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Prefacio
En la mayoría de los países en desarrollo, el sector informal (no estructurado) es muy amplio y heterogéneo desde el punto de vista de las actividades y ocupaciones y se está extendiendo rápidamente. En ocasiones, este sector se califica de innovador y dinámico y se considera una fuente de oportunidades para quienes tienen espíritu empresarial. Ahora bien, las condiciones de trabajo en este sector son normalmente opresivas y con frecuencia poco seguras; los ingresos de los asalariados no reglamentados y de los trabajadores por cuenta propia se sitúan por lo general en el mínimo vital o por debajo de éste; el acceso a la protección social, la formación y los servicios sociales proporcionados por el Estado está muy limitado; la explotación y la violación de los derechos de los trabajadores son prácticas habituales. Para la amplia mayoría de trabajadores asalariados y por cuenta propia, el sector informal no constituye un trampolín para el progreso, sino una estrategia de supervivencia.
La OIT ha estado investigando y proponiendo políticas sobre el sector informal durante casi 30 años. El enfoque de la política general propugnado tradicionalmente por la OIT ha consistido en una solución intermedia que trata de conservar la capacidad del sector de generar ingresos, al mismo tiempo que se suprime la explotación y se aumentan progresivamente los niveles de empleo. A lo largo de los años, el movimiento sindical internacional se ha mantenido al corriente de esta investigación y ha participado activamente en discusiones tripartitas con respecto a este sector. La búsqueda de un consenso en cuanto a los intereses de los empleadores, los sindicatos y los gobiernos en los debates sobre el sector ha tenido como resultado el respaldo de la solución intermedia mencionada más arriba, que tiene como fin la integración progresiva del sector informal en la economía moderna.
En el último decenio, las tendencias en cuanto a la magnitud y la índole de las actividades del sector informal han divergido considerablemente entre las diferentes regiones. Ahora bien, el camino hacia la integración en el sector moderno no es en ninguna parte adecuado, y en la amplia mayoría de países en desarrollo el sector informal sigue multiplicándose y actuando como un imán que arrastra los ingresos y las condiciones laborales de los trabajadores de la economía moderna hacia su nivel más bajo. Frente a estas tendencias, los sindicatos se dan cuenta cada vez más de que es el momento de volver a examinar y de ampliar las políticas que deberían aplicarse por el Estado si se quiere hacer realidad el discurso sobre la integración progresiva del sector informal.
La OIT también parece dispuesta a volver a examinar y evaluar las propuestas normativas sobre el sector informal. En su Memoria, titulada Trabajo Decente, presentada a la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 1999, el Director General afirmó lo siguiente:
«La OIT se interesa por todos los trabajadores. Debido a sus orígenes, la OIT ha centrado esencialmente su atención en las necesidades de los trabajadores asalariados -- la mayoría de ellos de sexo masculino -- en empresas del sector estructurado, pero no se agota con ello su mandato, ni tampoco el mundo del trabajo... La OIT debe interesarse por quienes trabajan al margen del mercado de trabajo estructurado: asalariados no reglamentados, trabajadores por cuenta propia, trabajadores a domicilio... Todos los que trabajan tienen derechos en el trabajo. La Constitución de la OIT aboga por el mejoramiento de las «condiciones de trabajo», organizadas o no y se trabaje donde se trabaje, ya sea en la economía estructurada o bien en la no estructurada, en casa o en asociaciones locales o de carácter voluntario».
La declaración del Director General es una invitación para que el movimiento sindical se desarrolle y conciba políticas más detalladas para el sector informal dentro del marco de la OIT. Ahora bien, para participar con éxito en el debate acerca de la reorientación de las actividades anunciadas por el Director General, el movimiento sindical necesitará un conjunto coherente y global de propuestas normativas que abarquen toda la gama de esferas técnicas de la OIT. En particular, los sindicatos tienen que estar dispuestos a formular propuestas sobre la manera en que las actividades y la política de la OIT en las siguientes esferas deberían evolucionar con el fin de reflejar de manera adecuada las necesidades de los trabajadores del sector informal: normas y legislación del trabajo; política macroeconómica y de empleo; formación y aprovechamiento del capital humano; protección social, y desarrollo de pequeñas empresas. Este Coloquio brinda la oportunidad de empezar a prepararse para este desafío.
Ahora bien, independientemente de la evolución dentro de la OIT de los debates sobre el sector informal y de la respuesta de los gobiernos a las propuestas normativas de los sindicatos, sería poco realista suponer que este sector se integrará rápidamente en la economía moderna. Lamentablemente, los sindicatos deben dar por sentado que este sector constituirá una característica prominente de la mayoría de los países en desarrollo y de muchos países industrializados en el futuro inmediato. Con estas perspectivas, y habida cuenta de los retos que se plantean a la fuerza sindical como consecuencia del crecimiento del sector de los servicios y de las formas de trabajo atípicas en la economía moderna, la mayoría de los sindicatos se dan cuenta de que deben modificar sus prioridades internas, examinar su asignación de recursos y elaborar nuevas estrategias con miras a la sindicación de los trabajadores; representar los intereses de todos los trabajadores, y establecer coaliciones con grupos que compartan intereses sociales comunes. De hecho, muchos sindicatos ya están experimentando nuevas estrategias en estas esferas.
Este Coloquio, que se celebrará en Ginebra del 18 al 22 de octubre de 1999, congregará a representantes sindicales de los países industrializados y en desarrollo. Ofrecerá a los participantes la oportunidad de discutir los problemas a que deben hacer frente los sindicatos del sector informal y de comenzar a elaborar una estrategia global a modo de respuesta: una estrategia que esté dirigida hacia el Estado y las organizaciones internacionales pertinentes, en particular la OIT, y que abarque las cuestiones sindicales internas mencionadas más arriba. Este documento de información básica comienza examinando y tratando de hacer accesibles las cuestiones conceptuales y de definición que con frecuencia contribuyen a la complejidad de las discusiones sobre el sector informal. En el capítulo 2 se trata del papel del Estado en el sector informal y en el capítulo 3 se analizan los acontecimientos recientes en cuanto a la política de los sindicatos sobre el sector informal. El capítulo 4 debería constituir el centro de atención y de debates en la reunión. Su objetivo es formular ideas y propuestas para una estrategia sindical global sobre el sector informal que los participantes tal vez deseen discutir, modificar y explicar en mayor detalle a la luz de su experiencia sindical y de los conocimientos específicos por países.
Este documento de información básica ha sido preparado por la Oficina de Actividades para los Trabajadores. Está inspirado en la documentación elaborada por una amplia serie de colegas de la OIT y en discusiones celebradas con esos colegas, tanto en el pasado como en el presente que han aportado una gran contribución. Muchos miembros del movimiento sindical respondieron también rápidamente a las solicitudes de información y de ejemplos de innovaciones fructuosas. Ahora bien, dada la amplitud de la cuestión que se está examinando, este informe no es exhaustivo ni concluyente y debería considerarse como un trabajo en curso que se perfeccionará y desarrollará a la luz de las discusiones que se celebren en la reunión.
Indice
Prefacio iii
1. Características del sector informal 1
1.1. Definición del sector informal 1
1.2. Magnitud y tendencias 2
1.3. Actividades y ocupaciones en el sector informal 6
1.3.1.Características comunes 6
1.3.2.Movilidad de la fuerza de trabajo y complementariedad de los sectores 8
1.3.3.Polarización socioeconómica entre los sexos en el sector informal 9
2. La función del Estado en el sector informal 10
2.1. Las repercusiones de la desreglamentación y de las políticas de ajuste estructural sobre el sector informal en los decenios de 1980 y 1990 10
2.2. La función de las normas del trabajo y de la legislación laboral en el sector informal 14
2.2.1. Las repercusiones de las normas del trabajo en la productividad 14
2.2.2. Las normas internacionales del trabajo y el sector informal 16
2.2.3. La legislación laboral y el sector informal 18
3. La respuesta de los sindicatos al reto del sector informal 21
3.1. Cambio de actitudes y de políticas en los ámbitos nacional y local 21
3.2. Políticas y estrategias adoptadas por organizaciones sindicales internacionales y Secretariados Profesionales Internacionales 22
3.2.1. Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres 22
3.2.2. Confederación Mundial del Trabajo 25
3.2.3. Federación Internacional de Sindicatos de Trabajadores de la Química, Energía, Minas e Industrias Diversas 26
3.2.4. Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera 28
3.2.5. Federación Internacional de Trabajadores del Textil, Vestuario y Cuero 29
3.2.6. Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines 31
4. Estrategias sindicales futuras con relación al sector informal 33
4.1. Políticas externas 34
4.1.1. Normas laborales y legislación del trabajo 34
4.1.2. Fomento de una buena gestión pública y de una administración del trabajo idónea 36
4.1.3. Política tributaria y normativa de las administraciones locales 38
4.1.4. Protección social 39
4.1.5. La política macroeconómica y las políticas de ajuste estructural 42
4.1.6. Proyectos de infraestructura con un alto coeficiente de empleo 43
4.1.7. La promoción de las pequeñas y medianas empresas 45
4.1.8. Desarrollo del capital humano 47
4.1.9. Acceso al crédito 49
4.2. Políticas sindicales internas 50
4.2.1. El establecimiento de prioridades y de estrategias de organización 50
4.2.2. Formalización del acceso y la afiliación 54
4.2.3. Establecimiento de alianzas y sindicalismo comunitario 55
4.2.4. Diferencias entre sexos 59
4.2.5. Movilización de la juventud 61
4.2.6. Concienciación y medios de comunicación 63
4.2.7. Apoyo al desarrollo de servicios especiales 65
4.2.8. Redes internacionales de cooperación sindical, códigos de conducta y acuerdos marco 68
Bibliografía 70
1. Características del sector informal
1.1.Definición del sector informal
La expresión «sector informal» (también llamado «sector no estructurado») se acuñó en la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y se utilizó por primera vez en los informes sobre Ghana y Kenya elaborados en el marco del Programa Mundial del Empleo a principios del decenio de 1970. Una de las conclusiones principales a que se llegó en estos informes fue que el problema social más importante en países tales como Ghana y Kenya no era el desempleo, sino la existencia de un gran número de «trabajadores pobres», que se afanan por producir bienes y servicios sin que sus actividades estén reconocidas, registradas o protegidas por las autoridades públicas.
