1.3.1.Características comunes

El sector informal es heterogéneo en lo que se refiere a actividades y a actores. Entre los sectores de la economía en los que participan empresarios del sector informal figura el comercio, la agricultura, la construcción, la industria manufacturera, el transporte y los servicios, es decir, prácticamente todos los sectores. El sector financiero informal, en particular los prestamistas y cambistas, desempeñan una importante función en muchos países. En el sector informal se pueden encontrar casi todos los oficios y demás ocupaciones: peluqueros, esteticistas, cambistas, trabajadores que confeccionan los bidis (cigarrillos), caleseros, fontaneros y mecánicos, transportadores de cargas sobre la cabeza, basureros, vendedores de legumbres, kiosqueros, vendedores de ropa de segunda mano, sastres, trabajadores de la industria textil, talladores de madera, relojeros, ebanistas, comerciantes del carbón y trabajadores del servicio doméstico.

Por motivos analíticos relacionados con este documento, la fuerza de trabajo del sector informal estará agrupada en tres segmentos principales: propietarios o empleadores de microempresas, trabajadores por cuenta propia y trabajadores dependientes. El primer segmento corresponde a los propietarios o empleadores de microempresas que emplean a un número reducido de trabajadores y/o aprendices. Normalmente no constituyen un grupo destinatario de las políticas de organización sindical, pero pueden ser un posible interlocutor en las negociaciones ya que participan directa o indirectamente en una relación de empleo con muchos de los trabajadores del sector informal a los que pudieran tratar de representar los sindicatos.

El segundo segmento está integrado por los trabajadores por cuenta propia, que trabajan solos o con empleados no remunerados. Abarca principalmente a los trabajadores independientes y es el mayor segmento del sector informal.

El tercer segmento comprende a los trabajadores dependientes, ocupados en un empleo a jornada completa o en un empleo ocasional. Abarca a los asalariados ocupados en microempresas, generalmente sin un contrato formal y que trabajan de forma regular u ocasional, a los trabajadores no remunerados, incluidos los miembros de la familia y los aprendices, a los trabajadores a domicilio y a los trabajadores domésticos remunerados.

En muchos aspectos, los problemas de los trabajadores del sector informal están estrechamente relacionados con su situación en el empleo. Por ejemplo, los problemas a los que se enfrentan los vendedores ambulantes difieren considerablemente de los que afectan a los trabajadores a domicilio. Dentro del mismo grupo de trabajadores, la situación de los hombres difiere de la de las mujeres. Pese a estas diferencias, la precariedad y vulnerabilidad se aplican tanto a los trabajadores independientes como a los trabajadores dependientes en el sector informal en la medida en que trabajan fuera del ámbito de la protección jurídica y social.

a) Trabajadores por cuenta propia

Los trabajadores independientes crean su propio negocio unipersonal. Trabajan solos o con trabajadores no remunerados, generalmente miembros de la familia y aprendices. La eficacia de sus actividades se ve a menudo dificultada por una falta de crédito para realizar pequeñas inversiones; de competencias técnicas para llevar a cabo sus actividades, y de materias primas y de acceso al abastecimiento de agua y al suministro de electricidad. Pese a su condición de trabajadores independientes, pueden depender de otras personas en lo que respecta a los locales y créditos. Generalmente, no tiene acceso a los préstamos que otorgan las instituciones crediticias porque no ofrecen las suficientes garantías económicas y, a menudo, tienen que pedir prestado sumas que son insuficientes en comparación con los costos administrativos de los préstamos. Como resultado, están expuestos a la explotación de los prestamistas. Por lo general, no pueden permitirse pagar las tasas de las instituciones de formación oficiales y los cursos que estas últimas proponen no siempre se adaptan a sus necesidades básicas. Sus lugares de trabajo son a menudo insalubres y peligrosos y, a veces, están situados en zonas poco atractivas para los posibles compradores.

La situación de los trabajadores independientes en las zonas rurales merece especial atención, debido al enorme porcentaje que representa la fuerza de trabajo agrícola en el total de la población económicamente activa en los países en desarrollo (59 por ciento) (OIT, 1999a). La reducción de los obstáculos comerciales y otras reformas vinculadas a la reestructuración de la economía mundial durante los dos últimos decenios ha dado lugar a una reducción del empleo asalariado en el sector agrícola en muchos países en desarrollo. Como resultado, la distinción entre trabajadores rurales asalariados y el resto de la población activa resulta menos clara, y todos los que trabajan en el sector agrícola se enfrentan a dificultades similares. Los datos de que se dispone indican que el empleo independiente y la precarización de la mano de obra rural están aumentando en muchos países en desarrollo. Entre las categorías de trabajadores rurales no asalariados o «autónomos», tal como se definen en el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141), se encuentran los pequeños propietarios, aparceros y arrendatarios; asimismo, quedan abarcadas otras personas sin tierras que viven en zonas rurales y que, a menudo, gozan de poca o ninguna seguridad en lo atinente a la tenencia de la tierra que cultivan (OIT, 1990). Estas categorías de trabajadores representan la mayor parte del sector informal rural. Este sector constituye la mayor categoría en la estructura rural de clases en los países en desarrollo y actualmente está aumentando a un ritmo constante. Un estudio llevado a cabo por la UITA revela que en los países en los que se dispone de datos para 1988, el sector de pequeños productores representa el 52 por ciento de la población rural y el sector «sin tierra» el 24 por ciento. América Latina presenta las estadísticas más preocupantes sobre la polarización socioeconómica. Se estima que ahora en esta región, la tenencia de tierras en el 71 por ciento de los hogares agrícolas es muy escasa o nula (en comparación con el 69 por ciento en 1988), mientras que en el Brasil, por ejemplo, el 1 por ciento de los terratenientes controla el 44 por ciento de la tierra productiva (UITA, 1997).

Los vendedores ambulantes, en su mayoría mujeres, representan un importante porcentaje de la fuerza de trabajo en el sector informal. Estos vendedores son sin lugar a dudas el componente más «visible» del sector informal y desempeñan una importante función como proveedores de una amplia gama de productos a familias de ingresos medianos o bajos. Sin embargo, a menudo la policía y las autoridades municipales les consideran una molestia y, a veces, incluso una amenaza para la seguridad. Los comerciantes los consideran competidores desleales. Por consiguiente, suelen ser objeto de acoso y se les desaloja periódicamente de las zonas públicas. Como operan en lugares públicos, sus mercancías pueden ser fácilmente destruidas por desastres naturales (por ejemplo, el fuego o el agua) y pueden ser robadas o confiscadas. Sus principales preocupaciones son el acceso al espacio y a los servicios básicos, tales como el agua y la electricidad.

b) Trabajadores dependientes

Los trabajadores remunerados en las microempresas a menudo tienen que afrontar condiciones de trabajo duras e inseguras y generalmente no se benefician de muchas de las prestaciones que perciben los trabajadores en el sector formal, tales como las pensiones de vejez, el seguro de enfermedad e invalidez, los límites en la jornada normal de trabajo y el pago de horas extraordinarias, las vacaciones remuneradas y la protección de la maternidad. Su influencia en las relaciones laborales es limitada o nula, normalmente no están sindicados y sus salarios y condiciones de empleo las determina unilateralmente el propietario de la microempresa. Pueden estar contratados de forma permanente u ocasional. En este último caso, su seguridad de empleo es limitada.

Los trabajadores no remunerados son principalmente miembros de la familia y aprendices. Las mujeres y los niños representan un importante porcentaje de estos trabajadores. Este tipo de empleo no siempre se tiene en cuenta en las estadísticas y a menudo no es remunerado debido a las tradiciones culturales. El trabajo no remunerado está muy extendido en las zonas rurales.

Los trabajadores empleados como mano de obra subcontratada en el sector informal están a menudo al final de una cadena invisible de subcontratistas. Además de los problemas a los que tienen que hacer frente los trabajadores remunerados, estas personas trabajan en circunstancias que permiten al empleador evitar la responsabilidad jurídica de controlar las condiciones de trabajo. Esto tiene una incidencia directa en sus condiciones de salud y seguridad en el trabajo, incluidos los peligros que resultan de la exposición a productos químicos o de pesos o tecnología inadecuados.

Los trabajadores a domicilio constituyen uno de los grupos más «invisibles» del sector informal. Sin duda alguna, se subestima el número total de trabajadores dentro de este grupo. Sin embargo, los casos de los que se tiene conocimiento parecen indicar que está aumentando el número de trabajadores a domicilio en todo el mundo. En los países en desarrollo, las mujeres representan la mayoría de estos trabajadores. En muchas sociedades, por razones culturales y religiosas, el trabajo a domicilio es la única forma que tienen las mujeres de conciliar las responsabilidades familiares con la necesidad de percibir ingresos. El trabajo a domicilio, tal como lo define el Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177), se refiere al trabajo que una persona realiza, a cambio de una remuneración, en su domicilio o en otros locales que escoja, distintos de los locales de trabajo del empleador, con el fin de elaborar un producto o prestar un servicio conforme a las especificaciones del empleador, independientemente de quién proporcione el equipo, los materiales u otros elementos utilizados para ello. En general, los trabajadores a domicilio no están amparados por la legislación nacional del trabajo. La mayor parte de los trabajadores a domicilio trabajan en virtud de acuerdos verbales y, por consiguiente, su situación de empleo dependiente no está registrada y su empleador se oculta tras varios niveles de subcontratistas. Esto impide que puedan acceder a la seguridad social. Sus condiciones de trabajo son normalmente insalubres y, a menudo, sufren de agotamiento por exceso de trabajo y de estrés. Generalmente, los trabajadores a domicilio están mal remunerados y, debido a la competencia, tienen que soportar largas jornadas de trabajo ⁽¹⁾ <> . Para conseguir trabajo, dependen totalmente de un «intermediario».

En el centro mismo de este objetivo se sitúa un sólido consenso que se deriva de la Constitución, en la que todos los Estados Miembros de la OIT son parte; esto fue confirmado -- tras la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social -- en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada en 1998. Estos principios y derechos se definen en los convenios fundamentales de la OIT sobre: i) la libertad sindical y el derecho de sindicación y de negociación colectiva ⁽²⁾ ; ii) la abolición del trabajo forzoso ⁽³⁾ ; iii) la eliminación del trabajo infantil ⁽⁴⁾ , y iv) la supresión de la discriminación ⁽⁵⁾ .

El respeto de esos principios y derechos fundamentales constituye a la vez un objetivo en sí mismo y un medio básico para conseguir los demás objetivos de la política social. Estos derechos constituyen un objetivo porque forman parte importante de los derechos humanos fundamentales y universalmente reconocidos, por lo que el respeto de los mismos se convierte en un imperativo moral. Constituyen un medio porque «la libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante» (Declaración de Filadelfia) y lo mismo se puede decir de la eliminación del trabajo forzoso, el trabajo infantil y la discriminación. Esto se deriva de que éstas son las condiciones sin las cuales los trabajadores no pueden ejercer su poder de compensación para obtener mejoras en las condiciones de trabajo. Además, como pilar fundamental de la democracia política, la libertad de expresión y de asociación son también esenciales para garantizar que las políticas económicas y sociales hagan avanzar la justicia social.

Además de estas normas internacionales del trabajo fundamentales, existe un amplio código de instrumentos de la OIT, que tratan de suministrar orientaciones prácticas a los Estados Miembros en la prosecución de los objetivos siguientes:

i) garantizar unas condiciones de trabajo decentes y seguras;

ii) eliminar la pobreza y la inseguridad de los ingresos, y

iii) garantizar el pleno empleo y elevar el nivel de vida.

Una crítica bastante corriente sobre el enfoque por la OIT de las normas internacionales del trabajo es que se centran en los trabajadores que actúan en los sectores organizados de la economía. Para responder a esta crítica, se pueden puntualizar varias cuestiones. En primer lugar, no es verdad que las normas de la OIT se hayan establecido sólo para los trabajadores del sector organizado. Los problemas de cobertura se plantean casi exclusivamente a nivel nacional, cuando los gobiernos aún no han sido capaces de ampliar la protección efectiva que aporta por medio de la legislación nacional a todos los trabajadores. La mayor parte de las normas de la OIT se refieren a los «trabajadores» más bien que a la categoría legal -- más estrecha -- de los «empleados». Un ejemplo de la extensión de esta cobertura puede encontrarse en el artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que se aplica a los «trabajadores ... sin ninguna distinción». Los demás derechos fundamentales también se dirigen a todos los trabajadores, y lo mismo cabe decir de las normas sobre, por ejemplo, los servicios de empleo público y la política de empleo. Al mismo tiempo, hay normas específicamente dirigidas a proteger a los trabajadores fuera del sector organizado, como las que se dirigen a los trabajadores rurales y los trabajadores a domicilio. Por ejemplo, el Convenio sobre política social (normas y objetivos básicos), 1962 (núm. 117), propugna diversas medidas para mejorar el nivel de vida de los productores agrícolas, entre ellas la eliminación más amplia posible de las causas de adeudo permanente y, el control de la enajenación de tierras cultivables y de la propiedad y del uso de la tierra y de otros recursos naturales. Además, aun cuando estas normas se apliquen inicialmente sólo a los trabajadores del sector organizado, a veces hay una disposición explícita para que se extiendan progresivamente a otras categorías de trabajadores. Por ejemplo, como se ha advertido antes en la sección 2.1, la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), incluye entre sus principios generales la declaración de que «los Miembros deberían adoptar medidas para permitir el traslado progresivo de los trabajadores del sector no estructurado, donde exista, al sector estructurado». Del mismo modo, los principios directivos que se establecen en la Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67), tras hacer un llamamiento en favor de la introducción del seguro social obligatorio, declaran que «debería proporcionarse asistencia, de acuerdo con las exigencias de cada caso, a otras personas que se encuentren en estado de necesidad».

En segundo lugar, conviene advertir que las normas internacionales del trabajo tienen explícitamente en cuenta la desigualdad entre los sectores formal e informal, y contienen disposiciones para reducir al mínimo el alcance de este problema. Una característica básica de los convenios de la OIT es que estipulan normas mínimas a las que hay que llegar por medio de la negociación tripartita y del consenso, y se abstienen de prescribir disposiciones cuyo nivel económico no sea realista. En los convenios suele haber una disposición en el sentido de que las normas se apliquen de manera adecuada a las circunstancias nacionales. Además, ciertos convenios prescriben explícitamente que se preste atención al problema de la desigualdad entre el sector formal y el sector informal. Por ejemplo, el Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131), establece que entre los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos deberían incluirse, en la medida en que sea posible y apropiado, los «factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo».

En tercer lugar, se han llevado a cabo diversos intentos de establecer unas normas internacionales del trabajo que se centren en varias categorías de trabajadores atípicos que suelen actuar en el sector informal. Por ejemplo, en 1996 la OIT adoptó el Convenio (núm. 177) y la Recomendación (núm. 184) sobre el trabajo a domicilio, que son especialmente importantes para este tema. En 1997, adoptó el Convenio (núm. 181) y la Recomendación (núm. 188) sobre las agencias de empleo privadas. Estos últimos instrumentos hacen un llamamiento a los Estados Miembros con el fin de que adopten medidas para asegurar que los trabajadores contratados por las agencias de empleo privadas se beneficien de las formas básicas de protección, como el derecho a la libertad sindical, el derecho a la negociación colectiva y a la igualdad de oportunidades y de trato, sin discriminación alguna por razones de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional, origen social o cualquier otra forma de discriminación que se contemple en la legislación y la práctica nacionales, tales como la edad o la discapacidad. En 1997 y 1998, la OIT discutió la adopción de nuevas formas para proteger a los trabajadores subcontratados. Desgraciadamente, debido a la resistencia de los delegados empleadores y de algunos gobiernos, no llegaron a adoptarse normas sobre esta importante cuestión, pero la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó una resolución por la que se invitaba a la Oficina a emprender nuevas investigaciones con vistas a reexaminar la posible adopción, en un futuro próximo, de normas sobre los trabajadores subcontratados.

Finalmente, existe la salvaguardia de la consulta y colaboración tripartitas a las que se invita -- explícita o implícitamente -- en todos los convenios. Esta consulta y colaboración (especialmente a nivel de ramo industrial o a nivel nacional) constituye un medio práctico de asegurar que unos intereses más estrechos, como los de los trabajadores organizados del sector moderno, no prevalezcan sobre los intereses, económicos y sociales generales. Así, la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), estipula que tal consulta debería llevarse a cabo «a fin de desarrollar la economía en su conjunto».

2.2.3. La legislación laboral y el sector informal

La legislación laboral constituye un medio fundamental para ofrecer a los trabajadores los derechos y la protección que necesitan, así como unas condiciones socialmente aceptables de empleo, y se puede dividir en dos componentes. En primer lugar, están los derechos humanos fundamentales como la libertad sindical y la igualdad. En segundo lugar, suelen existir unas normas básicas de trato justo en materias como la seguridad en el empleo, las normas de procedimiento respecto a la relaciones colectivas entre los sindicatos y los empleadores, así como unas normas mínimas básicas sobre materias importantes, como las condiciones de trabajo, la seguridad y salud, los grupos vulnerables y la seguridad de los ingresos. La OIT y la gran mayoría de los países consideran que una sociedad bien gobernada necesita un código sustancial y bien pensado de legislación laboral sobre estos temas, del mismo modo que requiere la existencia de sistemas de normas jurídicas en el ámbito comercial y penal. Tales normas son indispensables para suministrar un marco de estabilidad, orden, previsibilidad y trato justo y equitativo, que son elementos esenciales para unas relaciones productivas entre empleadores y trabajadores (Yemin, 1995).

Para la mayor parte de la población, seguramente parecerá equitativo y lógico que los derechos y protecciones que se brindan a través de la legislación laboral se apliquen a todos los trabajadores sin tener en cuenta si se sitúan en el sector formal o en el sector informal. Esta conclusión queda reforzada si consideramos los criterios que están detrás de la legislación laboral. Por ejemplo, el criterio básico para la legislación sobre los derechos sindicales colectivos es el reconocimiento de que existe una relación de poder desigual entre un trabajador individual y su empleador. Esta falta de equilibrio deja mucho margen a la explotación del trabajador, y esto es universalmente considerado como socialmente inaceptable. Por lo tanto, uno de los aspectos de la legislación laboral está explícitamente pensado para fomentar la representación colectiva de los trabajadores, con miras a equilibrar la balanza. Dado que los trabajadores del sector informal suelen ser los más débiles, en términos de fuerza laboral y política, sería perfectamente lógico que fuesen también los principales beneficiarios de la legislación laboral.

Desgraciadamente, la realidad es muy distinta, y los gobiernos muestran a veces cierta reticencia incluso cuando se trata de establecer un terreno de juego equitativo entre el «patrón» y el «trabajador» del sector informal. Hay varios factores que explican esta situación. En primer lugar, algunos observadores atribuyen la falta de intervención del Estado a la naturaleza paternalista de las relaciones de trabajo en este sector. Como se ha advertido en el capítulo 1, los trabajadores asalariados del sector informal suelen tener lazos familiares, étnicos o geográficos con el propietario de la empresa, lo cual en teoría podría reducir la probabilidad de explotación del trabajador. Sin embargo, no conviene exagerar la extensión (o la imagen positiva) de las relaciones paternalistas que puedan darse en el sector informal. Por ejemplo, si se dan lazos de familia, con frecuencia se refieren a parientes lejanos más bien que a la familia inmediata, de modo que la explotación del trabajador no se evita automáticamente. Además, la existencia de lazos familiares en el trabajo no exime al gobierno de su responsabilidad básica de protección de los débiles contra los fuertes en el lugar de trabajo.

Otra explicación, más formal y legalista, de por qué a los trabajadores del sector informal se les suelen negar los derechos y la protección que establece la legislación laboral debe buscarse en la naturaleza de las relaciones de empleo que existen en el sector informal. Como ya se ha dicho en el capítulo 1, una gran proporción de los trabajadores del sector informal son trabajadores por cuenta propia o lo que algunos observadores podrían llamar trabajadores subcontratados. A diferencia de la mayoría de las normas internacionales del trabajo, que se dirigen a proteger a todos los «trabajadores», la legislación laboral de casi todos los países está pensada para proteger a los «empleados». La definición jurídica de «empleado» es una cuestión bastante compleja, pero en muchos países los trabajadores por cuenta propia o los trabajadores subcontratados no tienen acceso a los derechos y a la protección que son propias del estatuto de los trabajadores, aun cuando estén en una situación de subordinación o de control por una tercera parte (el empleador). En otros países, los trabajadores por cuenta propia pueden disfrutar de algunos de los beneficios del estatuto del trabajador, aunque con ciertas limitaciones. Por ejemplo, pueden quedar excluidos de ciertos derechos que contempla la legislación laboral, como la protección contra el despido, el subsidio de enfermedad o el permiso de maternidad.

Para ilustrar todos esos puntos, los expertos de la OIT han puesto de relieve que la legislación laboral tradicional se basa en la existencia de una relación de empleo, que se concreta en un contrato de trabajo por el cual el empleado ofrece su trabajo al empleador a cambio de una remuneración. Normalmente, el empleador ejerce control sobre la manera en que se llevan a cabo las diversas funciones, sobre la ubicación del trabajo, sobre los días y horas de trabajo, etc. Como ya se ha indicado en el capítulo 1, muchas de estas características están ausentes de las relaciones de trabajo del sector informal. Tomemos el siguiente ejemplo, citado por Tajgman (1996): una trabajadora del sector informal es retribuida en función del número de zapatos que repare al día, pero se le dice (por parte de la persona de quien depende claramente y de quien recibe los zapatos gastados, los materiales de costura y el propio lugar de trabajo) que no tiene que acudir a ese lugar de trabajo cada día, ni trabajar un número fijo de horas. En un caso como ese, muchos observadores pueden argumentar que, a pesar de la evidente dependencia del «trabajador» de su «empleador», no se ha llegado al umbral necesario de control del empleador y que, por lo tanto, no existe un verdadero contrato de trabajo. La mayor parte de los sindicatos discutirían probablemente estas conclusiones y argumentarían que como el trabajador depende del empleador para los insumos, el equipo, la ubicación del trabajo y la venta de los productos acabados, debería ser considerado como «empleado» y ser por lo tanto acreedor a los derechos y la protección que se contemplan en la legislación laboral. En este ejemplo no está nada claro que un tribunal apoyase necesariamente una posible denuncia sindical. Es una cuestión de líneas divisorias, que en la mayoría de los países se delimitan caso por caso por en los tribunales correspondientes.

A quienes no son abogados laboralistas (como los propios autores de este documento de información general), les podría parecer que el debate ha de centrarse en si el empleador puede realmente ser considerado como el «patrón» del trabajador. Habida cuenta del gran número de trabajadores por cuenta propia que hay en el sector informal, esto seguirá siendo un tema crítico y controvertido. Para los sindicatos, una estrategia posible sería la de ejercer presión sobre los gobiernos para garantizar que los criterios de «dependencia» antes mencionados se reflejen adecuadamente en la legislación, y que cuando los tribunales correspondientes estén haciendo averiguaciones sobre la existencia de una relación «empleado-empleador» sean incitados a considerar plenamente si es factible para el trabajador llevar a cabo sus funciones independientemente del empleador. Esta cuestión está estrechamente relacionada con el debate sobre el trabajo en régimen de subcontratación. Como ya se ha dicho en la sección anterior, el intento de adoptar un nuevo convenio de la OIT sobre el trabajo en régimen de subcontratación en 1998 fue socavado por la resistencia de los empleadores y de algunos gobiernos. Sería de la mayor importancia para las actividades sindicales en el sector informal que se reactivase el debate internacional sobre este tema, y que se asegurase que finalmente se adoptarán normas internacionales.

Para las categorías de trabajadores distintas de los trabajadores por cuenta propia del sector informal, la aplicación de la legislación laboral sería menos controvertida. Por ejemplo, los asalariados de las microempresas del sector informal deberían estar inequívocamente dentro del ámbito de aplicación de la legislación laboral. Pero en la práctica, la mayor parte de los empleadores del sector informal no extienden todas las disposiciones legislativas laborales a sus empleados habituales. Los estudios de la OIT revelan que muchas veces no se perciben ciertas prestaciones, como las vacaciones pagadas, el permiso por enfermedad y la remuneración de las horas extraordinarias.

Aunque esta posición del empleador pueda ser previsible, es tal vez más sorprendente saber que los estudios de la OIT ponen de manifiesto que la mayor parte de los empleados del sector informal es muy poco probable que pongan en duda la decisión del empleador sobre la percepción de estas prestaciones. Las encuestas de la OIT muestran que muchos trabajadores del sector informal consideran que la legislación laboral no tiene nada que ver con su situación y que no tienen (y tal vez no deban tener) la protección y los beneficios que brinda la ley. Esta conclusión sugeriría que los gobiernos y los sindicatos deberían prestar más atención a la solución de los problemas que provienen de una falta de concienciación sobre los derechos que contempla la legislación laboral. Podrían también organizar unas campañas más sistemáticas para modificar la percepción negativa de la legislación laboral. Dado que esta legislación es frecuentemente considerada tan sólo como una carga por parte de los empleadores, convendría insistir en los beneficios que se obtienen de su aplicación, especialmente en relación con la eficacia de los trabajadores y la productividad de las empresas. Estas cuestiones se tratarán con más detalle en el capítulo 4.

3. La respuesta de los sindicatos

al reto del sector informal

3.1.Cambio de actitudes y de políticas

en los ámbitos nacional y local

En el transcurso del último decenio, muchas centrales sindicales nacionales han comenzado a reexaminar y modificar sus puntos de vista y sus políticas con respecto al sector informal. Varias centrales han reconocido abiertamente que en el pasado habían adoptado un enfoque excesivamente negativo acerca de este sector y reconocen ahora que se requiere un cambio considerable al respecto. Por ejemplo, el Congreso Panindio de Sindicatos (AITUC) declaró que la preocupación por los trabajadores que ya están organizados ha llevado a descuidar la tarea de organizar a los que todavía no lo están. En la reunión de Bangalore de la AITUC, celebrada en diciembre de 1983, se instó a considerar como tarea prioritaria la organización de los trabajadores que no estuvieran organizados. En diversos lugares se ha comenzado a prestar una cuidadosa atención a esta tarea y se han conseguido ya algunos logros, aunque en su conjunto tienen todavía un alcance muy reducido en comparación con la magnitud de la tarea (AITUC, 1997).

No obstante, esto no se ha llevado a cabo aún en todas las regiones, y las opiniones y políticas del movimiento sindical no parecen haberse modificado en algunos países. De acuerdo con un estudio de casos relativo a Kenya (Egulu y Chune, 1999), la Organización Central de Sindicatos (COTU) ha seguido dedicándose sobre todo a las tareas y objetivos tradicionales. Sus actividades sindicales se han centrado pues en negociar mejoras en materia de salarios, seguridad de los lugares de trabajo, prestaciones suplementarias y, en general, mejores condiciones de empleo para los trabajadores del sector formal que representa. Según los autores del estudio, el COTU no ha sido capaz de adaptarse para hacer frente a las necesidades de la nueva clase trabajadora, y menos aún a las tendencias en la evolución de los nuevos sistemas económicos que han dado lugar al surgimiento del sector informal en Kenya.

Hay varias razones por las cuales muchas organizaciones nacionales siguen siendo escépticas con respecto al sector informal. En primer lugar, se supone que este sector es un fenómeno transitorio que será absorbido en su momento por el sector formal sin necesidad de intervención alguna por parte de los sindicatos o del Estado. Esta suposición era, y sigue siendo, ampliamente aceptada. Lamentablemente, sin embargo, este punto de vista no parece ser realista. Como se indicó claramente en el capítulo 1, en lugar de reducirse, el sector informal está expandiéndose, mientras que el sector formal se está contrayendo debido a la externalización y la subcontratación de muchas de sus actividades. Se ha reconocido que el sector informal es un elemento persistente del mercado de trabajo que no va a reducirse ni tampoco será absorbido por el sector formal sin los esfuerzos concertados de los sindicatos y grandes cambios en las políticas gubernamentales. Además, aunque existiese la voluntad política por parte de los gobiernos de cumplir las promesas que se han hecho acerca de la integración, es obvio que no sería posible lograrlo rápidamente.

En segundo lugar, los sindicatos tropiezan con problemas sustanciales en sus esfuerzos por conservar y movilizar a sus afiliados en el sector formal de la economía y no consideran que estén en condiciones de utilizar los escasos recursos con que cuentan para destinarlos al sector informal. Muchos sindicatos opinan que ésta no sería una manera eficaz de utilizar los recursos humanos y financieros del movimiento sindical. Los estudios de casos preparados para este informe muestran que con frecuencia hay razones muy concretas para esto, incluida la índole heterogénea de las relaciones de empleo, las dificultades con que se tropieza para localizar y contactar a los trabajadores del sector informal y los obstáculos que pone el Estado a la organización en el sector informal. Asimismo, los trabajadores independientes han sido considerados como «empresarios» y, por consiguiente, no se los percibe como posibles afiliados a un sindicato ni tampoco como copartícipes apropiados para la cooperación. En vista de estas condiciones, muchos sindicatos de alcance nacional han decidido ignorar por completo al sector informal o bien cuando tratan de coordinar sus actividades con los trabajadores de ese sector o procuran organizarlos, su labor se limita a aspectos específicos y no la consideran prioritaria.

A pesar de esta perspectiva en general pesimista, aunque quizá pragmática, acerca de los resultados que los sindicatos nacionales esperan obtener con los esfuerzos que dedican al sector informal, hay otras organizaciones sindicales nacionales y de menor alcance que han optado por emprender esa tarea y están dedicando una cantidad importante de recursos y de tiempo para organizarlo o bien para tender un puente entre el movimiento sindical del sector formal y los trabajadores del sector informal.

Este enfoque implica también en muchos casos mejorar la situación de los trabajadores por cuenta propia y de los microempresarios e incrementar su acceso a determinados servicios, tales como el crédito, la formación en materia de técnicas de gestión, comercialización y nuevas tecnologías, la información y asesoramiento sobre la legislación vigente y la solución de conflictos y el apoyo educativo.

En el capítulo 4 se examinan algunas de las estrategias más prometedoras en ese campo y ejemplos prácticos de actividades sindicales en el sector informal. Como podrá verse, muchos sindicatos han desplegado una considerable creatividad para tratar de atraer y asistir a los trabajadores del sector informal. Sin embargo, es evidente también que hasta hace poco las actividades y políticas sindicales relativas a los trabajadores del sector informal tendían a ser fragmentarias y limitadas a determinadas situaciones. Aunque es obvio que las iniciativas sindicales relacionadas con el sector informal tienen que iniciarse en pequeña escala y sobre una base experimental, se corre el riesgo de que no vayan nunca más allá de esta primera etapa. En el pasado, se carecía de una estrategia de vinculación adecuada para aunar fuerzas en los ámbitos local, nacional e internacional.

Para plasmar las iniciativas nacionales y de menor alcance antes mencionadas en un amplio conjunto coherente de programas, se requiere apoyo y orientación. Afortunadamente, por lo tanto, el sector informal se ha convertido en los últimos años en una de las principales prioridades normativas del movimiento sindical internacional. Aun cuando las diversas organizaciones integrantes del movimiento sindical internacional puedan destacar diferentes componentes de la estrategia general relativa al sector informal, hay una inquietud común por las condiciones de trabajo y de vida intolerables de los trabajadores de este sector. La necesidad de que los sindicatos lleguen a estos trabajadores y puedan actuar en su nombre es un hecho aceptado por todo el movimiento sindical internacional. En consecuencia, se han promovido diferentes acciones con miras a alcanzar este objetivo, entre las que se incluyen proyectos en materia de investigación, educación y desarrollo.

Sin ser de modo alguno exhaustiva, la sección siguiente presenta los puntos de vista de diferentes organizaciones sindicales internacionales y Secretariados Profesionales Internacionales (SPI) que están trabajando con mira a concebir un modelo de desarrollo en el cual «todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo,» tengan «derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades» (Declaración de Filadelfia, 1944).

3.2.Políticas y estrategias adoptadas

por organizaciones sindicales internacionales

y Secretariados Profesionales Internacionales

3.2.1. Confederación Internacional de Organizaciones

Sindicales Libres

La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) considera que la creciente proporción de trabajo irregular o informal no se debe a que los trabajadores elijan dejar el empleo en el sector formal, sino más bien a que se ven forzados a hacerlo para asegurar su supervivencia o porque hay un número cada vez mayor de trabajadores que no tienen acceso al empleo en el sector formal. De acuerdo con la CIOSL, entre los factores más importantes que determinan esta tendencia se incluyen los siguientes: i) la «informalización» de lo que antes eran relaciones formales de empleo, a veces como consecuencia de la aplicación de una política deliberada del gobierno en ese sentido; ii) las repercusiones que tienen la crisis de la deuda, los programas de ajuste estructural y las privatizaciones en los niveles de empleo del sector formal, particularmente en el sector público; iii) la incapacidad o la falta de voluntad de los gobiernos y de la comunidad internacional para abordar el problema de la pobreza y asegurar un desarrollo sostenible y equitativo, a fin de encontrar soluciones adecuadas para quienes se ven atrapados en un ciclo de subsistencia o una actividad económica clandestina, en condiciones de explotación y a menudo ilícita; iv) la corrupción en el gobierno, las empresas e instituciones, lo cual refuerza con frecuencia las relaciones de explotación económica; v) las dificultades en el ámbito del desarrollo rural y agrícola, a lo cual se suma la incapacidad de los gobiernos para hacer frente a la afluencia masiva en las zonas urbanas de personas procedentes del campo; vi) los avances en la tecnología de la información y el transporte que permiten una gran dispersión de la producción, incluso a escala mundial, sin una reglamentación internacional que pueda garantizar la aplicación de prácticas empresariales responsables, y vii) la protección insuficiente en materia de seguridad social, la inadecuada planificación demográfica y el suministro inadecuado de servicios públicos en el ámbito de la educación y en otros ámbitos.

La combinación de esos factores ha dado lugar a un aumento de la marginación y la pobreza para un número creciente de trabajadores que realizan actividades fuera del sector formal. A medida que los gobiernos abandonan la reglamentación, y persisten los efectos de la mundialización sin que haya un marco internacional efectivo para reglamentar la actividad económica y promover el desarrollo sostenible y equitativo, los trabajadores de los países en desarrollo, en transición e industrializados van siendo empujados cada vez más fuera del marco de las relaciones formales de empleo. Esos trabajadores perciben escasos ingresos, se ven expuestos a determinados riesgos profesionales y tienen poco acceso (o ninguno) a servicios de atención de salud, comunitarios, educativos y de otra índole.

La CIOSL rechaza de manera contundente las críticas que se han dirigido a veces a los sindicatos con respecto a su «falta de interés» por el sector informal, puesto que de hecho se impide con frecuencia a esos trabajadores poder afiliarse a sindicatos y, por consiguiente, formalizar su relación de trabajo y entablar negociaciones colectivas.

La historia reciente muestra que lo que hoy se considera como el sector formal tiene esas características en gran parte como resultado de actividades sindicales realizadas en el pasado. La historia del movimiento sindical se ha centrado en gran medida en la lucha por formalizar las relaciones de trabajo y, mediante la organización, y la negociación y movilización colectivas, contrarrestar las desigualdades inherentes a la relación entre el empleador y el trabajador. Esto ha ido acompañado habitualmente por presiones ejercidas sobre los gobiernos para que apoyen el crecimiento del empleo en el sector formal mediante disposiciones de la legislación laboral y de otra índole, así como mediante la aplicación de estrategias de desarrollo industrial. Como contrapartida, los gobiernos perciben ingresos tributarios al aplicar impuestos sobre los beneficios de las empresas y la remuneración de los trabajadores, y la estimulación económica resultante del aumento del poder adquisitivo de la fuerza de trabajo.

En este contexto, la CIOSL considera que los gobiernos tienen la responsabilidad primordial de corregir la tendencia a la informalización del empleo, ya que este proceso aminora el desarrollo económico y social y priva a los trabajadores y a su familia de oportunidades de lograr un mejor nivel de vida. En opinión de la CIOSL, es esencial en ese sentido que los sindicatos sigan ejerciendo presión para garantizar al máximo la aplicación de las normas internacionales del trabajo e impulsar una acción gubernamental e intergubernamental con miras a formalizar la actividad económica y promover el desarrollo.

La importancia de la aplicación de las normas fundamentales del trabajo como base para el desarrollo económico fue reconocida por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de las Naciones Unidas, celebrada en Copenhague en 1995. Con la adopción de los Diez Compromisos, la Cumbre proporcionó un enfoque de gran alcance, que incluye objetivos y responsabilidades específicos para los gobiernos nacionales y la comunidad internacional, con el fin de abordar el problema de la pobreza, la exclusión y las principales cuestiones económicas y sociales con que se enfrenta la sociedad. La CIOSL lamenta que la mayoría de los gobiernos que adoptaron los Diez Compromisos hayan hecho tan poco hasta ahora para cumplir las promesas que formularon en Copenhague.

Para la CIOSL, por lo tanto, una de las principales prioridades en los próximos años consistirá en ejercer presión sobre los gobiernos para que pongan en práctica los compromisos de Copenhague, en particular mediante el examen tras los cinco años transcurridos desde la Cumbre («Copenhague + 5») previsto para el año 2000. En el plano internacional, la CIOSL apoya los esfuerzos que está desplegando la OIT para promover la aplicación de las conclusiones de la Cumbre. La CIOSL seguirá centrándose de manera decidida en la promoción de la reforma de la estructura financiera internacional y la inclusión de las normas fundamentales del trabajo en las políticas y programas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y otras instituciones internacionales y regionales. La movilización sindical internacional para hacer frente a las violaciones de las normas fundamentales del trabajo en determinados sectores y países se refiere también directamente en muchos casos a formas de empleo que se consideran como pertenecientes al sector informal, pero que produce bienes y servicios para el comercio nacional e internacional. Garantizar el respecto de las normas fundamentales del trabajo constituye el primer paso con miras a conferir un carácter formal a esas diversas formas de empleo.

En el plano nacional, muchos sindicatos afiliados a la CIOSL están impulsando estrategias de organización que tienen en cuenta las diferentes formas de actividad económica que se encuentran en el «sector informal». Estas experiencias han resultado bastante prometedoras y se adaptarán y extenderán dentro esos mismos países y en diferentes países y sectores en los próximos años. La CIOSL considera que el movimiento sindical debería promover, y siempre que sea posible poner en práctica inmediatamente, las siguientes actividades: i) procurar extender el reconocimiento de la actividad sindical y las relaciones de negociación que se mantienen con las empresas del sector formal a los contratistas, subcontratistas, trabajadores a domicilio y otras entidades que producen insumos para las empresas de que se trate (o en algunos casos que utilizan productos de las mismas); ii) promover la organización basada en la comunidad en los casos en que se niegue el acceso a los lugares de trabajo, y llevar a cabo también actividades educativas y encuestas entre los trabajadores del «sector informal» para establecer contactos con ellos y ayudarles a elaborar estrategias de organización; iii) formular programas especiales de concienciación y organización para los trabajadores a domicilio; iv) planificar programas de organización para las trabajadoras; v) reconocer que en muchos países un trabajador del sector formal (por ejemplo, del sector público), que esté afiliado a un sindicato, puede proporcionar apoyo económico a un grupo familiar muy amplio, cuyos miembros trabajen en el sector informal, lo cual supone un vínculo potencial entre el sindicato y esos trabajadores; vi) mantener el contacto con los afiliados que han perdido su empleo en el sector formal y se han visto obligados a trabajar en el sector informal; vii) ayudar a los trabajadores del sector informal a organizarse en sindicatos o estructuras similares a un sindicato y prestarles asistencia para solicitar y obtener los permisos necesarios para funcionar como tales, y lograr acceder a los servicios públicos (por ejemplo, en materia de educación y formación, servicios de salud y servicios sociales), así como a la negociación para obtener mejores ingresos, y viii) apoyar el desarrollo de fondos mutuos y cooperativas.

En opinión de la CIOSL, sin embargo, el éxito de las actividades antes mencionadas dependerá en gran medida de la intervención del Estado para eliminar los obstáculos que coartan a menudo la libertad de acción de los sindicatos democráticos y representativos para organizarse y representar los intereses de todos los trabajadores.

3.2.2.Confederación Mundial del Trabajo

En su 24.º Congreso, celebrado en Bangkok (Tailandia) en diciembre de 1997, la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) decidió considerar al sector informal como una de sus prioridades de acción durante el período comprendido entre 1998 y 2002. Con arreglo a la resolución de orientación adoptada por el Congreso, la CMT y sus organizaciones afiliadas: «emprenderán y/o reforzarán actividades para adaptar sus estructuras a las necesidades de los trabajadores y trabajadoras de la economía informal y organizarán un centro de discusión sobre sus derechos y sus necesidades, con objeto de: concienciarles y ayudarles a establecer estructuras sindicales; eventualmente, organizarse en cooperativas de producción y comercialización para consolidar su capacidad de trabajo y acceder al sector formal económico y social» (CMT, 1998). En virtud del programa de acción adoptado por el Congreso «la CMT y sus organizaciones afiliadas se comprometerán activamente a organizar a los trabajadores del llamado sector de la economía informal, teniendo en cuenta sus necesidades específicas, con objeto de defender colectivamente sus intereses y reivindicar una propia regulación».

La CMT considera que el sector informal representa a la vez una oportunidad, un riesgo y un desafío. Considera que este sector proporciona de hecho puestos de trabajo, ingresos y medios de vida sostenibles a las masas de trabajadores pobres que, de no ser así, no tendrían otra opción. En muchos países de Africa, el 60, el 70 o incluso el 80 por ciento de las familias dependen del sector informal para su supervivencia. A diferencia de otras organizaciones, la CMT no comparte la opinión negativa que tienen algunos del sector informal porque no se ajusta a las pautas tradicionales de la economía «formal». Valoran, en cambio, la función social de este sector y consideran, por esa razón, que merece respeto y que se procure mejorarlo.

La CMT no subestima los prejuicios ocasionados por la falta de aplicación de la legislación laboral y de las normas de protección social a la mayoría de los trabajadores de este sector. Esos trabajadores se ven obligados por las circunstancias a trabajar en condiciones de trabajo inadecuadas e inseguras, y con relaciones de empleo precarias. En el sector informal no se aplican por lo general ni las disposiciones de la legislación laboral nacional ni las normas internacionales del trabajo, aunque éstas hayan sido adoptadas y ratificadas. Para la CMT, el sector informal representa por lo tanto un riesgo porque expone a los trabajadores a la explotación. Por ello, la CMT propugna la aplicación de una reglamentación mínima al sector informal. Considera, además, que la aplicación de esa reglamentación debería ir acompañada de incentivos concretos para mejorar la viabilidad económica de las actividades del sector informal, por ejemplo mediante el acceso al crédito, la formación profesional y la capacitación en materia de gestión.

La CMT considera que la índole de las relaciones de empleo y la inestabilidad de las actividades son sólo algunos de los múltiples factores que dificultan el establecimiento de organizaciones de trabajadores en el sector informal. Este sector está compuesto en parte por microempresas en las cuales la relación de empleo está basada en una relación personal, lo que desalienta la sindicación. Otro de los componentes son los trabajadores independientes, que tienden a buscar soluciones individuales para sus problemas. El reto que se plantea a los sindicatos, por consiguiente, reside en organizar a estos trabajadores. La CMT se compromete a lograr este objetivo mediante enfoques diversificados que reflejen las características específicas de los trabajadores del sector informal. La CMT opina que esto puede lograrse únicamente tras un largo proceso de contactos, capacitación e intercambio de información con los trabajadores interesados. Esto implica además, para la CMT, que los trabajadores tienen que participar plenamente en la elaboración y aplicación de las estrategias de organización. Es necesario, asimismo, que la gran proporción de mujeres que hay en el sector informal quede reflejada de manera adecuada en esas estrategias.

Muchas de las organizaciones nacionales afiliadas a la CMT han participado activamente en la organización de los trabajadores del sector informal de acuerdo con los criterios antes mencionados. Se han señalado al respecto muchas experiencias fructíferas. En Côte d'Ivoire, en 1990, el Sindicato Nacional de Mujeres del Sector Informal (SYNAFSI), que está afiliado a la central sindical nacional DIGNITE (Confederación de Sindicatos Libres), fue creado a iniciativa del consejo ejecutivo de DIGNITE. El objetivo del SYNAFSI es agrupar a las mujeres del sector informal de acuerdo con el tipo de actividad que realizan (vendedoras de pescado, y vendedoras de verdura y de fruta, por ejemplo) y tratar de estructurar estos grupos de alguna manera. Como primer paso, el SYNAFSI ha tratado de que se agrupen e inscriban en los registros oficiales como cooperativas de compradoras y de vendedoras. Los miembros de la organización se benefician del suministro de máquinas para sus actividades económicas y de formación en materia de gestión empresarial y doméstica. En Bangladesh, varios grupos no tradicionales han emprendido actividades en las que participan mujeres del sector informal, en el marco de la organización nacional afiliada a la CMT, la Bangladesh Sanjukta Sramik Federation (BSSF). Las organizaciones de mujeres han constituido estructuras cooperativas para sus miembros y han tomado una serie de iniciativas, entre ellas iniciativas en las esferas de la educación para adultos, el cuidado maternoinfantil y la productividad del trabajo. En América Latina, en el marco de la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), la organización regional de la CMT para América Latina, la Federación Latinoamericana de Trabajadores del Comercio, Oficinas y Empresas Privadas de Servicios (FETRALCOS) ha prestado una atención creciente a la economía del sector informal desde 1989. La FETRALCOS promueve iniciativas para proporcionar a los trabajadores de este sector un mejor acceso al crédito y a las instituciones de crédito, así como a la capacitación. Esta organización apoya asimismo la creación de cooperativas para quienes realizan actividades en el sector informal.

3.2.3. Federación Internacional de Sindicatos

de Trabajadores de la Química, Energía,

Minas e Industrias Diversas

La intervención activa de la Federación Internacional de Sindicatos de Trabajadores de la Química, Energía, Minas e Industrias Diversas (ICEM) en el sector informal comenzó cuando se llevó a cabo la campaña internacional destinada a lograr la adopción de un instrumento de la OIT sobre el trabajo a domicilio. La ICEM fue en efecto una de las organizaciones que condujo el proceso que culminó con la adopción, en 1996, del Convenio núm. 177 y la Recomendación núm. 184 de la OIT. Desde entonces, la ICEM ha intensificado los esfuerzos por integrar las inquietudes del sector informal en sus políticas generales.

En los últimos decenios, los sectores de la química, la energía y las minas se han visto gravemente afectados por los cambios que han tenido lugar en la estructura y el funcionamiento de la economía mundial. La privatización masiva de empresas y servicios públicos que ha tenido lugar en estos sectores ha abierto los mercados nacionales al dominio de las empresas multinacionales. Incluso los sectores productivos que han logrado sobrevivir están con frecuencia vinculados a empresas multinacionales o dependen de ellas. Como resultado de esto, se han visto obligados a organizar su base tecnológica y estructural mediante la flexibilización del proceso de producción y de la mano de obra. El proceso de producción en estos sectores ha cambiado pues considerablemente; esto ha influido además en el empleo que es ahora más precario y más informal. En América Latina, por ejemplo, ya no suelen ser las empresas las que determinan el proceso de producción, puesto que éste ha sido reemplazado por cadenas de producción. Estas cadenas comienzan a menudo en modernas empresas transnacionales y terminan con empresas que se han quedado atrás desde el punto de vista tecnológico en las que es raro que los trabajadores tengan un contrato formal de trabajo o gocen de algún derecho social. Además, en la periferia de las grandes cadenas de producción se encuentra una gran proporción de trabajadores del sector informal.

En este contexto, la precariedad del empleo y las reducciones de personal se han convertido en una de las mayores amenazas para los trabajadores. Según indica un estudio, del total de trabajadores de la metalurgia que fueron despedidos en São Paulo (Brasil) entre 1990 y 1995, sólo el 21,6 por ciento encontraron otro empleo en el mismo sector, mientras que el 15,2 por ciento quedaron desempleados de manera permanente. El 40 por ciento del total de trabajadores que perdieron su puesto de trabajo por reducción de personal han quedado fuera del mercado de trabajo del sector formal (ICEM, 1999a).

Con ese telón de fondo, la ICEM y sus organizaciones afiliadas en distintas regiones han llegado a la conclusión de que es necesario consolidar sus esfuerzos en materia de organización y abarcar también el sector informal. La primera Conferencia Regional Africana de la ICEM, celebrada en diciembre de 1998, emitió un claro mensaje a ese respecto. La Conferencia Regional de la ICEM para América Latina y el Caribe, que tuvo lugar en abril de 1999, formuló también un mensaje similar. En un documento de política adoptado en esa ocasión (ICEM, 1999a) se señala como principal objetivo de la estrategia de la ICEM en la región lo siguiente: asegurarse de que todos los hombres y mujeres que trabajan tengan su convenio colectivo, su estabilidad laboral y su protección social garantizados. Esto requiere una nueva forma de organización y una profunda reorientación del contenido de la acción sindical. En el documento de política se exhorta, por lo tanto, a los trabajadores que ya están organizados a que: pongan la capacidad de acción de sus sindicatos al servicio de la tarea de organizar a todos los segmentos de la clase trabajadora, particularmente las mujeres, los negros, los indios, los trabajadores subcontratados y los del sector informal para crear nuevas formas de organización o transformar las organizaciones actuales para integrarlas. La finalidad última, tal como la definió la Conferencia, es llegar a constituir una organización única que represente a las diversas categorías de trabajadores de una cadena o una rama de producción, y que defienda sus diferentes intereses.

Al analizar las estrategias para organizar a los trabajadores del sector informal, la ICEM está prestando particular atención a las cuestiones relacionadas con la igualdad de género. En una declaración de política preparada por el Grupo de las Mujeres de la ICEM, que ha de presentarse al próximo Congreso Mundial de la ICEM a finales de 1999, se reconoce la abrumadora proporción de mujeres en el empleo correspondiente al sector informal y las zonas francas industriales. Se recomienda, por lo tanto, que la ICEM ponga en práctica un programa destinado a organizar a las mujeres en estos ámbitos de actividad. Se recomienda asimismo que la ICEM y sus organizaciones afiliadas hagan todo lo posible por fomentar la protección de los trabajadores a domicilio, la mayoría de los cuales son también mujeres.

Muchas organizaciones afiliadas a la ICEM se están esforzando por abarcar al sector informal. En la India, la Federación Nacional de Trabajadores del Cemento está organizando pequeños grupos y proporcionándoles formación sobre el ahorro en instituciones bancarias y prácticas de carácter general en materia de salud. En Africa, algunos sindicatos de las industrias que abarca la ICEM están considerando la posibilidad de modificar sus reglamentos para poder organizar a los trabajadores del sector informal. La organización sudafricana afiliada a la ICEM, la Unión Nacional de Mineros (NUM), está sindicando a los trabajadores de pequeñas explotaciones mineras a escala familiar entre los cuales hay muchas mujeres. La NUM patrocina también una agencia para asistir a los mineros despedidos. El Sindicato de Trabajadoras Independientes de Sudáfrica (SEWU) lleva a cabo una amplia gama de actividades educativas relacionadas con temas entre los que se incluyen la violencia, el abuso infantil y la violencia doméstica, así como la capacitación y formación de las mujeres en ocupaciones típicamente masculinas (ICEM, 1999b).

En Benin, el Sindicato de Trabajadores del Cemento (SYNTRAUCIB), afiliado a nivel nacional a la Confederación Nacional de Sindicatos de Trabajadores de Benin (UNSTB), trabaja en estrecho contacto con las mujeres del sector informal en las zonas rurales. Por intermedio de una asociación de mujeres (GBENONKPO), el citado sindicato ha organizado en cooperativas a mujeres de 33 aldeas. Además, ayuda a realizar seminarios de formación para las mujeres de las zonas rurales, a fin de que puedan adquirir los conocimientos necesarios para generar ingresos con actividades tales como la conservación de alimentos, la fabricación de jabón y la apicultura. Este sindicato mantuvo además discusiones con las autoridades locales con objeto de organizar un mercado cada cinco días a fin de que las mujeres tengan un punto de venta para sus productos y artesanías. Esto ha proporcionado una fuente adicional de ingresos para las mujeres.

Algunos proyectos que se llevan a cabo bajo los auspicios de la ICEM constituyen el punto de partida para reproducir esas experiencias en otros países. Tal es el caso, por ejemplo, de un proyecto emprendido en Zimbabwe en 1995. Este proyecto comenzó con una encuesta para determinar las necesidades de las mujeres en el lugar de trabajo en la minería, las industrias químicas y la producción de energía eléctrica. Estas inquietudes se convirtieron luego en reclamaciones colectivas planteadas en el marco de negociaciones con los empleadores. Se brindó formación a las mujeres para que pudieran llevar a cabo las encuestas, formular preguntas y recoger las respuestas. Las mujeres aprendieron también cómo dirigir reuniones de masa, y otras cuestiones y técnicas relativas a la negociación colectiva. Uno de los logros del proyecto consistió en unir a las mujeres de Zimbabwe, las que trabajan y las que permanecen en sus complejos habitacionales, las que tienen un empleo en el sector formal y las que trabajan en el sector informal y, al hacerlo, se ha coadyuvado también al proceso de sindicación.

3.2.4. Federación Internacional de Trabajadores

de la Construcción y la Madera

En el vigésimo Congreso Mundial de la Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (FITCM), que tuvo lugar en Harare en septiembre de 1997, se planteó la cuestión de la organización de los trabajadores del sector informal y la del trabajo en régimen de subcontratación; ambas cuestiones se examinaron en profundidad al abordarse el tema del proceso de modernización de los sindicatos. Esto se justificó por el hecho de reconocer que los cambios que se están produciendo en la economía mundial y la estructura del empleo estaban debilitando la capacidad de los sindicatos para proteger a sus afiliados en las industrias de la construcción y de la madera, al mismo tiempo que contribuían a la disminución del porcentaje de trabajadores organizados.

El número de trabajadores que tienen un empleo temporal, flexible y de carácter informal en estos sectores está en aumento, al igual que los niveles de migración de la mano de obra. Al mismo tiempo, las modalidades habituales de migración rural en el ámbito nacional se han extendido al ámbito internacional en la medida en que las empresas buscan fuentes de mano de obra más barata.

La industria de la construcción se ha basado históricamente en el trabajo orientado en función de proyectos en sitio de trabajo diferentes, y parte de su fuerza de trabajo se ha compuesto siempre de trabajadores temporeros con contrato de duración determinada. En los últimos años, sin embargo, la proporción de trabajadores no permanentes en las industrias de la construcción y la madera ha aumentado drásticamente. En Asia, por ejemplo, alrededor del 95 por ciento de los trabajadores de la construcción y del 76 por ciento de los trabajadores de la industria de la madera no tienen un empleo permanente. Pueden encontrarse cifras similares en todas las demás regiones.

Estos trabajadores que no son permanentes pueden tener un contrato temporal, de corta duración o estacional, o bien pueden ser trabajadores independientes o haber sido contratados por un empleador o agente para trabajar para otro. Este aumento de la proporción de trabajadores no permanentes y de trabajadores en régimen de subcontratación se está produciendo a expensas de los trabajadores empleados directamente con carácter permanente. Esos trabajadores se designan en conjunto como trabajadores subcontratados porque no están comprendidos en ninguna de las definiciones previamente establecidas de la relación de empleo. Con arreglo a las definiciones aceptadas, lo que caracteriza a estos trabajadores es el hecho de no ser empleados de la persona o la empresa para la cual trabajan o a la que prestan servicios; pueden ser trabajadores independientes o haber sido contratados por su empleador para trabajar para otro. Muchos trabajadores del sector de la construcción y de la industria de la madera están comprendidos en esta categoría.

Basándose en esos datos, en un documento sometido a discusión en el Congreso de la FITCM se destacó la importancia de incluir a estos trabajadores en la protección que otorgan las normas internacionales del trabajo existentes y se aprobaron los esfuerzos que la OIT estaba desplegando en ese momento con miras al establecimiento de una norma relativa al trabajo en régimen de subcontratación.

En opinión de la FITCM, el reconocimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores subcontratados en relación con el empleo tendría consecuencias positivas para el movimiento sindical. Los sindicatos podrían así organizarse en torno a cuestiones relativas a los derechos de los trabajadores, y las ventajas que suponen los convenios colectivos tendrían interés para un número mayor de trabajadores. Además, los empleadores se verían forzados a reconocer el papel de los sindicatos al agotarse las fuentes de trabajadores desorganizados y sin protección.

En el documento presentado al Congreso, se indicaron las diez principales medidas que los sindicatos debían tomar en relación con el sector informal y el trabajo en régimen de subcontratación como sigue:

i) evaluar la actual organización sindical en el sector informal;

ii) formular métodos para atraer miembros que se encuentran actualmente en una posición débil, por ejemplo porque no cuentan con convenios colectivos;

iii) identificar grupos específicos para campañas de afiliación;

iv) examinar estrategias para iniciativas futuras;

v) determinar los ámbitos en que se utiliza el trabajo en régimen de subcontratación;

vi) determinar la forma de supervisar e intercambiar informaciones con respecto al trabajo en régimen de subcontratación;

vii) destacar la necesidad de contar con normas internacionales del trabajo eficaces;

viii) examinar normas laborales apropiadas y decidir de qué manera han de promoverse y aplicarse;

ix) destacar la necesidad de contar con marcos jurídicos nacionales;

x) examinar el papel que desempeñan los organismos y los bancos internacionales de desarrollo, tales como el Banco Mundial.

Una de las tareas más importante de la FITCM consiste en ampliar la base de sus miembros en los sindicatos afiliados. De acuerdo con la propuesta de la FITCM, la primera medida que deben tomar los sindicatos con miras a alcanzar este objetivo consiste en dar cabida a nuevos miembros potenciales como, por ejemplo, los empleados de oficina, las mujeres, los jóvenes, los trabajadores a tiempo parcial, los que tienen una modalidad de trabajo flexible e incluso los trabajadores independientes. El hecho de impulsar campañas en torno a cuestiones tales como la igualdad de derechos y la formación profesional se considera como un medio para atraer nuevos miembros.

3.2.5. Federación Internacional de Trabajadores

del Textil, Vestuario y Cuero

Los trabajadores ocupados en las industrias textil, del vestuario y del cuero han estado siempre expuestos a ciertas formas de explotación que se han caracterizado por: salarios bajos, horarios de trabajo prolongados, trabajo infantil, prácticas de trabajo insalubres e inseguras y otros tipos de abuso en relación con los derechos de los trabajadores. Los problemas con que se enfrentan los trabajadores a domicilio se plantearon y examinaron por primera vez en 1894, en el primer Congreso de la Federación Internacional de Asociaciones de Trabajadores Textiles.

Actualmente, la Federación Internacional de Trabajadores del Textil, Vestuario y Cuero (FITTVC) es la organización sindical internacional que, con 207 afiliados en 96 países, representa a los trabajadores ocupados en los sectores textil, del vestuario y del cuero en todo el mundo. Los trabajadores ocupados en esos ámbitos de actividad en el sector informal son principalmente trabajadores a domicilio o trabajadores independientes, así como trabajadores empleados en pequeñas empresas familiares o pequeños talleres.

Las prioridades de la FITTVC con respecto al sector informal se han centrado hasta ahora principalmente en el trabajo a domicilio. En virtud de varias resoluciones adoptadas por sus congresos mundiales durante los últimos decenios, la FITTVC se ha comprometido a garantizar que se aplique a los trabajadores a domicilio las mismas normas laborales y se les otorgue la misma protección social que a los que trabajan en fábricas; esto incluye los salarios, las prestaciones sociales, la protección del empleo y el derecho de sindicación y de negociación colectiva. En el Programa de Acción adoptado en el séptimo Congreso Mundial celebrado en 1996 se indica que la FITTVC seguirá alentando a sus afiliados para que realicen campañas con el fin de organizar a los trabajadores a domicilio, hacer que sean visibles, darles a conocer sus derechos e incluirlos en la esfera de la negociación colectiva (FITTVC, 1996).

No es sorprendente, por lo tanto, que la FITTVC haya desempeñado un papel activo en el proceso que condujo a la adopción del Convenio núm. 177 y la Recomendación núm. 184 de la OIT sobre el trabajo a domicilio. En los próximos años, una de las prioridades de la FITTVC será prestar asistencia a sus afiliados para llevar a cabo campañas con miras a la ratificación y aplicación de este Convenio. También desplegará esfuerzos especiales para asistir a sus afiliados en la realización de campañas con miras a organizar a los trabajadores a domicilio y apoyar sus derechos.

Sin embargo, en un mundo caracterizado por la intensa y creciente competencia económica, la FITTVC considera que la clave para aliviar los problemas que afectan a los trabajadores de los sectores textil, del vestuario y del cuero tiene que buscarse en el plano internacional y no en el ámbito nacional o local. En los últimos 30 años, la FITTVC ha estado propugnando la adopción de nuevos mecanismos para hacer cumplir los derechos laborales, por ejemplo supeditando la participación de los países en el comercio mundial a la condición de que respeten las normas internacionales del trabajo mínimas.

Los sectores textil, del vestuario y del cuero se han visto particularmente afectados por la erosión de las normas laborales como consecuencia de la búsqueda por los empleadores de las fuentes de producción más baratas en una economía mundializada. En esos sectores se ha recurrido de manera creciente a la subcontratación como medio para reducir aún más los costos de la mano de obra; esta práctica se ha extendido en todo el mundo, particularmente en los países en desarrollo. En opinión de la FITTVC, las peores formas de abuso en relación con los derechos de los trabajadores se registran en ese ámbito.

En vista de esas circunstancias, la FITTVC ha intensificado su acción con respecto a los códigos de conducta de las empresas en los últimos años. La mayor parte de las actividades relacionadas con los códigos de conducta se han centrado hasta ahora en las industrias textil, del vestido y del calzado. No ha habido una acción adecuada de seguimiento por parte de la mayoría de las empresas para aplicar o supervisar la aplicación de los cientos de códigos adoptados hasta la fecha. Muchos de los esfuerzos de la FITTVC están encauzándose ahora hacia el establecimiento de un marco internacional que permita garantizar que el contenido de los códigos sea adecuado para proteger a los trabajadores y que se creen sistemas para el seguimiento y la verificación independientes del cumplimiento de dichos códigos.

A este respecto, se han tomado una serie de iniciativas. De todas ellas, la que está teniendo mayor repercusión, en opinión de la FITTVC, es la que se conoce como SA8000. Se trata de un sistema global de normas para que las empresas puedan supervisar el cumplimiento de las disposiciones sociales que ya ha sido adoptado por cierto número de importantes comerciantes minoristas o distribuidores. Este sistema se aplica en los Estados Unidos mediante un organismo independiente de acreditación (el Organismo de Acreditación del Consejo de Prioridades Económicas), asistido por una Junta Asesora de ámbito internacional, en la que participan representantes de empresas destacadas, organizaciones de derechos humanos, profesionales encargados de la certificación, especialistas y sindicatos. El secretario general de la FITTVC es miembro de la Junta Asesora. SA8000 certifica que las empresas participantes cumplen, en todas las etapas de la cadena de producción, con cierto número de normas laborales, entre las que se incluyen el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la prohibición del trabajo infantil y del trabajo forzoso, así como otros derechos humanos.

