II.1 Introduccion

Para sistematizar la exposición y ubicarnos en un contexto más amplio con referencia a la maquila discutiremos brevemente acerca de los sistemas preferenciales que benefician a los países centroamericanos de diversas maneras en Estados Unidos. Esto se justifica en la medida en que las ventas del sector se dirigen en más de un 90 por ciento hacia ese mercado. Un tratamiento específico del Sistema Generalizado de Preferencias europeo se encuentra en Fallas, Gitli y Vargas (1997). No obstante, hemos considerado de interés agregar hacia el final del capítulo algunos comentarios acerca del régimen equivalente a la maquila estadounidense en la Unión Europea.

Es conveniente tener en cuenta al analizar tales esquemas, que se pueden ver afectados tanto por la cuestión del monto del arancel como del nivel o la posibilidad de ver limitadas las exportaciones hacia Estados Unidos con base en cuotas u otras restricciones a las mismas preferencias. Distinguimos entonces cuatro niveles de sistemas de acceso: a) el esquema de la Nación Más Favorecida (NMF), b) el esquema del Sistema Generalizado de Preferencias, c) el esquema de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), y d) el esquema de maquiladoras. Todos ellos pueden tener cruces entre sí, pero es necesario tener claro que son diferentes en su base legal y en su operatividad.

II.1.1 El esquema de la Nación Más Favorecida (NMF).

Los Estados Unidos, a diferencia de otros países, han conservado un arancel diferenciado para la NMF y para el resto del mundo. Todas las naciones que están en el GATT-OMC y algunas que no lo están, gozan de tal preferencia. Quienes no tienen este beneficio pagan un arancel que puede ser substancialmente elevado a la hora de exportar hacia Estados Unidos. La diferenciación se creó en el pasado como un instrumento de castigo hacia las naciones comunistas. Hoy en día su valor consiste en la amenaza de hacer perder tal status, con base en motivos políticos, a ciertos países como China. Por su parte, los productos que entran en la columna de aranceles de NMF pueden tener desde aranceles cero, hasta niveles de 40-50 por ciento y aún más, dependiendo del producto, con un promedio general sumamente reducido, que oscila alrededor del 4 por ciento. En los casos en los que el arancel NMF es cero, obviamente todos los países que comercian con Estados Unidos bajo este tratamiento están en igualdad de condiciones y no tiene sentido hablar de preferencias, a menos que el producto esté sujeto a cuotas preferenciales, de las que existen muy pocos casos.

II.1.2 El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP)

Este esquema prevé exoneración de derechos de importación en los Estados Unidos para aproximadamente 4,500 productos de 134 países en desarrollo designados beneficiarios. El programa comenzó a operar el l de enero de 1976 con base en la Ley Comercial de 1974 por un período de 10 años. La autorización fue renovada con la Ley Comercial de 1984 y hasta julio de 1993. A partir de esa fecha hubo renovaciones por períodos relativamente cortos, a veces con demoras tales que se debieron enfocar con carácter retroactivo. La última renovación en momentos de escribir estas líneas, es del 20 de agosto de 1996 y se extenderá hasta el 31 de mayo de 1997.

El SGP es una concesión unilateral de preferencias arancelarias basada en una propuesta efectuada años atrás por la UNCTAD. Estas preferencias son concedidas por países desarrollados a los países en desarrollo bajo un sistema "generalizado". Esto es, cada país desarrollado tiene una lista diferente de productos a los que brinda acceso preferencial (sobre una base en principio no discriminatoria) a naciones en desarrollo (los países de la Unión Europea comparten una misma lista). Este acceso preferencial es solamente arancelario. No contiene previsones ni compromisos sobre cuotas. Por ejemplo, el azúcar en Estados Unidos forma parte del SGP, lo cual no impide que su acceso sea restringido por un sistema de arancel-cuota.

Los productos que se benefician del SGP tienen sin embargo algunas limitaciones que conviene tener en cuenta (esto es válido para Estados Unidos solamente; para el caso europeo véase Fallas, Gitli y Vargas 1997).

1. Un país puede "graduarse", es decir, quedar fuera del SGP por ser declarado suficientemente competitivo en función -entre otras posibles variables- de su PIB per cápita. Tal resultado ocurrió con los cuatro "tigres" del sudeste asiático.

2. El producto debe cumplir con los requisitos de tener un mínimo de 35 por ciento de valor agregado nacional, y no puede ser resultado de un mero acto de ensamblaje. De lo contrario no se beneficia del esquema.

3. El razonamiento de las naciones industriales es que el SGP existe para apoyar el crecimiento de la competitividad de los países en desarrollo. Así, cuando de acuerdo a ciertos indicadores el país llega a ser suficientemente competitivo en determinado producto, pierde elegibilidad para tal producto para el siguiente período. De este modo, el año entrante podrá continuar sus exportaciones del SGP para todos los demás bienes elegibles. En cambio, este artículo en particular deberá pagar el arancel de la NMF. Tal limitación se conoce como la "cláusula de la necesidad competitiva". Como regla general se pierde la elegibilidad si a) las importaciones provenientes de un país específico representan más de un 50 por ciento del total de importaciones de Estados Unidos de ese producto, o b) las importaciones de ese bien de determinado país exceden de un cierto valor recalculable anualmente de acuerdo al crecimiento del PIB de Estados Unidos, y que fue de alrededor de 114 millones de dólares en 1994. Para países relativamente más desarrollados el límite llega al 25 por ciento o a aproximadamente 37 millones de dólares. Si los bienes no son producidos en los Estados Unidos se puede obtener una dispensa de esta limitación, así como en el caso de que las importaciones sean muy bajas (de minimis). México y Brasil son los países más frecuentemente afectados por los límites de la "necesidad competitiva". De los países de la Cuenca del Caribe la República Dominicana es el que ha tenido algunas limitaciones, las que como veremos después han sido resueltas mediante el mecanismo de la ICC.

II.1.3 La Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC).

La Ley para la Recuperación Económica del Caribe fue aprobada en agosto de 1983 y entró en vigencia el 1 de enero de 1984. En pocas palabras consiste en una concesión unilateral por parte del Gobierno de los Estados Unidos de exoneraciones arancelarias (casi todas ellas a cero arancel) para una gran parte de sus productos, con un conjunto de excepciones definidas: textiles y vestuario, calzado, atún, petróleo, ciertos relojes y artículos de cuero.⁽³⁹⁾

La diferencia central con el Sistema Generalizado de Preferencias vigente desde 1974 es que en el SGP los productos que entran en la lista (que es general para todos los países en desarrollo beneficiarios) lo hacen de manera individual, luego de un estudio por parte del Gobierno de Estados Unidos. Si bien las excepciones obligatorias son similares a las de ICC, existen muchos productos, especialmente agrícolas que forman parte de ICC, pero no del SGP.

Existen varias diferencias de matiz entre el SGP y la ICC que podrían ser objeto de un análisis aparte. Por ahora nos concentraremos en las siguientes:

• La extensión en materia de productos de la ICC es muy superior a la del SGP. Todos los productos beneficiados por el SGP forman parte de ICC, pero el caso inverso no es cierto.

• En la ICC no existen mecanismos explícitos de graduación para países ni hay referencia a la cláusula de la necesidad competitiva. De esta manera, en los casos en que un producto pierde elegibilidad para el SGP por exportarse -digamos- más de 114 millones de dólares desde un mismo país de la Cuenca, la mantiene bajo la ICC. Esto ha ocurrido con la República Dominicana en varios oportunidades.

• Si bien en ambos casos se trata de esquemas de preferencia no contractuales (unilaterales), a partir de las modificaciones a la Ley efectuadas en agosto de 1990, la ICC tiene carácter permanente. El SGP depende de sucesivas renovaciones.

• En los casos en que un país cualquiera o varios países subsidian sus exportaciones de productos específicos y si están todos ellos sujetos al Código sobre Subsidios y Derechos Compensatorios, Estados Unidos debe demostrar a) la existencia del subsidio, y b) que causa daño a su producción. Algo similar ocurre cuando los productos son objeto de dumping, es decir, cuando se venden a precios inferiores "a su justo valor". En ambos casos, para aplicar una medida compensatoria (un arancel adicional que compense al dumping o al subsidio) se debe demostrar el daño que causa la práctica de comercio desleal, y para ello se pueden acumular las exportaciones de varios países que incurran en tales prácticas. De esta manera se hace más fácil imponer tal sanción. Por el contrario, en el caso de los países de la ICC, desde la enmienda de 1990 solamente se pueden acumular para tales efectos las exportaciones de países que sean todos ellos beneficiarios de la ICC ⁽⁴⁰⁾ En 1993 Trinidad Tobago se benefició de tal disposición en un caso de acusación de dumping en las exportaciones de varillas de acero de ese país en conjunto con Brasil, Canadá y Japón. La decisión de la Comisión de Comercio Internacional fue de existencia de daño, pero se excluyó a Trinidad Tobago de responsabilidad (Gitli 1994). Resulta difícil suponer una situación en que las exportaciones de países de la Cuenca lleguen a causar daño en el mercado de Estados Unidos ⁽⁴¹⁾

II.1.4 Programas de maquilado.

El término actual utilizado en la nomenclatura oficial de Estados Unidos es "producción compartida" (del inglés "production-sharing") y en el tratamiento común se hace referencia simplemente a las "subpartidas 9802.00.60 y 9802.00.80" del Sistema Armonizado de Clasificación Arancelaria (SAC). Estas subpartidas tienen significado exclusivamente aduanero y permiten un tratamiento especial para ciertos productos de Estados Unidos procesados o ensamblados fuera de ese país para luego ser regresados. Los derechos aduaneros a pagar son los normales de la NMF, pero se calculan solamente sobre el valor agregado de los productos. En otras palabras, la parte de valor incluida en el insumo retornado no paga derechos al reingresar a Estados Unidos.

El proceso de maquila -como régimen de importaciones en Estados Unidos- hizo su aparición en los años cincuenta, cuando la economía estadounidense comenzó a afrontar la competencia internacional. La fracción 806.30 se inició en 1956, en tanto que la 807.00 empezó en 1963 (CEPAL 1995:5). Cuando los problemas de rentabilidad se hicieron sentir, inicialmente se sustituyó mano de obra por capital. Empero, esto no fue suficiente y se comenzó un proceso de relocalización de industrias hacia donde los salarios eran menores. El proceso productivo se segmentó entre fases más intensivas en capital y conocimiento, y actividades intensivas en mano de obra, las que casi invariablemente se concentraban en el exterior ⁽⁴²⁾

Es de extrema importancia, para efectos conceptuales entender que, a pesar de haberse incluido la maquila como un régimen preferencial en esta clasificación (que lo es desde el punto de vista aduanal), no es tanto una concesión efectuada a otros países, como una forma de expandir las exportaciones del país que establece el sistema. Consiste en una especie de apuesta a la utilización de insumos intermedios nacionales. Por ejemplo, si el país A estableció un arancel de 17 por ciento al producto x, donde el valor de mercado es de $100, el importador deberá pagar $17 al ingresar el producto y el saldo comercial del país A será de $-100. En cambio, si el país establece que cuando el insumo y producido en el país A forma parte del producto x, no pagará arancel al regresar a su país, y si y entra en x en una proporción de 60 por ciento, entonces el arancel de 17 por ciento se calculará solamente sobre el componente extranjero, que es de $40. En este caso, el importador en A deberá pagar solamente $ 6.8 (17 por ciento de $ 40)⁽⁴³⁾ Pero ahora el balance comercial será de $- 40, dado que en A se fomentó la exportación de $60. No sólo estamos viendo una mejora del saldo comercial, sino el crecimiento en el empleo en el país A que acompaña el crecimiento de sus exportaciones. Este sería el enfoque estructural convencional.

Empero, el enfoque directamente empresarial tiene una importancia similar, sino mayor. Desde este ángulo, las operaciones de intercambio descritas en el párrafo anterior son menos relevantes. Lo que ha ocurrido en realidad es que el productor del país A desplazó a otro competidor del país C (asiáticos o hasta europeos) al estar en condiciones de producir el producto x en $100. Si hubiera insistido en elaborar el producto íntegro dentro de sus plantas domésticas, su costo final probablemente hubiera sido de $140, con lo que sería desplazado del mercado interno por un producto que entra con un precio de $117. En este caso, la maquila constituye un eje central de la estrategia de supervivencia de la firma del país A. En una presentación escrita por Larry K. Martin, presidente de la AAMA (American Apparel Manufacturers Association, que representa más del 70 por ciento de la producción de prendas de vestir de Estados Unidos) sostenía:

"Es importante comprender que la producción que se trasladó de Estados Unidos [hacia México y los países de la ICC] ya no era viable en Estados Unidos. Sin los incentivos del 807, el TLCAN, y esperamos que la paridad para los países de ICC, esta producción se hubiera ido al Lejano Oriente, donde las compañías americanas tienen poco que ver con el proceso de manufactura"
(Larry K. Martin, c. 1996)⁽⁴⁴⁾

Conviene aclarar que el sistema de producción compartida no tiene nada que ver con el SGP o la ICC. Se trata de un sistema con el cual en un pasado no muy lejano uno de los principales beneficiarios era la República Federal Alemana, así como algunos países asiáticos⁽⁴⁵⁾ . Sin embargo, acompañando a la ICC existen algunos beneficios adicionales que es necesario tomar en cuenta y que veremos más adelante.

II.2 LA RAMA TEXTIL-VESTUARIO: UN CASO ESPECIAL A TRAVES DE LOS DISTINTOS REGIMENES DE ACCESO

II.2.1 La especificidad de la rama Textil-Vestuario

Para los países desarrollados la rama Textil-Vestuario es sin duda la más sensible⁽⁴⁶⁾ entre las industriales. Si bien durante años estos países han sustraído los productos agrícolas de la esfera de las disciplinas del GATT, entre los no agrícolas se destaca esta rama por ser intensiva en el uso de mano de obra y un primer paso obligado para casi toda nación en vías de industrialización. La ironía de la historia radica en que se trata de la misma rama con la que Inglaterra inició la expansión del capitalismo a nivel mundial y cuyo comercio se buscó liberalizar desde el siglo pasado para fomentar precisamente dicha expansión.

Los países industrializados no han tenido grandes crecimientos en la productividad del sector, que también en ellos es considerado atrasado y poco competitivo. Por este motivo, presionaron exitosamente para detener la expansión del comercio en estos bienes en el flujo "sur-norte". En 1962 se negoció el Acuerdo de Largo Plazo sobre el Comercio Internacional en Textiles de Algodón (ALP) bajo la égida del GATT. En diciembre de 1973, representantes de 50 naciones, también reunidos bajo la égida del GATT negociaron el Acuerdo Multifibras sobre el Comercio Internacional de Textiles (AMF) -sucesor del anterior- el que entró en vigencia el 1 de enero de 1974 por un período de 4 años. Fue renovado una y otra vez con varios cambios, hasta incluir productos de algodón, lana, de fibras artificiales, vegetales y de seda, y de hecho, está integrado dentro de la Organización Mundial del Comercio, a través de los compromisos establecidos en el Acta de Marrakesh.

Conviene destacar que el AMF es prácticamente el único acuerdo negociado dentro del GATT que determina restricciones no arancelarias bajo la forma de cuotas. EL GATT -recordemos- nació precisamente para eliminar las cuotas del comercio internacional, entre otras cosas. Las restricciones estuvieron dirigidas, en el AMF, desde los países industrializados contra los países en desarrollo, con el pretexto de "permitir la expansión ordenada del comercio mundial de textiles".

El AMF es solamente un cuerpo acordado de disciplinas para negociar acuerdos bilaterales entre países industrializados y países en desarrollo. Dentro de este marco, Estados Unidos negoció acuerdos bilaterales con 28 naciones. También tienen acuerdos similares con 9 países no firmantes. Todos estos convenios regulaban aproximadamente un 68 por ciento de las importaciones de la rama en 1989.

Los aranceles de importación para este grupo de productos en Estados Unidos se encuentran entre los más elevados, pudiendo llegar hasta 60 por ciento ad valorem⁽⁴⁷⁾ . No existen diferencias entre los aranceles que se recaudan de países desarrollados o en desarrollo, ni a favor de uno o de otro (los productos de la rama no están incluidos tampoco en sistemas preferenciales como en el SGP o ICC). En el Recuadro II-1 se aprecian los aranceles promedio de la rama, que en cada categoría son superiores a los promedios de la industria en general. De esta manera, 14 capítulos, de un total de 97 que componen el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías cubriendo todo el universo del comercio exterior, tienen un arancel promedio de 17.2 por ciento frente a un promedio general de 3.5 por ciento. En el capítulo I, cuadro I-3, vemos los aranceles de la Nación más Favorecida en 1997, pagados efectivamente por los países centroamericanos. El promedio para toda la región fue de 18.5 por ciento (ponderado por las importaciones efectivas de 1995), lo que indica que -Ronda Uruguay mediante- no se notan diferencias en los aranceles generales que enfrenta el sector de la confección.

Los acuerdos bilaterales establecidos al amparo del Acuerdo Multifibras son bastante variados en su forma y contenido. Algunos establecen un techo "agregado" sobre la totalidad de exportaciones de textiles o vestuario, o sobre exportaciones de la rama basadas en algodón, lana, etc. Otros topes pueden ser establecidos por grupos de productos, o categorías específicas de "productos sensitivos". Cada renovación del AMF ha permitido agregar nuevos productos a la lista, cubriendo mayores proporciones del comercio mundial de textiles. Un acuerdo bilateral contiene varios tipos de restricciones cuantitativas entre las que destacan de manera general las siguientes⁽⁴⁸⁾ .

1. Límites Específicos. Son las cuotas físicas automáticas establecidas de antemano en cada acuerdo, con una tasa autorizada de crecimiento anual de 6 por ciento y reglamentaciones para trasladar a otros años porciones no utilizadas.
2. Niveles de Consulta Designados. Son niveles restrictivos cuantitativos de índole no automática. Al llegar a tales niveles se pueden discutir las posibilidades de acceso de cantidades adicionales.

Cada acuerdo contiene además disposiciones de consulta y una cláusula que establece que sus importaciones no serán restringidas en beneficio de otros países con los cuales no existen acuerdos similares

El Comité de Textiles adoptó el 9 de diciembre de 1993 la decisión de mantener en vigor el Acuerdo Multifibras por un período de 12 meses adicionales. Por lo tanto finalizó el 31 de diciembre de 1994 y fue sustituido por el Acuerdo de Textiles de la Ronda Uruguay.

II.2.2 La maquila en el sector textil-vestuario

En 1963 Estados Unidos introdujo un programa de maquilado conocido como ingreso aduanero "806.30" y "807.00". Bajo este programa de "producción compartida" (Production Sharing, es su nombre oficial en inglés), los insumos salen de Estados Unidos y regresan luego de haber sido objeto de alguna operación elemental, intensiva en mano de obra⁽⁴⁹⁾ . Al regresar, causan derechos de internación (aranceles) solamente en relación al valor que ha sido añadido en el exterior (v.g., por el valor del "servicio")⁽⁵⁰⁾ .

Desde el 1 de enero de 1989, con la entrada en vigencia del Sistema Armonizado para la Designación y Codificación de Mercancías (SA) en Estados Unidos, el régimen pasó a pertenecer al capítulo 98 y los esquemas pasaron a ser designados como "9802.00.60" y "9802.00.80".

Bajo la provisión 9802.00.80 ⁽⁵¹⁾ los bienes importados por Estados Unidos utilizando componentes manufacturados en Estados Unidos son objeto de derechos de importación por el valor agregado, independiente de si requieren luego procesamiento adicional o no. Las operaciones que se realizan fuera del país deben ser consideradas "asociadas con el proceso de ensamble, pero no deben constituir operaciones de manufactura".(USITC, 1994, p. 1-1).

Cuadro II - 1
Porcentaje del valor total importado bajo el régimen 9802.00.80 que
entran sin pagar derechos de internación en Estados Unidos. Año 1994

La regla general es que los componentes deben ser productos de Estados Unidos. Sin embargo, materiales provenientes del exterior (por ejemplo telas) pasan a ser estadounidenses si son cortados en ese país. Podemos concluir entonces que la tela para el maquilado puede provenir de cualquier lugar, en tanto sea cortada en Estados Unidos. En la sección II.2.3 de este capítulo veremos que para programas de cuotas menos restrictivas en los casos de países de la Cuenca del Caribe o de México, se exige que la tela sea originaria de Estados Unidos, pero solamente a efectos de las cuotas ampliadas. En otras palabras, basta que la tela sea cortada en Estados Unidos para que la prenda de vestir cosida fuera del país califique bajo el régimen 9802.00.80, pero en el caso de México y los países de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), el que la tela haya sido fabricada o no en Estados Unidas determina diferencias en el sistema de cuotas y también en los esquemas de desgravación negociados bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

II.2.3 La maquila en el sector textil-vestuario y la ICC

La rama Textil-Vestuario no es objeto de preferencias ni en el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) ni en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC y es así por voluntad expresa de los legisladores estadounidenses. Por lo tanto, cualquier cambio en el status actual de excepción depende de éstos. La máxima ironía consiste en que la rama -sin preferencias- explica más de la mitad del valor de las importaciones de Estados Unidos desde los países centroamericanos (véase el cuadro I-1 en el capítulo I).

En la ley que reformó la ICC en 1990 se produjo un cambio sustancial por el cual se alteró el esquema del maquilado solamente para estos países. De acuerdo al nuevo sistema (nota 2, Subcapítulo II del Capítulo 98 del SAC) ya no se paga el arancel sobre la parte del valor agregado (quedando exceptuados de este beneficio los productos de la rama de textil-vestuario y petróleo y derivados). Esta disposición ha permitido en los últimos años incrementar las exportaciones de calzados (maquilados) hacia Estados Unidos, sobre todo desde la República Dominicana (recordemos que los calzados originarios de la Cuenca están también excluidos de los beneficios de exoneración de ICC y por lo tanto pagan el impuesto normal de la Nación Más Favorecida).

