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Revisión de los instrumentos marítimos pertinentes de la OIT
Informe para la discusión en la 29a reunión de la Comisión Paritaria Marítima
Ginebra, 22-26 de enero de 2001
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
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Indice
El presente examen de los instrumentos marítimos pertinentes de la OIT se divide en tres partes. En las partes I y II se recogen un resumen del análisis y de las decisiones que el Consejo de Administración ha adoptado hasta la fecha acerca de la revisión de las normas marítimas y un análisis de los instrumentos sobre seguridad social en el sector marítimo. Ambas partes se presentan a la Comisión Paritaria Marítima a título informativo y, como se explica en detalle más abajo, para que sean objeto de un examen más detenido a la luz de las propuestas presentadas en la parte III del presente documento para mejorar las normas marítimas del trabajo. En la parte III se propone la adopción de un enfoque integral para la formulación de normas marítimas en el futuro. Se propone la elaboración de uno o de posiblemente cinco instrumentos marco para reemplazar el conjunto actual que consta de 30 convenios y 23 recomendaciones. La principal propuesta de la parte III es la creación de un instrumento bandera que constituya el «estatuto de derechos» de la industria para tratar de obtener progresos en el cumplimiento de las obligaciones en el conjunto del sector. El convenio marco se complementaría con anexos a los que se aplicarían procedimientos de enmienda fáciles. Una supervisión eficaz del instrumento basada en el artículo 19 de la Constitución de la OIT crearía cierta dinámica que contribuya a progresar en el alcance de los objetivos contenidos en el instrumento. En la parte III también se promueve la atribución de un papel más destacado a la Comisión Paritaria Marítima y a una subcomisión tripartita. Estas propuestas buscan garantizar que toda actividad normativa futura pueda responder a los rápidos cambios y a la rápida evaluación de las necesidades y de la tecnología que está experimentando una industria verdaderamente mundial, la del transporte marítimo. Los puntos de discusión pertinentes se refunden al final del documento. En el presente documento se adjuntan dos cuadros que contienen un resumen de las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración acerca de los instrumentos marítimos y una lista actualizada de las ratificaciones de los convenios marítimos.
El objetivo de esta parte del documento es hacer un resumen del examen y de las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración acerca de las normas laborales marítimas que examinó el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo del Consejo de Administración.
Tras la discusión sobre la política normativa celebrada en la 81.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1994, el Consejo de Administración, en su 262.ª reunión (marzo-abril de 1995), decidió establecer un Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas (en adelante, el Grupo de Trabajo), que forma parte de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo (LILS). Se decidió que el Grupo de Trabajo examinaría la necesidad de revisar todos los convenios y recomendaciones adoptados antes de 1985 a fin de actualizar y reforzar el sistema normativo. Las propuestas no debían reducir la protección de que gozaban los trabajadores en virtud de los convenios ratificados [1].
Desde que se estableció, el Grupo de Trabajo se ha reunido diez veces y ha examinado casi todos los convenios y recomendaciones incluidos en su mandato. El Grupo de Trabajo llevó a cabo un examen individual de cada uno de los instrumentos. Formuló propuestas que fueron aprobadas por la Comisión LILS y por el Consejo de Administración a fin de revisar los convenios anticuados, promover la ratificación de los convenios actualizados, invitar a los Estados Miembros a que apliquen debidamente las recomendaciones actualizadas y proponer que se deje de lado, se abrogue o se retire los instrumentos obsoletos, según sea necesario.
El Grupo de Trabajo inició su examen de los instrumentos marítimos durante la 273.ª reunión (noviembre de 1998) del Consejo de Administración. En el examen de los instrumentos marítimos aplicó los mismos criterios y metodología que utilizó para el examen de otros instrumentos [2]. Examinó 23 convenios y 22 recomendaciones del sector marítimo como parte de ese proceso [3]. La labor del Grupo de Trabajo relativa a los instrumentos marítimos fue facilitada por las recomendaciones que los miembros mandantes de la Comisión Paritaria Marítima formularon a petición del Grupo de Trabajo. Un Grupo de Trabajo Paritario de organizaciones representativas de los armadores y de la gente de mar (en adelante, el Grupo de Trabajo Paritario) se reunió en Ginebra en julio de 1998 y formuló recomendaciones, que en su mayoría fueron aprobadas por el Consejo de Administración [4].
A continuación se resumen las propuestas del Grupo de Trabajo, de la Comisión LILS y las decisiones del Consejo de Administración, con inclusión de las decisiones que adoptó el Consejo de Administración en su 277.ª reunión (marzo de 2000).
En la presente sección se resume el examen de cada uno de los siete convenios que el Consejo de Administración decidió revisar.
Además de las ratificaciones (incluidas las declaraciones de aplicación a los territorios no metropolitanos (TNM)) [5], el Convenio núm. 73 se menciona en el anexo del Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147) y en virtud del artículo 2, a) del Convenio núm. 147, se aplica a 11 países adicionales por ser «en sustancia equivalentes». El Convenio núm. 73 no ha registrado tantas ratificaciones como el Convenio núm. 16.
Durante el examen del Convenio núm. 16 y del Convenio núm. 73, se señaló que uno de los problemas para su aplicación era que las normas sobre aptitud física de la gente de mar variaban en gran medida [6]. En 1997, la OIT y la OMS elaboraron un conjunto de Directrices para la realización de reconocimientos médicos periódicos y previos al embarque de los marinos, a fin de solucionar esta situación.
El Grupo de Trabajo Paritario propuso que ambos instrumentos fueran revisados.
Se invitó a los Estados Miembros a que opinaran si la revisión de estos Convenios debía hacerse por separado o conjuntamente. La mayoría de los 21 países y una organización de trabajadores que respondió estaban a favor de una revisión conjunta de ambos Convenios [7]. Cinco países recalcaron el objetivo común de los dos instrumentos y opinaron que el reconocimiento médico de los jóvenes debe considerarse como parte del examen médico de la gente de mar en general. Tres países especificaron que la revisión de los dos instrumentos debería dar como resultado la adopción de un convenio único. De los ocho países que estaban a favor de un examen por separado, dos subrayaron la necesidad de garantizar una protección especial para los jóvenes. Además, cuatro países opinaban que debían revisarse las disposiciones de los dos Convenios para tener en cuenta la tecnología y la normativa actuales, por ejemplo, los convenios internacionales de la OMI sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (convenio STCW de la OMI).
El Grupo de Trabajo recalcó que la revisión conjunta de estos dos Convenios no sería de por sí un obstáculo para garantizar una protección especial a los jóvenes si se ha de considerar la introducción de tales disposiciones.
Sobre la base de las recomendaciones del Grupo de Trabajo de la Comisión LILS, el Consejo de Administración decidió que los Convenios núms. 16 y 73 debían revisarse conjuntamente.
Además de las ratificaciones que ha registrado el Convenio núm. 22, este instrumento se aplica a 12 países adicionales en virtud de la disposición sobre los instrumentos «en sustancia equivalentes» del artículo 2, a) del Convenio núm. 147.
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó la revisión de este Convenio.
Después de que el Consejo de Administración pidiera información, siete países indicaron que no veían ningún obstáculo ni dificultad para llevar a cabo una revisión completa o parcial del Convenio núm. 22, y otros dos países no estaban a favor de la revisión del Convenio núm. 22, porque éste se mencionaba en el anexo del Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147), del que eran parte [8]. Una mayoría formada por 14 países y una organización de trabajadores participantes se pronunció a favor de la revisión del Convenio núm. 22. Estos países consideraban que debía adaptarse el Convenio a los cambios que se habían producido en el sector del transporte marítimo tras su adopción. El Convenio se basaba en contratos de enrolamiento específicos para un buque, cuando en la práctica y en la legislación actuales se tiende a establecer contratos con los armadores. Era necesario llevar a cabo una revisión y una formulación general de los convenios más acorde con las condiciones actuales a la luz de los cambios de la industria marítima. También se propuso la revisión del Convenio para aumentar al máximo la flexibilidad y reducir al mínimo los problemas administrativos.
La Federación Internacional de Armadores (ISF) opinó que el Convenio núm. 22 ya no reflejaba las prácticas modernas en materia de empleo. A su modo de ver, en él se daba por sentada la existencia de una supervisión y control de los contratos por parte de la administración pública que muchos Estados de abanderamiento han dejado de aplicar; en su opinión, los contratos de enrolamiento debían celebrarlos el armador y el marino. La Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) consideraba por su parte que, si bien había que revisar el Convenio, también había que tener mucho cuidado en asegurarse de que al dar cabida a las prácticas de empleo modernas no se anulara la responsabilidad fundamental del Estado de abanderamiento a este respecto.
Sobre la base de la recomendación del Grupo de Trabajo de la Comisión LILS, el Consejo de Administración decidió que debía revisarse el Convenio núm. 22.
