Estudio sobre reestructuración portuaria - Impacto Social
Puerto de Buenos Aires
En la República Argentina, en los años 80 se sucedieron varios acontecimientos que afectaron la situación del país: un gobierno de facto, una guerra, más de una crisis financiera y el inicio de un proceso de democratización. Estos hechos, afectaron a todos los estratos de la sociedad, y la predispusieron al cambio.
El sector del transporte en general no fue ajeno a estos sucesos y al igual que todo el país comenzó un proceso de transformación. Durante muchos años el transporte en la Argentina se basó en una administración estatal y centralizada. Es así que organismos estatales inmensos eran los encargados de los distintos sistemas de transporte del país. Por un lado la Administración General de Puertos (AGP S.E. E.L.) se ocupaba de administrar casi 100 puertos; Ferrocarriles Argentinos de las vías férreas; la Dirección de Vialidad Nacional de los caminos y rutas del país, etc.
Este modelo administrativo fracasó. Las consecuencias fueron muy negativas. Durante un largo período, durante el cual la infraestructura del transporte fue exclusiva responsabilidad del Estado, las inversiones fueron insuficientes, mal elegidas y, en el sector portuario en particular, inadecuadas y caras. Los aspectos operacionales o bien eran ineficientemente desarrollados por el Estado o bien inadecuadamente delegados en empresas privadas, las cuales no asumían riesgo empresarial ni tenían responsabilidades claras.
Este tipo de conducción estatal del transporte derivó en una administración ineficiente que no se adecuaba a los intereses del sector productivo. No se cuidaban los intereses del Estado, y esto traía como consecuencia obras no rentables, contratos con empresas privadas inadecuados, y en el sector portuario en particular hubo proyectos de terminales en los cuales se gastaron en consultoría y burocracia cifras superiores al costo de la construcción; proyectos que triplicaron sus presupuestos; se construyeron puertos en lugares que no poseían tráfico; se adquirió equipamiento obsoleto, etc.
A partir de la década del 80 se desaceleró la inversión y el mantenimiento, hasta que a fines de ésta se llegó a valores próximos a cero. A principios de los 90, el Congreso Nacional promulgó una serie de leyes y el gobierno impulsó políticas de "apertura". Esto implicó un doble desafío: por un lado recuperarse de los déficits de inversión de los años anteriores y, simultáneamente, expandirse y modernizarse para adecuarse a los flujos crecientes de comercio exterior.
En el caso del puerto de Buenos Aires, hasta 1994, éste operaba con muelles públicos, en los cuales desarrollaban sus tareas más de 30 empresas estibadoras. Es importante destacar que su operatoria estaba ya previamente en manos privadas. Con este panorama era muy difícil promover la inversión en equipamiento y en infraestructura (el Estado no invertía ni dejaba que los privados lo hicieran). Además, estaba muy disminuida la seguridad, y la responsabilidad respecto de los servicios (tanto a usuarios como a líneas) estaba sumamente dispersa. El resultado fue un estado de situación caótico, en el cual no era posible medir objetivamente las responsabilidades, y la prestación del servicio era deficitaria y a precios muy altos.
2.2 Administración del sistema
La Administración General de Puertos (AGP S.E. E.L.), creada en marzo de 1956, tenía a su cargo la administración y explotación de los puertos comerciales del Estado. Independientemente, coexistían otros organismos del Estado como así también numerosas empresas privadas y entes públicos que ejercían tareas en el ámbito portuario:
Los efectos más graves de tal situación fue el desaprovechamiento de los recursos disponibles y el aumento de los costos del sistema. A ello se sumó un fragmentario sistema de información que dificultaba una adecuada planificación.
Según un informe de la SIGEP2, en el Informe de Gestión Anual de AGP S.E. E.L.3 1990 (Buenos Aires, abril de 1991) se señalaba que en la composición de la dotación de personal de esta empresa había un elevado número de agentes con cargos jerárquicos en relación con el de empleados y obreros. También se observaba un desequilibrio en la distribución regional del personal, con aproximadamente el 60% concentrado en Buenos Aires. En particular se verificaba una escasez de planteles operativos en algunos puertos del interior, sobre todo del Paraná Superior, Río Uruguay y en los puertos patagónicos.
Los puertos de todo el país eran manejados prácticamente desde la administración central de la AGP S.E. E.L., la cual carecía de la autonomía necesaria para garantizar un funcionamiento operativo y económico eficiente.
El sector portuario funcionaba en forma deficiente, soportando innumerables regulaciones, trabas burocráticas y privilegios sectoriales cuyas consecuencias era mala calidad de los servicios, tarifas altas, escasa inversión y deterioro progresivo tanto de la infraestructura como del equipamiento portuario.
En este contexto, el elevado nivel de las operaciones portuarias le restaba competitividad a las exportaciones, encarecía las importaciones e impedía el desarrollo del transporte fluvial y marítimo de cabotaje.
El exceso de reglamentaciones y regulaciones desalentaban toda posibilidad de inversión privada en el sector. Por otra parte, el país no contaba con una ley general que fijara el marco global para la construcción y operación de los puertos a nivel nacional. Tal carencia limitaba las inversiones de riesgo en el sector, debido a la precariedad del marco legal dentro del cual operaban las instalaciones portuarias.
2.3 Marco legal
El marco legal existente antes de la reforma portuaria consistía en un conjunto de leyes y decretos que se originaron desde la década del 50 hasta la del 70 inclusive. Esas normas, entre otras las leyes número 16.971, 16.972, 21.429, 21.492, 22.080 y decreto 10.059/43 ratificado por ley 13.895, constituían un marco jurídico sumamente reglamentarista, de difícil interpretación, que impedía un proceso de modernización y de inversión en los puertos.
Basta evaluar los niveles de inversión entre 1980 y 1991 para comprobar la parálisis que sufría el sistema, en un esquema en el cual el Estado no invertía y era prácticamente ilegal que efectuasen inversiones las provincias o el sector privado. Abajo se indican los niveles de inversión durante ese período.
| AÑO | INVERSION |
| 1980 | 67.7 |
| 1981 | 39.2 |
| 1982 | 34.8 |
| 1983 | 18.4 |
| 1984 | 5.2 |
| 1985 | 11.3 |
| 1986 | 12.4 |
| 1987 | 6.9 |
| 1988 | 2.4 |
| 1989 | 0.2 |
| 1990 | 0.8 |
| 1991 | 0.8 |
Muchas de las obras de infraestructura e instalaciones portuarias en operación fueron construidas antes de 1920 y se habían tornado obsoletas. A su vez, la condición física de las obras básicas de muchos puertos se vio afectada, particularmente en la década de los 80, debido a la escasa asignación de recursos para rehabilitación y mantenimiento, lo que contribuyó a reducir su capacidad operativa, tanto por el deterioro de los muelles como por la disminución de la profundidad en los canales de acceso y, en ciertos casos, por la destrucción de las obras de abrigo5.
2.4 Situación del puerto de Buenos Aires antes de la reforma
Básicamente este puerto tenía problemas de organización de sus actividades, lo que se traducía en:
