarrollo de una cultura comprometida con la enseñanza y con la idea de proporcionar las oportunidades y la infraestructura necesarias. Sin embargo, en muchos casos esa cultura no existe o es muy débil, y los sistemas formales de enseñanza, incluidas la educación y la formación profesionales, a menudo se considerar insuficientes, desiguales y fragmentarios. Si el acceso a la enseñanza ha de ser universal durante toda la vida de los individuos, según se preconiza, hace falta un enfoque centrado en el educando, combinado con una educación variada y diversa. Para lograrlo habría que movilizar y coordinar una amplia gama de actores y recursos específicos de cada región y país y habría que superar numerosos obstáculos estructurales, institucionales e individuales.

Una gran parte de la retórica y de la literatura en este campo ha tomado como premisa inicial el final de la educación formal, y se ha desarrollado en parte por las preocupaciones expresadas más arriba, y en parte por consideraciones de otro tipo, tales como los debates relativos a la educación para adultos en los años setenta. En el debate se acepta cada vez más que la enseñanza permanente dura toda la vida: empieza en la cuna y termina en la tumba, abarca la participación democrática, la realización personal/aprendizaje recreativo, y el proceso de envejecimiento además de los imperativos económicos y relacionados con el empleo (Comisión Europea, 1999). Sin embargo, la educación aún sigue considerándose con frecuencia como sinónimo de escuela, al igual que la enseñanza. Una importante medida que se pueda adoptar en este proceso para crear verdaderos sistemas útiles de enseñanza permanente consiste en modificar los conceptos de manera que la escuela sea sinónimo de un tipo de educación formal, fundamental en un momento dado del proceso de aprendizaje, y no sinónimo del conjunto del concepto de educación y de enseñanza. La enseñanza debe considerarse como una parte activa de la vida antes de que los sistemas de aprendizaje permanente puedan desarrollarse con más facilidad en la práctica.

A pesar de esta situación general, para la gran mayoría de la población del mundo, el proceso de educación y aprendizaje sigue estando firmemente relacionado con la enseñanza escolar. Los distintos componentes de este tipo de enseñanza son, a su vez, elementos clave de este proceso o cadena. Se prevé que la educación temprana en la infancia proporciona las primeras oportunidades de aprendizaje formal al ampliar el aprendizaje temprano centrado en la familia y empezar el proceso de socialización. Se prevé que la educación primaria, que sienta las bases de la educación ulterior al inculcar rudimentos de lectura, aritmética y otros tipos de aprendizaje básico, refuerce los conocimientos y habilidades, y encuentre nuevos modos de aumentar la motivación y la capacidad para aprender. En el nivel secundario debe seguirse haciendo hincapié en esto, y deben desarrollarse los conocimientos de nivel superior (por ejemplo, idiomas, matemáticas, ciencias y cuestiones interdisciplinarias) así como la capacidad de aprender, al igual que conocimientos esenciales para la vida diaria que tal vez ya han sido objeto de un aprendizaje en las escuelas primarias. La educación primaria y secundaria sigue siendo una institución de socialización, que inculca valores predominantes en los ámbitos cultural, político y moral, y que incluso en ocasiones los impugna. Una cuestión importante que se plantea en la enseñanza secundaria es la introducción de secciones profesionales, que deberían impartir conocimientos académicos y técnicos en todos los niveles, de acuerdo con el concepto de trayectorias y transiciones múltiples en el aprendizaje permanente y en el trabajo (OCDE, 1996). El objetivo de la educación superior es inculcar conocimientos y capacidad de aprendizaje de un nivel cada vez más sofisticado, para preparar a un número cada vez mayor de educandos para labores tecnológicas, científicas, intelectuales y profesionales. En todas las partes que componen el proceso de aprendizaje, los documentos de política y las investigaciones de los últimos años han recalcado el lugar que ocupan los educadores y las escuelas en inculcar la motivación y los conocimientos necesarios para un verdadero aprendizaje permanente (OCDE, 1996 y 1999), tema que se explora con más detenimiento en el capítulo 2.

Hay quienes han cuestionado el paradigma escuela/universidad/trabajo predominantemente «occidental» desarrollado en circunstancias muy particulares y basado en carreras fijas, empleos de por vida y competencias más o menos permanentes y que está siendo cuestionado cada vez más por la economía mundializada (King, 1999). Este modelo parece aún menos apropiado para los países en vías de industrialización, ya que tiene que adaptarse a un clima económico muy distinto al que prevalecía cuando este modelo se creó en el siglo XIX o antes. De resultas de ello, la educación no formal se ha convertido en una doctrina que se debate y aplica cada vez más.

Esas nociones, de hecho, están promoviendo el concepto de educación permanente, ya que la idea de una educación delimitada por la edad está dando paso a los imperativos del aprendizaje permanente. Se espera que la educación y la escolaridad formales constituyen el punto de partida de un proceso de aprendizaje cuya duración se cuenta en decenios. En este contexto, es necesario sentar una base firme de conocimientos básicos para todos por igual si se quiere evitar que una parte importante de la población se vea privada de acceso a estudios adicionales, lo cual exacerbaría los problemas de exclusión social (Comisión Europea, 1995; Delors, 1996). Sin embargo, cada vez más se da por sentado que para que el aprendizaje dure verdaderamente toda la vida, la educación posterior a la escolaridad formal, independientemente del nivel en el que ésta se termina, debe proporcionar no sólo oportunidades esporádicas, sino un proceso continuo de aprendizaje que vaya más allá de las nociones más limitadas de educación para adultos que dieron lugar al debate moderno.

Políticas y organización correspondientes
al aprendizaje permanente

Los gobiernos, las empresas y los particulares tienen expectativas (o al menos esperanzas) más o menos grandes (según los objetivos fundamentales de la educación permanente antes señalados), de que recibirán ciertos beneficios financieros o de otro tipo a cambio de las inversiones que hacen en materia de educación, por ejemplo, un aumento del empleo, del ingreso nacional, de la productividad/flexibilidad de los trabajadores, de la satisfacción personal o un mayor desarrollo de la comunidad. Estas expectativas orientan las políticas y decisiones relacionadas con las oportunidades de educación. Las distintas maneras en que los particulares, los grupos, las comunidades y las sociedades se benefician de la educación se ilustran de manera correcta y sucinta en un documento del Banco Mundial titulado Education Sector Strategy (1999a).

Educación primaria y secundaria

Estos beneficios se están reconociendo, y en todo el mundo hay una tendencia clara a aumentar al máximo la «esperanza de escolaridad» de los jóvenes educandos. Las estadísticas de la UNESCO de los últimos años muestran un aumento constante del número de jóvenes que recibe educación primaria. Sin embargo, sigue habiendo importantes disparidades entre las distintas regiones del mundo y esto se observa de manera cruda haciendo una comparación entre los países menos adelantados y los más desarrollados, como se muestra en el anexo del presente informe.

Es evidente que en el nivel educativo más importante de todos los que componen la educación permanente, a saber, la escuela primaria, hay demasiados jóvenes que sencillamente no están incluidos en el proceso de educación formal y que tienen pocas probabilidades de ser alfabetizados con éxito. Se estima que 130 millones de niños en edad de asistir a la escuela primaria no tienen acceso a una educación básica. Casi dos terceras partes de ellos son niñas, y no es muy probable que se puedan modificar mucho estas cifras. Según estimaciones anteriores del presente decenio, en muchos países africanos y asiáticos con graves problemas, sería necesario que el crecimiento anual medio de las matrículas fuera superior por lo menos al 10 por ciento o más, tan sólo para lograr una matrícula primaria universal para el año 2000 (EFA, 1997), lo cual constituiría un objetivo sencillamente ilusorio habida cuenta de las cifras que se dan en el anexo. Además, otros millones más, en su mayoría en países en desarrollo, no llegan al quinto grado, que se considera un indicador medio de la escolaridad mínima necesaria para aprender a leer y adquirir conocimientos básicos de aritmética. Según las estimaciones, el porcentaje de aquellos que llegan a quinto grado se eleva a apenas el 70 por ciento o menos en el Asia meridional, América Latina, el Caribe y el Africa subsahariana en conjunto (UNESCO, 1998b). Además, estas estadísticas indican que hay millones de niños que trabajan(3), y que hay pocas esperanzas de que puedan tener una escolaridad básica.

Gráfico 1.1. La importancia y los efectos de la educación

Estos fracasos se traducen en un gran número de adolescentes y adultos analfabetos, lo cual constituye un indicador más del fracaso en establecer las bases de una educación permanente. Como se indica en el cuadro 1.1 las tasas de analfabetismo(4) están disminuyendo, pero siguen siendo excesivamente altas en el mundo en desarrollo. Este indicador arroja resultados abrumadores: cerca de una sexta parte de la población mundial no sabe leer ni escribir, no se prevé que esta cifra disminuya considerablemente al empezar el nuevo milenio (UNESCO, 1998a; UNICEF, 1999).