Además de las ratificaciones que han registrado estos Convenios, el artículo 5 del Convenio núm. 68 se menciona en el anexo del Convenio núm. 147. Por esta razón, este artículo se aplica a 22 países adicionales, en virtud de la disposición sobre los instrumentos «en sustancia equivalentes» del artículo 2, a) del Convenio núm. 147.
Durante el examen de estos dos Convenios, se señaló que están relacionados con una cuestión que ha ido cobrando cada vez mayor importancia, a saber, la necesidad de garantizar que la gente de mar reciba comida suficiente y bien preparada. En la actualidad los marinos con frecuencia pasan semanas o meses a bordo de un buque sin ninguna otra alternativa de variar sus comidas. Los aspectos sanitarios de la manipulación de los alimentos y el servicio de comidas se han desarrollado considerablemente en tierra, y las deficiencias detectadas en los últimos años a este respecto a bordo de los buques han mostrado la necesidad de revisar los Convenios núms. 68 y 69.
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó la revisión de los Convenios núms. 68 y 69.
En las consultas escritas que tuvieron lugar, 15 de los países participantes estaban a favor de la revisión de ambos Convenios. Muchos países recalcaron que el Convenio núm. 68 estaba anticuado y que probablemente no reflejaba la práctica actual, ni la evolución tecnológica ni las disposiciones legislativas del sector marítimo. Algunos países, recalcaron la complementariedad de los Convenios núms. 68 y 69 y propusieron que fueran revisados conjuntamente.
También se consideró que en el contexto de la revisión de estos Convenios debían tenerse en cuenta los instrumentos correspondientes de la Organización Marítima Internacional (OMI).
Sobre la base de la recomendación del Grupo de Trabajo de la Comisión LILS,el Consejo de Administración decidió que estos Convenios deben revisarse conjuntamente, tomando en cuenta los instrumentos pertinentes de la OMI.
En el examen de este Convenio se señaló que en el convenio OMI-STCW, revisado, se introdujo un enfoque nuevo y moderno en materia de formación y certificación de la gente de mar que tal vez indique la necesidad de revisar el Convenio núm. 74.
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó la revisión de este Convenio.
En las consultas escritas que se celebraron, la mayoría de los países respondió que estaba a favor de la revisión. Algunos de ellos recalcaron la necesidad de modernizar este Convenio, que no reflejaba la práctica, la evolución tecnológica ni las disposiciones legislativas actuales del sector marítimo. Otros declararon que en el futuro debía hacerse una revisión para armonizar las disposiciones de este Convenio con el convenio OMI-STCW. Sin embargo, otros países opinaron que las normas de la OMI debían ser las únicas aplicables y que debía evitarse una revisión de este Convenio para impedir un traslapo con el convenio OMI-STCW.
El Grupo de Trabajo estimaba que si bien el convenio OMI-STCW era el instrumento internacional moderno en materia de formación y certificación de la gente de mar, en él no se abordaban todas las cuestiones pertinentes relativas a las normas laborales. Además, los mecanismos de control de los convenios de la OMI y de la OIT eran distintos.
Por esta razón, el Consejo de Administración decidió que debía revisarse el Convenio núm. 74, ya sea por separado o como parte de otro convenio marco, teniendo en cuenta los instrumentos correspondientes de la OMI.
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó la revisión de este Convenio.
La opinión mayoritaria en las consultas era claramente a favor de una revisión en la que se tomara en cuenta el convenio moderno OMI-STCW.
Sobre la base de la recomendación del Grupo de Trabajo, el Consejo de Administración decidió que debía revisarse el Convenio núm. 134 y que debían tenerse en cuenta en este contexto los instrumentos correspondientes de la OMI.
El Consejo de Administración decidió mantener el statu quo en relación con los siguientes convenios por considerar que no convenía adoptar ninguna otra decisión.
Además de las ratificaciones que ha registrado este Convenio, sus artículos 3 y 4 se mencionan en el anexo del Convenio núm. 147; por esta razón, se aplican a otros 20 países en virtud de la disposición relativa a los instrumentos «en sustancia equivalentes» del artículo 2, a) del Convenio núm. 147.
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó que se pusiera de lado el Convenio núm. 53.
Los Grupos de Trabajo Ventejol de 1979 y 1987 clasificaron el Convenio núm. 53 en la categoría de los «instrumentos que deberían promoverse con prioridad». El convenio OMI-STCW y el Convenio núm. 53 se aplican, con algunas excepciones, al mismo tipo de buques y a los mismos oficiales. El convenio OMI-STCW proporciona un enfoque moderno y contiene disposiciones más detalladas acerca de la formación, la certificación y la guardia de la gente de mar que el Convenio núm. 53. Además, el convenio OMI-STCW ha sido ratificado por 130 de los Estados miembros de la OMI. En relación con la recomendación del Grupo de Trabajo Paritario, el Consejo de Administración estimó que el Convenio núm. 53 seguía teniendo una función en algunas situaciones: en primer lugar, es plenamente aplicable a los Estados parte en el Convenio núm. 53 que no son parte en el convenio OMI-STCW; en segundo lugar, el convenio OMI-STCW no abarca a algunos oficiales de buques muy pequeños; y, en tercer lugar, el Convenio núm. 53 (sólo los artículos 3 y 4) figura en el anexo del Convenio núm. 147, por lo que será necesario que los Estados que lo hayan ratificado prevean algunas disposiciones en materia de titulación de los oficiales, así como un sistema eficiente de inspección al respecto. Además, la decisión de dejar de lado este Convenio, debido a la inclusión del Convenio núm. 53 en el anexo del Convenio núm. 147, podría afectar el objetivo y las obligaciones derivadas de este Convenio.
Sobre la base de la recomendación hecha por el Grupo de Trabajo de la Comisión LILS, el Consejo de Administración decidió por lo tanto pronunciarse por el statu quo de este Convenio y volver a examinar la situación al respecto en su debido momento.
Además de los países cuyas ratificaciones del Convenio núm. 92 se han registrado, este instrumento se aplica también a otros diez países en función de las disposiciones «en sustancia equivalentes» a que se refiere el apartado a) del artículo 2 del Convenio núm. 147.
Desde que fuera adoptado el Convenio núm. 92, el sector marítimo ha experimentado profundas transformaciones técnicas. El Convenio núm. 92 está estrechamente relacionado con el Convenio sobre el alojamiento de la tripulación (disposiciones complementarias), 1970 (núm. 133) [9]. Este último Convenio está incluido en el Protocolo de 1996 al Convenio núm. 147, y es complementario del Convenio núm. 92 [10].
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó la revisión de este Convenio.
En el proceso de consulta por escrito que se llevó a cabo, 15 países se manifestaron a favor de la revisión. Cinco países hicieron hincapié en que el Convenio núm. 92 correspondía a otros tiempos, y que probablemente no era compatible con las prácticas actuales, así como tampoco con los avances tecnológicos o la evolución de la legislación en el sector marítimo. Asimismo, se indicó específicamente que el Convenio núm. 92 debería ser actualizado a fin de que esté en armonía con las normas vigentes de la OMI, pero sin superponerse a éstas.
El Grupo de Trabajo tomó nota de que los Convenios núms. 92 y 133 están estrechamente vinculados. Habida cuenta de la decisión tomada con respecto al Convenio núm. 133, el Consejo de Administración decidió mantener también el statu quo con respecto al Convenio núm. 92, y volver a examinar en su momento la situación al respecto.
El Convenio núm. 133 complementa las disposiciones del Convenio núm. 92; en virtud de su artículo 3, los países que ratifiquen el Convenio núm. 133 se comprometen a cumplir las disposiciones contenidas en las partes II y III del Convenio núm. 92
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó que se mantuviera el statu quo del Convenio núm. 133.
Basándose en la recomendación hecha por el Grupo de Trabajo de la Comisión LILS, el Consejo de Administración decidió mantener el statu quo del Convenio núm. 133.
Por lo que se refiere a los convenios que se indican a continuación, el Consejo de Administración consideró que debía alentarse su ratificación, ya que sus disposiciones seguían respondiendo a las necesidades actuales; por lo tanto, debería promoverse su ratificación. Sin embargo, en unos pocos casos, el Consejo de Administración también consideró que era apropiado solicitar información adicional con respecto a los posibles obstáculos a la ratificación. Estas solicitudes de información siguen pendientes.
Conforme con lo solicitado por el Grupo de Trabajo, la Oficina aportó información sobre los antecedentes y el contenido mismo del Convenio núm. 147, así como un análisis de las eventuales consecuencias de las propuestas de revisar, dejar de lado o derogar los convenios enumerados en su anexo [11].
Basándose en la recomendación hecha por el Grupo de Trabajo de la Comisión LILS, el Consejo de Administración decidió invitar a los Estados Miembros a considerar la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 147 y el Protocolo de 1996 [12]. El Consejo decidió también que, en su momento y teniendo en cuenta la evolución y la adopción de nuevos instrumentos, se volverá a examinar la lista de convenios que figura que en el anexo al mismo.