II.2.3.2 El Programa de Acceso Especial y el Régimen Especial

Aunque los productos de la rama textil-vestuario están en general excluidos de la ICC, los Estados Unidos han venido negociando acuerdos bilaterales desde 1986 con varios países de la Cuenca con el objeto de mejorar el acceso de sus productos en el mercado estadounidense, dentro del contexto global de la política textil de Estados Unidos. El Programa de Acceso Especial (Special Access Program) para la Cuenca del Caribe fue anunciado el 26 de febrero de 1986 por el presidente Reagan. Está disponible para todos los países designados beneficiarios de la ICC. Los acuerdos contienen:

1. Límites Específicos, o Niveles de Consulta Designados. Los primeros se incrementan en un porcentaje anual predefinido, mientras que los segundos se incrementan solamente luego de consultas bilaterales. Estos límites son comunes en el Acuerdo Multifibras y se aplican a los productos que a) son originarios de la ICC (que no entran como productos de maquilado), o b) son productos de maquilado pero con telas fabricadas fuera de Estados Unidos, importadas en ese país, cortadas y enviadas a los países ICC para coser. Los límites o los niveles de consulta se aplican por producto y solamente a partir del momento en que el país exportador comienza a "llamar la atención" por su dinamismo.

2. Niveles de Acceso Garantizado (Guaranteed Access Levels o GALs). En estos casos también existen cuotas, pero que gozan de un sistema más liberal en el que pueden ser elevadas a solicitud del país exportador, excepto en casos graves de desorganización del mercado. Esta parte de las cuotas se aplica solamente a los productos de maquilado que utilizan tela fabricada en Estados Unidos y tienen la clasificación especial 9802.00.80.10 (9802.00.80.15 en 1994).

Es fácil observar que el primer conjunto de restricciones es típico del Acuerdo Multifibras, en tanto que los Niveles de Acceso Garantizado en la práctica permiten que una buena parte de la actividad maquiladora quede casi enteramente fuera del sistema de cuotas⁽⁵²⁾ . De no existir los GALs, los artículos elaborados bajo el régimen de maquilas entrarían en las cuotas normales del AMF.

Es importante reiterar que para calificar en el Programa de Acceso Especial, la prenda debe ser ensamblada con tela producida en Estados Unidos, aunque el hilado puede ser importado. De esta manera, el requisito para ampliar la cuota es más estricto que bajo el programa simple de maquilado.

Conviene recordar que en su momento, a solicitud mexicana se creó un programa similar para su sector textil-vestuario denominado Régimen Especial (febrero de 1988). De esta manera, ya hay un antecedente de una concesión que se dio a México para equipararse con los países beneficiarios de la ICC.

Estos esquemas especiales promovieron el traslado de instalaciones productivas desde el Lejano Oriente, con estrechas cuotas que limitaban el crecimiento de los embarques hacia Estados Unidos. Por otra parte, la proximidad geográfica de México y las naciones del Caribe permiten no solamente abaratar los costos del transporte, sino un mayor control sobre la producción y menores plazos de entrega.

Estas cuotas, aunadas a problemas de costos laborales crecientes han inducido a productores orientales a invertir en el Caribe en la producción de ropa para el mercado estadounidense. Según informes de la Federación de Industrias Textiles de Corea, ya a mediados de 1992, las inversiones coreanas en la región eran de 23 millones de dólares en Guatemala, $15 millones en República Dominicana y $14 millones en Honduras. Desde entonces, las cifras de inversiones coreanas en Honduras pueden haber disminuido debido a problemas culturales y laborales.

Las operaciones de los inversionistas asiáticos en el Caribe difieren en principio de las operaciones de maquila. Los requisitos formales del régimen aduanero estadounidense establecen que la tela debe salir de ese país cortada y lista para coser. La actividad realizada fuera es precisamente la de cosido. Según informaciones del USITC (1994, p. 2-19) las firmas asiáticas envían a los países del Caribe la tela para efectuar todo el proceso en éstos, generando mayor valor agregado para la región, mayores niveles de inversión y fomentando un mayor desarrollo de habilidades⁽⁵³⁾ .

II.2.4 La rama textil-vestuario en la Ronda Uruguay

II.2.4.1 El objetivo negociador de Estados Unidos

La Ronda Uruguay tuvo entre uno de sus grandes objetivos el de incorporar los productos de la rama Textil-Vestuario a las disciplinas del GATT. Se entiende por tal cosa la eliminación total de las barreras no arancelarias (como las cuotas) de tal manera que la única interferencia con el mercado esté dada por la presencia del arancel de importación.

El 15 de abril de 1994 se firmó el Acta Final de la Ronda, la cual provee para el sector el desmantelamiento total de las barreras no arancelarias durante un período de transición de diez años.

Los negociadores estadounidenses fueron muy insistentes en los siguientes cinco puntos:

1. Que de por sí el pasaje de un sistema de cuotas a un sistema de libertad de mercado era una concesión tan importante que las reducciones arancelarias debían mantenerse en el mínimo posible.

2. Que el desmantelamiento del AMF debería efectuarse de manera gradual para permitir el ajuste de su propia industria (que en teoría se está "ajustando" desde 1973).