Cuadro 1.1. Estimación de la población analfabeta de 15 años de edad o más (porcentaje total de la población)
 

Grupo de países

Año

Hombres
/mujeres

Hombres

Mujeres

Mundo

1980

30,5

22,8

38,1

1985

27,5

20,3

34,6

1990

24,7

18,1

31,3

1995

22,6

16,4

28,8

Países menos adelantados

1980

63,5

51,7

75,1

1985

59,5

48,1

70,8

1990

55,2

44,1

66,3

1995

51,2

40,5

61,9

Países desarrollados

1980

3,4

2,0

4,6

1985

2,5

1,6

3,3

1990

1,8

1,3

2,3

1995

1,3

1,1

1,6

Fuente: UNESCO 1998a.

El desequilibrio entre los sexos en los niveles de alfabetización es evidente a nivel mundial y entre los países menos adelantados. Una lectura rápida de las estadísticas induce a la conclusión de que las mujeres pobres se ven doblemente marginadas en términos de alfabetización (y por supuesto, en términos de la experiencia global de una educación formal) por el hecho de ser pobres y de ser mujeres. Sin embargo, la alfabetización y la adquisición de conocimientos básicos de aritmética es no sólo el primer paso de una educación permanente para adultos, sino que también puede tener un profundo efecto, sobre todo para las mujeres de las zonas rurales, para la población, la salud, el aprendizaje de los niños y otros indicadores de desarrollo positivo, así como el proceso de potenciación de la mujer a través de proyectos de desarrollo de base (Heward y Bunwaree, 1999; Banco Mundial, 1999). Sin embargo, como se indica en el cuadro 1.1, esto sigue siendo un objetivo lejano para un gran número de mujeres (y de hombres), y ello sin siquiera entrar a analizar la cuestión de la alfabetización funcional y su impacto sobre el potencial de educación, que ha sido objeto de detenidos análisis tanto en los países desarrollados como en desarrollo.

Sin bien la educación primaria busca impartir los conocimientos básicos para aprender a leer y a calcular, la secundaria es la que, aunque esto sea discutible, da una preparación sólida para adquirir una educación complementaria u ocupar un empleo. En este nivel, las disparidades entre los países menos adelantados y los países desarrollados crecen aún más, al igual que los desequilibrios de género en los países menos adelantados. Sin embargo, es en el tercer nivel, aquel en el que se prepara la entrada a un nivel de educación superior, en el que aparecen las disparidades más chocantes, aunque en la mayoría de los países en desarrollo se siguen haciendo progresos en todos los niveles para ampliar la participación en general y en particular la de las mujeres.

Otra medida de acceso es la utilización de Internet y de otros medios didácticos a distancia. Un aspecto importante de la educación a distancia es la posibilidad de impartir escolaridad hasta el primer ciclo de secundaria a los jóvenes que no van a la escuela. Como se señaló más arriba, los índices de participación en los países menos adelantados se reducen entre la primaria y la secundaria. Los otros países en desarrollo también muestran una disminución, aunque no suele ser tan marcada. La educación a distancia basada en la tecnología de la información se considera cada vez más como un medio atractivo para reintegrar a estos educandos perdidos en los sistemas educativos. Están creciendo las redes tales como Global Distance Education Net (DistEdNet), que es una guía de conocimientos para la educación a distancia diseñada para ayudar a los clientes del Banco Mundial y a otras personas interesadas en la utilización de la educación a distancia para el desarrollo humano (Banco Mundial, 1999b).

Educación superior

Los países desarrollados han progresado desde la segunda guerra mundial en la obtención de una educación superior de masa aunque cada país lo ha hecho a su propio ritmo. La educación superior sigue siendo una proposición elitista en los países menos adelantados. De hecho, la educación está globalmente menos generalizada que en muchas partes de Europa en el siglo XIX. Sin embargo, los datos deben situarse en el contexto de las posibilidades de empleo de los graduados. En los casos en que las posibilidades de empleo son limitadas, o incluso no existen en algunos campos, es difícil justificar la utilización de recursos escasos para estos fines. Al mismo tiempo, hay una necesidad evidente de evitar que se produzca o que se mantenga una fuga de cerebros en la que emigren las personas con más altas calificaciones y se lleven consigo una valiosa inversión en capital humano. Ello pone en una difícil situación a las naciones en desarrollo para la cual hasta ahora se han encontrado muy pocas soluciones.

Las opciones de política para abordar este dilema incluyen el enfoque tradicional de patrocinar estudiantes de posgrado o miembros de las facultades (o de buscarles patrocinio) para que estudien en el extranjero, a fin de que transmitan sus conocimientos a sus compatriotas al volver a su país. Este enfoque tiene ventajas educativas y financieras, pero también tiene desventajas al exportar temporalmente al talento nacional. Priva temporalmente a los países de origen de valiosos conocimientos durante el período de estudio, y puede privarlos para siempre de ese talento si el estudiante no vuelve nunca. También hay problemas con situaciones educativas inapropiadas (y con la cultura correspondiente) en el país de emigración.

Mucho más ambiciosas son, por su enfoque y en particular por la utilización de la tecnología, las instituciones educativas a distancia o virtuales, tales como la Universidad Virtual Africana (AVU). La AVU imparte educación por videoconferencia y por enlaces Internet en vivo a través del Africa subsahariana. Reúne académicos de los países desarrollados con sus colegas y los estudiantes de éstos del Africa subsahariana para contribuir a superar los obstáculos actuales tales como la reducción del presupuesto, el número escaso de facultades, el equipo obsoleto, y el espacio y las instalaciones limitados que impiden que una gran mayoría de los estudiantes tengan mayor acceso a una educación superior (AVU, 1999). El éxito depende en parte de si consigue abordar de manera acertada la diversidad cultural de sus estudiantes e integra la metodología a distancia con un sistema de contacto individual, que constituye la espina dorsal de las universidades tradicionales.

La AVU como iniciativa educativa a distancia es distinta del enfoque de varias universidades abiertas de alta tecnología tales como la Open University del Reino Unido o la Fernuniversität von Hagen de Alemania, que, como lo indica su nombre, están abiertas a la población en general. En la práctica éstas dependen de un equipo de comunicaciones muy costoso que los estudiantes tienen en su casas y que, por lo tanto no está al alcance de la mayoría de la población del mundo. Esto podría cambiar a medida que la tecnología se hace más barata y accesible. Una iniciativa que trata de evitar muchas de las dificultades culturales de la AVU y que se ocupa a la vez de los problemas que plantea la tecnología de la información es la Univertisy of Highlands and Islands (UHI) de Escocia (recuadro 1.1).
 

Recuadro 1.1
La University of Higlands and Islands (UHI) en Escocia

El proyecto UHI es una red académica de 13 escuelas superiores existentes y otras instituciones especializadas que cuenta con el apoyo del equipo de una pequeña oficina ejecutiva que recurre en gran medida a avanzadas tecnologías de la comunicación de la información (ICT). La UHI también lleva a cabo investigaciones sobre las maneras de reducir los costos que permite el acceso a Internet y aprovecha los recursos existentes y las infraestructuras físicas para impartir a su clientela principal, que está repartida en zonas poco pobladas de Escocia, cursos que, en su gran mayoría, han sido diseñados para ellos. La mayoría de instituciones de educación superior que forman la Universidad Federal tienen «centros educativos» auxiliares con tecnología de la información a través de la cual los estudiantes de las zonas más remotas pueden estudiar una amplia gama de temas para obtener diplomas que van hasta la licenciatura mediante módulos didácticos a distancia, videoconferencias e Internet. La UHI, que es un proyecto sumamente interesante desde el punto de vista de los países en desarrollo y de las culturas minoritarias, imparte varios de sus cursos en gaélico.

Fuente: UHI, 1999a.

De la escuela al trabajo

Podría rebatirse que uno de los momentos más críticos en la trayectoria de la educación permanente se produce cuando el educando deja la educación formal para entrar a formar parte del mundo laboral. Para un número cada vez mayor de personas de los países desarrollados, la transición se hará de la universidad al trabajo, pero para la mayoría de los educandos de todo el mundo, la transición será de la escuela al trabajo. La transición en el mercado laboral varía de manera evidente en todo el mundo. En los países en los que el sector del empleo formal es limitado, o en los que los padres dependen del trabajo infantil para sobrevivir, es evidente que no hay una transición de la escuela al trabajo como la que se da en países más prósperos. Esto no significa que en los países desarrollados los niños no trabajan, ni que el empleo del sector formal sea un hecho, sino que la transición en los países desarrollados suele significar para la mayoría el paso de una etapa de la vida en la que la educación formal es la actividad predominante (por lo menos en teoría) a una etapa en la que esta actividad es el trabajo.