La importancia que reviste en la actualidad este Convenio ha quedado demostrada por además de las ratificaciones registradas su inclusión en la parte B del anexo complementario al Protocolo de 1996 del Convenio núm. 147 [13].
Basándose en las recomendaciones hechas por el Grupo de Trabajo Paritario, y también en las del Grupo de Trabajo de la Comisión LILS, el Consejo de Administración decidió invitar a los Estados Miembros a examinar la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 108.
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó promover el Convenio núm. 145.
El Grupo de Trabajo tomó nota de que este Convenio había recibido un número relativamente escaso de ratificaciones. Basándose en la recomendación del Grupo de Trabajo, el Consejo de Administración decidió promover la ratificación de este Convenio y pedir a los Estados Miembros que proporcionen información sobre los obstáculos y dificultades que pudieran impedir o retrasar la ratificación del Convenio núm. 145. Esta solicitud sigue pendiente.
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó promover el Convenio núm. 146.
El Grupo de Trabajo tomó nota de que este Convenio había sido objeto de un número relativamente escaso de ratificaciones. Basándose en la recomendación hecha por el Grupo de Trabajo, el Consejo de Administración decidió promover la ratificación de este Convenio. También debería tomarse nota de que, en el marco del examen de los Convenios núms. 54, 72 y 91 [14], se invitó a los Estados parte en estos Convenios a considerar la posibilidad de ratificar también el Convenio núm. 146.
Bajo este epígrafe, deberían tomarse en consideración también los convenios sobre el trabajo marítimo adoptados a contar de 1985, que no estaban incluidos en el mandato del Grupo de Trabajo. El Consejo de Administración consideró que estos instrumentos conservaban su actualidad. Se trata de convenios adoptados en las reuniones marítimas en la Conferencia Internacional del Trabajo de 1987 y 1996: Convenio sobre el bienestar de la gente de mar, 1987 (núm. 163); Convenio sobre la protección de la salud y la asistencia médica (gente de mar), 1987 (núm. 164); Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar (revisado), 1987 (núm. 165); Convenio sobre la repatriación de la gente de mar (revisado), 1987 (núm. 166); Convenio sobre la inspección del trabajo (gente de mar), 1996 (núm. 178); Convenio sobre la contratación y la colocación de la gente de mar, 1996 (núm. 179), y Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación de los buques, 1996 (núm. 180).
Los convenios revisados no siempre han suscitado un gran número de ratificaciones, y de hecho en algunos casos los convenios iniciales han seguido en vigor. El Grupo de Trabajo ha formulado propuestas encaminadas a reactivar la ratificación de los convenios revisados y, simultáneamente, la denuncia de los convenios más antiguos sustituidos por los instrumentos revisados.
Los siguientes convenios fueron revisados por convenios más recientes. Se invita a los Estados Miembros interesados a examinar la posibilidad de ratificar los convenios actualizados pertinentes y, al mismo tiempo, a denunciar los convenios obsoletos. En lo que atañe a los convenios que figuran en la lista que sigue, la ratificación de los convenios actualizados implicará la denuncia automática de los instrumentos más antiguos.
1) Convenio sobre la edad mínima (trabajo marítimo), 1920 (núm. 7) (Revisado por el Convenio núm. 56);
2) Convenio sobre la colocación de la gente de mar, 1920 (núm. 9) (Revisado por el Convenio núm. 179);
3) Convenio sobre la edad mínima (pañoleros y fogoneros), 1921 (núm. 15) (Revisado por el Convenio núm. 138);
4) Convenio sobre la repatriación de la gente de mar, 1926 (núm. 23) (Revisado por el Convenio núm. 166);
5) Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar, 1936 (núm. 54) (Revisado por el Convenio núm. 72);
6) Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1936 (núm. 57) (Revisado por el Convenio núm. 76);
7) Convenio (revisado) sobre la edad mínima (trabajo marítimo), 1936 (núm. 58) (Revisado por el Convenio núm. 138);
8) Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar, 1946 (núm. 72) (Revisado por el Convenio núm. 91);
9) Convenio sobre el alojamiento de la tripulación, 1946 (núm. 75) (Revisado por el Convenio núm. 92);
10) Convenio sobre los salarios, las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1946 (núm. 76) (Revisado por el Convenio núm. 93);
11) Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar (revisado), 1949 (núm. 91) (Revisado por el Convenio núm. 146);
12) Convenio sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación (revisado), 1949 (núm. 93) (Revisado por el Convenio núm. 109), y
13) Convenio sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación (revisado), 1958 (núm. 109) (Revisado por el Convenio núm. 180).
El Consejo de Administración consideró que algunos convenios no correspondían ya a las necesidades actuales, y que estaban inadaptados u obsoletos. La Oficina ha dejado de solicitar a los Estados Miembros que presenten a los órganos de control de la OIT las memorias correspondientes a estos convenios. Sin embargo, sigue vigente el derecho de invocar las disposiciones de dichos Convenios en la presentación de reclamaciones y quejas en virtud de los artículos 24 y 26 de la Constitución. Además, las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden seguir remitiendo observaciones de acuerdo con los procedimientos de control regulares, en el marco del examen que efectúa la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, lo que puede dar lugar, de ser necesario, a la solicitud de memorias detalladas. Por último, la decisión de dejar de lado convenios no tiene efectos en la situación de estos instrumentos en los sistemas jurídicos de los Estados Miembros que los han ratificado.
El Consejo de Administración decidió dejar de lado, con efecto inmediato, el Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar (revisado), 1949 (núm. 91) y el Convenio sobre la edad mínima (pañoleros y fogoneros), 1921 (núm. 15) [16].
La Constitución de la OIT fue enmendada con el fin de permitir que la Conferencia pueda derogar todo convenio adoptado que se considere ha perdido su objeto (incluso si sus objetivos se han realizado plenamente), o también si se considera que ya no representa una contribución útil a la consecución de los objetivos de la Organización [17].
En virtud de la enmienda de su Reglamento, la Conferencia puede retirar convenios que no hayan entrado en vigor o que ya no estén en vigor como consecuencia de renuncias o ratificaciones. La citada enmienda también permite que la Conferencia retire recomendaciones. Los retiros no dependen de la entrada en vigor de la enmienda constitucional.
El Consejo de Administración decidió proponer en el momento oportuno a la Conferencia el retiro de los siguientes Convenios [18]:
Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar, 1936 (núm. 54);
Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1936 (núm. 57);
Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar, 1946 (núm. 72);
Convenio sobre el alojamiento de la tripulación, 1946 (núm. 75);
Convenio sobre los salarios, las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1946 (núm. 76), y
Convenio sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación (revisado), 1949 (núm. 93).
Las recomendaciones son instrumentos no vinculantes en los que la Organización define objetivos sobre ámbitos determinados y en un momento dado, además de establecer directrices que los Estados Miembros utilizarán en el campo de las políticas sociales. A diferencia de los convenios, las recomendaciones no son objeto de ratificación.
Se ha establecido una distinción entre las recomendaciones que acompañan o complementan a un convenio y las recomendaciones de carácter autónomo. Las decisiones del Consejo de Administración con respecto a las recomendaciones relacionadas con un convenio tienden a coincidir con las decisiones tomadas respecto de los convenios correspondientes.
No se incluyeron recomendaciones relativas a la gente de mar entre los instrumentos propuestos para revisión.
Cada vez que se ha considerado la posibilidad de actualizar una recomendación, el Consejo de Administración ha invitado a los Estados Miembros a ponerlas en práctica, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 6 del artículo 19 de la Constitución. Por consiguiente, el Consejo de Administración decidió actualizar las tres recomendaciones siguientes:
1) Recomendación sobre la protección de los jóvenes marinos, 1976 (núm. 153);
2) Recomendación sobre la continuidad del empleo (gente de mar), 1976 (núm. 154), y
3) Recomendación sobre la marina mercante (mejoramiento de las normas), 1976 (núm. 155).
Análogamente a los convenios adoptados desde 1985, además de las tres recomendaciones citadas se consideran actualizadas las que se enumeran a continuación:
1) Recomendación sobre el bienestar de la gente de mar, 1987 (núm. 173);
2) Recomendación sobre la repatriación de la gente de mar, 1987 (núm. 174);
3) Recomendación sobre la contratación y la colocación de la gente de mar, 1996 (núm. 186), y
4) Recomendación sobre los salarios, las horas de trabajo a bordo y la dotación de los buques, 1996 (núm. 187).
El Grupo de Trabajo Paritario recomendó la revisión de la Recomendación sobre el suministro de ropa de cama, vajilla y artículos diversos (tripulación de buques), 1946 (núm. 78) y la Recomendación sobre la prevención de accidentes (gente de mar), 1970 (núm. 142); por otra parte, recomendó mantener el statu quo de la Recomendación sobre la formación profesional (gente de mar), 1970 (núm. 137) y la Recomendación sobre el empleo de la gente de mar (evolución técnica), 1970 (núm. 139).