3. Que los mercados extranjeros también deberían abrirse a los productos de la rama provenientes de Estados Unidos.

4. Que Estados Unidos debería retener el control de qué productos integraba a las disciplinas del GATT en cada etapa de la eliminación de cuotas.

5. Se debería incluir un fuerte sistema de salvaguardas a efectos de proveer protección en el caso de elevación súbita de importaciones durante el período de desmantelamiento.

El Embajador Kantor declaró estar satisfecho en la consecución de estos objetivos de negociación⁽⁵⁴⁾ .

II.2.4.2 Eliminación de las barreras no arancelarias

Según lo acordado en la Ronda Uruguay, la eliminación de las barreras no arancelarias se producirá en cuatro etapas:

1. Desde la entrada en vigor del Acuerdo sobre la Organización Mundial del Comercio (el 1 de enero de 1995) cada país integrará a las disciplinas del GATT productos que hayan representado no menos del 16 por ciento del volumen total de las importaciones realizadas en 1990.

2. El primer día del cuarto año se integrará otro 17 por ciento del volumen de las importaciones de 1990.

3. El primer día del octavo año se integrará otro 18 por ciento.

4. El primer día del onceavo año se habrán eliminado todas las restricciones.

En síntesis, durante los primeros cinco años se incorporarán artículos que representen un 33 por ciento de las importaciones de 1990; al octavo año se habrá incorporado un 51 por ciento. Es de suponer que la eliminación definitiva de las cuotas de los productos considerados más sensibles se produzca prácticamente en las últimas horas del décimo año. Lo que significa que el impacto más fuerte de la apertura se comenzará a sentir hacia fines del período de transición. Si bien en el Acta Final se establece que en cada incorporación se deben incluir productos de los cuatro grandes grupos de la rama (hilados, tejidos, confección simple y prendas de vestir), no hay proporciones obligatorias para este proceso.

II.2.4.3 Niveles de crecimiento para las cuotas

El Acuerdo establece tasas de crecimiento más elevadas para las cuotas. Cualquier coeficiente de crecimiento concertado al amparo del AMF se aumentará anualmente en un 16 por ciento durante los primeros tres años, en un 25 por ciento durante los siguientes cuatro años y en 27 por ciento durante los tres últimos años. Esto significa que si se había acordado que la cuota se elevara anualmente en un 6 por ciento, durante los tres primeros años se deberá elevar en un mínimo de 6.96 por ciento durante los tres primeros años (0.06 x 1.16), y así sucesivamente (Art. 2).

Para pequeños abastecedores cuyas exportaciones estén sujetas el día anterior a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, a restricciones que representen el 1.2 por ciento o menos del volumen total de las restricciones aplicadas por un miembro importador al 31 de diciembre de 1991, se prevé una mejora significativa del acceso avanzando una etapa en los coeficientes anteriores. Esto significa que si el crecimiento acordado de la cuota era de 6 por ciento, éste se elevará a 7.5 por ciento (0.06 x 1.25).

II.2.4.4 Régimen de salvaguardas

Durante el período de transición se aplica un mecanismo de salvaguarda específico que es equivalente de alguna manera al mantenimiento del AMF. Los productos que ya se hayan integrado al GATT-OMC de acuerdo a los procesos descritos con anterioridad no gozarán de este privilegio, sino que deberán adscribirse al régimen general de Salvaguarda establecido en el artículo XIX del GATT.

La salvaguarda específica permite imponer nuevas restricciones en los casos en que las importaciones de productos de la rama causen o amenacen causar un perjuicio grave a la producción nacional de artículos identificados. Se aplicará miembro por miembro, debiéndose conceder un trato "considerablemente más favorable" a los países menos adelantados (Art. 6, sec. 5). También obliga a un "trato diferenciado y más favorable" a los miembros cuyo volumen total de exportaciones de textiles y vestido sea relativamente pequeño.

Siguiendo la ruta del AMF, también se establece que se fijará para las limitaciones un nivel que no será inferior al de las importaciones desde un país durante un período de 12 meses que finalice dos meses antes en que se haya hecho la solicitud de consulta.

Las medidas adoptadas de conformidad con régimen de salvaguarda específica (Art. 6) tendrán un vigor máximo de tres años sin prórroga, o hasta que se incorpore el artículo al GATT.

Se puede concluir entonces que, desde el punto de vista de los resultados de la Ronda Uruguay, estamos por entrar a un período de transición que no tendrá demasiado impacto en los mercados mundiales hasta finalizar los diez años. De lo que no debe quedar duda es que la industria Textil-Vestuario de cada país deberá quedar afianzada y bajo condiciones de competitividad a medida que se acerque el plazo final.

II.2.4.5 Desgravación arancelaria en la Ronda Uruguay por parte de Estados Unidos.

La desgravación promedio en todas las fracciones arancelarias por parte de Estados Unidos, comprometida en la Ronda Uruguay fue de 34 por ciento. En el caso de la rama Textil-Vestuario la disminución será de menos de 12 por ciento. Se trata de promedios, donde en los casos de productos sensitivos, el recorte ha sido aún considerablemente menor .

Por otra parte, en los casos de productos no agropecuarios, las reducciones arancelarias acordadas por cada miembro se aplicarán mediante cinco reducciones anuales; la primera, al entrar en vigencia el acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (1 de enero de 1995), y cuatro etapas anuales adicionales. De este modo, la reducción se completará en cinco años.