Para la FITTVC, los códigos de conducta no son una solución permanente para poner fin a la explotación de los trabajadores, y su proliferación refleja en gran parte el fracaso de los gobiernos por lo que atañe a proteger a los trabajadores mediante una legislación apropiada, dejando a su vez en manos de las empresas la adopción voluntaria de compromisos acerca de la responsabilidad que les incumbe respecto de sus propias normas laborales y las de sus proveedores y asociados comerciales. No obstante, la FITTVC considera que, si se utilizan de manera apropiada, los códigos de conducta pueden constituir un catalizador para obligar a los gobiernos a examinar nuevos mecanismos con miras a hacer cumplir los derechos de los trabajadores, independientemente de la localización del empleo. Por esta razón, en los próximos años la FITTVC seguirá trabajando en estrecha colaboración con sus afiliados para que incluyan en sus códigos de conducta con los principales comerciantes minoristas disposiciones que aseguren mejores condiciones para los trabajadores a domicilio.

3.2.6. Unión Internacional de Trabajadores

de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles,

Restaurantes, Tabaco y Afines

En el 20.º Congreso de la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA), que tuvo lugar en Ginebra en 1985, se examinaron por primera vez los problemas con que se enfrentan los trabajadores a domicilio, a raíz de un planteo de la Asociación de Mujeres Trabajadoras por Cuenta Propia (SEWA), organización india afiliada a la UITA. Desde entonces, la UITA ha apoyado incesantemente la lucha de la SEWA y de otras organizaciones afiliadas cuyos miembros trabajan en el sector informal en Asia, Africa y América Latina para obtener una protección adecuada en términos de remuneración mínima, normas de seguridad y salud, prestaciones en caso de enfermedad y pensiones de vejez.

Junto con la SEWA, otros SPI como la FITTVC y la ICEM, el Departamento de Igualdad de la CIOSL, la Confederación Sindical de los Países Bajos (FNV) y la Asociación HomeNet, la UITA formó parte del núcleo de organizaciones que propugnaron la adopción del Convenio núm. 177 y la Recomendación núm. 184 de la OIT.

Tras la fusión de la UITA con la Federación Internacional de los Trabajadores de las Plantaciones, Agrícolas y Similares (FITPAS), en 1994, el número de miembros potenciales de la UITA en el sector informal aumentó de manera sustancial. Actualmente, la gran masa de trabajadores agrícolas afiliados a la UITA está constituida por asalariados que trabajan en explotaciones agrícolas o plantaciones, pero hay también cierto número de pequeños agricultores, campesinos y organizaciones de trabajadores rurales no asalariados que se han afiliado a la UITA.

La situación de los trabajadores del sector agrícola ha sido siempre difícil, dado que en muchos países los derechos en materia de libertad sindical son sumamente restringidos o incluso inexistentes en ese sector, como consecuencia de la excesiva influencia política de las élites de terratenientes. A esto se agrega la reestructuración económica y los programas de ajuste estructural que se han llevado a cabo en los últimos decenios lo cual ha empeorado aún más la situación económica y social de los pobres de las zonas rurales al haber transformado el sistema de producción con la introducción de cambios en el mercado de trabajo. En las zonas rurales son frecuentes las modalidades de subcontratación fuera del sector formal y la desreglamentación de los salarios y las condiciones laborales. En la agricultura, la privatización ha causado pérdidas de puestos de trabajo en las plantaciones, un aumento de la proporción de trabajadores ocasionales en el conjunto de la fuerza de trabajo rural y la marginación de los trabajadores más desprotegidos, sobre todo los asalariados rurales y los pequeños agricultores que practican la agricultura familiar de subsistencia. El empleo asalariado rural está en disminución y, como resultado de los diferentes sistemas de trabajo que se utilizan para evitar el reconocimiento de las normas del trabajo básicas, los sindicatos que representan a los asalariados tropiezan también con nuevas dificultades.

En vista de la complejidad del sector y de los considerables recursos que se necesitan para organizar y prestar servicios a esta creciente fuerza de trabajo, la UITA sigue actuando al respecto en estrecha colaboración con otros SPI, organizaciones basadas en la comunidad, HomeNet y otras organizaciones no gubernamentales. Se han establecido vínculos con organizaciones campesinas tales como el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra en el Brasil (MST) y el Movimiento Zapatista en México. Esta última organización constituyó en 1993 una red y un órgano coordinador de organizaciones de pequeños y medianos productores, trabajadores agrícolas y comunidades indígenas, conocidos con el nombre de Vía Campesina.

Asimismo, se han establecido varios códigos de conducta sobre la base del acuerdo celebrado por la UITA con ciertas empresas del sector agrícola a fin de garantizar el goce de los derechos fundamentales para los trabajadores de las industrias comprendidas en la cadena alimentaria, desde la producción hasta la elaboración de alimentos.

Mediante proyectos de desarrollo sindical de la UITA, ha sido posible comenzar a abordar algunos aspectos del proceso de informalización del empleo en las zonas rurales. Para muchos afiliados de la UITA, las experiencias de la SEWA han sido una fuente de inspiración en diferentes niveles de organización y negociación tripartita. Un nuevo afiliado de la UITA, el Sindicato de Trabajadoras Independientes de Sudáfrica (SEWU), utilizó a SEWA como modelo para su constitución. En América Latina, la Federación Nacional de Trabajadores de las Industrias del Turismo-Hotelero, de la Alimentación, las Bebidas y Similares de Colombia (FENALTHYS), afiliada a la UITA, ha desplegado actividades para organizar a los trabajadores del sector informal y promover medidas jurídicas apropiadas. Más recientemente (a finales de 1998), otra organización colombiana afiliada, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Agropecuaria (SINTRAINAGRO), ha ayudado a los pequeños productores de bananas a crear su propia organización. En el Paraguay, la Federación de Trabajadores de la Alimentación y Agrícolas, afiliada a la UITA, abarca también a trabajadores del sector informal.

Hoy en día, las organizaciones afiliadas a la UITA en todas las partes del mundo, incluido el Occidente, reconocen la urgente necesidad de proteger los derechos laborales y sociales de los trabajadores ocupados en el sector informal. La necesidad de reconstituir la fuerza organizativa del movimiento sindical en el ámbito nacional mediante estrategias y campañas de afiliación lo más amplias posible (por ejemplo, dirigiéndose al sector informal, a los trabajadores ocasionales y temporeros, y a las mujeres) se reiteró en varias resoluciones adoptadas en los congresos de la UITA celebrados durante el decenio de 1990. Uno de los principales problemas es, sin embargo, la falta de una visión general y de datos fiables sobre la situación del empleo en el sector informal por lo que respecta a las ramas de actividad que abarca la UITA y, por consiguiente, las posibilidades limitadas que se tienen para elaborar estrategias sindicales pertinentes.

En los próximos años, se prestará particular atención al establecimiento y fomento de alianzas estratégicas a fin de que la población de las zonas rurales pueda hacer oír su voz e influir en las políticas nacionales e internacionales. Algunos de los aspectos que requieren atención son los siguientes: i) garantizar el respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores rurales (promover la adopción de los convenios fundamentales de la OIT, y su aplicación, en el campo de los derechos humanos, la igualdad, etc., así como del Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141) y del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169)); ii) potenciar la capacidad de las trabajadoras; iii) fomentar la solidaridad internacional, y iv) tratar de influir en las instituciones intergubernamentales. Se prestará especial atención a las actividades destinadas a promover la ratificación y aplicación del Convenio núm. 177 de la OIT.

4. Estrategias sindicales futuras

con relación al sector informal

En el presente capítulo se pasa revista a diversas cuestiones que los sindicatos tendrán que abordar en los niveles internacional, nacional e inferiores a la hora de formular una estrategia global y coherente para el sector informal. Idealmente, tal estrategia debería abarcar todos los aspectos relativos a las relaciones económicas, sociales y laborales que tienen una incidencia en el sector, y también un examen global de las prioridades y objetivos a largo plazo de los sindicatos en el plano interno. Desgraciadamente, dada la magnitud y la diversidad de los temas que revisten interés para el sector informal, el análisis propuesto en este capítulo dista mucho de ser exhaustivo. Por consiguiente, los participantes en la reunión querrán seguramente debatir sobre otras cuestiones cuyo alcance rebasa el ámbito de los temas que se examinan a continuación.

Como se ha señalado ya en el capítulo 1, el sector informal se caracteriza por la extremada heterogeneidad y diversidad de las formas que ha adoptado en las distintas regiones del mundo. Por ende, sería inadecuado y contraproducente tratar de formular una estrategia sindical única y de aplicación universal. En consecuencia, este capítulo se limita a señalar las cuestiones de mayor interés y, cada vez que ello resulta posible, a formular algunas propuestas normativas que sirvan de punto de partida para el debate. Los participantes desearán sin duda desarrollar y modificar estas ideas a la luz de su propia experiencia práctica y de su conocimiento de las realidades culturales y políticas de los respectivos países. Debería considerarse que esta reunión es para los sindicatos el primer paso por un proceso de diálogo sindical y de elaboración de políticas para el sector informal.

El capítulo se divide en dos secciones. La sección 4.1 trata de las políticas cuya promoción los sindicatos tal vez consideren oportuna con miras a su adopción por los gobiernos, las instituciones financieras internacionales, la OIT y otras organizaciones ajenas al movimiento sindical. En la sección 4.2 se examinan algunos temas y estrategias generales que el movimiento sindical debería examinar y tal vez hacer suyos en la perspectiva de facilitar la organización de los trabajadores en el sector informal y/o de desarrollar mejores relaciones de cooperación con los trabajadores de dicho sector. En ambas secciones se ha hecho hincapié fundamentalmente en aspectos que tienen un interés primordial para los trabajadores asalariados y los trabajadores por cuenta propia del segmento no reglamentado del mercado laboral; con todo, por lo menos algunas de las cuestiones normativas que se analizan en la sección 4.1 revisten también interés para los microempresarios del sector.

Antes de abordar el análisis propiamente dicho de las políticas externas, los participantes tal vez estimen conveniente considerar la premisa básica sobre la que debería reposar la política sindical para el sector informal. Como se ha indicado en el capítulo 2, el enfoque tradicional de la OIT al respecto ha sido la búsqueda de soluciones intermedias que reconozcan la contribución económica y social de este sector a la supervivencia de millones de personas que, por razones independientes a su voluntad, no han tenido la posibilidad de trabajar y asegurar su subsistencia en el sector formal. Al mismo tiempo, la OIT se ha esforzado por conseguir que los Estados tomen diversas medidas para desmantelar progresivamente el sector informal, integrando sus actividades y ocupaciones en el marco general de la economía moderna.

Ahora bien, sin perjuicio de que los esfuerzos encaminados a integrar progresivamente el sector informal en el marco económico reglamentado es al parecer una solución razonable y tal vez la única recomendación en materia de políticas aceptable para las autoridades de los países en desarrollo y sus asesores normativos en las instituciones financieras internacionales, los hechos demuestran hoy que este método no está dando buenos resultados prácticos.

Una cuestión importante que ha de discutirse en este coloquio es la de si los sindicatos deberían aceptar la perspectiva que se acaba de describir como la única viable y políticamente aceptable. La opinión que se plantea es la de si los sindicatos no deberían acaso adoptar una postura más enérgica y exigir que el Estado tome medidas de carácter más inmediato para eliminar el sector informal. Aun cuando es poco probable que la adopción de una línea normativa tan radical por los sindicatos logre un consenso inmediato y pueda ponerse en práctica a corto plazo, ésta podría en cambio servir para obligar a los gobiernos a confrontar el problema de la explotación y el sufrimiento de los trabajadores en el sector no estructurado y llevarlos a tomar medidas más enérgicas o por lo menos a acelerar la integración de este sector en la economía formal.

Sin embargo, es importante que los sindicatos fundamenten sus estrategias en una perspectiva realista de las tendencias económicas y sociales futuras. Independientemente de las políticas que los sindicatos adopten con respecto a la intervención estatal en el sector informal, es muy poco probable que las tendencias que se han manifestado durante los últimos dos decenios se modifiquen sustancialmente en los próximos años. Por consiguiente, el sector informal de la mayoría de los países en desarrollo no se reducirá y tal vez siga su proceso de expansión. Conocidas estas expectativas, cobra interés la necesidad de examinar detenidamente los argumentos de quienes preconizan acelerar la participación sindical en el sector mediante actividades de organización e intensificar la cooperación con el mismo. Pensamos que los participantes no tendrán inconveniente en examinar el pro y el contra de este enfoque.

4.1.Políticas externas

4.1.1.Normas laborales y legislación del trabajo

Existen pruebas que demuestran de manera concluyente que muchos derechos básicos contenidos en las normas internacionales del trabajo fundamentales relativas a la libertad sindical, la negociación colectiva, la no discriminación, y la lucha contra el trabajo forzoso y el trabajo infantil suelen ser objeto de infracciones notorias en el sector informal.

Como se ha indicado en el capítulo 2, los convenios y recomendaciones más importantes de la OIT se han adoptado en el entendimiento de que serán aplicables a todos los «trabajadores», independientemente del sector en que presten servicios o de la ocupación y el tipo de trabajo que desempeñen. Un ejemplo ilustrativo a este respecto es el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), cuyo artículo 2 dispone que «los trabajadores [...] sin ninguna distinción [...] tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes».

Como también se indicó en el capítulo 2, la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento postula que todos los gobiernos tienen el compromiso de respetar, promover y hacer realidad los principios definidos en las normas internacionales del trabajo fundamentales a que se ha hecho mención más arriba. Es importante señalar en el contexto del presente debate que la Declaración no establece distinción alguna entre los sectores formal e informal de la economía. Por el contrario, prevé que la garantía de estos principios y derechos fundamentales ha de permitir que todas las personas reivindiquen una participación justa en las riquezas a cuya creación han contribuido y desarrollen plenamente su potencial humano.

Concretamente, la puesta en práctica de la Declaración debería traducirse en la reforma tanto de la legislación como de la práctica en materia laboral, con el fin de garantizar los siguientes principios:

1. Todos los trabajadores, inclusive los del sector agrícola, los no remunerados, los ocasionales, los independientes y todas las demás categorías que constituyen la fuerza de trabajo del sector informal, tienen los mismos derechos de sindicación que normalmente ejercen los trabajadores de los distintos sectores de la economía formal.

2. Se ha de dar una protección adecuada a todos los trabajadores, inclusive a los que desempeñan labores a domicilio y a todos los demás grupos ocupados en el sector informal, contra cualesquiera actos de discriminación antisindical en relación con su empleo.

3. Nadie ha de ser obligado, bajo amenaza de sanciones, a realizar un trabajo para el que no se haya ofrecido voluntariamente.

4. Las personas menores de 15 años no deben trabajar ⁽⁶⁾ . En el contexto de la Declaración, esto implica que los empresarios del sector informal deberían respaldar los esfuerzos que se desplieguen para retirar a los niños del mundo del trabajo e incorporarlos a la enseñanza básica.

5. Deben aplicarse las disposiciones del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). En la práctica, esto significa que la formación profesional impartida en el marco de la asistencia que se presta al sector informal debería estar abierta a todas las personas, sin distinción de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social.

6. También ha de aplicarse en el sector informal el principio de la igualdad de remuneración por un trabajo de igual valor, de conformidad con el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100); ello supone que el Estado tome medidas para promover el cumplimiento de este Convenio. Cabe señalar que, dada la gran proporción de mujeres en la fuerza de trabajo del sector informal, el Convenio núm. 100 reviste una importancia particular.

Una prioridad fundamental para la OIT y el movimiento sindical internacional en los años venideros será la promoción y puesta en práctica de esta nueva Declaración. Los participantes en la presente reunión tal vez deseen debatir sobre la forma de señalar a la atención de los trabajadores del sector informal el contenido de la Declaración y sus repercusiones potenciales. Los participantes deberían tener en cuenta también que la OIT ha adoptado un mecanismo de seguimiento que permitirá evaluar en qué medida se esté dando cumplimiento a los postulados de la Declaración. Para asegurar el desarrollo eficaz de este proceso, es imperativo que las centrales sindicales de cada país informen sistemáticamente a las organizaciones sindicales internacionales a que están afiliadas sobre toda infracción a las normas fundamentales del trabajo.

En el capítulo 2 se señaló que la OIT ha adoptado algunos convenios y recomendaciones que se refieren en forma específica a los trabajadores del sector informal. Un ejemplo importante de tales instrumentos es el Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177). Desgraciadamente, hasta la fecha han ratificado este Convenio sólo un número sumamente reducido de países. Por consiguiente, los participantes tal vez estimen conveniente abordar el estudio de medios para alentar a los gobiernos a ratificar estos convenios, así como de mecanismos que la OIT podría utilizar para promoverlos en forma efectiva a nivel nacional.