El Consejo de Administración decidió invitar a los Estados Miembros a suministrar a la Oficina informaciones sobre la necesidad de revisar [19] estas cuatro recomendaciones marítimas.
En la práctica, por lo que se refiere a las recomendaciones, la Conferencia ha tendido a «reemplazarlas» más que a revisarlas en virtud del artículo 45 de su Reglamento. El Consejo de Administración decidió tomar nota del reemplazo de cuatro recomendaciones por instrumentos posteriores:
1) Recomendación sobre la formación profesional de la gente de mar, 1946 (núm. 77), reemplazada por la Recomendación sobre la formación profesional (gente de mar), 1970 (núm. 137);
2) Recomendación sobre la repatriación de capitanes y aprendices, 1926 (núm. 27), reemplazada por la Recomendación sobre la repatriación de la gente de mar, 1987 (núm. 174);
3) Recomendación sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación, 1958 (núm. 109), reemplazada por la Recomendación sobre los salarios, las horas de trabajo a bordo y la dotación de los buques, 1996 (núm. 187), y
4) Recomendación sobre la inspección del trabajo (gente de mar), 1926 (núm. 28), reemplazada por la Recomendación sobre la inspección del trabajo (gente de mar), 1996 (núm. 185).
Basándose en la recomendación hecha por el Grupo de Trabajo Paritario y el Grupo de Trabajo de la Comisión LILS, el Consejo de Administración decidió mantener el statu quo en lo que atañe a las cinco recomendaciones siguientes:
1) Recomendación sobre los estatutos nacionales de la gente de mar, 1920 (núm. 9);
2) Recomendación sobre el enrolamiento de la gente de mar (buques extranjeros), 1958 (núm. 107);
3) Recomendación sobre las condiciones sociales y de seguridad de la gente de mar, 1958 (núm. 108);
4) Recomendación sobre el alojamiento de la tripulación (aire acondicionado), 1970 (núm. 140), y
5) Recomendación sobre el alojamiento de la tripulación (lucha contra ruidos), 1970 (núm. 141).
Como se indicó más arriba en relación con el retiro de convenios, el Reglamento de la Conferencia se modificó para permitir el retiro de recomendaciones. El procedimiento que ha de seguirse para el retiro de recomendaciones es análogo al aplicado para el retiro de convenios.
En el contexto del examen de recomendaciones por el Grupo de Trabajo, el Grupo de Trabajo Paritario había propuesto retirar la Recomendación sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1936 (núm. 49), dejar de lado la Recomendación sobre los botiquines a bordo de los buques, 1958 (núm. 105) y la Recomendación sobre consultas médicas en alta mar, 1958 (núm. 106), y dejar de lado y derogar la Recomendación sobre las condiciones de estada de la gente de mar en los puertos, 1936 (núm. 48) y la Recomendación sobre el bienestar de la gente de mar, 1970 (núm. 138). Habida cuenta de la adopción de la enmienda constitucional y de la enmienda del Reglamento de la Conferencia en lo que atañe a la derogación y retiro de instrumentos, el procedimiento jurídico adecuado en lo que atañe a las recomendaciones que se consideran obsoletas es el retiro.
El Consejo de Administración decidió tomar nota de que estas cinco recomendaciones se consideraban obsoletas, y que en su debido momento debía proponerse su retiro a la Conferencia. Puede considerarse, pues, que el propósito de las recomendaciones hechas por el Grupo de Trabajo Paritario en relación con estos instrumentos ha quedado plasmado en la citada decisión del Consejo de Administración.
El Consejo de Administración, basándose en una recomendación del Grupo de Trabajo, decidió invitar a la Comisión Paritaria Marítima a realizar un examen caso por caso de los convenios y las recomendaciones sobre seguridad social para la gente de mar y presentar sus conclusiones al Consejo de Administración en su siguiente reunión [20]. De conformidad con el mandato del Grupo de Trabajo, esta decisión se aplica a los instrumentos adoptados antes de 1985.
El Consejo de Administración recibió asesoramiento técnico de los interlocutores sociales del sector marítimo durante su examen de los otros instrumentos marítimos. La Comisión Paritaria Marítima tal vez desee realizar recomendaciones en relación con los convenios y las recomendaciones examinados a continuación.
1) Convenio sobre las indemnizaciones de desempleo (naufragio), 1920 (núm. 8);
2) Convenio sobre las obligaciones del armador en caso de enfermedad o accidentes de la gente de mar, 1936 (núm. 55);
3) Convenio sobre el seguro de enfermedad de la gente de mar, 1936 (núm. 56);
4) Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar, 1946 (núm. 70), y
5) Convenio sobre las pensiones de la gente de mar, 1946 (núm. 71).
Dos Convenios, los núms. 56 y 70, han sido revisados por el Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar (revisado), 1987 (núm. 165). En el caso de los otros convenios, el Convenio núm. 165 incluye disposiciones sustantivas sobre las ramas de seguridad social cubiertas por ellos. Aunque el Convenio núm. 165 haya entrado en vigor, únicamente ha recibido dos ratificaciones hasta la fecha [21]. Debería recordarse que el Grupo de Trabajo Paritario, cuando se reunió en julio de 1998 para revisar los instrumentos marítimos, había señalado el escaso número de ratificaciones de ese Convenio y había expresado una opinión preliminar según la cual «era improbable que el Convenio núm. 165 recabara un amplio número de ratificaciones en un futuro próximo y que, por lo tanto, no podía considerarse como un reemplazo adecuado de los instrumentos adoptados previamente» [22].
El campo de aplicación del Convenio núm. 165 y su relación con otros instrumentos sobre seguridad social no revisados por el Convenio núm. 165 deberían tenerse en cuenta. En especial, aunque el Convenio sea global y abarque todas las cuestiones abordadas por los cinco instrumentos indicados anteriormente, la ratificación de este Convenio no tiene por qué significar necesariamente que la gente de mar esté automáticamente cubierta por todas las prestaciones previstas en los Convenios núms. 8, 55 y 71. El Estado Miembro que ratifique el Convenio núm. 165 únicamente está obligado a prestar cobertura en relación con un mínimo de tres de las diez ramas de seguridad social posibles. Además, como se ha señalado, únicamente dos de los Convenios se han revisado expresamente: los Convenios núms. 56 y 70.
El Consejo de Administración ha inscrito en el orden del día de la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2001 la cuestión Seguridad social: temas, retos y perspectivas como un punto para la discusión general. Asimismo, debería señalarse que, en una reunión ulterior del Consejo de Administración, el Grupo de Trabajo tiene previsto examinar los resultados de las consultas escritas con los Estados Miembros en las que se les solicitaba información sobre una serie de instrumentos relativos a la seguridad social no propios del ámbito marítimo.
1) Ratificaciones:
a) Número de ratificaciones efectivas: 59.
b) Ultima ratificación: Líbano (1993).
c) Perspectivas de ratificación: inciertas. Durante los últimos diez años, este Convenio ha recibido un escaso número de ratificaciones. Desde 1990, ha recibido seis nuevas ratificaciones o confirmaciones de ratificaciones existentes a raíz de la accesión de ciertos Estados a la independencia [23].
2) Denuncias: ninguna.
3) Comentarios de la Comisión de Expertos: comentarios pendientes en relación con 26 países y territorios no metropolitanos.
4) Necesidades de revisión: este Convenio no ha sido revisado.
5) Observaciones: los Grupos de Trabajo Ventejol de 1979 y 1987 habían clasificado el Convenio núm. 8 en la categoría de instrumentos que deberían promoverse con prioridad. Este Convenio no ha sido revisado y, puesto que fue adoptado antes de 1929, no puede cerrarse a nuevas ratificaciones. El número de Estados Miembros parte en este Convenio es relativamente alto en comparación con otros instrumentos marítimos.
6) Propuestas: la Comisión tal vez desee proponer se mantenga el statu quo con respecto a este Convenio, teniendo en cuenta el número de Estados Miembros que son parte en el mismo, e invitar a estos Estados a ratificar el Convenio núm. 165 y a aceptar la cobertura de la prestación de desempleo como una de las ramas de seguridad social. En el momento de ratificar el Convenio núm. 165 se podría invitar a estos Estados Miembros a denunciar el Convenio núm. 8.
1) Ratificaciones:
a) Número de ratificaciones efectivas: 16.
b) Ultima ratificación: Luxemburgo (1991).
c) Perspectivas de ratificación: inciertas. Durante los últimos diez años, este Convenio ha obtenido únicamente una ratificación.
2) Denuncias: ninguna.
3) Comentarios de la Comisión de Expertos: comentarios pendientes en relación con dos países.
4) Necesidades de revisión: este Convenio no ha sido revisado.