En los textos de la OIT, para designar al sector informal se ha solido utilizar sobre todo la expresión «sector no estructurado», pero ambos conceptos hacen referencia a una multitud de características que son específicas del «sector urbano no moderno» de las economías en desarrollo. En la Memoria del Director General presentada ante la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 1991 (titulada El dilema del sector no estructurado, OIT, 1991), la expresión hacía referencia a:
«... las muy pequeñas unidades de producción y distribución de bienes y servicios, situadas en las zonas urbanas de los países en desarrollo; dichas unidades pertenecen casi siempre a productores independientes y trabajadores por cuenta propia que a veces emplean a miembros de la familia o a algunos asalariados o aprendices. Esas unidades disponen de muy poco o de ningún capital; utilizan técnicas rudimentarias y mano de obra escasamente calificada, por lo que su productividad es reducida; quienes trabajan en ellas suelen obtener ingresos muy bajos e irregulares, y su empleo es sumamente inestable. Las unidades antedichas forman un sector no estructurado porque casi nunca están declaradas ni figuran en las estadísticas oficiales; suelen tener poco o ningún acceso a los mercados organizados, a las instituciones de crédito, a los centros de enseñanza y de formación profesional, y a muchos servicios e instalaciones públicos; no están reconocidas, ni apoyadas, ni reglamentadas por el estado y, a menudo, las circunstancias las obligan a funcionar al margen de la ley, e incluso cuando están registradas y observan ciertas disposiciones jurídicas, quedan casi siempre excluidas de la protección social, de la legislación laboral y de otras medidas de protección de los trabajadores.»
Así definido, el concepto de «sector no estructurado» o «sector informal» se aplica a aquellas pequeñas actividades generadoras de ingresos que se desarrollan fuera del marco normativo oficial y utilizan normalmente poco capital, técnicas rudimentarias y mano de obra escasamente calificada, y proporcionan bajos ingresos y un empleo inestable.
El concepto que posteriormente proporcionó la OIT con fines estadísticos se refiere al sector informal en los siguientes términos:
«... un conjunto de unidades dedicadas a la producción de bienes o la prestación de servicios con la finalidad primordial de crear empleos y generar ingresos para las personas que participan en esta actividad. Estas unidades funcionan típicamente en pequeña escala, con una organización rudimentaria, en la que hay muy poca o ninguna distinción entre el trabajo y el capital como factores de producción. Las relaciones de empleo -- en los casos en que exista -- se basan más bien en el empleo ocasional, el parentesco o las relaciones personales y sociales, y no en acuerdos contractuales que supongan garantías formales.
Las unidades de producción del sector informal presentan los rasgos característicos de las empresas de hogares. El activo fijo y otros valores no pertenecen a la empresa en sí, sino a sus propietarios ... En muchos casos, es imposible distinguir claramente entre la parte de los gastos asignable a las actividades de producción de la empresa y la que corresponde simplemente a los gastos normales del hogar...
Las actividades realizadas por las unidades de producción del sector informal no se realizan con la intención deliberada de eludir el pago de impuestos o de contribuciones a la seguridad social, o de infringir la legislación laboral y otras disposiciones legales o ciertas normas y procedimientos administrativos. Por ende, el concepto de actividades del sector informal debería diferenciarse del de actividades ocultas o del de economía subterránea.» (OIT, 1993).
Esta definición del sector informal abarca cuestiones que fueron tratadas por primera vez en la ya citada Memoria del Director General de la OIT (1991), especialmente por lo que se refiere a que la expresión «sector no estructurado» o «sector informal» no se aplica a la economía «oculta» o «subterránea». Ha de establecerse una distinción entre aquellas actividades que, por los bajos ingresos que generan, no pueden permitirse los gastos que entraña la legalidad y aquellas que, pese a ser rentables, no aplican deliberadamente la reglamentación, por razones de evasión fiscal o para eludir la legislación nacional. Para la OIT, estas últimas actividades no están abarcadas por el sector informal, en la medida en que no se asocian generalmente a estrategias de supervivencia de los pobres. Por la misma razón, el término «sector informal» no ha de utilizarse para hacer referencia a las actividades delictivas y socialmente indeseables tales como el tráfico de estupefacientes o la prostitución.
Pese a la enorme cantidad de estudios sobre la cuestión, la expresión «sector informal» todavía se presta a diferentes interpretaciones. Por ejemplo, fuera de la OIT se utiliza cada vez más para describir un proceso de informalización general de la economía moderna que está teniendo lugar tanto en los países en desarrollo como en los países industrializados, y que entraña el aumento del trabajo ocasional, a tiempo parcial y en régimen de subcontratación y otras formas de trabajo precario que desempeñan los trabajadores para empresas que operan en el sector formal de la economía.
Sin embargo, a efectos del presente documento, el término «sector informal» se refiere al fenómeno tal como lo define la OIT en la citada Memoria del Director General, de 1991. Por consiguiente, el presente documento se centra esencialmente en los países en desarrollo, pero ha de admitirse desde el principio que la expansión del sector informal de la economía y la «informalización» del trabajo en los países industriales son acontecimientos conexos. Las actividades del sector informal están adquiriendo importancia en muchos países industrializados, y aparecen «zonas grises» propias del sector informal en medio del sector formal de la economía.
1.2.Magnitud y tendencias
Los sindicatos que desean formular políticas y estrategias globales en relación con el sector informal necesitan previamente conocer en cierta medida el tamaño y alcance de dicho sector. La heterogeneidad de las actividades del sector informal, la movilidad de la fuerza de trabajo, los cambios estacionales y las deficiencias de muchos sistemas de reunión de datos en muchos países son algunos de los factores que explican la «invisibilidad» del sector informal en las estadísticas oficiales. Además, las diferentes definiciones del sector informal y las distintas metodologías de medición dificultan las comparaciones entre países.
Desde 1993, la OIT ha elaborado una serie de normas para medir el empleo en el sector informal. Las estimaciones del empleo en el sector informal en las zonas urbanas de algunos países de Africa, Asia y América Latina indican que el empleo en este sector constituía una gran parte del empleo urbano en el decenio de 1990 (véase cuadro 1). En la mayor parte de los países, excepto en América Latina, la proporción de mujeres que trabajan en el sector informal es superior a la proporción de hombres. En Africa, más de un tercio de las mujeres ocupadas en actividades no agrícolas trabajan en dicho sector (Lim, 1996). Debido a la discriminación en el empleo en el sector formal, las mujeres se han visto más afectadas que los hombres por las reducciones de personal resultantes de los programas de ajuste estructural. Para muchas de estas mujeres la solución ha sido buscar empleo en el sector informal, en donde normalmente encuentran un empleo precario y mal remunerado.
Cuadro 1. Fuerza de trabajo en el sector informal en zonas urbanas
(en una selección de países) País (año)
Porcentaje del empleo total
Total
Hombres
Mujeres
Bolivia (1996)
57
53
62
Chile (1997)
30
32
27
Colombia (1996)
53
54
53
Côte d'Ivoire (1996)
53
37
73
Ecuador (1997)
40
39
42
Etiopía (1996)
33
19
53
Filipinas (1995)
17
16
19
Gambia (1993)
72
66
83
Madagascar (1994)
43
43
43
México (1996)
35
36
34
Perú (1996)
51
50
52
Sudáfrica (1995)
17
11
26
Tanzanía, República Unida de (1995)
67
60
85
Uganda (1993)
84
68
81
Fuente: Datos extraídos de la publicación titulada «ILO contribution to the 1999 World Survey on the Role of Women in Development» (de próxima aparición).
Asimismo, los niños participan en gran medida en las actividades del sector informal. Aunque no se dispone de datos precisos sobre el trabajo infantil, la OIT ha estimado que, sólo en los países en desarrollo, por lo menos 120 millones de niños de edades comprendidas entre los cinco y los 14 años trabajan a jornada completa. Esta cifra asciende a unos 250 millones si se cuenta a los niños para quienes el trabajo es una actividad secundaria (en los casos en que el trabajo se define como una actividad secundaria para los niños, los sindicatos han comprobado, de hecho, que el trabajo puede seguir siendo la actividad principal pero que los niños reciben, por lo menos, algún tipo de educación, aunque a menudo abandonan el sistema escolar cuando aumentan las presiones económicas de la unidad familiar). De estos niños, el 61 por ciento se encuentran en Asia, el 32 por ciento en Africa y el 7 por ciento en América Latina. Si bien en Asia se registra el número más elevado de niños trabajadores en términos absolutos, a Africa le corresponde la proporción más alta (alrededor del 40 por ciento de los niños de cinco a 14 años de edad) (OIT, 1996a). La realidad es que la inmensa mayoría de estos niños se encuentran fuera del sector formal y las tasas de participación de los niños en las actividades económicas son más elevadas en las zonas rurales que en los centros urbanos. Una encuesta reciente llevada a cabo por la OIT en 26 países reveló que el 70 por ciento de los niños encuestados realizaban trabajos agrícolas, y la proporción de niñas era mayor que la de niños. En América Latina y el Caribe, de los 15 millones de niños que participan en el mercado de trabajo, el 56 por ciento trabaja en el sector agrícola a partir de edades que varían entre los 5 y 7 años (OIT, 1999a).
Los gráficos 1 y 2 muestran la contribución del sector informal al empleo y al producto interno bruto (PIB) en el sector no agrícola de la economía y en toda la economía para un grupo seleccionado de países en desarrollo (los datos correspondientes figuran en el cuadro 2). De los gráficos y el cuadro se desprende claramente que el sector informal de la economía aporta una importante contribución a la producción y a las oportunidades de empleo. Por consiguiente, la eliminación del sector informal sin un aumento notable del tamaño del sector formal de la economía agravaría enormemente los problemas de desempleo y pobreza en esos países.