Educación, formación, escuelas y empresas(5)

Por lo que se refiere a esta transición tan importante, el factor que más influye sobre la organización de la educación técnica y profesional, la formación en las escuelas secundarias, la educación ulterior, y en cierta medida sobre la educación superior de tipo universitario, es el lugar de trabajo del futuro, el cual, en algunos respectos y situaciones ya existe en la actualidad. En el sector de las manufacturas, y cada vez más en otros sectores comerciales se observa una tendencia que consiste en adoptar sistemas de trabajo más ágiles y mejor ajustados con un sistema de gestión subalterno, alianzas con los abastecedores, una mayor implantación de las actividades tanto periféricas como principales y una mayor proporción de trabajadores temporales o a tiempo parcial. Se prevé un alto nivel de competencias y flexibilidad de los trabajadores, y que las bonificaciones y la seguridad se basen en gran medida en el rendimiento y que al mismo tiempo los trabajadores sean más responsables de su propio desarrollo. Además de los altos niveles de conocimientos y calificaciones que requieren las nuevas tecnologías y sistemas complejos y multidisciplinarios, tanto generales como específicos a un tipo de empleo, se dará mucho valor a la capacidad para comunicar ideas y relacionarse con los colegas y clientes.

La primera premisa de una educación ajustada a las necesidades del lugar de trabajo, que imparta las calificaciones y las competencias requeridas, enseñe cómo utilizar máquinas inteligentes, etc. es que los nuevos empleos, la nueva tecnología y los lugares de trabajo reorganizados necesitarán una combinación de conocimientos y calificaciones básicos. Entre ellos cabe citar saber leer y calcular, conocimientos de informática y comunicación, y algunas competencias relacionadas con el lugar de trabajo -- la gestión de recursos (capital y tiempo), saber manejar las tecnologías y el equipo, comprender los sistemas y demostrar capacidades interpersonales relacionadas con el trabajo. También se considera necesario que los trabajadores del futuro sean creativos, capaces de razonar, de adoptar decisiones independientes, de resolver problemas y de encontrar información. Deben tener características o disposiciones personales tales como la capacidad para trabajar de manera independiente y con otras personas, la confianza necesaria para adoptar decisiones y la voluntad y la capacidad de seguir aprendiendo. Además, se han definido las cualidades (características) personales de los trabajadores que se consideran útiles, entre ellas, la integridad, la responsabilidad, el orgullo de llevar a cabo su trabajo y el respeto de los temas (OCDE, 1997c).

En función de una perspectiva que se ciña estrictamente al objetivo de la empleabilidad, es patente que la preparación para el mundo del trabajo es tanto mejor cuanto más responde a las situaciones de la vida real, lo cual se consigue mediante una mezcla de la enseñanza explícita y de la práctica en la que se tiene en cuenta la capacitación ya adquirida por el interesado en gran parte en el sistema de enseñanza institucionalizado. Ahora bien, sigue siendo necesario abordar cuestiones relacionadas con la tarea de impartir formación, entre las cuales cabe citar: definir qué calificaciones son transferibles, genéricas, generales, esenciales o clave; las probabilidades de obtenerlas; los objetivos de la formación y un orden de prioridades que indique si las características del lugar de trabajo pueden estar en peligro; hasta qué punto puede medirse la adquisición de esas calificaciones (McCarty, 1996); en qué medida las atribuciones dependen de los conocimientos, creencias y valores prevalecientes; y qué factores permiten repetir los programas que han tenido éxito. También deben tenerse en cuenta las repercusiones de las respuestas a estas preguntas para la educación de carácter general. Hay quienes especulan acerca de las lecciones que se pueden extraer de la educación y la formación profesionales a partir de los cambios que se están dando en el lugar de trabajo y la posibilidad de recurrir a nuevas tecnologías para impartir una formación flexible en el momento oportuno (Coffield, 1997). La educación a distancia y los módulos didácticos por Internet y en CD-ROM podrían proporcionar una formación «sobre demandas», que utilice la tecnología del siglo XXI, por ejemplo la modelización y la simulación por computadora.

Vínculos y asociaciones estratégicas(6)

Al determinar el diseño apropiado y la orientación que se ha de dar a la educación y la formación técnicas y profesionales, tanto institucional como de las empresas, hay un concepto que cobra una importancia cada vez mayor: el establecimiento de relaciones asociativas entre los alumnos, las familias, los empleadores, el personal docente, los sindicatos y el gobierno para enriquecer la experiencia de la enseñanza, facilitar la transición hacia la vida laboral y responder a las necesidades individuales. Este concepto constituye una de los principales efectos de una transición armoniosa entre la escuela y la vida laboral basada en valores, programas de estudios, recursos y resultados comunes (UNESCO, 1999). Deberá prestarse especial atención a los intereses de muchos grupos distintos, entre los que cabe citar: las necesidades de las pequeñas empresas y de sus trabajadores; el establecimiento de vínculos con las empresas recién creadas basados en el capital de riesgo y en la iniciativa empresarial; las preocupaciones de los jóvenes que buscan empleo por primera vez, sobre todo las de los grupos socioeconómicos desfavorecidos; las poblaciones compuestas por diversos grupos étnicos y las poblaciones de inmigrantes; y los deseos del gobierno de alcanzar altos niveles de empleo, de bienestar económico y cohesión social.

En el último cuarto de siglo, las políticas gubernamentales de muchos países han abandonado los sistemas de educación y de formación rígidos y restrictivos de acceso limitado, que definían una trayectoria profesional claramente definida y daban margen a muy pocas posibilidades interdisciplinarias. Esta tendencia se ha reforzado al reconocerse que con frecuencia la formación institucional (en particular la de carácter estatal de muchos países en desarrollo) no ha respondido a las necesidades de las empresas y no se ajusta bien a las necesidades de formación de la realidad del mundo laboral. De resultas de ello, se están desarrollando sistemas integrados que ofrecen más variedad y flexibilidad, la posibilidad de postergar la decisión de optar por tal o cual rama profesional, la posibilidad de entrar en cualquier etapa, y la posibilidad de cambiar de orientación profesional. La separación clara y distinta entre escuela y trabajo que fue patente durante mucho tiempo en las escuelas, sobre todo en las ramas y clases de tipo académico, se ha atenuado ligeramente en la actualidad.

Así, están aumentando las posibilidades profesionales que existen entre la educación secundaria y la educación superior y la vida laboral, y los vínculos entre ellas están aumentando en número y variedad. Los gobiernos con frecuencia llevan la voz cantante en la creación de asociaciones, aunque las experiencias de los países y los objetivos varían. Una tendencia general en muchos Estados de la Unión Europea ha consistido en encontrar maneras de estrechar más la relación entre la educación y el trabajo, tanto en términos de pertinencia de los conocimientos y de las calificaciones impartidas a través de la educación, como en términos de los vínculos orgánicos de las organizaciones educativas y laborales (Green, Wolf y Leney, 1999). Se han creado programas especiales para facilitar las transiciones (recuadro 1.2).
 

Recuadro 1.2
Proyecto piloto de transición a la vida adulta, Glasgow, Escocia

Este proyecto piloto, que cuenta con ayuda financiera de la Unión Europea, tiene múltiples objetivos, incluidos el establecimiento de vínculos con escuelas secundarias de otras partes de la UE, la organización de intercambios de alumnos (y de personal), y la creación de proyectos de miniempresas con alumnos, bajo la supervisión de un docente, el establecimiento y la explotación de pequeños negocios con fines de lucro. El proyecto fomentó los vínculos con la comunidad local y, a través de sus buenos oficios, se llevaron a cabo iniciativas para alentar a los adultos a volver a la escuela, en algunos casos para seguir cursos junto con gente joven. En la experiencia escocesa, se superaron las barreras sociales, se alentó a los participantes sobre todo a las mujeres, a beneficiarse no sólo de disciplinas académicas de nivel escolar, sino también a tomar cursos destinados a mejorar la calidad de la vida. Este proyecto, se está llevando a cabo en una multitud de escuelas secundarias de toda Escocia, está haciendo desaparecer el concepto de edad escolar y la composición del alumnado, lo cual potencialmente es un aspecto importante del desarrollo de un sistema de educación permanente.

Fuente: Mathenson, 1999.

La política de formación de Malasia, principalmente de carácter estatal, ha recibido muchos elogios por su capacidad para adaptarse rápidamente a las necesidades de la industria como parte de una estrategia deliberada para alcanzar el estatuto de «nación desarrollada» para el año 2020. En la reforma de la educación y la formación técnica y profesional de Chile se recalca una asociación entre el Gobierno y el sector privado como cimiento de un sistema de formación descentralizado y orientado hacia el mercado (Espinosa, 1998; Won Yuk Kiong, 1998).

Algunas trayectorias educativas implican de manera explícita asociaciones estratégicas entre la educación, la formación y los empleadores. La cooperación entre ellos se ha convertido en un elemento vital para comprender y resolver los problemas que plantea la adaptación de la educación básica y de las competencias laborales de los jóvenes que abandonan la escuela y de la fuerza de trabajo existente a las necesidades laborales del futuro. Esto ha dado lugar a la formulación y ejecución de programas conjuntos de las empresas y las instituciones profesionales, la evaluación de las competencias y otros resultados que se buscaban. Las pequeñas y medianas empresas (PYME) en particular, necesitan y pueden beneficiarse de los conocimientos técnicos de profesionales de campos especializados tales como los análisis de las necesidades, y están dispuestas a pagar por los programas (formación «real» o de otro tipo) que se ajusta a las necesidades inmediatas y específicas de la empresa, se ejecuta de manera no burocrática y accesible (se puede obtener en los lugares y en el momento que mejor convengan a la empresa), y sin coste de cumplimiento. La exigencia de los empleadores de que se ajuste mejor a sus necesidades también ha generado la creación de más instituciones privadas de formación, que se consideran más flexibles y centradas en el «consumidor». Así, se está redefiniendo la naturaleza de las políticas contemporáneas de empleo y formación.