En conclusión, el cambio más importante en la rama parece estar dado por el desmantelamiento de las cuotas, el que tomará importancia hacia el final del período de 10 años. Aún así, no está muy claro aún, hasta donde el régimen de Salvaguarda no es otra cosa que un Acuerdo Multifibras mejorado. La desgravación arancelaria -completada en cinco años- tiene menos relevancia, aunque no deja de ser un elemento a incluir en cualquier análisis.

Los representantes de la industria en Estados Unidos siempre han manifestado una gran preocupación por lo negociado en la Ronda Uruguay, considerándolo una apertura mucho mayor que la negociada en el TLCAN. Esto se debe a que la primera, si bien menos profunda, mejora el acceso a los productos del Lejano Oriente, el principal competidor. En tanto que el TLCAN fue negociado a la medida de los intereses de su propia industria en México.

II.2.5 La rama textil-vestuario en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)

II.2.5.1 Introducción

El 1 de enero de 1994 entró en vigencia un nuevo sistema para el acceso de los productos de la rama Textil-Vestuario de México a Estados Unidos. Es necesaria una descripción exhaustiva para comprender su alcance y limitaciones⁽⁵⁵⁾ .

Para llevar una primera aproximación que aclare el rumbo del Tratado destacamos lo siguiente:

• El período de transición al máximo de apertura negociado es de 10 años.

• En los productos que cumplan con las normas de origen ("originarios") se eliminan las cuotas de inmediato y se establece una desgravación gradual a 10 años.

• En los productos que no cumplan con las normas de origen no hay desgravación, pero sí hay eliminación total de cuotas gradual en 10 años. Como excepción, existe un subconjunto de estos bienes en la parte de vestuario que tendrán la misma desgravación que los originarios, pero sujeta a cuotas.

• Los productos artesanales tendrán desgravación inmediata no sujeta a cuotas.

• Los productos de maquilado que utilicen tela fabricada y cortada en Estados Unidos tendrán eliminación inmediata de aranceles y de cuotas. La definición de maquila será ampliada.

En el Recuadro II-2 se ha ordenado la información proveniente del propio texto del TLCAN de manera de facilitar su comprensión. Es conveniente tener en cuenta que explícitamente el Tratado establece (Sección 1.2) que prevalecerá sobre el AMF u otro tratado que le suceda. No prevalecerá sobre el GATT o la Organización Multilateral de Comercio excepto en las materias que cuente con dispensa especial.

Para efectos analíticos de este documento hemos dividido a los bienes en dos clases: 1) originarios, y 2) no originarios. Por ahora sólo agregaremos que las reglas de origen constituyen una complicada disciplina que sirve para determinar cuándo, a juicio de ambas partes, un producto que utiliza insumos importados de fuera de la región (v.g. fuera de EEUU o México o Canadá) agrega procesos que significan una transformación substancial para los insumos importados. También enunciaremos que en este Tratado, las normas de origen para la rama son muy difíciles de cumplir (en general, para que una prenda de vestir sea originaria, debe ser originario desde el hilado en adelante).

II.2.5.2 Productos originarios

Los artículos que cumplan con las normas de origen quedan libres de cuotas (del AMF o cualquier otras) de inmediato. En cambio, el proceso de desgravación tomará 10 años de manera gradual (y lineal) en tres grupos: a) de inmediato, b) a cinco años y c) a 10 años. Un punto que vale la pena destacar es que en las desgravaciones (b) y (c) comienzan con una primera reducción desde el inicio y se establece que al 1 de enero de 1994 el arancel máximo de la rama será de 20 por ciento⁽⁵⁶⁾ . Este punto de partida significa una ventaja para México, en la medida en que la rama tiene picos arancelarios que aunados llegan a niveles cercanos al 60 por ciento ad valorem.

Estados Unidos eliminó inmediatamente los aranceles a las fracciones que representan 45 por ciento del valor de las exportaciones a ese país desde México. En cambio sólo se desgravó de inmediato el 20 por ciento del valor de las exportaciones estadounidenses a México (Serra Puche 1992).

La maquila constituye un caso muy especial que hemos agrupado dentro de los artículos originarios, aunque tiene una serie de matices a tomarse en cuenta.

Según el Tratado, los productos de maquila de la rama Textil-Vestuario quedan de inmediato exentos de aranceles (esto es, de los aranceles que se pagan sobre el valor agregado), siempre y cuando la tela haya sido fabricada en Estados Unidos. En otras palabras, se desgravan completamente las importaciones efectuadas bajo el item arancelario 9802.00.80.10 que corresponden al Régimen Especial de México (en 1994 fue cambiado a 9802.00.80.90) o al Programa de Acceso Especial (los GALs) del Caribe. Las importaciones bajo el régimen de maquilado con telas no fabricadas en Estados Unidos continuarán entrando bajo el régimen normal de maquila, pagando el derecho correspondiente por el valor agregado (a los aranceles decrecientes del Tratado) y sujetas a cuotas globales.

Por otra parte, el Tratado amplía las posibilidades de elevar el valor agregado en vestuario bajo el régimen de maquila al permitir el blanqueado, teñido de la prenda, lavado a la piedra, lavado al ácido, o planchado permanente (Apéndice 2.4 del TLCAN).