Además, la importancia económica del sector informal parece estar aumentando en la mayor parte de los países en desarrollo. Por ejemplo, según las estimaciones de la OIT, en América Latina más del 80 por ciento de los nuevos empleos creados entre 1990 y 1994 correspondieron al sector informal. En esa región, el empleo del sector informal creció a un ritmo anual de aproximadamente un 4,7 por ciento, en comparación con un 1,1 por ciento en el sector formal. En Africa, el empleo en el sector informal urbano absorbe el 61 por ciento de la fuerza de trabajo urbana, y se estimó que en el decenio de 1990 este sector generaría más del 93 por ciento de los puestos de trabajo adicionales en la región. En Asia, antes de que comenzara la crisis financiera de 1997, se estimó que el sector informal absorbía de un 40 a un 50 por ciento de la población activa urbana, con diferencias entre los países en reciente proceso de industrialización (menos de un 10 por ciento) y países como Bangladesh, donde la proporción del empleo correspondiente al sector informal se estimó en un 65 por ciento (OIT, 1997a).
Cuadro 2. Contribución del sector informal en lo que respecta al empleo
y al producto interno bruto (sector no agrícola y total)
(%)
(%)
(%)
País (año)
No agrícola
Total
Sector informal como porcentaje del empleo no agrícola
Sector informal como porcentaje del producto interno bruto no agrícola
Sector informal como porcentaje del empleo total (%)
Sector informal como porcentaje del producto interno bruto total
Benin (1993)
93
57
41
37
Burkina Faso (1992)
77
40
9
25
Chad (1993)
74
45
12
31
Colombia (1992) (10 zonas metropolitanas)
55
18
Fiji (1990)
43
2
Filipinas (1988)
26
12
India (1993-1994)
47
63
Madagascar (1995) (Antananarivo)
26
17
Malí (1989)
79
42
13
23
Mauritania (1989)
75
14
10
Mauricio (1992)
24
19
Níger (1987)
30
Senegal (1991)
76
41
Tailandia (1995)
6
1
Tanzanía, República Unida de (1991)
22
32
Tanzanía, República Unida de (1995) (Dar es-Salam)
30
65
Túnez (1995)
49
23
38
20
Fuente: Du Jeu (1998).
1.3.1.Características comunes
El sector informal es heterogéneo en lo que se refiere a actividades y a actores. Entre los sectores de la economía en los que participan empresarios del sector informal figura el comercio, la agricultura, la construcción, la industria manufacturera, el transporte y los servicios, es decir, prácticamente todos los sectores. El sector financiero informal, en particular los prestamistas y cambistas, desempeñan una importante función en muchos países. En el sector informal se pueden encontrar casi todos los oficios y demás ocupaciones: peluqueros, esteticistas, cambistas, trabajadores que confeccionan los bidis (cigarrillos), caleseros, fontaneros y mecánicos, transportadores de cargas sobre la cabeza, basureros, vendedores de legumbres, kiosqueros, vendedores de ropa de segunda mano, sastres, trabajadores de la industria textil, talladores de madera, relojeros, ebanistas, comerciantes del carbón y trabajadores del servicio doméstico.
Por motivos analíticos relacionados con este documento, la fuerza de trabajo del sector informal estará agrupada en tres segmentos principales: propietarios o empleadores de microempresas, trabajadores por cuenta propia y trabajadores dependientes. El primer segmento corresponde a los propietarios o empleadores de microempresas que emplean a un número reducido de trabajadores y/o aprendices. Normalmente no constituyen un grupo destinatario de las políticas de organización sindical, pero pueden ser un posible interlocutor en las negociaciones ya que participan directa o indirectamente en una relación de empleo con muchos de los trabajadores del sector informal a los que pudieran tratar de representar los sindicatos.
El segundo segmento está integrado por los trabajadores por cuenta propia, que trabajan solos o con empleados no remunerados. Abarca principalmente a los trabajadores independientes y es el mayor segmento del sector informal.
El tercer segmento comprende a los trabajadores dependientes, ocupados en un empleo a jornada completa o en un empleo ocasional. Abarca a los asalariados ocupados en microempresas, generalmente sin un contrato formal y que trabajan de forma regular u ocasional, a los trabajadores no remunerados, incluidos los miembros de la familia y los aprendices, a los trabajadores a domicilio y a los trabajadores domésticos remunerados.
En muchos aspectos, los problemas de los trabajadores del sector informal están estrechamente relacionados con su situación en el empleo. Por ejemplo, los problemas a los que se enfrentan los vendedores ambulantes difieren considerablemente de los que afectan a los trabajadores a domicilio. Dentro del mismo grupo de trabajadores, la situación de los hombres difiere de la de las mujeres. Pese a estas diferencias, la precariedad y vulnerabilidad se aplican tanto a los trabajadores independientes como a los trabajadores dependientes en el sector informal en la medida en que trabajan fuera del ámbito de la protección jurídica y social.
a) Trabajadores por cuenta propia
Los trabajadores independientes crean su propio negocio unipersonal. Trabajan solos o con trabajadores no remunerados, generalmente miembros de la familia y aprendices. La eficacia de sus actividades se ve a menudo dificultada por una falta de crédito para realizar pequeñas inversiones; de competencias técnicas para llevar a cabo sus actividades, y de materias primas y de acceso al abastecimiento de agua y al suministro de electricidad. Pese a su condición de trabajadores independientes, pueden depender de otras personas en lo que respecta a los locales y créditos. Generalmente, no tiene acceso a los préstamos que otorgan las instituciones crediticias porque no ofrecen las suficientes garantías económicas y, a menudo, tienen que pedir prestado sumas que son insuficientes en comparación con los costos administrativos de los préstamos. Como resultado, están expuestos a la explotación de los prestamistas. Por lo general, no pueden permitirse pagar las tasas de las instituciones de formación oficiales y los cursos que estas últimas proponen no siempre se adaptan a sus necesidades básicas. Sus lugares de trabajo son a menudo insalubres y peligrosos y, a veces, están situados en zonas poco atractivas para los posibles compradores.
La situación de los trabajadores independientes en las zonas rurales merece especial atención, debido al enorme porcentaje que representa la fuerza de trabajo agrícola en el total de la población económicamente activa en los países en desarrollo (59 por ciento) (OIT, 1999a). La reducción de los obstáculos comerciales y otras reformas vinculadas a la reestructuración de la economía mundial durante los dos últimos decenios ha dado lugar a una reducción del empleo asalariado en el sector agrícola en muchos países en desarrollo. Como resultado, la distinción entre trabajadores rurales asalariados y el resto de la población activa resulta menos clara, y todos los que trabajan en el sector agrícola se enfrentan a dificultades similares. Los datos de que se dispone indican que el empleo independiente y la precarización de la mano de obra rural están aumentando en muchos países en desarrollo. Entre las categorías de trabajadores rurales no asalariados o «autónomos», tal como se definen en el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141), se encuentran los pequeños propietarios, aparceros y arrendatarios; asimismo, quedan abarcadas otras personas sin tierras que viven en zonas rurales y que, a menudo, gozan de poca o ninguna seguridad en lo atinente a la tenencia de la tierra que cultivan (OIT, 1990). Estas categorías de trabajadores representan la mayor parte del sector informal rural. Este sector constituye la mayor categoría en la estructura rural de clases en los países en desarrollo y actualmente está aumentando a un ritmo constante. Un estudio llevado a cabo por la UITA revela que en los países en los que se dispone de datos para 1988, el sector de pequeños productores representa el 52 por ciento de la población rural y el sector «sin tierra» el 24 por ciento. América Latina presenta las estadísticas más preocupantes sobre la polarización socioeconómica. Se estima que ahora en esta región, la tenencia de tierras en el 71 por ciento de los hogares agrícolas es muy escasa o nula (en comparación con el 69 por ciento en 1988), mientras que en el Brasil, por ejemplo, el 1 por ciento de los terratenientes controla el 44 por ciento de la tierra productiva (UITA, 1997).
Los vendedores ambulantes, en su mayoría mujeres, representan un importante porcentaje de la fuerza de trabajo en el sector informal. Estos vendedores son sin lugar a dudas el componente más «visible» del sector informal y desempeñan una importante función como proveedores de una amplia gama de productos a familias de ingresos medianos o bajos. Sin embargo, a menudo la policía y las autoridades municipales les consideran una molestia y, a veces, incluso una amenaza para la seguridad. Los comerciantes los consideran competidores desleales. Por consiguiente, suelen ser objeto de acoso y se les desaloja periódicamente de las zonas públicas. Como operan en lugares públicos, sus mercancías pueden ser fácilmente destruidas por desastres naturales (por ejemplo, el fuego o el agua) y pueden ser robadas o confiscadas. Sus principales preocupaciones son el acceso al espacio y a los servicios básicos, tales como el agua y la electricidad.
b) Trabajadores dependientes
Los trabajadores remunerados en las microempresas a menudo tienen que afrontar condiciones de trabajo duras e inseguras y generalmente no se benefician de muchas de las prestaciones que perciben los trabajadores en el sector formal, tales como las pensiones de vejez, el seguro de enfermedad e invalidez, los límites en la jornada normal de trabajo y el pago de horas extraordinarias, las vacaciones remuneradas y la protección de la maternidad. Su influencia en las relaciones laborales es limitada o nula, normalmente no están sindicados y sus salarios y condiciones de empleo las determina unilateralmente el propietario de la microempresa. Pueden estar contratados de forma permanente u ocasional. En este último caso, su seguridad de empleo es limitada.
Los trabajadores no remunerados son principalmente miembros de la familia y aprendices. Las mujeres y los niños representan un importante porcentaje de estos trabajadores. Este tipo de empleo no siempre se tiene en cuenta en las estadísticas y a menudo no es remunerado debido a las tradiciones culturales. El trabajo no remunerado está muy extendido en las zonas rurales.
Los trabajadores empleados como mano de obra subcontratada en el sector informal están a menudo al final de una cadena invisible de subcontratistas. Además de los problemas a los que tienen que hacer frente los trabajadores remunerados, estas personas trabajan en circunstancias que permiten al empleador evitar la responsabilidad jurídica de controlar las condiciones de trabajo. Esto tiene una incidencia directa en sus condiciones de salud y seguridad en el trabajo, incluidos los peligros que resultan de la exposición a productos químicos o de pesos o tecnología inadecuados.
Los trabajadores a domicilio constituyen uno de los grupos más «invisibles» del sector informal. Sin duda alguna, se subestima el número total de trabajadores dentro de este grupo. Sin embargo, los casos de los que se tiene conocimiento parecen indicar que está aumentando el número de trabajadores a domicilio en todo el mundo. En los países en desarrollo, las mujeres representan la mayoría de estos trabajadores. En muchas sociedades, por razones culturales y religiosas, el trabajo a domicilio es la única forma que tienen las mujeres de conciliar las responsabilidades familiares con la necesidad de percibir ingresos. El trabajo a domicilio, tal como lo define el Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177), se refiere al trabajo que una persona realiza, a cambio de una remuneración, en su domicilio o en otros locales que escoja, distintos de los locales de trabajo del empleador, con el fin de elaborar un producto o prestar un servicio conforme a las especificaciones del empleador, independientemente de quién proporcione el equipo, los materiales u otros elementos utilizados para ello. En general, los trabajadores a domicilio no están amparados por la legislación nacional del trabajo. La mayor parte de los trabajadores a domicilio trabajan en virtud de acuerdos verbales y, por consiguiente, su situación de empleo dependiente no está registrada y su empleador se oculta tras varios niveles de subcontratistas. Esto impide que puedan acceder a la seguridad social. Sus condiciones de trabajo son normalmente insalubres y, a menudo, sufren de agotamiento por exceso de trabajo y de estrés. Generalmente, los trabajadores a domicilio están mal remunerados y, debido a la competencia, tienen que soportar largas jornadas de trabajo (1) <> . Para conseguir trabajo, dependen totalmente de un «intermediario».
Los trabajadores domésticos remunerados son en su mayoría mujeres. Como los trabajadores a domicilio, pasan desapercibidos y su número se subestima porque las estadísticas nacionales raramente los tienen en cuenta. Sin embargo, los datos de que disponemos indican que estos trabajadores constituyen una gran parte de la fuerza de trabajo femenina en el sector informal en los países en desarrollo. Sus principales problemas son las largas jornadas laborales, los bajos salarios y la amenaza diaria de despido. Están expuestos a la explotación y al acoso sexual.
1.3.2.Movilidad de la fuerza de trabajo
y complementariedad de los sectores
La clasificación que figura más arriba de los trabajadores del sector informal no refleja adecuadamente la complejidad del sector. En el mundo real, no existen límites claramente definidos entre los segmentos mencionados y hay una movilidad constante de trabajadores entre las diferentes categorías de empleo e incluso entre las ocupaciones, dependiendo de la época del año, de la situación económica y de las exigencias de sus estrategias de supervivencia. Puede ocurrir que una trabajadora asalariada abandone la microempresa que la emplea para establecer un negocio, convirtiéndose así en una trabajadora independiente o incluso en una microempresaria. Otra posibilidad es que la trabajadora ocupe dos o más puestos de trabajo al mismo tiempo. Los trabajadores a domicilio pueden estar ocupados en un trabajo remunerado durante algunos períodos y vender directamente los mismos productos y servicios durante el resto del año. En las zonas rurales, muchos pequeños agricultores complementan la agricultura de subsistencia con el trabajo ocasional en grandes explotaciones agrícolas comerciales durante los períodos de cosecha o con actividades no agrícolas en determinadas épocas del año. Los trabajadores empleados en explotaciones comerciales cultivan pequeñas parcelas de legumbres, y se dedican a la producción de artículos artesanales o a otras actividades para complementar sus exiguos salarios.
Hay también estrechos vínculos entre los sectores formal e informal. Un elevado porcentaje de trabajadores pertenecen al mismo tiempo al sector formal y al informal. Además, los hogares a menudo forman parte de ambos sectores, ya que alguno de sus miembros, normalmente del sexo masculino, suele trabajar en el sector formal, y otro miembro, generalmente del sexo femenino, en el sector informal o dirigiendo un negocio del sector informal (Venkata Ratnam, 1999). Las empresas del sector formal dependen en buena medida de los trabajadores del sector informal para la prestación de servicios, y los grupos de ingresos bajos y medianos del sector formal compran bienes y servicios en el sector informal. Los productores y comerciantes del sector informal tienen que comprar la mayor parte de sus materiales y mercancías en el sector formal; a menudo trabajan como proveedores o subcontratistas para las empresas del sector formal. Esto crea una dependencia mutua, aunque asimétrica, ya que el trabajo del sector informal se puede reemplazar fácilmente.
1.3.3.Polarización socioeconómica entre los sexos
en el sector informal
Si bien es cierto que tanto hombres como mujeres trabajan en el sector informal, su situación difiere en muchos aspectos, por ejemplo en cuanto a horas y tipos de trabajo y también en cuanto a la remuneración. La fuerza de trabajo femenina se concentra en el pequeño comercio y servicios, en donde se necesita sólo un pequeño capital y bajos niveles de capacitación profesional para iniciar una actividad. En el sector del comercio las mujeres se dedican principalmente a pequeñas actividades por cuenta propia, tales como la venta de alimentos, mientras que los comerciantes del sexo masculino tienden a dedicarse a actividades en mayor escala y que no tienen que ver con la alimentación. En el sector manufacturero, las mujeres trabajan principalmente en régimen de subcontratación o desempeñan un trabajo no remunerado en el ámbito familiar. En el trabajo industrial a domicilio, los hombres normalmente desempeñan la función de subcontratistas o se dedican a actividades tales como la recolección de materias primas y la entrega de productos finales. Raras veces trabajan ellos mismos en casa. En los sectores de la construcción, el transporte y los servicios, las mujeres están principalmente contratadas como trabajadores ocasionales.
En cuanto a las facilidades de crédito, las mujeres a menudo tienen que afrontar problemas adicionales debido a factores culturales y religiosos que les impiden el acceso a la propiedad privada y a los préstamos sin autorización de sus maridos. La ignorancia, los altos niveles de analfabetismo y los tabúes culturales son otros tantos factores que empujan a las mujeres hacia las formas de empleo más precarias y peor remuneradas en el sector informal.
2. La función del Estado en el sector
informal
La actitud y política estatales en relación con el sector informal afectarán de manera significativa el volumen y calidad del empleo en ese sector, así como la influencia que ejercen los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores asalariados y las microempresas del sector informal en otros componentes de la economía. La política del Estado con respecto al sector informal varía de un país a otro, y ha ido evolucionando a lo largo del tiempo de acuerdo con la evolución de las ideologías políticas y de los planteamientos teóricos de desarrollo económico. Esta política estatal no actúa de forma aislada ni deja de tener relación con el pensamiento político y económico de ámbito más amplio en las instancias decisorias estatales.
Por lo tanto, la función del Estado es de una importancia fundamental para cualquier discusión normativa de los sindicatos sobre el sector informal. Es esencial que los sindicatos elaboren y promuevan una visión coherente respecto a qué políticas económicas, jurídicas y administrativas han de adoptar los gobiernos en relación con el sector informal.
2.1. Las repercusiones de la desreglamentación
y de las políticas de ajuste estructural
sobre el sector informal en los decenios
de 1980 y 1990
A finales del decenio de 1970 y durante el de 1980, en la mayoría de los países en desarrollo y en muchos países industrializados, el crecimiento económico -- si existía -- no era suficiente para absorber el crecimiento demográfico, y la creación de empleos tenía un ritmo demasiado lento para evitar la explosión del desempleo o del subempleo. Aun para los que tenían la suerte de haber encontrado un empleo fijo, los ingresos reales disminuían, las condiciones de trabajo se deterioraban y la seguridad en el empleo se desvanecía. Para todos los demás, la única opción posible era tratar de buscarse el sustento en el sector informal. Es innegable la importante contribución que este sector ha aportado a la supervivencia económica de miles de millones de trabajadores, y hay que reconocer que algunos elementos del sector informal tienen a menudo un espíritu empresarial muy vivo y un gran potencial creativo. Con mucha frecuencia, en el sector informal aparecen sistemas de apoyo mutuo que permiten a los trabajadores resolver los problemas y aprovechar las oportunidades nuevas, como las redes de autoayuda y de autofinanciación, basadas en familiares o amigos. En resumidas cuentas, los trabajadores del sector informal suelen ser innovadores, dinámicos y flexibles, pero pobres.
También se suele reconocer que la calidad del trabajo, el nivel de vida y el grado de explotación de los trabajadores del sector informal resultan inaceptables. Por consiguiente, el trabajo en el sector informal equivale a poco más que a una estrategia de supervivencia o a una solución de recambio para la gran mayoría de la población, que no tiene más remedio que trabajar en ese sector. Ello no obstante, mucha gente aducirá que es preferible unos ingresos bajos que la falta total de ingresos, y que cualquier tipo de trabajo es mejor que la falta de trabajo. A pesar de su gran preocupación por el bienestar de los trabajadores en el sector informal, los sindicatos suelen estar de acuerdo con esos sentimientos, a condición de que la política estatal se dirija a tratar de mejorar la situación de los trabajadores en ese sector, y los vaya integrando en el sector formal.
Se han llevado a cabo diversos esfuerzos para dar con el justo medio, con el fin de reducir la explotación de los trabajadores, pero reconociendo que el sector informal puede suponer una aportación valiosa como estrategia de supervivencia para los que están fuera del sector formal. Por ejemplo, la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), de la OIT, hace un llamamiento a los Estados Miembros para que reconozcan la importancia de las fuentes de empleo ofrecidas por el sector informal (no estructurado), pero declara que «deberían tratar de extender progresivamente medidas de reglamentación al sector no estructurado» aun cuando se reconozca que deberían tener también en cuenta la posibilidad de que la formalización del sector informal reduzca su capacidad de absorber mano de obra y generar ingresos, por lo menos a corto plazo. La parte V de la Recomendación está dedicada al sector no estructurado, y recomienda que los Estados Miembros deberían: i) elaborar y llevar a la práctica programas de promoción del empleo para fomentar el trabajo familiar y el trabajo independiente en talleres individuales; ii) fomentar relaciones de complementariedad entre el sector estructurado y el sector no estructurado; iii) ampliar las posibilidades de acceso de las empresas del sector informal a los recursos, mercados, crédito, infraestructura, medios de formación, conocimientos técnicos y tecnologías más perfeccionadas, y iv) tratar de facilitar al mismo tiempo la integración progresiva de dicho sector en la economía nacional, mientras adoptan medidas para aumentar las oportunidades de empleo y mejorar las condiciones de trabajo en el sector no estructurado.
En relación con las pequeñas empresas, el mencionado instrumento de la OIT recomienda que se deberían adoptar las medidas necesarias para no sólo ampliar sus posibilidades de acceso a los mercados, créditos, conocimientos técnicos y tecnologías avanzadas, sino también mejorar las condiciones de trabajo en dichas empresas.
Sin embargo, de los datos que se han presentado en el capítulo anterior en relación con el crecimiento del sector informal se deduce claramente que esta estrategia de formalización gradual no está dando los resultados que se esperaban. Mientras las políticas y programas que se elaboran para prestar asistencia a las pequeñas empresas suelen estar encaminadas a la solución de los problemas de acceso que tienen los empresarios a los mercados de productos, créditos, conocimientos técnicos, tecnologías avanzadas y capacidades directivas, la mejora de las condiciones de trabajo en las empresas no suele contemplarse como un fin en sí mismo. La razón de ello estriba en la hipótesis (generalmente no declarada) de que cuando estas empresas despeguen, las disposiciones y condiciones de empleo de los trabajadores mejorarán automáticamente. Esta hipótesis se basa en la teoría «de la filtración» del desarrollo económico y social, que ha demostrado ser poco realista.
La espectacular expansión del sector informal y el relativo «éxito» que al parecer ha conseguido, si se le compara con las oportunidades de empleo cada vez menores de la economía formal, han propiciado en algunos círculos una idea romántica del sector informal. Durante el decenio de 1980 y la mayor parte del decenio de 1990, se popularizó -- entre los defensores de la teoría económica neoclásica -- una perspectiva demasiado optimista del sector informal. A consecuencia de ello, el desarrollo de la política estatal sobre el sector informal en las últimas décadas ha de verse en el contexto de la omnipresente influencia que las políticas estándar de ajuste estructural (impuestas por las instituciones financieras internacionales) han ejercido sobre el desarrollo económico.
Como parte del modelo neoclásico, apareció una idea nueva y controvertida sobre el sector informal. Según esta corriente de pensamiento, en vez de tratar de restringir o regular el sector informal, los gobiernos debían concentrarse en crear y potenciar un entorno favorable a ello. Se argumentaba que los elevados costos y el tiempo que se gastaba en registrar una empresa, la complejidad de los procedimientos administrativos y lo inadecuado de las disposiciones reglamentarias para responder a las necesidades del sector informal actuaban como factores desalentadores que disuadían a los empresarios de legalizar sus actividades. En el centro de estas críticas estaba la afirmación de que los costos que suponía cumplir con la legislación laboral eran realmente excesivos, y de que ello tenía como resultado que las empresas permaneciesen en el sector informal. Además, se argumentaba que los elevados costos laborales de las empresas del sector formal incitarían a los empresarios a reducir su fuerza de trabajo y a sustituir la mano de obra por bienes de equipo. En cualquier caso, los economistas neoclásicos pretendían que los resultados eran económicamente ineficaces y que toda la sociedad saldría perjudicada.
La respuesta de los economistas neoliberales (y a veces también de las instituciones financieras internacionales) consistía en eliminar las barreras entre los sectores formal e informal, suprimiendo o reformando toda una serie de reglamentaciones en ámbitos como la legislación laboral, los salarios mínimos, la seguridad social, la salud y seguridad en el puesto de trabajo y los impuestos, así como en el ámbito de las disposiciones reglamentarias relativas al registro y administración de una empresa. Los defensores de estas reformas argüían que así se liberaría la iniciativa privada y el potencial económico de los empleados por cuenta propia y de las microempresas que operaban en el sector informal (de Soto, 1989). Toda la insistencia se dirigía a la desreglamentación y a la retirada del gobierno para garantizar que el sector privado no fuese «desplazado» por las inversiones públicas o sobrecargado por el papeleo oficial. Esas políticas se llevaron a cabo por primera vez, y con gran vigor, en algunos países de América Latina, pero pronto se extendieron a otras regiones y alcanzaron un ámbito mundial.
Esta política respecto al sector informal formaba parte de un enfoque más amplio de liberalismo en política económica y de predominio del egoísmo absoluto, propios del decenio de 1980 y de la mayor parte del decenio de 1990. En este período, el centro de atención de la política económica se redujo, pasando de la prosecución de un desarrollo de amplia base, pleno empleo y elevados niveles de ingresos para todos hasta la concentración en la lucha contra la inflación, el fomento de la inversión privada y la promoción de las fuerzas del mercado a toda costa. El conjunto de políticas que propugnaban los economistas neoclásicos para los países en desarrollo incluía además la devaluación de la moneda, la eliminación de los subsidios a los productos básicos, la reducción del gasto público en educación, salud y protección social, la reducción del empleo en el sector público, las reformas en el mercado de trabajo para aumentar la flexibilidad y la movilidad en el sector formal y la reducción de la protección al comercio.
La justificación de este conjunto de políticas radicaba en la creencia de que toda intervención estatal era perjudicial: el Estado no podía hacer una contribución positiva a la generación de empleos y al crecimiento, y la economía debía dejarse enteramente a las fuerzas del mercado. En los países en desarrollo se decía que la intervención estatal había distorsionado o suprimido los incentivos a las industrias de exportación, especialmente las industrias del sector primario, en las que se creía que los países en desarrollo tenían ventaja comparativa. Las medidas normativas antes mencionadas estaban pensadas para hacer desaparecer o invertir esta situación, creando así incentivos para incrementar la producción de bienes de exportación, especialmente en el sector agrícola y en las industrias extractivas. Las políticas de estabilización estaban también concebidas para reducir los ingresos disponibles de los asalariados urbanos y su gasto en consumo, reduciendo así la demanda de importaciones. Se esperaba que las políticas de estabilización y ajuste estructural eliminasen la inflación, corrigiesen los problemas de balanza de pagos y fomentasen el aflujo de capitales privados. En cuanto al conjunto de políticas del decenio de 1980, los economistas neoclásicos y los representantes del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial solían hablar de «encontrar el precio adecuado», refiriéndose a la creación de incentivos con destino a los empresarios de los países en desarrollo para que produjesen unos productos básicos más fácilmente exportables.
El resultado de estas políticas fue negativo en la mayor parte de los países en que se aplicaron. La prometida recuperación económica por medio de un crecimiento orientado a la exportación no se materializó, y el desempleo y el subempleo aumentaron, al tiempo que el acceso a la salud, la educación y otros servicios sociales disminuían. Junto con todo ello, reaparecían grandes desigualdades en los ingresos, el acceso al trabajo y la calidad de los empleos, tanto dentro de los países como entre ellos. En parte, estas desigualdades provenían de la promoción de la mundialización económica y de las grandes empresas multinacionales, al mismo tiempo que se yugulaba la protección social a nivel nacional, se socavaba la solidaridad entre los trabajadores y se reemplazaba la responsabilidad colectiva por unas relaciones de trabajo individualizadas.
En la mayor parte de los países, las centrales sindicales nacionales se opusieron básicamente a esta política, por sus graves repercusiones sociales y por su incapacidad para producir los beneficios prometidos en términos de crecimiento económico y de empleo. Con plena coherencia, el movimiento sindical internacional señaló a la atención varios problemas fundamentales en relación con la planificación temporal, la ordenación y la agrupación de las políticas de estabilización y de ajuste estructural. Los sindicatos argumentaban que esas políticas habían de ser más específicas para cada país concreto, que el componente de estabilización era demasiado estricto y que convenía que los cambios estructurales se distribuyesen en un período de tiempo más largo y fuesen objeto de diálogo tripartito.
Los sindicatos argumentaban además que la promoción del sector exportador por medio de la devaluación de la moneda y de la alteración de los incentivos de precios no respondía con suficiente eficacia a los problemas económicos que tienen planteados casi todos los países en desarrollo. En las economías poco desarrolladas, que se caracterizan por la ausencia de infraestructuras básicas, por unos mercados poco desarrollados y unos empresarios de escasa envergadura, y donde los productores tienen un conocimiento bastante limitado de las tecnologías de producción y de las posibilidades del mercado, no es realista esperar una respuesta automática de la oferta a los ajustes de precio que se derivan de la devaluación. En muchos países en desarrollo, la dependencia de un conjunto limitado de productos primarios con destino a la exportación ha constituido una fuente importante de vulnerabilidad ante las fluctuaciones de los términos de intercambio. Por lo tanto, los sindicatos han argumentado sistemáticamente que era importante conseguir una mejora de la balanza comercial diversificando la estructura de las exportaciones, más bien que simplemente vendiendo más productos primarios. Han aducido también que la producción de gran valor y las exportaciones no tradicionales requerían una reorientación -- más bien que una reducción -- de las inversiones públicas en infraestructura productiva y desarrollo del capital humano. Abogaban también por el desarrollo de los mercados de capitales y por unos planes de crédito nuevos e innovadores, dirigidos a los pequeños productores.
Es evidente que la respuesta que propugnan los sindicatos ante los programas de ajuste estructural y los problemas económicos de los países en desarrollo era, y sigue siendo, totalmente incompatible con el concepto simplista de que el crecimiento y la prosperidad económicos pueden ser rápidamente generados suprimiendo los controles legislativos, fiscales y administrativos de la industria y del sector informal. El punto de vista sindical reconocía que las fuerzas libres del mercado no son la panacea universal para todo tipo de problemas económicos, y que el Estado tiene una función fundamental que desempeñar para corregir las deficiencias del mercado y patrocinar el desarrollo económico por medio de inversiones en infraestructura, desarrollo de capital humano y acceso al crédito.