El establecimiento de lazos de cooperación estrechos entre los sindicatos en el ámbito internacional fue un factor importante que permitió la adopción del Convenio núm. 177, en 1996. A los participantes tal vez les interese analizar la cuestión de si la falta de un grado de coordinación y cooperación análogo influyó en el intento fallido por adoptar un instrumento de la OIT sobre el trabajo en régimen de subcontratación, en 1998. En la actualidad, las opiniones de los mandantes de la OIT sobre esta compleja cuestión siguen siendo considerablemente divergentes. Convendría examinar la experiencia adquirida en relación al Convenio núm. 177, y aprovecharla para suscitar el necesario respaldo internacional que permita inscribir rápidamente en el orden del día de la reunión de la Conferencia de la OIT la cuestión del trabajo en régimen de subcontratación y tomar medidas encaminadas a lograr que se adopte un convenio sustantivo sobre la materia.

Según se indicó en el capítulo 2, las medidas de protección previstas por la legislación laboral de algunos países no comprenden en su ámbito de aplicación a los trabajadores del sector informal que no perciben un salario sino una remuneración en especies. Además, algunas legislaciones laborales establecen una distinción entre «empleados» y «trabajadores», al reconocer ciertos derechos fundamentales a todas las personas, pero restringiendo algunas prestaciones únicamente a los «empleados». En los países que practican tales distinciones podría ser apropiado revisar la legislación laboral a fin de ofrecer una protección más específica para todos los trabajadores y, como mínimo, velar por que la legislación sobre cuestiones como los derechos fundamentales y la salud y la seguridad rija para todos los trabajadores. También habría que lograr que todos los trabajadores queden amparados por las prestaciones y las medidas de protección pertinentes en materia de tiempo de trabajo, vacaciones, etc.

Es interesante señalar que las encuestas efectuadas por la OIT han mostrado que el cumplimiento de algunos aspectos de la legislación laboral, como las disposiciones sobre salud y seguridad, salarios mínimos y tiempo de trabajo, tiende a mejorar conforme mayor sea el tamaño de las empresas y mayor su tiempo de existencia. Además, las prestaciones como los subsidios de enfermedad, las indemnizaciones por accidente o fallecimiento, las vacaciones anuales y los permisos de maternidad son prácticamente inexistentes en el sector informal, independientemente del tamaño o la antigüedad de la empresa.

Estas consideraciones han llevado a muchos observadores a sugerir que se amplíe el campo de aplicación de las normas laborales y de la legislación del trabajo, a fin de abarcar al sector informal según una metodología gradual y selectiva. Esto podría implicar que, en un comienzo, se preste una atención prioritaria a las normas fundamentales del trabajo para, partiendo de esta base, esforzarse luego por obtener el cumplimiento de la legislación sobre salarios mínimos, las normas sobre salud y seguridad, y otros temas. Este enfoque es, por cierto, coherente con el consenso internacional que se ha forjado en los últimos años en torno a las normas laborales.

4.1.2. Fomento de una buena gestión pública

y de una administración del trabajo idónea

En las secciones anteriores de este documento se ha hecho hincapié en la importancia que reviste, tanto desde el punto de vista económico como social, la existencia de un cuerpo legislativo laboral adecuado. Con todo, ello no significa que la legislación sea siempre perfecta o que la aplicación de las normativas no adolezca de deficiencias. De hecho, un motivo frecuentemente citado por los actores del sector informal para justificar el incumplimiento de las normas y reglamentos es su convicción de que estos requerimientos conllevan costos de los que no pueden sacar beneficio alguno. Por lo tanto, los sindicatos podrían interesarse en ejercer presión sobre las autoridades para que racionalicen la aplicación de normativas costosas y conciban medios más baratos para realizar los objetivos sociales propuestos. Por ejemplo, en lo que atañe a las exigencias sobre seguridad y salud, se podría proponer que las pequeñas empresas se doten de otros equipos más baratos, opción que debería figurar en la legislación (véase más abajo una explicación más detallada). Otro problema significativo es la ambigüedad en la aplicación de las normativas y la corrupción que suele ir asociada con la recaudación de impuestos y la aplicación de normas. Naturalmente, esto refuerza la imagen que se tiene del gobierno como de un parásito que se alimenta del sector privado, y la idea de que toda forma de reglamentación es una carga injustificada para las empresas. En tales circunstancias, a mucha gente le parece moralmente legítimo y en general aceptable sustraerse al pago de los impuestos y al cumplimiento de la legislación laboral o de otras reglamentaciones.

Se podría concluir, pues, que en vez de restringir el papel que el Estado desempeña en la economía, los encargados de la elaboración de políticas deberían concentrarse en mejorar la eficacia de las intervenciones del Estado. Durante el último decenio, mucho se ha escrito y dicho acerca del «buen gobierno». La mayoría de la gente asocia este concepto con políticas de gran resonancia, como la promoción de la democracia, el imperio de la ley y la búsqueda de una mayor apertura en las relaciones entre el gobierno, el sector bancario y la industria. En realidad, la necesidad de un buen gobierno es también pertinente por lo que se refiere al sector informal. Los estudios que la OIT ha llevado a cabo en este sector indican claramente que toda medida encaminada a hacer más transparente y sistemática la aplicación de las normas y reglamentos sobre permisos de construcción, disposiciones sanitarias, licencias de explotación y registro ante las autoridades tributarias locales y nacionales, así como ante las instituciones competentes en materia de contratos de trabajo y asuntos de seguridad social, contribuye a mejorar la imagen de los organismos estatales responsables de tales funciones, lo que a su vez puede estimular el cumplimiento de este tipo de reglamentaciones.

Los trabajadores del sector informal se ven confrontados también a los problemas derivados de la existencia de estructuras de poder y de organizaciones de tipo mafioso que controlan el acceso a los mercados. Estas suelen funcionar como agrupaciones criminales, ante las cuales los trabajadores del sector informal se encuentran desprotegidos dado que su condición jurídica marginal les impide recurrir a la policía o a otras autoridades públicas. La intervención de las autoridades y la aplicación de medidas para erradicar la criminalidad del sector, o por lo menos para reducir al mínimo las prácticas de corrupción menores y los sobornos, contribuirían de manera significativa a aliviar la situación de la mayoría de las personas que trabajan en el sector informal. Ahora bien, si las autoridades pretenden encontrar soluciones de fondo al problema, deben estar dispuestas a retribuir adecuadamente a los funcionarios encargados de aplicar las normas pertinentes, asegurándoles sueldos y salarios justos que les permitan mantener un nivel de vida decoroso, eliminando así un factor que lleva a los trabajadores del sector público a corromperse para asegurar la subsistencia de sus familias. Esas medidas deben combinarse con actividades de perfeccionamiento profesional de los funcionarios públicos, a fin de mejorar su eficiencia y de poner fin a las prácticas de acoso y corrupción. Al mismo tiempo, el Estado tiene que asumir nuevas responsabilidades con respecto a la protección de los derechos de propiedad y a las transacciones contractuales.

En el pasado, el movimiento sindical internacional ha dado su pleno respaldo a las campañas encaminadas a mejorar la gestión de los asuntos públicos y a eliminar la corrupción en los niveles más elevados del aparato de Gobierno. Los participantes en esta reunión tal vez estimen conveniente analizar la manera de promover estos mismos principios, aplicándolos en los niveles inferiores del Estado. Así, el movimiento sindical estará demostrando un mayor interés por los problemas que se plantean cotidianamente a los trabajadores del sector informal.

En muchos países en desarrollo, los servicios de administración del trabajo están insuficientemente dotados en personal y equipo. El aumento de los recursos y el personal capacitado que se requieren para estas funciones es una hipótesis evidente en materia de políticas que los gobiernos deberían poner en práctica si pretenden verdaderamente tratar de integrar al sector informal en el marco de la economía formal. Sin embargo, limitarse a tal medida sería una solución excesivamente simplista para los complejos problemas que deben resolver los inspectores del trabajo cuando tratan de conseguir que las microempresas respeten la legislación. Estos funcionarios suelen conocer la precariedad de las condiciones en que funcionan estas pequeñas unidades y ser conscientes de que las microempresas carecen de los medios necesarios para sufragar todos los costos que supone la aplicación de las medidas previstas por la legislación. Es lógico, pues, que en algunos países los servicios de inspección del trabajo actúen con flexibilidad al aplicar la ley, decidiendo, caso por caso, cuál será el nivel de cumplimiento que exigirán a cada empresario. Cuando consideren que el empresario dispone de medios financieros para dotar a su personal con todo el equipo de seguridad necesario o para mejorar las condiciones de trabajo, aplicarán plenamente la legislación en la empresa de que se trate. Cuando no sea así, pedirán al empresario que haga algunas mejoras progresivas.

Algunos inspectores del trabajo dan también asesoramiento sobre soluciones técnicas más baratas, como, por ejemplo, utilizar arena en lugar de extinguidores de incendio. Se podría prestar una mayor atención al examen de este tipo de soluciones. Los sindicatos tal vez deseen examinar la posibilidad de fomentar la idea de que los inspectores del trabajo establezcan una lista de otros materiales de seguridad más baratos que podrían utilizar las microempresas en espera de que éstas alcancen un nivel suficiente de viabilidad económica. Sin embargo, no hay cabida para la flexibilidad en lo que atañe a cuestiones como la libertad sindical, la discriminación y la explotación de los trabajadores, y los sindicatos deberían instar encarecidamente a los gobiernos a velar por que los inspectores del trabajo reciban una formación adecuada y actúen con rigor profesional al aplicar estos componentes esenciales de la legislación del trabajo.

4.1.3.Política tributaria y normativa

de las administraciones locales

Al estudiar el modo en que los sindicatos podrían tratar de influir en la evolución de las políticas públicas para el sector informal, es importante también recordar la extrema heterogeneidad del mismo, no sólo en cuanto a las funciones que cumple sino también al grado efectivo de su «informalidad». Los estudios realizados por la OIT han mostrado que el sector informal no es ni enteramente legal ni enteramente ilegal. Muchas empresas cumplen con algunas normas básicas a nivel local y obtienen licencias que constituyen una plataforma normativa mínima para su funcionamiento. De esta manera, los empresarios del sector informal minimizan los riesgos que implicaría el funcionar en una situación de total ilegalidad, que pondría en peligro la continuidad de la empresa. Además, estas mismas empresas no acatan las normas que consideran excesivamente gravosas y cuya aplicación suele ser de la competencia de los órganos centrales del Estado, como, por ejemplo, las disposiciones en materia tributaria y de legislación laboral.

Los estudios de la OIT confirman asimismo que, como cabía prever, el grado de cumplimiento de la legislación dependela ubicación geográfica de las empresas, del tamaño de cada unidad y de su antigüedad (Maldonado, 1995). Por ejemplo, son mayores las probabilidades de que las empresas ubicadas en centros urbanos acaten la legislación y las reglamentaciones; en cambio, las empresas ubicadas en zonas rurales, menos visibles y más distantes de los mecanismos de inspección, tienden a ser más reacias al cumplimiento de las normativas. Análogamente, cuanto mayor sea la plantilla de las empresas, mayores son las probabilidades de que se respete la legislación; por el contrario, las microempresas unipersonales o de gestión familiar tenderán a cumplir menos sus obligaciones legales.

Este tipo de datos concretos ha reforzado la opinión de muchos economistas que comparten los valores sociales y las preocupaciones básicas del mundo sindical con respecto a la pobreza, en el sentido de que deberíamos darnos por objetivo la reglamentación progresiva del sector informal y, en tal perspectiva, aplicar una metodología gradual de integración de este sector en el marco de la economía regular. De hecho, como se ha señalado al comienzo de este capítulo, tal ha sido la filosofía básica de la OIT durante los últimos dos decenios, la cual se ha traducido en particular en recomendaciones para emprender reformas en el nivel municipal, en el que muchas microempresas están aceptando y aplicando ya algunas normas y reglamentos. En cuanto a los impuestos y a otras normativas que se establecen a nivel regional y del gobierno central, su acatamiento debería extenderse también al sector informal en un proceso gradual y recurrente. Por ejemplo, algunos economistas de la OIT han propuesto moderar el régimen tributario que se aplica a las utilidades o al rendimiento de las microempresas o de los trabajadores independientes, o en su defecto aplicar otras formas de desgravación fiscal que tomen en consideración la solvencia de los actores económicos del sector informal. También se ha propuesto que los gobiernos estudien la posibilidad de transformar la naturaleza de los impuestos que normalmente deberían gravar los ingresos o las utilidades, convirtiéndolos en pago por los servicios que presta el Estado y que utilizan las unidades del sector informal.

También se han propuesto mecanismos para recortar los costos laborales no salariales mediante la reducción o la eliminación de los impuestos sobre las remuneraciones pagadas, los cuales, en el sector formal de la economía, corren normalmente a cargo de las empresas. La idea de reducir la «cuña tributaria» (que, en lo esencial, consiste en la diferencia entre la masa salarial y los costos laborales totales) como mecanismo para promover el empleo es una propuesta normativa que merece un examen detenido. Por lo menos teóricamente, sería posible introducir o aumentar gravámenes como los impuestos al valor añadido, a las utilidades del capital y a los ingresos u otros impuestos con el fin de compensar la pérdida de recursos que para el Estado significaría la eliminación de los impuestos sobre nóminas.

Los participantes tal vez deseen examinar con detenimiento las opciones en materia de políticas que se han señalado más arriba. El respaldo de las reformas de esta índole podría contribuir a demostrar que los sindicatos conocen bien los problemas que afrontan los trabajadores por cuenta propia y los microempresarios del sector informal y están preocupados por los mismos. Además, es posible que los sindicatos acepten y apoyen este tipo de reformas, pero exigiendo que al mismo tiempo el Estado intervenga en forma más sistemática en el mercado de trabajo y tome medidas con respecto a los objetivos viables mencionados más arriba.

4.1.4. Protección social

En diversos estudios se ha indicado que los microempresarios del sector informal consideran que el costo de la contribución de los empleadores a los regímenes nacionales de protección social es excesivo, y de hecho lo citan como una de las causas importantes que les han llevado a operar al margen del sector formal de la economía. En la actualidad, más del 80 por ciento de la población de Africa está excluida de los sistemas nacionales de protección social, situación en la que también se encuentra la mayoría de la población de todos los países en desarrollo. Además, las organizaciones financieras internacionales y muchos gobiernos están preocupados por las consecuencias presupuestarias que tiene la intervención del Estado en este campo, y por ende experimentan nuevas reformas de los regímenes de seguridad social que comprenden la privatización de por lo menos algunos de sus componentes. Con justa razón, el movimiento sindical se ha opuesto a las propuestas más radicales de reforma que se han hecho en este campo. No obstante, los sindicatos también están preocupados por el fenómeno de exclusión social y por el hecho de que segmentos importantes de la fuerza de trabajo de los países en desarrollo no tienen acceso a forma alguna de protección social. Por consiguiente, los sindicatos tienen sólidas motivaciones para estar ya interviniendo en el debate sobre el futuro de la protección social, y sería conveniente abordar el estudio de medios que permitan intensificar la influencia de los sindicatos en el rumbo que tomarán las políticas estatales en esta esfera.

El tema central del debate sobre la seguridad social debería ser la búsqueda de mecanismos para dar protección a quienes más la necesitan, lo que por cierto incluye a los trabajadores del sector informal, con costos que puedan ser asumidos por los propios trabajadores, sus empleadores (de haberlos) y el Estado. En la opinión de muchos observadores, y en particular del propio movimiento sindical, los intentos encaminados a garantizar una protección social equitativa y universal son un factor fundamental para la disminución de las desigualdades de ingresos en la sociedad.