5) Observaciones: los Grupos de Trabajo Ventejol de 1979 y 1987 habían clasificado este Convenio en la categoría de los instrumentos que deberían promoverse con prioridad. El Convenio núm. 55 figura entre los convenios enumerados en el anexo al Convenio núm. 147. Con arreglo a la disposición «en sustancia equivalentes» que figura en el apartado a) del artículo 2 del Convenio núm. 147, se aplica, por lo tanto, también a los 30 países que han ratificado el Convenio núm. 147, aunque no hayan ratificado el Convenio núm. 55. El Convenio núm. 165 incluye disposiciones sobre las obligaciones de los armadores, pero no revisa el Convenio núm. 55. Como se ha indicado anteriormente, el Convenio núm. 165 únicamente ha obtenido, dos ratificaciones hasta la fecha.
6) Propuestas: En vista de lo indicado anteriormente, la Comisión quizás desee recomendar el mantenimiento del statu quo con respecto a este Convenio.
1) Ratificaciones:
a) Número de ratificaciones efectivas: 19.
b) Ultima ratificación: Bosnia y Herzegovina (1993).
c) Perspectivas de ratificación: inciertas. Durante los últimos diez años, este Convenio ha obtenido un bajo nivel de ratificaciones. Ha registrado cinco nuevas ratificaciones o confirmaciones de ratificaciones existentes a raíz de la accesión de ciertos Estados a la independencia [24].
2) Denuncias: una, a raíz de la ratificación por parte de España del Convenio núm. 165 en 1991.
3) Comentarios de la Comisión de Expertos: comentarios pendientes en relación con diez países y territorios no metropolitanos.
4) Necesidades de revisión: este Convenio ha sido revisado por el Convenio núm. 165.
5) Observaciones: el Grupo de Trabajo Ventejol de 1979 clasificó el Convenio núm. 56 en la categoría de instrumentos que deberían promoverse con prioridad. No obstante, en 1987, el Convenio núm. 56 fue clasificado por el Grupo de Trabajo Ventejol en la categoría de instrumentos que deberían ser revisados. Como se indica anteriormente, fue revisado por el Convenio núm. 165. El Convenio núm. 56 forma parte de los convenios enumerados en el anexo al Convenio núm. 147 y está cubierto por las disposiciones de «en sustancia equivalentes» del apartado a) del artículo 2 del Convenio núm. 147. Por lo tanto, se aplica a 31 países además de los que han ratificado el Convenio núm. 56.
6) Propuestas: la Comisión tal vez desee recomendar, por lo tanto, se invite a los Estados parte en el Convenio núm. 56 a que contemplen la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 165. La ratificación de este último implicará la denuncia automática del Convenio núm. 56. La situación del Convenio núm. 56 podría volver a examinarse en su debido momento.
1) Ratificaciones:
a) Número de ratificaciones efectivas: 7.
b) Ultima ratificación: Argelia (1962).
c) Perspectivas de ratificación: inciertas. Este Convenio no ha obtenido ninguna ratificación desde 1962.
2) Denuncias: una, a raíz de la ratificación por parte de España del Convenio núm. 165 en 1991.
3) Comentarios de la Comisión de Expertos: no hay comentarios pendientes.
4) Necesidades de revisión: este Convenio ha sido revisado por el Convenio núm. 165.
5) Observaciones: el Convenio núm. 70 nunca entró en vigor (se necesitan por lo menos nueve ratificaciones). El Grupo de Trabajo Ventejol de 1979 clasificó el Convenio núm. 70 en la categoría de instrumentos que deberían promoverse con prioridad. No obstante, en 1987, el Convenio núm. 70 fue clasificado por el Grupo de Trabajo Ventejol en la categoría de instrumentos que deberían ser revisados.
6) Propuestas: la Comisión tal vez desee recomendar se invite a los Estados Miembros parte en el Convenio núm. 70 a contemplar la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 165. La ratificación de este último implicará la denuncia automática del Convenio núm. 70. La situación del Convenio núm. 70 podría volver a examinarse en su debido momento, incluida la posibilidad de examinar su posible retirada.
1) Ratificaciones:
a) Número de ratificaciones efectivas: 13.
b) Ultima ratificación: Líbano (1993).
c) Perspectivas de ratificación: inciertas. Durante los últimos diez años, este Convenio ha obtenido únicamente una ratificación.
2) Denuncias: ninguna.
3) Comentarios de la Comisión de Expertos: comentarios pendientes en relación con cuatro países.
4) Necesidades de revisión: este Convenio no ha sido revisado.
5) Observaciones: los Grupos de Trabajo Ventejol de 1979 y 1987 clasificaron el Convenio núm. 71 en la categoría de instrumentos que deberían promoverse con prioridad. El Convenio núm. 165 incluye disposiciones relativas a las pensiones de la gente de mar, pero no revisa el Convenio núm. 71. Además, la ratificación del Convenio núm. 165 obliga a un Estado ratificante a cubrir tres ramas de seguridad social como mínimo pero no se exige a ese Estado que cubra las pensiones de la gente de mar.
6) Propuestas: en vista de lo anterior, la Comisión tal vez desee recomendar se mantenga el statu quo con respecto a este Convenio.
1) Recomendación sobre el seguro de desempleo (gente de mar), 1920 (núm. 10);
2) Recomendación sobre los acuerdos relativos a la seguridad social de la gente de mar, 1946 (núm. 75), y
3) Recomendación sobre la asistencia médica para las personas a cargo de la gente de mar, 1946 (núm. 76).
Esta Recomendación complementa el Convenio núm. 8. La Comisión tal vez desee adoptar en relación con esta Recomendación la misma postura que adoptó con respecto al Convenio núm. 8. Por lo tanto, la Comisión quizá desee recomendar se mantenga el statu quo con respecto a esta Recomendación y se vuelva a examinar en su debido momento.
La Recomendación núm. 75 no incluye ninguna disposición expresa sobre su relación con el Convenio núm. 70. No obstante, fue adoptada al mismo tiempo que el Convenio núm. 70 y la Recomendación núm. 76. Además, las labores preparatorias confirman que la Recomendación núm. 76 también complementa al Convenio núm. 70 [25]. También debería señalarse que el Convenio núm. 165 incluye disposiciones sustantivas sobre marinos extranjeros, cuestión abordada en la Recomendación núm. 75.
Propuestas: la Comisión tal vez desee recomendar que se mantenga el statu quo en relación con la Recomendación núm. 75, en vista de su relación con el Convenio núm. 70, y que esta Recomendación vuelva a ser examinada en su debido momento.
La Recomendación núm. 76 complementa las disposiciones del Convenio núm. 70. Este Convenio fue revisado por el Convenio núm. 165. No obstante, el Convenio núm. 165 no fue complementado por ninguna recomendación. Cabe señalar igualmente que el Convenio núm. 165 incluye disposiciones relativas a la asistencia médica.
Propuestas: la Comisión quizás desee recomendar que se mantenga el statu quo en relación con la Recomendación núm. 76, en vista de su relación con el Convenio núm. 70, y que la Recomendación núm. 76 vuelva a ser examinada en su debido momento.
El informe que figura en el punto 3 del orden del día titulado «El impacto en las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar de los cambios en la estructura en la industria naviera» (en adelante «el informe»), destaca algunas transformaciones que han tenido lugar en esta industria en los últimos años. Entre ellas, cabe mencionar los cambios de propiedad, financiación y gestión de las flotas marítimas, nuevas formas de registro, cambios sustanciales en cuanto al origen de la oferta de mano de obra, el aumento de tripulaciones multinacionales y multiculturales, y los progresos en relación con la duración del viaje de ida y vuelta de los barcos junto con una reducción de la dotación de personal. Todos estos cambios han repercutido de diversas formas en las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar. Si bien el transporte marítimo se ha considerado siempre una industria mundial en razón de su naturaleza muy particular, la mundialización de la economía afectó al sector. A parte de los cambios estructurales que han transformado la industria marítima en el último cuarto del siglo XX, a los cuales se refiere el informe, la nueva presencia de un mercado de trabajo mundial para la gente de mar ha transformado efectivamente la industria marítima convirtiéndola en la primera industria del mundo de alcance verdaderamente mundial. Esto requiere una respuesta global, medidas reglamentarias internacionales adecuadas normas globales aplicables a toda la industria. Requiere normas que garanticen flotas de transporte marítimo decentes, normas decentes de seguridad y normas sociales decentes para toda la gente de mar como propugnó el Director General de la OIT en su Memoria Trabajo Decente [26].
El informe pone de manifiesto que se ha producido un debilitamiento muy importante de los regímenes nacionales de reglamentación, dándose un cambio acelerado de los registros marítimos tradicionales a otro tipo de registros. El vínculo entre el Estado del pabellón y la gente de mar se ha vuelto incluso más endeble con la diversidad de formas de propiedad, gestión y control de buques. El informe hace referencia a la creciente elusión de las disposiciones sociales que han pasado a ser el eslabón más frágil de la cadena frente a la creciente competencia internacional y a la prescripción de cumplimiento obligatorio de las normas técnicas. El informe propone acabar con el círculo vicioso de las tarifas de fletes bajas, las normas y condiciones extremadamente precarias, los deficientes mecanismos nacionales de reglamentación y la renuencia a hacer cumplir las normas del trabajo internacionalmente aplicables. El informe no hace generalizaciones radicales y globales sobre las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar. Reconoce que la gente de mar empleada a bordo de buques de algunos Estados de pabellón y de determinados navíos gozan de normas elevadas. Sin embargo, son motivo de preocupación las condiciones precarias, algunas de las cuales resultan de la evolución a que se hace referencia.