Esta perspectiva sindical se apoya en datos empíricos procedentes de las investigaciones de la OIT, que durante los dos últimos decenios ha tratado de examinar las razones reales del crecimiento del sector informal, en vez de basar las prescripciones en materia de políticas en preferencias ideológicas preconcebidas (Tokman, 1992; Maldonado, 1995; Lagos, 1995). Por ejemplo, Maldonado llega a la conclusión de que la existencia del sector informal proviene de «la interacción de diversos factores económicos, político-institucionales y sociológicos. Con esta conclusión se impugna el análisis monocausal de la economía informal (preeminencia del derecho) y queda invalidada la tesis neoliberal, la cual tiene una base empírica muy frágil».
En el capítulo 4 se examinarán algunas posibilidades de que disponen los sindicatos para explicar con más detalles los argumentos antes descritos y, sobre todo, cómo pueden hacer que estas propuestas normativas se dirijan más específicamente al sector informal.
2.2. La función de las normas del trabajo
y de la legislación laboral en el sector
informal
La importancia de las normas del trabajo y de la legislación laboral para el sector informal puede examinarse desde una perspectiva económica y desde el ángulo de los derechos sociales y humanos. Este último tiene una importancia fundamental, pero empezaremos por el examen del primero, puesto que está íntimamente relacionado con la discusión que acabamos de mencionar.
2.2.1. Las repercusiones de las normas del trabajo
en la productividad
Como se ha dicho antes, el modelo neoclásico de desarrollo económico puede cuestionarse desde diversos frentes. Por ejemplo, otros modelos de desarrollo económico que reconocen las ineficiencias del mercado y que aprecian también las ventajas económicas a largo plazo que se derivan de mantener y fomentar el entramado social de la sociedad, han conducido a unas conclusiones muy distintas sobre la importancia de las normas del trabajo y de las instituciones del mercado de trabajo, como los sindicatos. Según el modelo institucional o estructuralista de desarrollo económico, deberíamos preocuparnos de las repercusiones que la competencia desleal del mercado de trabajo informal puede tener en la productividad de ese sector, y también de cómo podría afectar la viabilidad económica a largo plazo de la economía del sector formal (Sengenberger, 1994; Lee, 1997, 1998 y 1999). Tradicionalmente, los sindicatos han estado preocupados por el hecho de que si no hay unas normas del trabajo mínimas se produciría una «carrera hacia atrás» de las condiciones de trabajo, lo cual tendría consecuencias económicas y sociales negativas. Sobre todo en los países que tienen mucho excedente de mano de obra, el incumplimiento de normas del trabajo tales como la libertad sindical, los salarios mínimos, el número máximo de horas de trabajo y las disposiciones reglamentarias sobre salud y seguridad en el trabajo, incitarán a los empresarios a competir entre sí a través de una reducción de los costos laborales. Ello reduciría o eliminaría igualmente los incentivos que hubiesen tenido de otro modo para competir por medio de productos de mejor calidad, tecnología y estrategias comerciales. El resultado final es una mayor competencia en el mercado de trabajo, más explotación de los trabajadores, menos productividad, una asignación poco eficaz de los escasos recursos disponibles, un crecimiento económico más lento y menos prosperidad para todos. Por consiguiente, serían erróneos los argumentos que esgrimen los economistas neoclásicos en el sentido de que la desreglamentación liberaría el potencial creativo del sector informal y favorecería la innovación, una mayor competencia en los mercados de productos y la producción de bienes de mayor valor.
Para responder a las cuestiones antes mencionadas, un economista de corte neoclásico tal vez argumentase que si tuviera interés económico para los empresarios poner en práctica las normas del trabajo, ya lo harían por sí mismos, sin necesidad de apremio por parte del Estado. Además, los economistas de este tipo señalarían probablemente las encuestas de los operadores del sector informal, que muestran que muchos empresarios piensan que las repercusiones financieras de tener que cumplir la legislación laboral los pondría fuera de combate, y ésta es precisamente la razón por la cual escogen actuar fuera del sector formal. Pero el hecho de que los microempresarios puedan desear minimizar los costos laborales a corto plazo, a pesar de las repercusiones negativas que ello tiene en la productividad, no significa necesariamente que éste sea un planteamiento económicamente racional: no hace más que reflejar el hecho de que la mayor parte de los operadores del sector informal se ven forzados, por las circunstancias económicas, a adoptar una perspectiva a muy corto plazo. Para ellos, las prioridades son la supervivencia de cada día y los problemas inmediatos de activo líquido, puesto que el acceso al crédito les está muy limitado: en su mundo no existe una perspectiva «a largo plazo» y por lo tanto no pueden permitirse el lujo de pensar que el cumplimiento de las normas del trabajo, como las condiciones de salud y seguridad, tendrá como resultado menos accidentes profesionales, que se traducirán en un aumento de la producción, menos costos laborales por unidad y beneficios más elevados.
Existe también el problema de los «aprovechados»: los empresarios del sector informal se mostrarán reticentes a emprender una estrategia que pudiera suponer unos costos laborales algo más elevados a corto plazo (con vistas a obtener una mayor productividad y unos menores costos unitarios a largo plazo) porque temen que otros empresarios no quieran seguir la misma estrategia. El empresario que no cumple las normas del trabajo puede permitirse precios más bajos que los que las cumplen, y los pone fuera de combate antes de que tengan la oportunidad de conseguir los beneficios de productividad que se derivan de cumplir las normas del trabajo. Este es otro ejemplo de ineficiencia del mercado y una justificación económica para la intervención estatal en forma de legislación laboral, inspección del trabajo y aplicación de las normas laborales mínimas en toda la economía.
En los últimos años, la OIT ha emprendido una considerable labor analítica, y varios países han llevado a cabo estudios para examinar el «costo de la legalidad» para el sector informal, en un intento de evaluar las tesis contradictorias de los modelos neoclásico y estructuralista de la teoría económica. Por ejemplo, Vargha (1992) ofrece un interesante resumen de las condiciones de trabajo que las microempresas respetuosas de la ley de la República Unida de Tanzanía tendrían que aplicar a sus empleados (sin contar a los trabajadores ocasionales): no deberían tener menos de 15 años de edad, ni trabajar más de nueve horas al día ni de 45 horas por semana; no deberían percibir una retribución inferior al salario mínimo y deberían cobrar regularmente su paga, en dinero circulante; deberían tener libre un día de cada siete y 28 días de vacaciones pagadas al año; deberían recibir ropas protectoras adecuadas y estar en un medio ambiente de trabajo seguro; el empleador y el empleado tendrían que contribuir al fondo nacional de pensiones (NPF) por un monto equivalente al 10 por ciento de los salarios, y los empleados tendrían que tener un seguro de accidentes, ayuda médica y enfermedades profesionales.
Los costos de todos los requisitos legales antes mencionados fueron evaluados de manera aproximada y se llegó a la conclusión de que la principal razón por la cual los empresarios no respetaban los requisitos legales giraba en torno de los costos elevados, las vacaciones anuales pagadas, el seguro de indemnización de los trabajadores y las contribuciones al NPF.
La autora concluía que la empresa no podría seguir siendo viable si tuviera que absorber todos estos costos, pero señalaba que ciertos costos podrían absorberse simplemente con una mejor organización del trabajo y del proceso de producción. Por ejemplo, si la organización de la producción se reajustase, probablemente podrían reducirse las horas de trabajo y respetarse el descanso semanal sin incurrir en gastos adicionales. Esto mejoraría también la eficacia de los trabajadores. Además, según la autora, era evidente que los trabajadores estarían mejor protegidos contra accidentes y enfermedades si se les suministrasen ropas adecuadas de protección. Ello tendría una doble ventaja para los empresarios. En primer lugar, disminuiría el monto de los gastos médicos y el número de días de trabajo perdidos y, en segundo lugar, se produciría una mejora en la productividad de los trabajadores.
Para ilustrar esto, Vargha presenta el ejemplo de los trabajadores de una pequeña empresa de la República Unida de Tanzanía que producía aceite de cocina. Las semillas de las que se extraía este aceite producían mucho polvo y en los locales no había ventilación adecuada. Los trabajadores inhalaban el polvo, puesto que no se les suministraban máscaras protectoras, y ello perjudicaba sus pulmones y los hacía propensos a enfermedades. El propietario de la empresa era consciente de que tenía un entorno de trabajo muy deficiente, pero no estaba preparado para adoptar ninguna acción correctora. Pero, como la autora señala, si el propietario hubiese tenido acceso al crédito y hubiese podido ofrecer un entorno laboral más saludable, los beneficios que se hubiesen podido obtener por medio de esta inversión hubiesen sido superiores a los costos de los gastos médicos a que hubo que someter a los trabajadores, y la productividad laboral hubiese aumentado. No obstante, aun en un ejemplo como este, considerando la precariedad financiera de las pequeñas empresas, podría examinarse el modo de disminuir los costos de ciertos requisitos de seguridad y salud. Se podría exigir a los pequeños empresarios que adoptaran equipos más baratos y/o el costo de tales equipos podría considerarse como un costo de inversión que desgravase los impuestos.
2.2.2. Las normas internacionales del trabajo
y el sector informal
Aunque en este ámbito se pueden aducir argumentos económicos muy sólidos, los argumentos sociales son aún más contundentes. El objetivo primario de la OIT es la justicia social, tal como figura en el Preámbulo de la Constitución, que considera que existen «condiciones de trabajo que entrañan... injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos», y ha sido explicado con más detalles en la Declaración de Filadelfia, que declara que «todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades». La Declaración insiste también en la importancia de adoptar medidas «destinadas a garantizar a todos una justa distribución de los frutos del progreso y un salario mínimo vital para todos los que tengan empleo y necesiten esta clase de protección».