Aunque los empleadores y los economistas neoliberales sostienen que se debería reducir el papel que el Estado cumple en materia de protección social, nosotros observamos que en todas las sociedades se necesita alguna forma de intervención de los poderes públicos. Ante todo, incumbe a los gobiernos una función decisiva en cuanto a la redistribución del ingreso como medio para mitigar la pobreza. En segundo lugar, por lo general se acepta que a los gobiernos corresponde por lo menos desplegar algunos esfuerzos para ofrecer a todos los ciudadanos una protección financiera adecuada en caso de enfermedad, discapacidad, fallecimiento o jubilación. Uno de los argumentos más simples que justifican esta forma de intervención estatal es la imprevisión de muchos trabajadores que, si estuvieran convenientemente orientados, podrían asumir sus propias necesidades en materia de seguros. Al no existir un sistema obligatorio, les faltaría la necesaria prudencia o disciplina para efectuar sus contribuciones a un plan de seguro que cubra la enfermedad, la discapacidad, el fallecimiento o la jubilación. Al llegar a comprender su error, les resultaría muy difícil volver atrás. Ahora bien, los sindicatos tienen conciencia de que si bien la intervención de los poderes públicos en la promoción de la protección social puede mejorar los resultados de este mercado de servicios, también puede empeorarlos. Por consiguiente, es imprescindible estudiar cuidadosamente cuáles han de ser la estructura y el alcance de la intervención estatal.

A la luz de estas consideraciones muy generales, los participantes en esta reunión tal vez deseen considerar si es conveniente y políticamente factible que los sindicatos promuevan a nivel nacional debates sobre el futuro de la seguridad social, en los que por lo menos deberían participar representantes del Estado, de los empleadores y de los trabajadores. Entre los temas sugeridos para dichos debates figuran los siguientes:

a) las formas y el nivel de protección básica que habría que garantizar a todas las personas, inclusive los trabajadores del sector informal;

b) las fuentes de financiación de la protección social y una evaluación de la cuantía de los recursos que la sociedad en su conjunto puede dedicar a la protección social, y

c) los mecanismos para administrar los regímenes de protección social en forma equitativa.

Cualquiera que sea la forma que adopte el debate, hay algunos puntos generales que los sindicatos tal vez querrán recalcar. En primer lugar, por lo que se refiere a la definición del concepto de «protección básica», muchos estudios de casos han mostrado que las necesidades prioritarias de los trabajadores del sector informal se refieren a la obtención de prestaciones en caso de discapacidad o de fallecimiento del principal sostén económico de la unidad familiar (prestaciones de sobreviviente para sus familiares). Además, los trabajadores del sector formal de la economía, que tienen ingresos estables y de mayor cuantía, atribuyen una importancia igual o incluso mayor a los ingresos para la jubilación. En casi todos los países, los seguros de discapacidad y de vida son relativamente baratos, y su financiación suele corresponder a no más del 3 a 4 por ciento de los ingresos asegurados. La postura de los sindicatos al respecto podría ser que todos los países deberían dotarse de los medios necesarios para sufragar la cobertura universal de por lo menos estas clases de seguro.

En segundo lugar, en el marco del debate sobre la financiación de la protección social, se suelen oponer a los sindicatos argumentos tales como «el país x está gastando un y por ciento de su PIB en protección social, lo que es insostenible». En realidad, lo que es impracticable y contraproducente es optar por la solución simplista de fijar límites máximos al gasto en protección social. En la práctica, es evidente que el monto de los recursos que la gente está dispuesta a destinar a la seguridad social -- y, por consiguiente, el volumen de gasto que la sociedad en su conjunto puede asumir -- está estrechamente relacionado con el tipo de sistema de seguridad social que se haya establecido. Por regla general, los interesados, y por lo tanto los gobiernos, no están dispuestos a pagar sumas elevadas por sistemas de seguridad que ofrecen prestaciones uniformes (es decir, prestaciones de una misma cuantía, independientemente del nivel de ingresos de los beneficiarios), sobre todo cuando el pago de las prestaciones queda supeditado a un tope en los ingresos. Además, los sistemas universales basados en el seguro social, en que las contribuciones y las prestaciones se determinan en función de los ingresos de cada persona, suelen ser aceptados por la población, que los considera convenientes y al alcance de sus recursos financieros, pese al hecho de que por regla general representan para ellos un gasto dos a tres veces superior al que implican los sistemas uniformes.

En tercer lugar, en lo relativo a los mecanismos de administración de los regímenes de protección social, el movimiento sindical pudiera considerar que la intervención estatal y las medidas de transferencia de ingresos son necesarias para garantizar la protección de los trabajadores del sector informal, dado que los ingresos netos practicados en este sector suelen situarse por debajo del umbral de la pobreza. Desde un punto de vista administrativo, es probable que las instituciones de seguridad social que existen en la mayoría de los países no tengan la capacidad de garantizar una cobertura de seguros adecuada para el sector informal, a menos que antes se proceda a una modificación radical de su estructura tradicional, concebida para prestar servicios a los trabajadores del sector formal de la economía. Por consiguiente, los participantes en la reunión tal vez deseen analizar la cuestión de si otras organizaciones e instituciones podrían desempeñar un papel útil en la administración de regímenes que se ocupen del sector informal. Por ejemplo, los sindicatos podrían intervenir en la administración de regímenes para este sector. En todo caso, los sindicatos deberían participar en la supervisión de las políticas nacionales de seguridad social.

Hay otro aspecto importante del debate sobre la protección social en el sector informal que los participantes deberían considerar. Confrontados a la inexistencia de regímenes universales de protección social, y habida cuenta de la propagación del fenómeno de exclusión social que se observa en la mayoría de los países en desarrollo, muchos gobiernos, instituciones financieras internacionales y ONG han estado realizando algunas experiencias piloto de seguros mutualistas a nivel local. La OIT también ha participado en estas experiencias. El programa global STEP (Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza), iniciado por la OIT en 1998, constituye el instrumento operativo que el Departamento de Seguridad Social está utilizando para luchar contra la exclusión social y para extender la protección social al sector informal. La creación y el desarrollo de este programa se basan en el supuesto de que la ampliación de la protección social en el sector informal no es factible en el marco de los sistemas nacionales de seguridad social, lo que pudiera considerarse contradictorio con los argumentos que se han expuesto más arriba. Los encargados del programa STEP consideran que existe una necesidad urgente de innovar, experimentar e introducir reformas en las políticas y estrategias sobre protección social, por lo que están esforzándose por encontrar soluciones a esta problemática. En el recuadro 1 se facilitan más detalles sobre este programa.

Los motivos que sustentan la política de STEP y sus métodos innovadores en materia de protección social son bien fundados y, en principio, coherentes con los objetivos de los sindicatos en la perspectiva de mejorar la situación de las capas pobres y socialmente excluidas de la población. Sin embargo, los sistemas de base comunitaria y carácter voluntario con que ha estado trabajando este programa no ofrecen la misma amplitud para un enfoque solidario como el que suponen los regímenes nacionales y obligatorios en los que participan sin distinción los trabajadores con bajos y altos ingresos. Por ende, los sistemas propugnados por STEP pudieran considerarse como etapas intermedias en el camino hacia la protección social obligatoria. Evidentemente, es vital obtener que los empleadores del sector formal de la economía no se sirvan de estos sistemas como de sustitutos baratos de la seguridad social propiamente dicha y se sientan alentados a informalizar aún más sus actividades.

Por estos motivos, la evolución de los sistemas de protección social debería ser el eje de todo el debate sobre el sector informal. Los resultados a que lleguen las deliberaciones en materia de protección social podrían ser un factor decisivo de la integración definitiva del sector informal en el marco general de la economía moderna, pues de lo contrario se dejarán las puertas abiertas para que sigan deteriorándose las condiciones laborales y sociales de la economía formal.

4.1.5. La política macroeconómica y las políticas

de ajuste estructural

Como se señala en el capítulo 2, las críticas formuladas por los sindicatos contra las políticas económicas neoclásicas y los programas de ajuste estructural se han granjeado un amplio respaldo y están empezando a tener profundos efectos sobre las instituciones financieras internacionales. Ahora los sindicatos tienen que desarrollar estas propuestas de política económica y explicar por qué sus recomendaciones en materia de políticas tienen una relación directa con los trabajadores del sector informal.

Estos trabajadores tienen problemas que les son propios; por ejemplo, les resulta muy difícil o costoso el acceso a la propiedad. Por esta razón, con frecuencia ocupan ilegalmente propiedades públicas y privadas o simplemente se instalan en las aceras o en las esquinas. Esto significa que no tienen un acceso normal a servicios básicos de agua y luz y que el hecho de no contar con una infraestructura suficiente (por ejemplo, carreteras, alcantarillados y acceso a servicios de comunicación) reduce su productividad y su capacidad para desarrollar su negocio y prosperar. Estas son algunas de las cuestiones que los sindicatos destacaron al criticar los programas de ajuste estructural normalizados y al formular propuestas sobre la manera en que las instituciones financieras internacionales deberían modificar sus políticas.

Sin embargo, a pesar de todo, en las instituciones financieras internacionales y entre muchos economistas de círculos académicos aún se tiende a tergiversar las políticas propuestas por los sindicatos aduciendo que sólo representan las reivindicaciones de un grupo privilegiado de trabajadores del sector formal. Se acusa con frecuencia a los sindicatos de contribuir a lo que los economistas llaman una división entre los trabajadores «instalados» y los «relegados» de los sectores formal e informal.

En los últimos años, el movimiento sindical internacional ha dedicado tiempo y recursos considerables al diálogo y al debate con funcionarios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. En esos encuentros, ha sido consciente de las críticas que se formulan contra los sindicatos, a saber, que representan únicamente los intereses personales de los trabajadores del sector formal, y ha propuesto políticas equilibradas y diseñadas para promover un crecimiento más rápido de la economía y una mayor igualdad de los salarios para todos los trabajadores.

Tal vez en el futuro los sindicatos puedan explicar mejor de qué manera el sector informal saldrá beneficiado por las políticas destinadas a mitigar los efectos adversos de los programas de ajuste, por el estímulo de la demanda global, el alivio de la deuda internacional y las demás políticas expuestas en el capítulo 2. En este contexto, cabe señalar que los trabajadores del sector informal, al describir los problemas a que se enfrentan, con frecuencia citan el excedente de mano de obra y la consiguiente reducción de los ingresos, así como la demanda inestable o insuficiente de sus productos (más que la legislación laboral vigente y las normas gubernamentales) para explicar por qué se ven obligados a trabajar fuera del sector formal. Estas conclusiones coinciden con los argumentos que presentaron los sindicatos en relación con la política macroeconómica y el ajuste estructural en el mundo en desarrollo. Como se señala en el capítulo 2, los sindicatos han estado siempre al frente de la lucha contra las medidas draconianas de estabilización que han reducido los ingresos, el consumo y el gasto público, lo cual a su vez ha reducido aún más la demanda y aumentado la incertidumbre que pesa sobre las microempresas y los particulares del sector informal.

Además, estos resultados indican que la política neoliberal de desreglamentación total es contraproducente si lo que se busca es aumentar los ingresos, los beneficios y la productividad del sector informal. Es probable que la desreglamentación de la legislación laboral dé como resultado una reducción de los salarios y de los ingresos reales disponibles, lo cual exacerbará los problemas de demanda citados por los agentes del sector informal. Si no se establece un nivel mínimo para la estructura de los salarios, se creará un círculo vicioso, es decir, la reducción de los ingresos provocará una reducción de la demanda y esto a su vez provocará una reducción adicional de los salarios. Así, las conclusiones empíricas acerca de los factores que alientan a los agentes a iniciar actividades en el sector informal tienden a confirmar la importancia de las normas e instituciones laborales tales como los sindicatos, que actúan como «barreras» para impedir que se desencadenen esos círculos viciosos y ayudan a crear un círculo virtuoso que aumente los ingresos, la productividad y la prosperidad.

4.1.6. Proyectos de infraestructura con un alto

coeficiente de empleo

Como se indica más arriba, el movimiento sindical internacional ha recalcado mucho la necesidad de mejorar las infraestructuras en los países en desarrollo y ha instado a las instituciones financieras internacionales para que aumenten el apoyo financiero que ofrecen en sus programas de ajuste estructural a fin de alcanzar este objetivo. Ello tendrá efectos positivos evidentes para los empresarios y los trabajadores del sector informal.

La OIT también tiene una importante función que desempeñar en este campo y tiene en su haber una impresionante experiencia en la promoción de tecnologías que requieren mucha mano de obra (en vez de utilizar equipo y tecnología onerosos) para la construcción de redes de carreteras rurales, sistemas básicos de irrigación y otras formas de infraestructura.

En las discusiones sobre las prioridades de las actividades de la OIT y sobre la asignación de los recursos, el Grupo de los Trabajadores del Consejo de Administración de la OIT ha dado mucho apoyo a los programas que promueven métodos con un alto coeficiente de empleos para la construcción de infraestructuras. La OIT se ha ocupado tanto de i) convencer a los gobiernos y a las instituciones financieras internacionales de los beneficios de este enfoque como de ii) diseñar y ayudar a aplicar proyectos de infraestructura que requieren mucha mano de obra. En el recuadro 2 se pasa revista a los logros de este programa de actividades y se dan algunos ejemplos en los que participó el movimiento sindical nacional.

Desde el punto de vista de los sindicatos, uno de los aspectos más importantes de este programa es que demuestra que la OIT puede combinar el apoyo al establecimiento de empresas pequeñas y medianas (PYME) en el sector privado con la aplicación de las normas del trabajo. Este programa de la OIT ha contribuido a reformar el sistema por el cual las PYME participan en licitaciones de obras públicas, para garantizar que se favorezca a las empresas que utilizan técnicas que requieren mucha mano de obra. Al mismo tiempo, la OIT ha logrado convencer a los gobiernos de que ajusten las especificaciones de los contratos para garantizar que se introduzcan importantes normas del trabajo, incluidas las relativas a los salarios mínimos, a la no discriminación, a la eliminación del trabajo forzoso, a la libertad sindical y las normas de salud y seguridad. La inclusión de especificaciones en los contratos destinadas a promover las normas de la OIT en las PYME constituye un adelanto importante y es una política que debería adoptarse en otras actividades de la OIT relacionadas con las PYME.

A los efectos del presente examen, también cabe señalar que los proyectos de la OIT para realizar obras de infraestructura con un alto coeficiente de trabajadores han contribuido a establecer organizaciones representativas de los sectores informal y rural, que anteriormente no tenían medios para hacerse representar. Sería muy útil que estas actividades aumenten las oportunidades de empleo de la mujer y promuevan la igualdad de género al recalcar la importancia de la igualdad de la remuneración por un trabajo de igual valor y la formación de la mujer para ocupar cargos técnicos y otros cargos de responsabilidad. Estos proyectos también han desempeñado un papel constructivo en la lucha contra el trabajo forzoso.

Desafortunadamente, los recursos que la OIT asigna a la labor que se realiza en este ámbito han disminuido de manera notable en el último decenio. Por ejemplo, en 1990, la plantilla de la OIT que trabajaba en la promoción de los proyectos de infraestructura con un alto coeficiente de empleo era de 20 personas, mientras que en la actualidad el número de personas de la OIT que trabaja en estos proyectos en todo el mundo es inferior a diez. Ello ha reducido de manera significativa el número de proyectos que pueden aplicarse y el monto de los recursos externos que pueden recabarse. De resultas de ello, el número de países en los que la OIT está promoviendo activamente el desarrollo de la infraestructura con métodos intensivos en empleo se ha reducido de 40 a alrededor de 20 en la actualidad. Por esta razón, el Grupo de los Trabajadores pidió recientemente al Director General que incrementara la base de recursos asignados a este programa hasta un nivel razonable; los sindicatos que participan en la presente reunión tal vez estimen oportuno examinar los vínculos que existen entre, por un lado, los programas de infraestructura con un alto coeficiente de mano de obra y, por otro lado, los intentos para mejorar las facilidades de que disponen los agentes del sector informal y la integración de este sector en la economía moderna. Habida cuenta de los grandes logros obtenidos con los programas de infraestructura con un alto coeficiente de trabajo, los participantes tal vez estimen oportuno reiterar la petición que hizo recientemente el Grupo de los Trabajadores para que se incrementen los recursos del presupuesto ordinario asignados a estas actividades.