En muchos países toda una gama de fundaciones privadas y de otro tipo, que con frecuencia son respaldadas por la industria, apoyan directamente las iniciativas educativas para fomentar el desarrollo social y la equidad, principalmente en las primeras fases y sin buscar ningún tipo de compensación a cambio. Estos proyectos con frecuencia buscan servir de interfaz de los intereses nacionales y de los intereses del sector empresarial a largo plazo al tratar de mejorar la calidad y la pertinencia de la educación. Muchas importantes empresas de los Estados Unidos están muy comprometidas con programas de actividades variadas y novedosas que incluyen la organización y patrocinio de seminarios especiales para estudiantes y docentes. La falta de un «sistema» nacional de educación y formación profesionales ha permitido el desarrollo de redes de formación locales que lo reemplazan, y que se basan en diversos tipos de asociación para la formación que incluyen intermediarios locales e instituciones de servicios públicas y privadas y empresas individuales o grupos de empresas (Herschbach, 1998). En Francia, se imparten cursos cortos al final del primer ciclo de la escuela secundaria (a los 14 años más o menos) que familiarizan a los jóvenes con ciertas ocupaciones como parte de una actividad nacional para tratar de reforzar los vínculos entre la escuela y la empresa.

Por otro lado, las asociaciones escuela/empresa al parecer no son comunes en países con sistemas muy desarrollados de formación profesional orientados hacia la industria. En Japón, por ejemplo, la formación técnica y profesional es parte integrante de las actividades de las empresas y de la organización del trabajo en la industria, y como tal no es cuestionada por terceras partes. En Alemania, una parte importante de la formación se lleva a cabo en las Berufsschule en los locales de los empleadores. Una función importante de la red nacional de los Consejos Empresariales de Formación (TEC) del Reino Unido es ayudar a buscar y definir una estructura global y coherente de programas de formación de las empresas. En Canadá, la formación posterior al empleo es responsabilidad de los gobiernos federal y provinciales. En 1985, la mayoría de los programas federales fueron absorbidos por el Plan Estratégico de Empleos del Canadá, que en la actualidad destina más de la mitad de sus fondos a los desempleados a largo plazo, pero también destina fondos a las instituciones de formación y apoyos a los ingresos de los aprendices, oportunidades para que los trabajadores mejoren sus calificaciones y sigan una readaptación profesional, y mejoras de las calificaciones básicas y de la alfabetización.

Estructura y aplicación de los programas de estudios:
las escuelas y las universidades se adaptan

En el último decenio, en muchos países se ha producido un enorme desarrollo de la variedad de cursos y módulos de tipo profesional impartidos en las escuelas secundarias. Por ejemplo, el programa Higher Still de Escocia busca reducir al mínimo las diferencias entre el programa de estudios académico y el profesional en el segundo ciclo de la escuela secundaria a través de: la introducción eficaz de módulos en todo el programa de estudios del segundo ciclo; la introducción de múltiples opciones para empezar y terminar los estudios en distintos niveles; y mediante la posibilidad de que los alumnos combinen distintos niveles de distintas disciplinas, cosa que antes no era posible, y ahora les da más flexibilidad (Tchaban, 1998). Entre los obstáculos que se plantean con esos enfoques está el hecho de que los profesores no siempre se toman en serio los cursos modulares de la misma manera que los cursos «tradicionales», a pesar de la constitución de grupos de módulos particulares que permiten entrar a la universidad y que tienen el mismo valor que las calificaciones «tradicionales» de los mismos campos. Además, se sabe que los administradores recurren a las calificaciones del sistema anterior cuando no comprenden los cursos modulares.

Una ventaja de los programas modulares es que dan a los estudiantes la posibilidad de reorientar sus estudios si cambian de opinión. Una iniciativa similar es el Programa de aprendizaje para jóvenes de Ontario, en Canadá, el cual da a los estudiantes de 16 años o más y que han completado el grado 10, la oportunidad de terminar la escuela secundaria y de trabajar a medio tiempo como aprendices registrados (Ontario, 1999). Además, los estudiantes que no son aptos para un oficio pueden volver al programa escolar ordinario sin que se les aplique ninguna sanción. En los Estados Unidos el Programa de oportunidades escuela-trabajo busca mejorar las perspectivas profesionales, los logros académicos en las escuelas secundarias, y posteriormente el inicio de una educación posecundaria a través de programas de experiencia laboral y de un sistema de colocaciones, de manera que el educando pueda participar de manera efectiva en el mundo del trabajo y en la escuela (Haimson, Hershey y Silverberg, 1999).

Muchos países desarrollados enfrentan problemas crecientes por la escasez de calificaciones. Se están haciendo intentos por revitalizar (o reorganizar) sistemas de aprendizaje y sistemas fiables de calificaciones profesionales teniendo en cuenta que se necesitan trabajadores flexibles y adaptables. La aparente rigidez de algunos de los sistemas duales está siendo cuestionada y se están examinando distintas opciones para las personas poco orientadas, como en el caso de Austria, en donde, además, las escuelas están introduciendo cada vez más cursos profesionales en el programa de estudios. Sin embargo, esto no ocurre en todas partes y las división entre estudios académicos y estudios profesionales apenas está empezando a desaparecer. Dinamarca es un ejemplo en el que existen dos tradiciones principales paralelas: la llamada «escuela latina», que consiste en la enseñanza general del ciclo superior secundario y el método del aprendizaje consistente en la capacitación de trabajadores capacitados en un sistema de formación profesional dual (en el que se combina la enseñanza teórica en el aula y el aprendizaje en el trabajo) (Nielsen, 1997).

Los países en desarrollo también siguen sufriendo con demasiada frecuencia de un legado colonial según el cual la educación académica se considera automáticamente como superior a la educación manual, independientemente del empleo real y del potencial de los ingresos (Matheson, 1996). En estos contextos, la falta de paridad y de progresión entre lo profesional y lo académico entraña el riesgo de que la educación permanente sencillamente refuerce las estratificaciones y divisiones entre los estudiantes.

Para acabar con la renuencia de los docentes y de los empleadores respecto del valor de otras formas de impartir formación tales como los módulos, o del hecho de que no se rinden exámenes finales en esos programas, se puede contar con la ayuda de organizaciones que unifican la convalidación tanto de las calificaciones escolares como de la mayoría de las calificaciones profesionales, incluidas las más avanzadas. En Escocia, la Autoridad de Calificaciones de Escocia (SQA), que se creó tras la fusión de la antigua Junta de Exámenes de Escocia (nivel escolar) y el Consejo de Educación Profesional de Escocia (principalmente profesional), es una de esas organizaciones que promueve la creación de una escala armoniosa de calificaciones (SQA, 1999). Irlanda, Inglaterra y el País de Gales también cuentan con instituciones propias para certificar la educación escolar y la formación profesional fuera de las universidades. Finlandia ha modificado las calificaciones de la escuela secundaria superior y profesional para adoptar un sistema basado en las competencias y sin grados, en el que se refuerza la cooperación entre las instituciones profesionales y las empresas.

Una importante tendencia en la educación profesional y la formación es el desarrollo de sistemas basados en las competencias, principalmente una iniciativa promovida por el Gobierno en la cual se prevé que la industria sea la fuente principal de competencias de referencia. Las normas de competencia -- el rendimiento en el lugar de trabajo -- en determinados campos de calificaciones se están homologando a nivel internacional, ya que los países comparten sus experiencias y saben que la transferencia y el reconocimiento de las calificaciones no sólo entre instituciones y ocupaciones, sino también entre naciones, se está convirtiendo en parte del nuevo comercio de la edad de la información (recuadro 1.3). Un marco basado en las normas ofrece: el reconocimiento nacional de las calificaciones de los trabajadores -- una fuerza altamente motivadora en el aprendizaje en el lugar de trabajo; parámetros para las normas de rendimiento en las empresas; el reconocimiento de la formación en las empresas; y la integración entre la educación institucional y en el lugar de trabajo.

Además, una parte de la evaluación de las competencias laborales corre a cargo hoy, de personas que actúan en el mismo lugar de trabajo, y en especial de los superiores jerárquicos, que no sólo tienen las calificaciones y conocimientos técnicos del campo profesional en que se efectúa dicha evaluación, sino que han recibido la formación necesaria para desempeñarse como evaluadores en el lugar de trabajo (de acuerdo con el sistema de formación profesional de Nueva Zelandia, la capacitación de los evaluadores laborales es financiada por las empresas). Por consiguiente, tanto los empleadores como los trabajadores pueden participar en la definición de las normas de competencia laboral, el contenido de la formación necesaria para su correcta aplicación y los criterios de evaluación del rendimiento en el lugar de trabajo con arreglo a dichas normas. La armonización de la formación profesional -- tanto oficial como no reglamentada -- y el consiguiente reconocimiento de las calificaciones en función de las competencias laborales que necesita la economía permiten aprovechar al máximo los recursos nacionales y mantener el costo de la formación profesional dentro de límites razonables. Un denominador común de las distintas modalidades de formación es el enfoque basado en la adquisición de competencias laborales.