Por consiguiente, el informe recomienda adoptar normas mínimas que, por un lado, no deben ser normas que reflejen el mínimo común denominador pero tampoco deben alcanzar niveles sumamente elevados y poco realistas. Estas normas deberían responder a la principal función que tiene actualmente la OIT, que consiste en promover oportunidades para las mujeres y los hombres a fin de lograr un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana. Esto es precisamente lo que propone el Director General en su Memoria [27]. La Conferencia secundó esta finalidad global que se debería procurar llevar a cabo en el contexto de la economía mundial. Se considera que el «trabajo decente» es importante para todos los países, a saber, los países desarrollados, en desarrollo y las economías en transición. Es igualmente aplicable a todos los sectores de la economía mundial y no en menor grado al sector marítimo.
La Memoria del Director General destaca la importancia del perfeccionamiento del trabajo de la OIT relativo a las normas y considera varias medidas para realzar el perfil de su labor en este ámbito. Entre estas medidas cabe destacar:
sentar más rigurosamente las bases de nuevas normas;
estudiar nuevos métodos de fijación de normas;
emprender un análisis más detenido de las normas vigentes, su sinergia, sus lagunas y su impacto en diferentes categorías sociales;
acelerar la revisión de los instrumentos anticuados para fecundar los progresos ya logrados;
fomentar las normas prioritarias como instrumento de resolución de problemas;
dar un mayor impacto a la labor de supervisión de las normas;
reafirmar la utilidad de las normas de la OIT en el entorno mundial general [28].
La Memoria del Director General propugna: reafirmar la utilidad de las normas internacionales; redoblar los esfuerzos y ensayar nuevos métodos; promover consultas más directas con los mandantes; analizar las normas propuestas en función de su posible impacto en la política económica y social y su complementariedad con otros instrumentos internacionales; y redoblar los esfuerzos de promoción para velar por que se ratifiquen y apliquen las normas. Asimismo se hace referencia a las dificultades con que tropieza la ratificación, en particular, al hecho de que los parlamentarios de todo el mundo suelen tener una larga lista de asuntos pendientes [29]. El Director General señala explícitamente que «por esa competencia, procede que la OIT centre su atención en las normas de gran impacto, con objeto de que sobresalgan en dicha lista» [30]. Asimismo invitó a los interlocutores sociales a que seleccionaran otros instrumentos que pudieran interesarles.
Algunas de estas medidas son pertinentes para una evaluación del impacto de las normas marítimas del trabajo, especialmente a la luz del informe. La cuestión que se plantea es qué características tienen estas normas. ¿Qué impacto han tenido estas normas en las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar, en el empleo de la industria y en la propia industria? ¿Por qué las tasas de ratificación de los convenios marítimos del trabajo son bajas en comparación con los convenios de la OMI? Del informe se desprenden elementos a partir de los cuales podemos llegar a algunas conclusiones.
La compilación de la OIT de convenios y recomendaciones sobre el trabajo marítimo contiene 30 convenios, un protocolo y 23 recomendaciones que se agrupan bajo importantes epígrafes. En la parte correspondiente a generalidades figuran tres convenios y seis recomendaciones. Cuatro convenios y dos recomendaciones tratan de la formación e ingreso en el empleo. Cuatro convenios tratan de las condiciones de admisión al empleo o trabajo y tres prevén certificados de capacidad. Cinco convenios y cuatro recomendaciones se refieren a las condiciones generales de empleo. La seguridad, salud y bienestar se contemplan en seis convenios y nueve recomendaciones. Las cuestiones de seguridad social se tratan en cinco convenios y en una recomendación, mientras que sólo un convenio y una recomendación se refieren a la inspección del trabajo. Este enfoque aparentemente fragmentado puede explicarse por el hecho de que estos instrumentos se adoptaron en momentos diferentes para responder a problemas específicos o necesidades concretas durante un período de casi 80 años. Abordan la mayoría de las cuestiones esenciales que afectan a las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar. Sin embargo, su amplia ratificación y aplicación así como su actualización resulta ser un importante reto. Además, la concentración de tratados hace que resulte difícil para los Estados Miembros emprender procedimientos de ratificación separados para tantos instrumentos. Pudieran haber dejado de representar un conjunto de normas viables para regular una industria verdaderamente mundial.
Las tasas de ratificación de los actuales 30 convenios marítimos y del Protocolo varían de 81 Estados Miembros [31] a ninguno en algunos casos. El Convenio núm. 147, que es el Convenio marítimo de la OIT más conocido, ha sido ratificado hasta la fecha por cuarenta Estados Miembros [32] que representan aproximadamente el 60 por ciento del tonelaje bruto del transporte marítimo mundial. Sin embargo, las ratificaciones por sí solas no reflejan plenamente la situación y no cabe duda de que aunque pudieran no haberse ratificado los convenios pertinentes, éstos han influido en la legislación y prácticas nacionales y, en algunos casos, se están aplicando efectivamente aunque no se hayan ratificado. Como muestra el informe, la supervisión por el Estado rector del puerto ha permitido también hacer extensivos a terceros países el cumplimiento de las disposiciones del Convenio núm. 147, especialmente a aquellos que no han ratificado los convenios pertinentes. La baja tasa de ratificaciones de los convenios marítimos es general. El informe lo atribuye en parte a las exigencias de la competencia. Otra razón pudiera ser que se da mayor prioridad a las cuestiones ambientales y de seguridad que a las cuestiones sociales y laborales. Asimismo, podría atribuirse al carácter sumamente fragmentado de las normas marítimas del trabajo. El hecho de que los ministros encargados de cuestiones marítimas o las autoridades marítimas se ocupen de las cuestiones del transporte marítimo y los ministros de trabajo de las cuestiones laborales entraña problemas de coordinación y la competencia es uno de los factores que intervienen a la hora de mantener el interés por la ratificación de los convenios marítimos del trabajo. Asimismo, es importante el papel que desempeñan los interlocutores sociales nacionales para promover la ratificación de los convenios de la OIT. La creciente tendencia hacia los registros internacionales y el hecho de que se está empleando cada vez a más gente de mar en barcos que ostentan el pabellón de Estados de los que no son nacionales, ha dado lugar a una pérdida de posiciones de los interlocutores sociales en el plano nacional en estos países. La baja tasa global de ratificaciones y la dificultad de insertar en los programas legislativos y marítimos a nivel nacional cuestiones laborales podrían plantear dudas de si las normas responden a las necesidades de la industria actual.
El examen llevado a cabo por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, un resumen del cual figura en la parte I del presente informe, llegó a la conclusión de que de los convenios marítimos examinados [33], siete eran obsoletos y debían ser revisados [34]; 13 deberían denunciarse [35], seis debían retirarse [36]ya que nunca entraron en vigor se propuso la ratificación de los convenios más recientes en lugar de la denuncia de los convenios propuestos para tal efecto; se consideró que seis estaban de actualidad o debían promoverse [37]; y se propuso mantener el statu quo en el caso de tres convenios [38]. En lo que respecta al examen de las recomendaciones marítimas, se consideró que 11 estaban actualizadas o que debía mantenerse el statu quo [39]; cuatro debían ser reemplazadas [40]; y se consideró que cinco eran obsoletas y se propuso su retiro [41].
De lo anterior se desprende que un total de 16 convenios marítimos del trabajo además de los siete adoptados desde 1987 se consideran actualizados y pertinentes para el sector. A estos 23 convenios deben añadirse aquellos instrumentos marítimos sobre seguridad social que se consideren de actualidad. En el caso de las Recomendaciones, se consideró que diez de las examinadas eran de actualidad y a éstas deberán añadirse las cinco adoptadas desde 1987 y todas las relativas a la seguridad social que se considere deberían mantenerse.
El propósito de esta parte del informe es hacer un inventario de todo el cuerpo de normas marítimas del trabajo en el contexto del informe y evaluar si continúan respondiendo a las necesidades actuales del sector. Los apartados siguientes tratarán de examinar las posibles respuestas que podrían considerarse para tener en cuenta esta evolución y garantizar la pertinencia e incidencia de las normas laborales marítimas.
Es esencial llegar a un consenso o a un amplio acuerdo sobre el camino a seguir, las líneas generales del enfoque y los objetivos que han de alcanzarse. En particular, las normas a las que se aspira podrían tratar de establecer condiciones igualitarias para el sector marítimo proporcionando una protección básica que todos los Estados estarían invitados a aceptar como un mínimo y a promover dentro de sus propios pabellones o jurisdicción territorial.