En el centro mismo de este objetivo se sitúa un sólido consenso que se deriva de la Constitución, en la que todos los Estados Miembros de la OIT son parte; esto fue confirmado -- tras la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social -- en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada en 1998. Estos principios y derechos se definen en los convenios fundamentales de la OIT sobre: i) la libertad sindical y el derecho de sindicación y de negociación colectiva (2) ; ii) la abolición del trabajo forzoso (3) ; iii) la eliminación del trabajo infantil (4) , y iv) la supresión de la discriminación (5) .
El respeto de esos principios y derechos fundamentales constituye a la vez un objetivo en sí mismo y un medio básico para conseguir los demás objetivos de la política social. Estos derechos constituyen un objetivo porque forman parte importante de los derechos humanos fundamentales y universalmente reconocidos, por lo que el respeto de los mismos se convierte en un imperativo moral. Constituyen un medio porque «la libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante» (Declaración de Filadelfia) y lo mismo se puede decir de la eliminación del trabajo forzoso, el trabajo infantil y la discriminación. Esto se deriva de que éstas son las condiciones sin las cuales los trabajadores no pueden ejercer su poder de compensación para obtener mejoras en las condiciones de trabajo. Además, como pilar fundamental de la democracia política, la libertad de expresión y de asociación son también esenciales para garantizar que las políticas económicas y sociales hagan avanzar la justicia social.
Además de estas normas internacionales del trabajo fundamentales, existe un amplio código de instrumentos de la OIT, que tratan de suministrar orientaciones prácticas a los Estados Miembros en la prosecución de los objetivos siguientes:
i) garantizar unas condiciones de trabajo decentes y seguras;
ii) eliminar la pobreza y la inseguridad de los ingresos, y
iii) garantizar el pleno empleo y elevar el nivel de vida.
Una crítica bastante corriente sobre el enfoque por la OIT de las normas internacionales del trabajo es que se centran en los trabajadores que actúan en los sectores organizados de la economía. Para responder a esta crítica, se pueden puntualizar varias cuestiones. En primer lugar, no es verdad que las normas de la OIT se hayan establecido sólo para los trabajadores del sector organizado. Los problemas de cobertura se plantean casi exclusivamente a nivel nacional, cuando los gobiernos aún no han sido capaces de ampliar la protección efectiva que aporta por medio de la legislación nacional a todos los trabajadores. La mayor parte de las normas de la OIT se refieren a los «trabajadores» más bien que a la categoría legal -- más estrecha -- de los «empleados». Un ejemplo de la extensión de esta cobertura puede encontrarse en el artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que se aplica a los «trabajadores ... sin ninguna distinción». Los demás derechos fundamentales también se dirigen a todos los trabajadores, y lo mismo cabe decir de las normas sobre, por ejemplo, los servicios de empleo público y la política de empleo. Al mismo tiempo, hay normas específicamente dirigidas a proteger a los trabajadores fuera del sector organizado, como las que se dirigen a los trabajadores rurales y los trabajadores a domicilio. Por ejemplo, el Convenio sobre política social (normas y objetivos básicos), 1962 (núm. 117), propugna diversas medidas para mejorar el nivel de vida de los productores agrícolas, entre ellas la eliminación más amplia posible de las causas de adeudo permanente y, el control de la enajenación de tierras cultivables y de la propiedad y del uso de la tierra y de otros recursos naturales. Además, aun cuando estas normas se apliquen inicialmente sólo a los trabajadores del sector organizado, a veces hay una disposición explícita para que se extiendan progresivamente a otras categorías de trabajadores. Por ejemplo, como se ha advertido antes en la sección 2.1, la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), incluye entre sus principios generales la declaración de que «los Miembros deberían adoptar medidas para permitir el traslado progresivo de los trabajadores del sector no estructurado, donde exista, al sector estructurado». Del mismo modo, los principios directivos que se establecen en la Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67), tras hacer un llamamiento en favor de la introducción del seguro social obligatorio, declaran que «debería proporcionarse asistencia, de acuerdo con las exigencias de cada caso, a otras personas que se encuentren en estado de necesidad».
En segundo lugar, conviene advertir que las normas internacionales del trabajo tienen explícitamente en cuenta la desigualdad entre los sectores formal e informal, y contienen disposiciones para reducir al mínimo el alcance de este problema. Una característica básica de los convenios de la OIT es que estipulan normas mínimas a las que hay que llegar por medio de la negociación tripartita y del consenso, y se abstienen de prescribir disposiciones cuyo nivel económico no sea realista. En los convenios suele haber una disposición en el sentido de que las normas se apliquen de manera adecuada a las circunstancias nacionales. Además, ciertos convenios prescriben explícitamente que se preste atención al problema de la desigualdad entre el sector formal y el sector informal. Por ejemplo, el Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131), establece que entre los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos deberían incluirse, en la medida en que sea posible y apropiado, los «factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo».
En tercer lugar, se han llevado a cabo diversos intentos de establecer unas normas internacionales del trabajo que se centren en varias categorías de trabajadores atípicos que suelen actuar en el sector informal. Por ejemplo, en 1996 la OIT adoptó el Convenio (núm. 177) y la Recomendación (núm. 184) sobre el trabajo a domicilio, que son especialmente importantes para este tema. En 1997, adoptó el Convenio (núm. 181) y la Recomendación (núm. 188) sobre las agencias de empleo privadas. Estos últimos instrumentos hacen un llamamiento a los Estados Miembros con el fin de que adopten medidas para asegurar que los trabajadores contratados por las agencias de empleo privadas se beneficien de las formas básicas de protección, como el derecho a la libertad sindical, el derecho a la negociación colectiva y a la igualdad de oportunidades y de trato, sin discriminación alguna por razones de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional, origen social o cualquier otra forma de discriminación que se contemple en la legislación y la práctica nacionales, tales como la edad o la discapacidad. En 1997 y 1998, la OIT discutió la adopción de nuevas formas para proteger a los trabajadores subcontratados. Desgraciadamente, debido a la resistencia de los delegados empleadores y de algunos gobiernos, no llegaron a adoptarse normas sobre esta importante cuestión, pero la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó una resolución por la que se invitaba a la Oficina a emprender nuevas investigaciones con vistas a reexaminar la posible adopción, en un futuro próximo, de normas sobre los trabajadores subcontratados.
Finalmente, existe la salvaguardia de la consulta y colaboración tripartitas a las que se invita -- explícita o implícitamente -- en todos los convenios. Esta consulta y colaboración (especialmente a nivel de ramo industrial o a nivel nacional) constituye un medio práctico de asegurar que unos intereses más estrechos, como los de los trabajadores organizados del sector moderno, no prevalezcan sobre los intereses, económicos y sociales generales. Así, la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), estipula que tal consulta debería llevarse a cabo «a fin de desarrollar la economía en su conjunto».
2.2.3. La legislación laboral y el sector informal
La legislación laboral constituye un medio fundamental para ofrecer a los trabajadores los derechos y la protección que necesitan, así como unas condiciones socialmente aceptables de empleo, y se puede dividir en dos componentes. En primer lugar, están los derechos humanos fundamentales como la libertad sindical y la igualdad. En segundo lugar, suelen existir unas normas básicas de trato justo en materias como la seguridad en el empleo, las normas de procedimiento respecto a la relaciones colectivas entre los sindicatos y los empleadores, así como unas normas mínimas básicas sobre materias importantes, como las condiciones de trabajo, la seguridad y salud, los grupos vulnerables y la seguridad de los ingresos. La OIT y la gran mayoría de los países consideran que una sociedad bien gobernada necesita un código sustancial y bien pensado de legislación laboral sobre estos temas, del mismo modo que requiere la existencia de sistemas de normas jurídicas en el ámbito comercial y penal. Tales normas son indispensables para suministrar un marco de estabilidad, orden, previsibilidad y trato justo y equitativo, que son elementos esenciales para unas relaciones productivas entre empleadores y trabajadores (Yemin, 1995).
Para la mayor parte de la población, seguramente parecerá equitativo y lógico que los derechos y protecciones que se brindan a través de la legislación laboral se apliquen a todos los trabajadores sin tener en cuenta si se sitúan en el sector formal o en el sector informal. Esta conclusión queda reforzada si consideramos los criterios que están detrás de la legislación laboral. Por ejemplo, el criterio básico para la legislación sobre los derechos sindicales colectivos es el reconocimiento de que existe una relación de poder desigual entre un trabajador individual y su empleador. Esta falta de equilibrio deja mucho margen a la explotación del trabajador, y esto es universalmente considerado como socialmente inaceptable. Por lo tanto, uno de los aspectos de la legislación laboral está explícitamente pensado para fomentar la representación colectiva de los trabajadores, con miras a equilibrar la balanza. Dado que los trabajadores del sector informal suelen ser los más débiles, en términos de fuerza laboral y política, sería perfectamente lógico que fuesen también los principales beneficiarios de la legislación laboral.
Desgraciadamente, la realidad es muy distinta, y los gobiernos muestran a veces cierta reticencia incluso cuando se trata de establecer un terreno de juego equitativo entre el «patrón» y el «trabajador» del sector informal. Hay varios factores que explican esta situación. En primer lugar, algunos observadores atribuyen la falta de intervención del Estado a la naturaleza paternalista de las relaciones de trabajo en este sector. Como se ha advertido en el capítulo 1, los trabajadores asalariados del sector informal suelen tener lazos familiares, étnicos o geográficos con el propietario de la empresa, lo cual en teoría podría reducir la probabilidad de explotación del trabajador. Sin embargo, no conviene exagerar la extensión (o la imagen positiva) de las relaciones paternalistas que puedan darse en el sector informal. Por ejemplo, si se dan lazos de familia, con frecuencia se refieren a parientes lejanos más bien que a la familia inmediata, de modo que la explotación del trabajador no se evita automáticamente. Además, la existencia de lazos familiares en el trabajo no exime al gobierno de su responsabilidad básica de protección de los débiles contra los fuertes en el lugar de trabajo.