En cuanto a la definición de los niveles de competencia laboral, muchos países de Asia y el Pacífico han adoptado un enfoque basado en las calificaciones profesionales, concebido en gran medida por los organismos estatales. La necesidad de revisar este enfoque es cada vez mayor, debido a que, salvo en algunos países, ha sido mal aceptado por las organizaciones de trabajadores y de empleadores; además se aplica únicamente a un pequeño porcentaje de la fuerza de trabajo y su comparación entre los distintos países es prácticamente imposible. A fin de remediar esta situación, la OIT ha prestado asistencia técnica para la elaboración de nuevas normas de competencia laboral que sirvan de modelos regionales, aplicando a la acreditación de competencias y de la formación de los trabajadores un método basado en las capacidades laborales efectivas y no únicamente en los certificados obtenidos, que se ajusta en gran medida a la reforma de los sistemas nacionales de formación profesional.
 

Recuadro 1.3
Los sistemas basados en la competencia se extienden en todo el mundo

Las autoridades australianas, tanto a nivel federal como estatal, han adoptado en el ámbito de la formación y capacitación profesionales un sistema nacional piloto basado en las competencias, hoy institucionalizado en la Dirección Nacional de Formación Profesional. En el marco de este sistema, se convino en proponer una definición específica para el concepto de competencia, basada en los conocimientos, las destrezas profesionales y su aplicación a las normas de rendimiento exigidas habitualmente en el lugar de trabajo. En particular, esta noción comprendía requisitos en cuanto a la realización de tareas individuales (competencias específicas), la organización de un cierto número de tareas diversas en el marco de las funciones del puesto (competencias para la organización de tareas), subsanar irregularidades y fallas en el funcionamiento cotidiano (competencias para afrontar imprevistos) y asumir las responsabilidades y las expectativas propias del entorno de trabajo (competencias para integrar puestos y funciones en el entorno de trabajo).

La formación de un nuevo marco normativo en materia de calificaciones profesionales -- en Nueva Zelandia y en muchos otros países --, basado en las competencias requeridas para ocupar puestos de trabajo, ha comenzado a afectar considerablemente las actividades de aprendizaje en el lugar de trabajo. Además, Nueva Zelandia ha colaborado estrechamente con países como Sudáfrica, Namibia, Samoa, Fiji y otros Estados insulares del Pacífico en la elaboración de sistemas de calificación y formación profesional basados en normas, y varias delegaciones de países del hemisferio norte han efectuado giras de estudio a Nueva Zelandia para conocer su experiencia en este campo.

Por lo que se refiere a otros países asiáticos, las actividades de formulación de normas nacionales sobre competencia laboral en el Japón están a cargo del Ministerio de Trabajo, en cooperación con el Consejo Central de Desarrollo de los Recursos Humanos, entidad tripartita de la que forman parte los empleadores, los sindicatos y los profesionales de la educación. En Malasia, el sistema de normas de calificación profesional y certificación de estudios es administrado por el Consejo Nacional de Formación Profesional.

En Europa, los enfoques difieren considerablemente: Alemania y Dinamarca aplican unos sistemas de normas de calificación profesional elaborados conjuntamente por los sindicatos y los empleadores, sistemas que se sustentan esencialmente en el sistema de formación de aprendices; en los Países Bajos, un comité consultivo nacional sobre cuestiones de enseñanza y mercado de trabajo creó una estructura unificada de formación profesional.

En las Américas, el Gobierno federal del Canadá instauró un sistema de competencias multifuncionales orientado hacia el logro de resultados; dicho sistema es promovido por los consejos sectoriales bipartitos formados por los empleadores y los sindicatos. Chile inició recientemente, con el apoyo de instituciones internacionales, un proyecto encaminado a establecer un sistema nacional de certificación de competencias laborales. En Estados Unidos, la Comisión Nacional de Normalización de las Competencias Laborales se ha fijado como objetivo para el año 2000 el establecimiento de un nuevo sistema voluntario de normalización, evaluación y certificación de competencias, que se prevé abarcará a cerca del 40 por ciento de la fuerza de trabajo del país.

Fuente: Lewis, 1997; NZEF, 1997A; NSSB, 1999.

En la enseñanza superior los vínculos entre la educación y la formación profesional revisten distintas formas. Los programas más habituales son los que conducen al ejercicio de una profesión. Aunque muchos se desarrollan en un entorno fundamentalmente académico, una parte de la enseñanza tiene lugar en el marco de actividades laborales, como las pasantías de medicina y de otras profesiones de la salud o las prácticas en gabinetes jurídicos, y también el marco de estudios en el extranjero. En este nivel han proliferado las nuevas carreras en disciplinas mono o multidisciplinarias como, por ejemplo, los estudios paramédicos, el diseño de productos, los estudios empresariales con especialización en idiomas, los estudios turísticos y diversos programas basados en las tecnologías de la información. Las universidades se han visto obligadas a aumentar considerablemente la matrícula y a simplificar las condiciones de admisión. El sector privado también ha tenido que ofrecer alternativas de formación a la demanda no satisfecha por el sistema educativo. Esto ha tenido dos grandes repercusiones en la enseñanza de orientación profesional y la capacitación: en primer lugar, al facilitarse el acceso a la enseñanza superior, ha disminuido el interés de los alumnos más capacitados por ingresar a la enseñanza secundaria profesional; en segundo lugar, ha aumentado la oferta de programas universitarios de primer ciclo orientados a la inserción en el mundo profesional, claro indicio de que muchas universidades ya no consideran que la licenciatura sea la llave que abre la puerta a un puesto de trabajo para toda la vida, sino más bien un pase para buscar empleo en todos los sectores.

En términos más generales, y dando por sentado que el principio de la educación permanente se ha consolidado en muchos ámbitos, en particular en el sistema escolar, la enseñanza profesional, los institutos de capacitación, las universidades, las empresas, las organizaciones comunitarias y en el hogar, es muy probable que aumente la utilización de modalidades flexibles de formación. La posibilidad de escoger entre distintos métodos de aprendizaje (por ejemplo, la formación guiada por colegas experimentados o el aprendizaje según el propio ritmo del interesado) amplía la capacidad del sector de la formación profesional y la capacitación para dar respuesta a la creciente demanda de prestaciones de formación adecuadas a las necesidades de los empleadores (OIT, 1999a).

La oferta de metodologías flexibles permite potenciar y mejorar la educación a distancia y alcanzar un dominio efectivo de las nuevas tecnologías, como los medios múltiples y las prestaciones de la Internet. En muchos casos, los interesados necesitarán poder recurrir a los medios de enseñanza y los recursos didácticos mientras prosiguen sus actividades en el mundo profesional.

Cuestiones de género

El desfase entre los niveles de formación de las mujeres y los hombres ha comenzado a reducirse en muchos países, y en algunos las mujeres han comenzado incluso a superar a los hombres en lo que respecta a determinados indicadores de la educación, como las tasas de matrícula en la enseñanza superior (OCDE, 1998a; UNESCO, 1998a). La nueva orientación de las inversiones en educación puede explicar en parte el progreso relativo registrado por las mujeres en el mercado de trabajo, pero, por otra parte, pone de manifiesto otros factores que inciden en la persistencia de comportamientos discriminatorios y de segregación. Por otra parte, esta evolución positiva no basta para explicar por qué las mujeres consideran hoy que sus posibilidades de obtener beneficios de las inversiones en la educación son mejores que en épocas anteriores, sobre todo si se tiene en cuenta que pocos países han aumentado significativamente los servicios de guarderías infantiles u otras prestaciones directas que favorecen la permanencia de las mujeres en el mercado de trabajo.

Un estudio reciente de la relación entre la posición que ocupan las mujeres en el mercado laboral y los sistemas de enseñanza y formación profesional puso de relieve los siguientes puntos principales:

Para solucionar los problemas de desigualdad de acceso es necesario adoptar directrices políticas específicas y ejercer un control de los sistemas de formación.

La educación de adultos y la enseñanza no institucional

La condición de «pariente pobre» de la educación de adultos y la enseñanza no reglamentada es evidente tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo (Dodds, 1994). Con mucha frecuencia, estos subsectores son blancos fáciles cuando se trata de aplicar restricciones presupuestarias. En parte, el problema obedece a que la educación de adultos, sobre todo en los países desarrollados, suele considerarse como un aspecto no esencial de la enseñanza, y de hecho ocurre que queda catalogada entre las actividades de esparcimiento, y no de formación (Matheson, 1995).

Las tasas estimadas de la participación de los adultos en la educación y la formación profesional permanentes relativas a 11 países miembros de la OCDE fluctúan entre 22 por ciento o menos (Bélgica, Irlanda y Polonia) y más de 40 por ciento (Estados Unidos, Nueva Zelandia, Reino Unido, Suecia y Suiza). El número de horas dedicadas cada año a la formación varió entre algo menos de 140 y más de 200. En estos países existe una correlación relativamente alta entre las actividades de formación vinculadas con el empleo y las demás modalidades formativas. Por lo que se refiere a la formación en el ámbito laboral, no existen diferencias de género notables; con todo, en los países estudiados se pusieron de manifiesto algunas diferencias significativas con respecto a los siguientes criterios:

Una conclusión que se desprende de estas pautas es que las diferencias de competencias laborales e ingresos tienden más bien a aumentar. Aunque la mayor parte de las barreras en este campo están, en principio, relacionadas con situaciones personales (por ejemplo, falta de interés en los cursos ofrecidos, falta de tiempo, etc.) y no con barreras institucionales, hasta el 20 por ciento de los adultos de algunos países indicaron que su no participación en actividades de formación obedecía a la carencia de dinero (OCDE, 1998a). En términos generales, el estudio ha puesto de manifiesto que para que la educación y la formación profesional de los adultos se convierta en un eslabón más equitativo de la cadena de la educación permanente, habrá que prestar una gran atención a la cuestión de las posibilidades de acceso.

Aunque no se dispone de estadísticas comparables para la mayoría de los países no miembros de la OCDE, se puede inferir que, a pesar de la escasa consideración de que es objeto la enseñanza no institucional, ésta desempeña una función capital en la preparación de trabajadores calificados en todos los países en desarrollo. Los estudios realizados por encargo de la OIT, por ejemplo en Senegal (OIT, 1998), han mostrado la influencia considerable que la formación técnica y profesional no institucional ejerce en la preparación de la fuerza de trabajo y en especial de las mujeres, incluso en aquellos países en que las personas en formación tienen que superar condiciones extremadamente desfavorables.

En los países desarrollados, los sectores de la educación de adultos y la formación profesional no institucional son de reducidas proporciones. En estos países, salvo unas cuantas excepciones, existe una verdadera «obsesión por los diplomas», lo que traduce el valor intrínseco que han adquirido las calificaciones conseguidas en el sistema institucional (Doré, 1976). Al mismo tiempo se da, al parecer, una importancia cada vez menor a la capacidad efectiva de las personas para desempeñar tareas o funciones. El interés primordial se centra en la obtención de certificados, lo que, después de todo, demuestran que en algún momento de su vida el titular de dichos certificados fue capaz de efectuar un número determinado de tareas. Este enfoque sirve de base a una forma estática de aprendizaje, criticada por filósofos de la educación como Paulo Freire, quien rechazó el concepto de lo que denominó educación «bancaria», según la cual el maestro deposita conocimientos en el cerebro del educando, conocimiento que éste «girará» de su cuenta el día que tenga un examen. Es muy posible que para rectificar esta situación se necesiten formas de organización diferentes, algunas de las cuales se analizan en el capítulo 2, y también métodos de financiación alternativos.

La financiación de la enseñanza y la educación permanente

En el anexo al presente informe se pasa revista a las tendencias en materia de inversiones y gasto en la educación. Tomando en consideración los datos estadísticos que allí figuran, la necesidad de lograr la financiación que requieren los objetivos múltiples de un sistema educativo equilibrado (progreso personal, aprovechamiento compartido del conocimiento y la cultura, desarrollo cívico, cohesión social y prosperidad económica) y adoptando una perspectiva a largo plazo de fomento de la educación permanente, la UNESCO por medio de la Comisión Internacional sobre la Educación para el Siglo XXI. Concretamente, se trata de destinar el 6 por ciento del producto nacional bruto (PNB) a la educación (Delors, 1996), valor de referencia que fue adoptado por los mandantes de la OIT (OIT, 1996c). Este nivel de financiación está muy lejos de ser una realidad en un gran número de países en desarrollo, y sobre todo en los menos adelantados. Existe una fuerte relación directa (que, valga señalar, no se observa en todos los países) entre el gasto público en educación y el porcentaje del PNB que cada país destina a las políticas educativas. Los gobiernos que gastan el 10 por ciento o un porcentaje inferior en educación son casi siempre los de aquellos países que invierten hasta un 3 por ciento de la riqueza nacional en las actividades educativas; en cambio, los países cuyo gasto público destinado a la educación es elevado (entre un 20 y un 25 por ciento) suelen destinar un 5 por ciento o un porcentaje superior del PNB a la educación. Ahora bien, conforme a medida que los países se esfuercen por implantar un sistema de educación permanente, se pondrán de manifiesto en forma creciente las repercusiones del bajo volumen de inversiones en la educación.

La falta de inversiones en uno de los componentes de los sistemas nacionales de educación a que se refiere este informe -- la educación de adultos -- es un hecho conocido desde hace bastante tiempo. Según los resultados de algunos estudios internacionales (EFA, 1997), lo menos que se puede decir es que la financiación de este componente es limitada, puesto que en una mayoría de países en desarrollo, hasta mediados del decenio de 1990, se situaba entre menos de 1 por ciento y 2 por ciento de la financiación del sector público, superando en muy pocos casos el 3 por ciento. Este es un nivel muy poco alentador si se lo considera como un indicio de lo que serán las opciones políticas generales para la educación impartida fuera de los establecimientos de enseñanza y las universidades.

Financiación diversificada: sector público, sector privado
y fórmulas mixtas

Los efectos conjugados de la demanda de prestaciones de educación, generada por el aumento de la matrícula en los niveles superiores, y de la necesidad de contar con una mayor financiación -- en un contexto de restricción de los recursos del sector público -- han llevado a muchos países a reorientar sus decisiones en materia de política general y política de financiación de la educación, a fin de lograr una mayor colaboración entre las fuentes públicas y privadas. Aunque todavía se defiende el principio de que la educación, en cuanto servicio público, es ante todo una responsabilidad del Estado (OIT, 1996c; Recomendación, 1966), la financiación pública aparece cada vez más como una fuente limitada de inversiones en la educación, mientras va cobrando importancia el papel que desempeñan los fondos procedentes de distintas fuentes privadas, lo que permite optimizar el acceso y la calidad de la enseñanza (Delors, 1996; OCDE, 1998a). Como se señala en el anexo, la financiación procedente del sector privado puede constituir un aporte suplementario significativo para algunos sistemas de educación.

Las alternativas más frecuentes que han aparecido a nivel nacional combinan, según diversas proporciones, los recursos procedentes de distintas fuentes de financiación, en función de los niveles de enseñanza de que se trate. Hasta ahora, la introducción de bonos educativos limitados (es decir, subsidios familiares para costear la enseñanza privada de los hijos) con el objeto de estimular una mayor oferta escolar e incrementar las matrículas ha dado resultados mitigados. Algunos especialistas sostienen que los esfuerzos desplegados para ampliar la participación comunitaria en la financiación de ciertos aspectos de la educación no se han aprovechado plenamente, y que conservan su potencial a condición de que las familias y las comunidades puedan participar en forma más plena en la toma de decisiones sobre la conducción de los establecimientos se enseñanza (Mehotra, Nigam y Tun Thet, 1996; UNICEF, 1999). En el anexo se da cuenta de otras opciones políticas.

Durante los últimos diez años, han aparecido en muchos países nuevos sistemas de financiación de la enseñanza superior destinados a absorber el aumento de la matrícula y el incremento de los costos, sistemas que podrían ofrecer otras opciones políticas para financiar la educación permanente. El pago de una tasa de matrícula obligatoria se ha generalizado en los países de la OCDE, a menudo siguiendo fórmulas de repartición de los costos entre las fuentes directas o indirectas de financiación pública (préstamos a estudiantes, aportes por un monto fijo a los fondos básicos de las instituciones, pagos efectuados por los fondos de readaptación profesional para los desempleados) y las fuentes privadas, es decir, los estudiantes, sus familiares o los empleadores. En algunos países se han comenzado a aplicar nuevos incentivos tributarios; por ejemplo, en los Estados Unidos se alienta a las familias y a los empleadores a participar en programas de financiación anticipada de los gastos de matrícula. El aumento de la proporción de estudiantes que siguen cursos de jornada parcial y el regreso a las aulas de estudiantes de más edad han redundado en un aumento del porcentaje de los ingresos que los establecimientos de enseñanza obtienen por concepto de pagos privados, incremento al que también ha contribuido el mayor número de estudiantes extranjeros que participan en programas de intercambio. Todo esto permite suponer que la educación permanente contará con una sólida financiación privada o con fondos procedentes de transferencias del sector público. Por otra parte, la extensión de los sistemas de educación de pago plantea un problema fundamental en todos los países, a saber, la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades de acceso para los estudiantes de menores ingresos, situación que suele exigir el aporte de recursos financieros compensatorios provenientes de fuentes estatales.