Se pueden examinar tres opciones como un posible camino a seguir para la actividad normativa futura en el ámbito marítimo.
La primera opción consiste en limitar la nueva acción normativa a la revisión de los siete instrumentos obsoletos que el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas del Consejo de Administración consideró que deberían revisarse en el sector marítimo y cuya revisión fue aprobada por el Consejo de Administración [42]. Sin embargo, estos instrumentos tratan de temas muy diferentes y en el mejor de los casos, sólo será posible considerar reducir los siete instrumentos a cinco instrumentos revisados. Los siete instrumentos no tienen un tema en común y algunas de las revisiones individuales no representan opciones interesantes tendientes a una mejor aplicación o a una mayor ratificación. Así pues, la posibilidad de refundir los siete instrumentos no se considera factible ni interesante. No respondería necesariamente a los problemas que se están experimentando actualmente en el sector ni garantizaría que los instrumentos revisados tendrían más éxito que aquellos a los que hubieren sustituido. La Oficina no propone examinar esta opción en el presente informe.
La segunda opción sería refundir todos los convenios marítimos existentes y actualizados en un nuevo convenio marco. Por el momento, se deja abierta la posibilidad de ir más allá de la fusión para abarcar nuevas cuestiones. Más adelante, se examinan los pormenores de esta opción, que ofrece la ventaja de proponer un gran instrumento principal que habrá de convertirse en un punto de referencia único para el sector en lugar de los 30 convenios y de las 23 recomendaciones actuales. Representaría la «declaración de derechos y garantías fundamentales» en materia laboral y social para el sector y sería una respuesta global eficaz para una verdadera industria mundial. La flota de transporte marítimo mundial se regiría por este instrumento.
La tercera opción consistiría en cuatro o cinco convenios marco, que resultarían de refundir una serie de convenios con arreglo a importantes campos temáticos. Tendría la ventaja de que trataría de todas las cuestiones dentro de campos temáticos principales mediante convenios independientes, lo que facilitaría la articulación. Asimismo, se reduciría considerablemente el número de instrumentos.
Esta opción propone agrupar por temas y de forma coherente los principios esenciales de los instrumentos marítimos existentes y actualizados que se considera continúan siendo útiles para promover las metas y objetivos de la organización; en concreto, se considera que estos principios son esenciales para lograr el trabajo decente en la industria marítima. Este enfoque trataría de salvaguardar el «capital» de ratificaciones de los instrumentos existentes pero al mismo tiempo establecería las condiciones para que pudieran darse nuevas ratificaciones. Los nuevos convenios remplazarían a los convenios existentes una vez que hubieran obtenido el número de ratificaciones requeridas para entrar en vigor. Al entrar en vigor, se debería prever cerrar los convenios existentes a futuras ratificaciones o dejarlos abiertos indefinidamente o por un período de tiempo limitado. En cualquier caso, la ratificación del nuevo convenio o convenios entrañaría la denuncia automática de los convenios existentes pertinentes. Un Estado Miembro que no ratificara el nuevo o los nuevos convenios quedaría vinculado por los convenios existentes que hubiere ratificado.
Como se indicó en el párrafo 98, si se consideran las posibilidades extremadamente escasas de reagrupar los siete instrumentos de que se trata en una estructura coherente, esta opción no se presta a la articulación del enfoque que se expone en el párrafo 101.
Conforme a esta opción, habría un instrumento principal, un convenio marco, que se estructuraría de la forma siguiente. Estaría estructurado en partes. La primera parte contendría disposiciones generales e integraría las disposiciones pertinentes del Convenio núm. 147. Las demás partes tratarían de campos temáticos específicos que contendrían los principales principios bajo los siguientes epígrafes: condiciones generales de empleo (incluidos los contratos de empleo, la repatriación y el empleo de la gente de mar extranjera); seguridad y salud; prestaciones sociales; bienestar; y alimentación y alojamiento. Las principales disposiciones sustantivas de los anexos del Convenio núm. 147 se recogerían en los distintos epígrafes.
El convenio marco estaría complementado por una serie de anexos que contendrían especificaciones detalladas. Los anexos especificarían los medios de aplicación de los principios y de las principales disposiciones del convenio. Cada anexo estaría vinculado a la parte correspondiente del convenio. La importancia del anexo residiría en el grado de detalle y en la posibilidad de mantenerlo actual. Cabría la posibilidad de que en la actualización de las disposiciones de los anexos interviniera la Comisión Paritaria Marítima por conducto de una subcomisión tripartita y el Consejo de Administración.
El convenio contendría disposiciones sobre cláusulas finales en las que se preverían mecanismos nuevos de revisión de los anexos así como una posible participación de la Comisión Paritaria Marítima en el proceso de revisión. El reto reside en lograr un instrumento simple y esto teniendo debidamente en cuenta las principales cuestiones, preocupaciones y dificultades.
El convenio marco y sus anexos estarían complementados por una recomendación que contendría disposiciones las cuales proporcionarían orientación sobre cuestiones tratadas en el convenio y en los anexos o sobre cuestiones no abarcadas por ninguno de ellos. Los códigos de prácticas y directrices también podrían complementar, cuando proceda, a los instrumentos y podrían ser adoptados y revisados por la Comisión Paritaria Marítima.
La posibilidad de adoptar un único instrumento marco brindaría una excelente oportunidad de someterlo a un examen permanente y supervisar los progresos llevados a cabo por los Estados Miembros para alcanzar los objetivos del instrumento. En este sentido, se podría recurrir plenamente al artículo 19 de la Constitución [43], que permitiría un control más periódico de dicho instrumento utilizando, un nuevo tipo de estudio general llevado a cabo a intervalos regulares para evaluar el efecto dado al instrumento, las dificultades encontradas, los obstáculos que se interponen a la ratificación y la necesidad de revisar el instrumento [44]. Serán objeto de estos estudios los Estados Miembros que hayan ratificado el instrumento pero también aquellos que no lo hayan ratificado. Además, las conclusiones que se formulen podrían servir de base para la asistencia técnica que ha de proporcionar la Oficina a fin de que los Estados puedan superar cualquier obstáculo y ratificar y aplicar el convenio y, llegado el caso, formular propuestas de enmienda.
La tercera opción consistiría en cinco instrumentos marco que tratarían de condiciones generales de empleo; seguridad y salud; bienestar; prestaciones sociales, y alimentación y alojamiento. Asimismo, se podrían complementar con anexos que contendrían procedimientos simplificados de enmienda con arreglo a lo que se examina a continuación, que podrían aplicarse a la segunda y tercera opción.
Conforme a la Constitución de la OIT, los convenios y recomendaciones son adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo por una mayoría de dos tercios de los votos emitidos por los delegados presentes en la Conferencia y se someten a los Estados Miembros para su ratificación. Hasta la fecha, excepto raras excepciones, las revisiones de los convenios y en algunos casos de los protocolos se han adoptado mediante el mismo procedimiento que supone, en concreto, que toda modificación tiene que ser aceptada formalmente por el Estado Miembro para ser aplicable a dicho Miembro. Sin embargo, no existe ningún impedimento jurídico para adoptar un procedimiento más simple en relación con la modificación de disposiciones relativas a los detalles de la aplicación del convenio de que se trate. Como se señaló anteriormente, los detalles figurarían en los anexos del convenio o convenios, los cuales contendrían las disposiciones sustantivas. Existen precedentes de procedimientos separados para modificar los detalles de los convenios. Este es el caso de los cuadros y del anexo del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121) [45].
Los anexos del convenio marco se mencionarían en el convenio así como un procedimiento para su modificación. Tendrán carácter obligatorio, pero podrán ser revisados mediante un mecanismo simplificado, por ejemplo un procedimiento de aceptación tácita como el que se aplica a los instrumentos de la OMI. Los Estados Miembros que hayan ratificado el convenio podrían optar por no aceptar las modificaciones adoptadas dentro de un plazo determinado. Una vez expirado dicho plazo y en la fecha que se estipule, la modificación entraría en vigor para todos los Estados Miembros que no la hayan rechazado [46]. El proceso de revisión y de modificación supondría la participación de los interlocutores sociales en el sector marítimo.