Otra explicación, más formal y legalista, de por qué a los trabajadores del sector informal se les suelen negar los derechos y la protección que establece la legislación laboral debe buscarse en la naturaleza de las relaciones de empleo que existen en el sector informal. Como ya se ha dicho en el capítulo 1, una gran proporción de los trabajadores del sector informal son trabajadores por cuenta propia o lo que algunos observadores podrían llamar trabajadores subcontratados. A diferencia de la mayoría de las normas internacionales del trabajo, que se dirigen a proteger a todos los «trabajadores», la legislación laboral de casi todos los países está pensada para proteger a los «empleados». La definición jurídica de «empleado» es una cuestión bastante compleja, pero en muchos países los trabajadores por cuenta propia o los trabajadores subcontratados no tienen acceso a los derechos y a la protección que son propias del estatuto de los trabajadores, aun cuando estén en una situación de subordinación o de control por una tercera parte (el empleador). En otros países, los trabajadores por cuenta propia pueden disfrutar de algunos de los beneficios del estatuto del trabajador, aunque con ciertas limitaciones. Por ejemplo, pueden quedar excluidos de ciertos derechos que contempla la legislación laboral, como la protección contra el despido, el subsidio de enfermedad o el permiso de maternidad.
Para ilustrar todos esos puntos, los expertos de la OIT han puesto de relieve que la legislación laboral tradicional se basa en la existencia de una relación de empleo, que se concreta en un contrato de trabajo por el cual el empleado ofrece su trabajo al empleador a cambio de una remuneración. Normalmente, el empleador ejerce control sobre la manera en que se llevan a cabo las diversas funciones, sobre la ubicación del trabajo, sobre los días y horas de trabajo, etc. Como ya se ha indicado en el capítulo 1, muchas de estas características están ausentes de las relaciones de trabajo del sector informal. Tomemos el siguiente ejemplo, citado por Tajgman (1996): una trabajadora del sector informal es retribuida en función del número de zapatos que repare al día, pero se le dice (por parte de la persona de quien depende claramente y de quien recibe los zapatos gastados, los materiales de costura y el propio lugar de trabajo) que no tiene que acudir a ese lugar de trabajo cada día, ni trabajar un número fijo de horas. En un caso como ese, muchos observadores pueden argumentar que, a pesar de la evidente dependencia del «trabajador» de su «empleador», no se ha llegado al umbral necesario de control del empleador y que, por lo tanto, no existe un verdadero contrato de trabajo. La mayor parte de los sindicatos discutirían probablemente estas conclusiones y argumentarían que como el trabajador depende del empleador para los insumos, el equipo, la ubicación del trabajo y la venta de los productos acabados, debería ser considerado como «empleado» y ser por lo tanto acreedor a los derechos y la protección que se contemplan en la legislación laboral. En este ejemplo no está nada claro que un tribunal apoyase necesariamente una posible denuncia sindical. Es una cuestión de líneas divisorias, que en la mayoría de los países se delimitan caso por caso por en los tribunales correspondientes.
A quienes no son abogados laboralistas (como los propios autores de este documento de información general), les podría parecer que el debate ha de centrarse en si el empleador puede realmente ser considerado como el «patrón» del trabajador. Habida cuenta del gran número de trabajadores por cuenta propia que hay en el sector informal, esto seguirá siendo un tema crítico y controvertido. Para los sindicatos, una estrategia posible sería la de ejercer presión sobre los gobiernos para garantizar que los criterios de «dependencia» antes mencionados se reflejen adecuadamente en la legislación, y que cuando los tribunales correspondientes estén haciendo averiguaciones sobre la existencia de una relación «empleado-empleador» sean incitados a considerar plenamente si es factible para el trabajador llevar a cabo sus funciones independientemente del empleador. Esta cuestión está estrechamente relacionada con el debate sobre el trabajo en régimen de subcontratación. Como ya se ha dicho en la sección anterior, el intento de adoptar un nuevo convenio de la OIT sobre el trabajo en régimen de subcontratación en 1998 fue socavado por la resistencia de los empleadores y de algunos gobiernos. Sería de la mayor importancia para las actividades sindicales en el sector informal que se reactivase el debate internacional sobre este tema, y que se asegurase que finalmente se adoptarán normas internacionales.
Para las categorías de trabajadores distintas de los trabajadores por cuenta propia del sector informal, la aplicación de la legislación laboral sería menos controvertida. Por ejemplo, los asalariados de las microempresas del sector informal deberían estar inequívocamente dentro del ámbito de aplicación de la legislación laboral. Pero en la práctica, la mayor parte de los empleadores del sector informal no extienden todas las disposiciones legislativas laborales a sus empleados habituales. Los estudios de la OIT revelan que muchas veces no se perciben ciertas prestaciones, como las vacaciones pagadas, el permiso por enfermedad y la remuneración de las horas extraordinarias.
Aunque esta posición del empleador pueda ser previsible, es tal vez más sorprendente saber que los estudios de la OIT ponen de manifiesto que la mayor parte de los empleados del sector informal es muy poco probable que pongan en duda la decisión del empleador sobre la percepción de estas prestaciones. Las encuestas de la OIT muestran que muchos trabajadores del sector informal consideran que la legislación laboral no tiene nada que ver con su situación y que no tienen (y tal vez no deban tener) la protección y los beneficios que brinda la ley. Esta conclusión sugeriría que los gobiernos y los sindicatos deberían prestar más atención a la solución de los problemas que provienen de una falta de concienciación sobre los derechos que contempla la legislación laboral. Podrían también organizar unas campañas más sistemáticas para modificar la percepción negativa de la legislación laboral. Dado que esta legislación es frecuentemente considerada tan sólo como una carga por parte de los empleadores, convendría insistir en los beneficios que se obtienen de su aplicación, especialmente en relación con la eficacia de los trabajadores y la productividad de las empresas. Estas cuestiones se tratarán con más detalle en el capítulo 4.
3. La respuesta de los sindicatos
al reto del sector informal
3.1.Cambio de actitudes y de políticas
en los ámbitos nacional y local
En el transcurso del último decenio, muchas centrales sindicales nacionales han comenzado a reexaminar y modificar sus puntos de vista y sus políticas con respecto al sector informal. Varias centrales han reconocido abiertamente que en el pasado habían adoptado un enfoque excesivamente negativo acerca de este sector y reconocen ahora que se requiere un cambio considerable al respecto. Por ejemplo, el Congreso Panindio de Sindicatos (AITUC) declaró que la preocupación por los trabajadores que ya están organizados ha llevado a descuidar la tarea de organizar a los que todavía no lo están. En la reunión de Bangalore de la AITUC, celebrada en diciembre de 1983, se instó a considerar como tarea prioritaria la organización de los trabajadores que no estuvieran organizados. En diversos lugares se ha comenzado a prestar una cuidadosa atención a esta tarea y se han conseguido ya algunos logros, aunque en su conjunto tienen todavía un alcance muy reducido en comparación con la magnitud de la tarea (AITUC, 1997).
No obstante, esto no se ha llevado a cabo aún en todas las regiones, y las opiniones y políticas del movimiento sindical no parecen haberse modificado en algunos países. De acuerdo con un estudio de casos relativo a Kenya (Egulu y Chune, 1999), la Organización Central de Sindicatos (COTU) ha seguido dedicándose sobre todo a las tareas y objetivos tradicionales. Sus actividades sindicales se han centrado pues en negociar mejoras en materia de salarios, seguridad de los lugares de trabajo, prestaciones suplementarias y, en general, mejores condiciones de empleo para los trabajadores del sector formal que representa. Según los autores del estudio, el COTU no ha sido capaz de adaptarse para hacer frente a las necesidades de la nueva clase trabajadora, y menos aún a las tendencias en la evolución de los nuevos sistemas económicos que han dado lugar al surgimiento del sector informal en Kenya.
Hay varias razones por las cuales muchas organizaciones nacionales siguen siendo escépticas con respecto al sector informal. En primer lugar, se supone que este sector es un fenómeno transitorio que será absorbido en su momento por el sector formal sin necesidad de intervención alguna por parte de los sindicatos o del Estado. Esta suposición era, y sigue siendo, ampliamente aceptada. Lamentablemente, sin embargo, este punto de vista no parece ser realista. Como se indicó claramente en el capítulo 1, en lugar de reducirse, el sector informal está expandiéndose, mientras que el sector formal se está contrayendo debido a la externalización y la subcontratación de muchas de sus actividades. Se ha reconocido que el sector informal es un elemento persistente del mercado de trabajo que no va a reducirse ni tampoco será absorbido por el sector formal sin los esfuerzos concertados de los sindicatos y grandes cambios en las políticas gubernamentales. Además, aunque existiese la voluntad política por parte de los gobiernos de cumplir las promesas que se han hecho acerca de la integración, es obvio que no sería posible lograrlo rápidamente.
En segundo lugar, los sindicatos tropiezan con problemas sustanciales en sus esfuerzos por conservar y movilizar a sus afiliados en el sector formal de la economía y no consideran que estén en condiciones de utilizar los escasos recursos con que cuentan para destinarlos al sector informal. Muchos sindicatos opinan que ésta no sería una manera eficaz de utilizar los recursos humanos y financieros del movimiento sindical. Los estudios de casos preparados para este informe muestran que con frecuencia hay razones muy concretas para esto, incluida la índole heterogénea de las relaciones de empleo, las dificultades con que se tropieza para localizar y contactar a los trabajadores del sector informal y los obstáculos que pone el Estado a la organización en el sector informal. Asimismo, los trabajadores independientes han sido considerados como «empresarios» y, por consiguiente, no se los percibe como posibles afiliados a un sindicato ni tampoco como copartícipes apropiados para la cooperación. En vista de estas condiciones, muchos sindicatos de alcance nacional han decidido ignorar por completo al sector informal o bien cuando tratan de coordinar sus actividades con los trabajadores de ese sector o procuran organizarlos, su labor se limita a aspectos específicos y no la consideran prioritaria.
A pesar de esta perspectiva en general pesimista, aunque quizá pragmática, acerca de los resultados que los sindicatos nacionales esperan obtener con los esfuerzos que dedican al sector informal, hay otras organizaciones sindicales nacionales y