Como se ha señalado más arriba, el aumento de las inversiones directas del sector privado destinadas a respaldar el perfeccionamiento de las competencias laborales y a potenciar el rendimiento de los mecanismos de asociación mixta es un tema cada vez más presente en las políticas de educación. Una modalidad de fomento consiste en dar apoyo a instituciones o a personas en ámbitos no universitarios. Así operan. Así operan, por ejemplo, el sistema de Enseñanza y Perfeccionamiento Técnico (TAFE) de Australia, los institutos de perfeccionamiento del Reino Unido o los sistemas de institutos preuniversitarios que, desde hace decenios, existen en los Estados Unidos. Las entidades asociativas, como la Iniciativa Empresarial en Favor de la Educación Superior, del Reino Unido, reciben recursos financieros, humanos y materiales tanto del sector privado como de organismos públicos. Los empleadores son una fuente principal de financiación de la formación permanente de adultos (entre 40 y 70 por ciento en los países de la OCDE estudiados); la segunda fuente de financiación está formada por las personas y las familias (OCDE, 1998a y 1998c).

En lo que atañe a los sistemas de formación oficial, en que la certificación incumbe a organismos exteriores -- como ocurre en el caso de los aprendices --, en la mayoría de los países son los empleadores quienes financian las actividades de formación en el empleo (inclusive los costos efectivos de la enseñanza, la supervisión y la pérdida de producción ocasionada por la ausencia del trabajador en formación), mientras que los organismos públicos financian los costos de la formación impartida fuera del ámbito laboral. Los aprendices contribuyen a financiar estos sistemas, en primer lugar aportando su productividad y, en segundo, por su menor peso en la masa salarial. Por otra parte, se ha observado un creciente rechazo a las políticas que consisten en aplicar los llamados impuestos de aprendizaje a las empresas; éstos son un medio para compensar el hecho de que algunos empleadores contribuyen escasamente a la formación de su personal o para remediar la insuficiente capacitación o calificación profesional de la fuerza de trabajo. En efecto, los empleadores están convencidos de que el nivel más indicado para tomar decisiones en materia de formación profesional y de la financiación correspondiente es el medio empresarial.

Otra idea que ha ganado partidarios en los países desarrollados es la de las llamadas «cuentas individuales de formación», mecanismo por el que se asigna a los educandos una suma de dinero o una cantidad de créditos de tiempo de formación, correspondiente por lo general a un cierto número de años lectivos. Los interesados pueden utilizar este «capital» -- que puede ser incrementado, en particular, por los empleadores -- para girar recursos del «banco» depositario y destinarlos a lo que se considere como necesidades educativas, en especial durante los años de la vida adulta que siguen al egreso de la enseñanza (Delors, 1996). A pesar del gran interés que este enfoque reviste como mecanismo equitativo para la oferta de posibilidades de formación, algunos especialistas, como Standisch (1999), han puesto en duda que los grupos socioeconómicos de menores ingresos tengan la capacidad real de aprovechar dichas posibilidades.

Entre las distintas variedades de las cuentas de formación analizadas en los países de la OCDE (1996) figuraban los modelos basados en los «derechos de giro», los derechos a prestaciones educativas (principalmente por intermedio de bonos) y el modelo de participación progresiva en los costos (franchise). Los derechos de giro se basan en un programa de transferencia de ingresos destinados a costear el trabajo, la educación, el esparcimiento y la jubilación de las personas. Esta fórmula conjuga ventajas como la flexibilidad, la posibilidad de elección, los incentivos y su carácter global, pero presenta dificultades en cuanto a la aplicación de los costos de la educación superior, la necesidad de ampliar la participación legislativa y financiera del Estado, y las dificultades de coordinación que surgen entre los distintos ministerios. Los derechos a prestaciones de formación basados en la utilización de bonos han sido objeto de un gran rechazo a nivel de la educación básica, debido a los efectos desestabilizadores que ejerce en los establecimientos públicos y al riesgo de que, a largo plazo, contribuya a menoscabar la igualdad de oportunidades. En los modelos propuestos para la enseñanza postobligatoria no se ha resuelto plenamente la cuestión del equilibrio adecuado entre préstamos y subsidios, destinados a allanar las dificultades de acceso a la educación con que tropiezan los grupos de menores ingresos. El modelo de financiación con participación progresiva de los interesados, que se ha propuesto en especial para ampliar la educación no formal, aplica una estructura organizada en secciones o categorías basadas en la asignación a los interesados de una suma global que cubre los servicios de educación y los gastos de subsistencia, suma a la cual las personas contribuyen en una proporción que aumenta progresivamente para las categorías de mayores ingresos.

Partiendo del supuesto de que en cualquiera de estas modalidades se requiere una participación privada considerable, sea de las personas en formación, las familias, los empleadores o los sindicatos, subsisten las cuestiones cruciales de, por una parte, encontrar la manera de incentivar al sector privado para que aumente sus inversiones en la formación posterior a la enseñanza básica, asegurando al mismo tiempo los recursos públicos necesarios para preservar las bases del sistema de enseñanza (OCDE, 1999a), y por otra parte, garantizar la igualdad de acceso y de utilización de los créditos a la educación, teniendo en cuenta que los programas de becas son en la actualidad el sostén de los planes de pago de matrícula.

Una solución alternativa podría ser la propuesta por otros tipos de «bancos de fomento de la enseñanza», como el Grameen Bank (véase el recuadro 1.4), que ha logrado resultados cada vez más alentadores en algunos países en desarrollo.
 

Recuadro 1.4
Política del Banco Grameen de apoyo a la enseñanza y la educación

El Banco Grameen concede préstamos a las personas que se consideran entre las categorías menos solventes, a cambio del compromiso de los deudores de dar cumplimiento a una serie de prioridades sociales en materia de enseñanza, sanidad y planificación familiar. Tras haber logrado una tasa de reembolso de 94 por ciento y de haber fortalecido su papel en el desarrollo comunitario, y en particular en la educación, el Banco Grameen propone un mecanismo ejemplar para romper el ciclo de la pobreza. Los especialistas de fomento comunitario en los países en desarrollo podrían sacar valiosas lecciones de la experiencia de este establecimiento. Otro aspecto de importancia comparable en la estrategia del Banco Grameen es la composición de su clientela, en su mayoría mujeres. El carácter reproducible del sistema Grameen ha quedado demostrado por la multiplicación de los bancos de microcrédito (hoy más de 150) que se han creado según este modelo.

Fuente: Banco Grameen, 1999.

Personal docente

El acceso a la educación permanente y la participación de los interesados dependerá también de la cantidad y la calidad de docentes y de personal auxiliar en cada nivel de la enseñanza, sea en el medio escolar o en otros ámbitos. En los últimos años, se ha registrado en todos los países una considerable disminución del ritmo de contratación de personal docente (véase el anexo, cuadro 1). Después de que, en el decenio de 1980, la tasa de contratación de personal fuera superior a la tasa de crecimiento de la matrícula, esta situación cambió de plano en el decenio de 1990, en forma especialmente significativa en los niveles de la enseñanza preprimaria y en la enseñanza secundaria, cuyo aumento de matrícula cuadriplicó y duplicó, respectivamente, los incrementos en la dotación de personal docente. Este fenómeno no afectó por igual a todas las regiones y niveles económicos. Por lo que se refiere a la educación parvularia, los países desarrollados de Asia oriental y Oceanía, así como los países en desarrollo de Asia meridional, no lograron mantener una tasa de contratación de maestros comparable a la tasa de crecimiento de la matrícula. En todas las demás regiones, el crecimiento de la matrícula y de la contratación de personal docente se mantuvieron más o menos a la par (en Europa ambas tasas disminuyeron, siendo algo mayor la reducción proporcional del personal docente con respecto a las matrículas). En el nivel secundario, la tasa de crecimiento del personal docente fue inferior a la de las matrículas en todas las regiones, salvo los Estados árabes (UNESCO, 1998a). Las tendencias generales del empleo en la educación se examinan en el anexo.

Como se desprende de los datos recopilados, existen graves desequilibrios por región y según la situación económica y social de los distintos grupos de países. Hay, sin duda, una enorme brecha entre los países menos adelantados (PMA) y los más desarrollados. Con todo, a pesar de que en los PMA se registran tasas de contratación de personal docente sustancialmente mayores (véase el anexo, cuadros 2 y 3), estos países adolecen de una gran escasez de docentes en relación con la demanda generada por la matrícula. En los países y regiones en que la contratación de personal docente va a la zaga del crecimiento de la matrícula, las diferencias resultantes determinan habitualmente un aumento de los cocientes alumnado/personal docente en los establecimientos preprimarios y los secundarios, al no haber factores compensatorios tales como una utilización mayor de las innovaciones tecnológicas (lo que es más difícil en los países en desarrollo) o la contratación de personal auxiliar o paraescolar. Valga señalar que los datos disponibles no toman en consideración al personal docente de los sectores no formal y no institucional, a menos que estos trabajadores queden clasificados en la categoría de «profesores», lo que es poco probable dado que la mayoría del personal docente de dichas categorías desempeña funciones en el sector postescolar de la enseñanza. Ahora bien, en términos de acceso al sistema oficial de enseñanza, como base para la educación permanente, estos déficit precipitan a los países en desarrollo en un círculo vicioso: por una parte, la falta de maestros y profesores constituye un factor que impide el acceso a la educación, favorece la deserción escolar -- que alcanza tasas muy elevadas, lo que pone de manifiesto la necesidad de contar con medios de educación paliativos, en el sector no informal -- y perpetúa las fallas de la enseñanza, deficiencias que menoscaban considerablemente la capacidad de los países para invertir recursos en la constitución de su capital humano.