Es importante determinar cuál sería el posible valor añadido de este enfoque así como el contenido del nuevo instrumento. Este nuevo instrumento marco resolvería el problema al que se hizo referencia anteriormente del carácter fragmentado de los actuales instrumentos marítimos. Representaría, en cambio, un enfoque integrado. Los puntos que se indican a continuación constituyen los elementos más específicos del valor añadido:
refundición de los 30 convenios y del protocolo y de las 29 recomendaciones; se reagruparían por temas y de forma coherente en uno o más instrumentos;
articulación de los principios básicos aplicables a la industria marítima para lograr progresos en la aplicación de las obligaciones en todo el sector o tratar de lograrlos;
contenido simplificado de las disposiciones del Convenio;
disposiciones de trato no menos favorable en los anexos;
inclusión de la expresión «en sustancia equivalentes» [47] por falta de aceptación de disposiciones específicas, en lo que respecta a las disposiciones relativas al Convenio núm. 147;
mecanismos simplificados para la actualización de anexos (procedimientos de enmienda diferentes de los aplicables para el Convenio);
procedimientos de aplicación, incluida la supervisión por el Estado rector del puerto;
la posibilidad de un nuevo tipo de estudio general, llevado a cabo a intervalos regulares, que permita un control más intenso del progreso realizado para alcanzar los objetivos del Convenio;
inclusión de un nuevo papel dinámico para los interlocutores sociales marítimos a través de la Comisión Paritaria Marítima o de una Comisión Paritaria Marítima ampliada, y
disposiciones para la prestación de asistencia técnica a fin de complementar los esfuerzos de los gobiernos, de los armadores y de la gente de mar y establecer incentivos para el cumplimiento.
Los factores de valor añadido han tratado de demostrar las posibles ventajas que pudiera aportar el nuevo enfoque. Sin embargo, sería conveniente presentar los posibles inconvenientes de este nuevo enfoque, entre los que figuran los siguientes:
en la medida en que la idea de un convenio marco trataría de extraer los principales elementos y principios de los convenios existentes, algunas disposiciones detalladas que figuran actualmente en el cuerpo de los convenios podrían pasar a formar parte de los anexos que, no obstante, serían de carácter vinculante o bien podrían figurar en las recomendaciones;
no hay garantías de que el nuevo enfoque tendrá mayor éxito que los actuales instrumentos. Pudiera temerse que, si no tiene éxito, podrían debilitar el cuerpo de normas existente. Sin embargo, la posibilidad de controlar periódicamente un único instrumento mediante el nuevo tipo de estudio general podría mitigar e incluso eliminar este riesgo. Este nuevo instrumento podría representar una garantía de éxito del convenio;
el Convenio núm. 147 se ha convertido en una norma internacional ampliamente reconocida y no deberían escatimarse esfuerzos para mantenerlo [48].
La Comisión Paritaria Marítima es actualmente la única comisión laboral permanente que posee su propio reglamento. Los miembros de la Comisión Paritaria Marítima son designados por la Conferencia Internacional del Trabajo y, por consiguiente, obtienen de ella importante legitimidad. La Comisión Paritaria Marítima ha desempeñado siempre un importante papel en la elaboración de normas. Además, la Comisión desempeña un importante papel legislativo en la determinación del salario básico de los marineros preferentes, aunque en el marco de una recomendación [49]. El importe que determine la Comisión Paritaria Marítima, una vez aprobado por el Consejo de Administración, se convierte en una decisión de la Organización que el Director General debe notificar a los Estados Miembros.
En una carta conjunta de 15 de julio de 1999, los secretarios del Grupo de los Armadores y del Grupo de la Gente de Mar de la Comisión Paritaria Marítima escribieron al Director General insistiendo en la importancia de disponer de mecanismos separados e independientes para la elaboración de instrumentos relativos a la gente de mar. Este tipo de mecanismo permite adoptar normas que respondan a las necesidades particulares de la industria y permite a ambas partes del sector colaborar estrechamente con los representantes del gobierno en la elaboración de normas laborales que puedan apoyar. Asimismo, la carta de 15 de julio hacía referencia a la importancia de una posible intensificación del papel de la Comisión Paritaria Marítima como mecanismo para el diálogo social. La Comisión Paritaria Marítima tal vez estime oportuno considerar esto más detenidamente, teniendo en cuenta la posibilidad de que la Comisión Paritaria Marítima o un Grupo de Trabajo de la Comisión celebren reuniones especiales para discutir y examinar cualquier nuevo proyecto de instrumento. Habida cuenta de la composición bipartita de la Comisión Paritaria Marítima y teniendo presente que tiene la posibilidad de recomendar al Consejo de Administración la reunión de subcomisiones tripartitas, la Comisión Paritaria Marítima tal vez estime oportuno examinar esta opción para garantizar que las diversas propuestas que formulen puedan ser aceptables para los gobiernos.
El análisis que precede tiene por objeto proporcionar orientación sobre un eventual camino a seguir. El cuerpo de normas marítimas del trabajo ha pasado la prueba del tiempo y, de hecho, algunas de estas normas han tenido consecuencias trascendentales para la industria. Sin embargo, a diferencia de los convenios de la OMI, se ha considerado que no han tenido tanto éxito. Dada la creciente integración de la economía mundial, incluso las industrias más globales pueden resultar afectadas. Las actuales normas marítimas del trabajo han demostrado su eficacia. Son tan necesarias hoy como lo fueron en el pasado y no debe escatimarse ningún esfuerzo para garantizar que mantienen su pertinencia, que satisfacen las necesidades de la industria y proporcionan a toda la gente de mar trabajo decente.
Tal vez la Comisión estime oportuno considerar, a la luz de la información que figura en el presente informe y de cualquier otra información disponible, las acciones y medidas que deberían adoptarse para promover el debate sobre el futuro de las normas marítimas del trabajo. La Comisión tal vez estime oportuno considerar, en particular, la discusión de los siguientes puntos:
1. Las medidas que se tomen en relación con las normas marítimas del trabajo, ¿deberían limitarse a los siete instrumentos que el Consejo de Administración consideró que deberían revisarse? En caso afirmativo, ¿qué enfoque debería adoptarse?
2. ¿Qué recomendaciones consideraría conveniente formular la Comisión en relación con los instrumentos relativos a la seguridad social examinados en la parte II?
3. ¿Debería adoptarse un enfoque más amplio en relación con la revisión de las normas? En caso afirmativo, ¿representa el enfoque marco, como se describió más arriba, una opción interesante? ¿Qué estructura o formato debería adoptar?
4. Teniendo presente el posible contenido técnico de los futuros instrumentos, ¿en qué medida la Comisión debería prever que el/los instrumento(s) debería(n) ser amplio(s) y abarcar principios básicos e importantes disposiciones sustantivas, complementadas por anexos más detallados, recomendaciones, códigos de prácticas, directrices, etc.?
5. ¿Qué medidas deberían adoptarse para garantizar que la Comisión participa plenamente en toda la labor preparatoria que guarda relación con la elaboración de nuevos instrumentos?
6. ¿Qué medidas deberían adoptarse para garantizar la participación de los gobiernos en las primeras fases del proceso?
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Materia |
Convenios propuestos para revisión |
Instrumentos actualizados |
Instrumentos obsoletos |
Convenios propuestos para denuncia |
Propuestas de dejar de lado |
Propuestas de abrogación |
Propuestas de retiro |
Pídese información complementaria |
Statu quo |
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Generalidades |
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C. 108 |
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C. 91 |
C. 91 |
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R. 139 |
R. 9 |
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Formación e ingreso en el empleo |
C. 22 |
C. 179 y R. 186 |
C.9 |
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R. 137 |
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Condiciones generales de empleo |
C. 16 |
C. 146 |
C. 23 y R. 27 |
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C. 54 |
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Seguridad, salud y bienestar |
C. 68 |
C. 163 y R. 173 |
C. 75 |
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R. 105 |
R. 78 |
C. 92 |
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Edad mínima |
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C. 7 |
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C. 15 |
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Inspección del trabajo |
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C. 178 y R. 185 |
R. 28 |
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Certificados de capacidad |
C. 69 |
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C. 53 |
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* Algunos convenios y recomendaciones aparecen en más de una columna. Por ejemplo, con respecto al Convenio núm. 91 se decidió que estaba obsoleto y que debía ser dejado de lado en espera de su eventual abrogación.
Actualización de la lista de ratificaciones por convenio (a 8 de agosto de 2000)
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Convenio sobre la edad mínima (trabajo marítimo), 1920 (núm. 7) |
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Fecha de entrada en vigor: 27.09.1921 |
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54 ratificaciones |
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Angola 4.06.1976 Australia 28.06.1935 Bahamas 25.05.1976 Canadá 31.03.1926 Colombia 20.06.1933 Estonia 3.03.1923 Granada 9.07.1979 Guinea-Bissau 21.02.1977 |
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Jamaica 8.07.1963 Letonia 3.06.1926 Papua Nueva Guinea 1.05.1976 San Vicente y las Granadinas 21.10.1998 Santa Lucía 14.05.1980 Sierra Leona 15.06.1961 Singapur 25.10.1965 |
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Denuncia en virtud de la ratificación del Convenio núm. 138 |
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Alemania 11.06.1929 Denunciado el 19.06.1976 Argentina 30.11.1933 Denunciado el 11.11.1996 Barbados 8.05.1967 Denunciado el 4.01.2000 Bélgica 4.02.1925 Denunciado el 19.04.1988 Belice 15.12.1983 Denunciado el 6.03.2000 Bulgaria 16.03.1923 | ||||