4.1.7. La promoción de las pequeñas y medianas empresas

La OIT también tiene un importante programa de actividades para promover el establecimiento de PYME. Este programa podría utilizarse para mejorar las condiciones de trabajo y la aplicación de las normas del trabajo en el sector informal. Las actividades de la OIT en este campo se han ampliado de manera constante en los últimos años e incluyen en la actualidad un programa relativamente reciente llamado Programa internacional para la pequeña empresa (ISEP) (véase el recuadro 3 si desean consultar más detalles).

En el resumen del recuadro 3 se indica que los programas de la OIT sobre las PYME no se limitan a promover la iniciativa empresarial, sino que también buscan mejorar las condiciones de trabajo y otros valores de la OIT. Se trata de un componente importante de estas actividades debido a que las investigaciones publicadas por funcionarios de la OIT han suscitado preocupación sobre de si en los proyectos de la Oficina se hace suficiente hincapié en mejorar la calidad de los empleos. Por ejemplo, en el documento de Vargha (1992), mencionado en el capítulo 2, se describe un proyecto de la OIT destinado a crear varias pequeñas empresas productoras de sal en el municipio de Tanga en la República Unida de Tanzanía a principios de los años noventa. Vargha indica que, pese al éxito considerable obtenido en el establecimiento de empresas viables y en la creación de empleos, en este proyecto de la OIT se prestó poca atención a las cuestiones de salud y seguridad. De hecho, de acuerdo con Vargha, «en estas salinas, las condiciones de trabajo son muy deficientes. Hasta hace muy poco tiempo, ninguno de los trabajadores llevaba botas ni guantes para protegerse los pies y las manos de la sal. Ninguno de los trabajadores lleva sombrero ni gafas para protegerse del sol. Si la 'mejora de las condiciones de trabajo' fuera un criterio de evaluación del proyecto de producción de sal, éste dejaría de considerarse tan exitoso como si se toman en cuenta únicamente la mejora del proceso de producción y los aspectos administrativos».

Por supuesto, el proyecto antes mencionado se aplicó hace varios años y pudiera no ser más que un ejemplo aislado. Se espera que los otros proyectos de la OIT presten más atención a la mejora de las condiciones de trabajo y garanticen que en la aplicación del proyecto se respeten plenamente las normas internacionales del trabajo y los valores de la OIT.

Para garantizar que los proyectos de la OIT destinados a las microempresas o a las empresas pequeñas promuevan las normas internacionales del trabajo, sus actividades deben tender sistemáticamente a mejorar las condiciones de trabajo. En muchos casos, al parecer se pueden obtener mejoras simplemente aplicando la legislación laboral vigente. Por esta razón, en todos los cursos y actividades relacionados con la promoción de las PYME debería incluirse automáticamente una formación sobre la legislación laboral local.

La ejecución de un número cada vez mayor de proyectos de la OIT está a cargo de personal nacional que no recibe sesiones informativas de ningún tipo sobre las normas internacionales del trabajo, ni sobre las disposiciones de su legislación laboral local. Por esta razón, el personal de la OIT que apoya estos proyectos debe asegurarse de que el personal nacional recibe información sobre la legislación laboral del país y sobre las normas internacionales del trabajo, así como acerca de la política de la OIT para promover las normas internacionales del trabajo a través de las actividades de cooperación técnica.

Por lo que se refiere a la cooperación técnica en general y a las posibles actividades en el ámbito de la seguridad y la salud, podría proponerse que los proyectos de asistencia a las microempresas proporcionen ciertos tipos de incentivos para estimular a los microempresarios a mejorar las condiciones de trabajo en sus empresas. Para ello es necesario que al definir y elaborar los proyectos se preste la debida atención a las condiciones de empleo. El componente de formación de estos proyectos debería incluir una sesión sobre disposiciones en materia de seguridad que puedan elaborarse con la colaboración del Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo. También debería examinarse la posibilidad de que en estos proyectos se proporcione equipos de seguridad.

En los últimos años, el Grupo de los Trabajadores del Consejo de Administración ha hecho muchas otras propuestas sobre la manera en que podría modificarse el enfoque de los programas de la OIT sobre la promoción de las PYME. Por ejemplo, ha propuesto que se destinen más recursos para mejorar las relaciones laborales en las PYME, debido a que las malas relaciones laborales constituyen una causa importante de bancarrota entre las empresas pequeñas. En particular, ha propuesto que se haga hincapié en mejorar la calidad de la negociación colectiva en las microempresas, ya que en muchos países los responsables de las políticas han decidido descentralizar los procesos de negociación, pero con frecuencia, tanto la administración como los sindicatos, carecen de la experiencia y las calificaciones necesarias para llevar a cabo una negociación colectiva constructiva a este nivel.

La adopción de la Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189), en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada el año pasado, debería ser un factor importante para influir en el desarrollo futuro de las actividades de la OIT relacionadas con las PYME. Esta nueva Recomendación incluye referencias importantes a las cuestiones siguientes: la protección y la promoción de los derechos de los trabajadores; la celebración de consultas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores; la igualdad de género y las medidas antidiscriminatorias, y la protección social; medidas y mecanismos de aplicación para salvaguardar los intereses de los trabajadores en las PYME, y la necesidad de promover el respeto de los convenios de la OIT relacionados con la libertad sindical, la discriminación y el trabajo infantil.

Desde el punto de vista de los sindicatos, el principio más importante contenido en la Recomendación es la necesidad de una igualdad de trato total para los trabajadores de las pequeñas y de las grandes empresas. En el párrafo 6, 1, b) se pide a los Estados Miembros que «garanticen la aplicación no discriminatoria de la legislación del trabajo con el fin de elevar la calidad del empleo en las pequeñas y medianas empresas». Durante los debates sobre la Recomendación celebrados en junio de 1998, el Grupo de los Trabajadores dejó claro ante la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo que el campo de actividades más importante era garantizar la plena libertad sindical de los trabajadores de las pequeñas empresas. También son importantes las secciones de la Recomendación en las que se piden medidas para eliminar la discriminación contra la mujer en las PYME y actividades específicas para erradicar el trabajo infantil en las PYME.

En el contexto del presente examen del sector informal, los participantes tal vez deseen discutir sobre cuáles deberían ser, a su juicio, las prioridades de la OIT para promover y apoyar a las PYME. Tal vez también estimen necesario examinar si la OIT ha encontrado un equilibrio apropiado en la promoción de las PYME y los proyectos de infraestructura con un alto coeficiente de mano de obra antes mencionados. Por último, los participantes tal vez deseen reflexionar sobre las maneras de promover la aplicación de la Recomendación núm. 189 de la OIT y en particular los aspectos de la Recomendación subrayados más arriba.

4.1.8. Desarrollo del capital humano

Las políticas para promover el desarrollo del capital humano por medio de una educación y una formación de mejor calidad son de vital importancia para los trabajadores del sector informal. Por consiguiente, las campañas de los sindicatos para promover el acceso universal a la educación primaria gratuita y el acceso a niveles más altos de educación y de formación tienen un interés particular para los trabajadores del sector informal. Sin embargo, tal vez sea necesario reflexionar más sobre las políticas sindicales en este ámbito para ajustarlas mejor a las necesidades específicas de los trabajadores del sector informal. Las personas que integran este sector con frecuencia han seguido una corta escolaridad y su capacidad para aumentar su producción y mejorar los procesos de comercialización se ve obstaculizada por su falta de acceso a la formación. Las instituciones de formación formal suelen ser costosas y sus cursos no están diseñados para personas analfabetas y semianalfabetas, lo cual significa que las personas del sector informal dependen casi exclusivamente de los programas de aprendizaje informal para adquirir nuevas calificaciones. Sería sumamente conveniente modificar los programas de formación profesional y de aprendizaje para adaptarlos mejor a las necesidades de los trabajadores del sector informal.

El recuadro 4 contiene una amplia gama de propuestas de política en materia de formación. Los participantes tal vez estimen oportuno examinar si los sindicatos pueden promoverlas en el plano nacional, y cómo pueden promoverlas.

4.1.9. Acceso al crédito

Una de las indicaciones fundamentales que se desprenden de varias encuestas de la OIT sobre el sector informal es que uno de los más importantes obstáculos con que tropiezan los microempresarios y los trabajadores por cuenta propia es la falta de financiación, exacerbada por las dificultades que les impiden el acceso al crédito institucional. Muchas instituciones internacionales y ONG han establecido programas para ampliar los préstamos pequeños a las personas de este sector. El movimiento sindical internacional ha apoyado plenamente estas iniciativas. La OIT también tiene una activa participación en este campo; en los recuadros 5 y 6 se describen proyectos de la OIT destinados a promover el acceso al crédito para las PYME y los trabajadores independientes. En el contexto de esta discusión, los participantes tal vez estimen oportuno examinar si los programas de microcrédito de la OIT pueden ajustarse, y cómo pueden hacerlo, para incorporar plena y sistemáticamente la promoción de los convenios fundamentales de la OIT, sin dejar de perseguir el objetivo primordial de contribuir a establecer PYME. Habida cuenta de que las actividades de los programas de infraestructura con alto coeficiente de mano de obra han logrado promover una amplia gama de objetivos sociales y económicos, tal vez sería conveniente que otras actividades de cooperación técnica de la OIT sigan una evolución similar. Asimismo, los participantes tal vez estimen oportuno examinar de qué manera puede integrarse mejor a los sindicatos en la gestión nacional y la supervisión internacional de estos proyectos.

No existe una fórmula única o simple de éxito y, de hecho, en el mundo real no hay dos modelos distintos de sindicalismo. Más bien hay toda una gama de enfoques, y en los dos extremos se hallan el modelo de prestación de servicios y el modelo basado en la labor de organización. Ninguno de los elementos del modelo basado en la organización es nuevo para los sindicatos. Sin embargo, todos estos elementos juntos permiten trabajar para obtener un enfoque sistemático en la organización de una fuerza de trabajo variada y dispersa mediante un proceso a partir de la base.

Huelga decir que los objetivos, los destinatarios y la estrategia de las campañas de organización sólo pueden definirse en un contexto nacional o local, pues los dirigentes sindicales correspondientes tienen la información y la experiencia específicas necesarias en ese contexto para elegir las opciones adecuadas. Los participantes de la reunión tal vez deseen compartir con los demás sus experiencias y opiniones acerca de las estrategias generales antes mencionadas.

4.2.2.Formalización del acceso y la afiliación

En muchos países todavía hay barreras jurídicas que impiden que los trabajadores atípicos se afilien a los sindicatos. La encuesta de la OIT-CIOSL demuestra que en los últimos años unos 25 sindicatos y 21 centros nacionales cambiaron sus estatutos o estructuras internas para dar cabida a los trabajadores atípicos; estas nuevas iniciativas deberían considerarse como medios para lograr que los trabajadores rurales y los trabajadores del sector informal entren a formar parte del ámbito de las organizaciones sindicales (OIT, 1999b). Las enmiendas constitucionales abarcan no sólo el derecho de afiliación, de participación en equipos de negociación y de cobertura de los acuerdos colectivos, sino también en muchos casos la prestación de servicios especiales para tales trabajadores, lo cual incluye la prestación de ayuda para que regularicen su condición en el empleo. Los sindicatos también ofrecen servicios sociales, tales como seguro médico, cajas de seguro de salud, prestaciones de desempleo, cooperativas y asistencia para hacer trámites con las autoridades gubernamentales, tales como la obtención de licencias, subvenciones y puestos en el mercado (en el caso de los trabajadores del sector informal). Sin embargo, como se señala en el capítulo 2, aun cuando un sindicato modifica sus estatutos para dar cabida a los trabajadores atípicos, puede ocurrir que en el código de trabajo no se les reconozcan facultades para quedar cubiertos por convenios colectivos. Por esta razón, toda posible decisión de introducir cambios en las estructuras internas del sindicato y en la asignación de recursos debe coordinarse con campañas sindicales dirigidas a obtener una reforma gubernamental de la legislación laboral o, al menos, a ampliar el ámbito de cobertura.

Si los sindicatos deciden enmendar sus constituciones o estatutos, a fin de incluir entre sus miembros a los trabajadores del sector informal, la interpretación del término «base sindical» debe ampliarse para incluir a una vasta gama de trabajadores, independientemente de su situación en el empleo. La ampliación de la base orgánica del sindicato mediante una diversificación de sus miembros puede considerarse ciertamente como un objetivo a mediano plazo. Sin embargo, a corto plazo, los sindicatos tal vez deseen ayudar a los trabajadores del sector informal a crear sus propias asociaciones de tipo sindical y establecer relaciones más estrechas con estas asociaciones. Este tipo de iniciativa puede ser útil para desarrollar la confianza mutua y reducir, así, la renuencia de estos trabajadores a afiliarse a los sindicatos existentes.

Esto nos lleva a dos importantes consideraciones. En primer lugar, los sindicatos tienen que examinar sobre qué base tratarán de integrar a los trabajadores del sector informal en las estructuras sindicales existentes. Si estos trabajadores se afilian a los sindicatos existentes o si establecen nuevos sindicatos que están formalmente afiliados a la estructura sindical nacional existente, deberían estar en capacidad de desempeñar un papel en la estructura administrativa de los sindicatos en pie de igualdad con los demás miembros. Además, si establecen organizaciones nuevas que no están formalmente afiliadas a los centros sindicales nacionales, los sindicatos existentes también podrían considerar la posibilidad de la participación de los dirigentes de los grupos informales en las discusiones acerca de las prioridades y estrategias, a fin de fortalecer los vínculos entre los sindicatos y las agrupaciones de los sectores informales.

Recuadro 9 La integración de los trabajadores independientes en los sindicatos de Ghana

El Sindicato de trabajadores de industrias de la madera y de carpinteros de Ghana (TWU) empezó una labor de organización en el sector informal en 1988, tras la adopción de una resolución por su conferencia cuadrienal para organizar a los trabajadores independientes del sector de la madera. Se introdujeron los cambios necesarios en la constitución del TWU en 1991 durante el Congreso Nacional. En la actualidad hay cuatro asociaciones del sector informal afiliadas a este Sindicato. Se trata de: 1) la Asociación Nacional de Aserradores (NSA), que reúne a cortadores de madera con sierra eléctrica, leñadores y carboneros. Cuenta con 12.000 miembros repartidos en seis regiones, principalmente en el sur del país; 2) la Asociación de Carpinteros en Pequeña Escala, que desde 1993 ha organizado a 30.000 trabajadores y se encuentra implantada principalmente en Kumasi y Accra. La Asociación se compone de los distintos oficios de la carpintería y de la ebanistería; 3) la Asociación de Propietarios de Máquinas para Trabajar la Madera, que se afilió al TWU en 1993 y cuenta hoy en día con 3.000 trabajadores; 4) la Asociación de Trabajadores del Mimbre y el Roten que se compone de abastecedores y tejedores del sector. Las actividades de organización se iniciaron en 1996 y hasta el momento se han afiliado alrededor de 1.000 trabajadores. Las asociaciones del sector informal están plenamente representadas en las estructuras del TWU y sus necesidades son atendidas por personal asalariado a tiempo completo reclutado entre los trabajadores del sector informal de la madera. El TWU ha obtenido que se conceda a las asociaciones la calidad de instituciones, lo cual les permite recaudar un impuesto de sus miembros sobre una base mensual en virtud del Servicio Interno de Impuestos (IRS). El monto de los impuestos de los miembros lo negocia el TWU con las asambleas de distrito y con el IRS. Después de la sindicación de los trabajadores del sector informal, las instituciones nacionales que se ocupan de las cuestiones relativas a la industria de la madera han incluido a los sindicatos en las consultas sobre las cuestiones pertinentes. Este es el caso, por ejemplo, de la Junta de Desarrollo de las Exportaciones de Madera (TEDB) y del Ministerio de Tierras y Silvicultura. El TWU interviene para dirimir los casos relativos a los miembros fuera de los tribunales. También ha estado impartiendo a sus miembros del sector informal actividades de educación y formación en materia de salud y seguridad, cultivo de árboles, tala, técnicas de cosecha y extracción, reglamentación en materia de silvicultura, comercialización y gestión de empresas.