Los cambios demográficos tanto en curso como previstos, inciden en forma significativa en los aumentos o reducciones del personal docente y comprometen los esfuerzos que se despliegan para facilitar el acceso y la participación en la educación. Entre 1990 y 2000, los países menos adelantados registrarán una tasa general de crecimiento demográfico de 2,5 por ciento, mientras que ésta sólo llegará a 0,4 por ciento en los países desarrollados. En este mismo período, la categoría de edad de 0-24 años (es decir, la que recibe la mayoría de las prestaciones de educación) aumentará en 2,4 por ciento en los países menos adelantados, pero se reducirá en 0,5 por ciento en los países desarrollados (UNESCO, 1998a). Se ha previsto que entre 1996 y 2006, en los países de la OCDE y el grupo de países que toman parte en el proyecto de indicadores internacionales de la educación, la categoría de edad de 5-14 años crecerá en Dinamarca en una tasa de 15 a 20 por ciento, pero experimentará una reducción de entre 20 y 25 por ciento en Irlanda y Polonia (OCDE, 1998a). En otras palabras, mientras que en muchos países en desarrollo el aumento del personal docente sirve nada más para mitigar en alguna medida los efectos del crecimiento demográfico, o sencillamente no llega a mantenerse a la par con éste, en algunos países desarrollados los cocientes alumnado/personal docente permiten augurar buenas posibilidades de acceso a la educación, con la salvedad de que tal vez se produzcan algunas insuficiencias debido al envejecimiento creciente del personal de la enseñanza (véase el anexo 1), a las dificultades para contratar personal en determinadas especialidades pedagógicas y a los posibles cambios en la organización de la enseñanza, temas que se analizan en los capítulos siguientes.

La igualdad de género en los lugares de enseñanza

La igualdad de género en la profesión docente es importante por cuanto condiciona en cierta medida el acceso de las niñas a la educación (aspecto crucial en algunas regiones y culturas), así como también los resultados del proceso de enseñanza aprendizaje, si bien todavía no se ha podido establecer científicamente que exista una relación directa entre la equidad de género y los resultados escolares. Por otra parte, la igualdad de género incide considerablemente en el funcionamiento interno de un sistema en el que suele predominar el personal femenino, por lo menos en lo que se refiere a la igualdad de oportunidades y de trato, al grado de satisfacción o insatisfacción en el trabajo y a la forma en que se organiza la enseñanza.

La OIT ha venido estudiando periódicamente (1981, 1991a, 1996a) los cambios en materia de repartición de género en la profesión docente, estudios que han puesto de manifiesto con el tiempo la creciente feminización de la enseñanza, en especial en los niveles inferiores.

Por otra parte, no se puede afirmar que esta tendencia sea universal, ni geográficamente ni por lo que se refiere a los distintos niveles de la educación, ni tampoco que se haya dado con la misma intensidad en todos los lugares. Sin embargo, la serie cronológica de datos de la UNESCO (1998b) pone de relieve que entre 1980 y 1995 se registró un aumento cuantitativo y porcentual del personal docente femenino en todas las regiones y en todas las agrupaciones de países según el nivel económico. Dicha tendencia es mucho más marcada en los países que no forman parte de la OCDE (Anker, 1998). A mediados del decenio de 1990, los aspectos más destacados de esta evolución eran los siguientes:

Según algunos indicadores y análisis sobre los países de altos ingreso (EURYDICE, 1999a; OCDE, 1998a), se siguen observando las pautas profesionales según las cuales la proporción de profesoras disminuye en los niveles superiores de la educación; en realidad, en el nivel secundario, el número de profesores y profesoras varía considerablemente según los países. Por ejemplo, la media nacional en los países europeos y en otros países de la OCDE (cuadro 1.2) muestra claramente el predominio abrumador de las mujeres en los niveles preprimario, o parvulario, y primario de todos los países (con la única excepción de Turquía); en los primeros grados de la enseñanza secundaria hay una clara mayoría de mujeres; en los grados superiores, existe paridad entre hombres y mujeres; por último, el personal docente masculino tiene una clara mayoría en los establecimientos secundarios de tipo profesional. Los perfiles nacionales no son sustancialmente diferentes en los países europeos que siguen siendo miembros del grupo AELC/EEE, ni tampoco en los que aspiran a ingresar en la UE.

Al mismo tiempo, en los grados inferiores de la educación secundaria, algunos países se apartan significativamente de estas tendencias generales. El porcentaje de mujeres en este nivel es ya minoritario en el Japón, los Países Bajos y Suiza, además de Turquía. En los grados superiores de la enseñanza secundaria general, el porcentaje de personal docente femenino es hoy minoritario en Alemania, Corea, Dinamarca, España, Islandia y Noruega; por lo que se refiere a los establecimientos secundarios de tipo profesional, sólo la República Checa, Finlandia y Hungría tienen un personal docente femenino ligeramente mayoritario. Además, algunos de estos países tienen en los niveles de la enseñanza secundaria un porcentaje bastante bajo de personal docente femenino, que se sitúa entre un cuarto y un tercio del total.

Cuadro 1.2. Personal docente femenino, por nivel de enseñanza: media porcentual en los países de la UE y la OCDE, 1996-1997
 

Educación
parvularia

Educación
primaria

Primeros grados
de la educación
secundaria

Grados superiores
de la educación
secundaria
(general)

Grados superiores
de la educación
secundaria
(profesional)

UE

--

79

61

53

--

OCDE

95

75

57

50

42

Fuentes: EURYDICE, 1999a; OCDE, 1998a.

Estas observaciones han llevado a algunos especialistas a sostener que, aunque en el nivel parvulario y de enseñanza primaria se haya llegado al parecer a un nivel de saturación, la feminización de la profesión docente no tiene el alcance que se le ha atribuido, sobre todo en los niveles de la enseñanza secundaria. Basándose en los datos de la serie cronológica, en este informe se ha aceptado la hipótesis contraria, es decir, que se está registrando un aumento sostenido del porcentaje de personal femenino, incluso en el nivel secundario. Es muy probable que esta tendencia se acentúe, conforme vaya aumentando también en forma sostenida el porcentaje de mujeres que egresan de la enseñanza secundaria y la enseñanza superior; el hecho de que el alumnado femenino se concentre no sólo en los estudios pedagógicos, sino también en las humanidades y las artes plásticas, implica que seguirá aumentando la proporción de mujeres que buscan hacer carrera en la enseñanza. A menos que en los próximos años se produzcan cambios desfavorables en la formación, contratación y, con mayor seguridad, en las políticas sobre empleo y condiciones de trabajo del personal docente, es muy probable que la feminización de la enseñanza -- hoy una realidad en el nivel primario -- se produzca en los niveles secundarios a más tardar en el curso de una generación en todas las regiones y países, y en la enseñanza superior posteriormente en el siglo XXI. Hay menos posibilidades de que tal evolución se dé también en los países en desarrollo del Africa subsahariana, en algunos países de América Latina y de Asia meridional; si llegara a producirse, seguirá en todo caso un ritmo mucho más lento.

1.  OIT: Nota sobre las labores, Reunión paritaria sobre las repercusiones del ajuste estructural en el personal de la educación, Ginebra, 1996, (documento JMEP/1996/12).

2.  En un principio se invitaría a los siguientes países, en virtud de los criterios establecidos por el Consejo de Administración para invitar a las reuniones sectoriales, y del deseo de asistir a esta Reunión tal como se comunicó a la OIT: Alemania, Argelia, República Checa, Chile, Estados Unidos, Grecia, India, Japón, Jordania, Namibia, Noruega, Reino Unido, Federación de Rusia, Suiza, Tailandia y Venezuela. En el caso de que uno de los países desistiera o no pudiera asistir, se estableció una lista de reserva formada por los siguientes países: Albania, Bangladesh, Belarús, Brasil, Burundi, Canadá, Comoras, República de Corea, Croacia, Dominica, República Dominicana, El Salvador, Emiratos Arabes Unidos, Filipinas, Finlandia, Francia, Hungría, Letonia, Lituania, Mauricio, Polonia, Rumania, San Marino, Tayikistán y Togo.

3.  Las estimaciones de la OIT indican que hay alrededor de 250 millones de niños trabajadores de entre 5 y 14 años de edad, de los cuales unos 120 millones trabajan a tiempo completo, muchos de los cuales realizan trabajos peligrosos. Estas cifras excluyen a los niños que se dedican a actividades no económicas con regularidad, lo cual incluye el trabajo doméstico a tiempo completo en los hogares de sus padres o de sus tutores (OIT, 1998b).

4.  Pese a que no hay un acuerdo general para definir qué significa el hecho de no saber leer, la UNESCO define el analfabetismo de los adultos como el porcentaje de la población de 15 años de edad o más que no puede leer, escribir y comprender una descripción corta y sencilla acerca de su vida diaria (UNESCO, 1998a).

5.  Algunas partes de esta sección se basan en gran medida en el informe de Hykin, 1998.

6.  Algunas partes de la presente sección se basan en gran medida en OIT, 1993.

 

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