Concluimos entonces que la apertura mutua en la rama parece altamente significativa, pero las restricciones de las normas de origen constituyen un elemento proteccionista que incentivará las inversiones en la región para calificar a lo largo de la cadena productiva; sin duda empeorará la situación para el resto del mundo. Esto afectará de manera más fuerte a los exportadores de productos del subsector textil provenientes de fuera de la región. En lo que respecta a los países ICC, cuyo peso principal de exportaciones está en el subsector de vestuario (véase el capítulo I) el impacto dependerá de la velocidad con que crezca la productividad en México. El mejorar las posibilidades de exportar productos originarios cuando no se dispone de una industria textil eficiente (el caso de México) parece difícil, por lo menos en el corto y mediano plazo⁽⁵⁷⁾ . No obstante, la maquila puede avanzar rápidamente aprovechando en su conjunto las reducciones arancelarias. Obviamente que la cercanía a sus mercados de destino, así como sus salarios relativamente bajos, aunados a la devaluación de fines de 1994, podrán provocar grandes desvíos de producción hacia ese país.

Recuadro II - 2 Tratado de libre comercio de America del Norte Sintesis del anexo 300 - B : Textiles - Vestuario (EEUU - MEXICO)
Classificcion	Desgravacion	Cuotas	Observaciones
1. Originarios
1.1 Regla general originarios	Categorías a desgravar [Apéndice 2.1]: A- Inmediata a cero 1/1/94 B6- Gradual: primera reducción 1/1/94 y 5 etapas iguales hasta cero el 1/1/2003. C- Gradual: 10 etapas anuales iguales desde 1/1/94, llegando a cero el 1/1/2003. D- Son los que están exentos desde antes del TLC	Libre de inmediato	-Se establece una tasa arancelaria máxima inicial al 1/1/94 de un 20% [Ap. 2.1] - Hay algunas excepciones en la forma que adquiere la desgravación con respecto a las cuatro categorías, ya sea por comenzar desde 25% ó por no ser lineales las etapas. [Ap. 2.1]
1.2 Maquila de telas hechas en EEUU	Inmediata 1/1/94 [Apéndice 2.4]	Libre de inmediato	- Se amplía la definición de maquila: blanqueado, teñido, lavado [Ap. 2.4]
2. No Originarios
2.1 Regla general para no originarios	No hay	Se mantienen en cuotas y restricciones sólo durante 10 años y serán eliminadas en 3 categorías: 1.- 1/1/94 2.- 1/1/2001 3.- 1/1/2004 [Apéndice 3.1]	- Se especifica para cada categoría de las ramas las restricciones para 21 categorías de las cuales: 3 - límites específicos 18 - niveles de consulta - Se elimina el Acuerdo Bilateral Textil existente entre ambos países. - Ampliación de cuotas de acuerdo a criterios AMF en general
2.2 Vestuario. Capítulos 61 y 62 cortados y cosidos en el territorio, cuando la tela ó el hilado provienen de fuera de la región	Igual al de bienes originarios (arancel preferencial) [Apéndice 6]	a) Vestuario y confección (MCE) a.1 - De algodón y fibras 45.0 a.2 - De lana 1.5 a.3 - Bajo 9802.00.80.60 25.0 b) Telas y confección 24.0 c) Hilado I.T.M. [MCE = millones de metros cuadrados equivalentes][Apéndice 6]	- La restricción a.3 finaliza al eliminarse las restricciones bajo el AMF - Hay varias excepciones, como la ropa que usa mezclilla azul, etc. [Ap. 6]
3. Artesanales	De inmediato, en la medida en que se vayan identificando y acordando entre las partes [Sección 2]	No hay

II.2.5.3 Productos no originarios

Como regla general, los artículos de la rama que no sean originarios, no estarán sujetos al proceso de desgravación. Lo importante -sin embargo- es que en forma gradual, durante los 10 años se eliminarán todas las cuotas fijadas al amparo del Acuerdo Multifibras. Se establecen tres categorías de eliminación de cuotas y restricciones, las cuales se habían creado en el Acuerdo Bilateral Textil de 1988 y sus enmiendas. La primera eliminación opera de inmediato, la segunda al l de enero del año 2001, y la tercera al l de enero del año 2004 (Apéndice 3.1 del TLCAN). En principio, esto coincide con los compromisos tomados por los países desarrollados en la Ronda Uruguay, para eliminar completamente las cuotas en 10 años. No obstante hay una buena diferencia en la medida en que en la Ronda se establece una reducción muy lenta de las categorías sujetas a restricciones durante los primeros años, en tanto que el peso de la eliminación fuerte de cuotas estaría al final del período. En el caso del Tratado, al comenzar su vigencia quedarán sin cuota 97 categorías. De las restantes 14, diez se eliminarán en siete años y cuatro en diez años.

Durante la etapa de transición, los criterios de ampliación de cuotas para México se asemejan a los existentes en el marco del AMF, corregidos por la OMC.

Los productos cuya eliminación de cuota será en el plazo más extenso son las telas tejidas de lana, abrigos tipo saco para hombres y niños, trajes de lana para hombres y niños y telas artificiales de fibrana. Para enero del 2001 serán eliminadas las cuotas de camisas y blusas, pantalones, trajes y otros abrigos.

No obstante, una vez establecida la regla general, existen excepciones bajo la forma de un arancel preferencial aplicable a los capítulos 61 y 62 cortados o cosidos en el territorio, cuando la tela o el hilado provienen de fuera de la región. En estos casos se establece un arancel preferencial (Tariff Preference Levels, TPL) que es igual en cada período al arancel correspondiente de los bienes originarios, sujeto a determinados límites cuantitativos (Apéndice 6). No cubre la totalidad del contenido de los capítulos mencionados y está sujeta a restricciones cuantitativas predeterminadas (Apéndice 3.1). En otras palabras, los TPL implican utilizar los aranceles negociados para el TLCAN en casos de productos no originarios de la confección hasta un cierto límite, luego del cual se restablece el arancel de NMF.

Esta concesión es importante en la medida en que las cuotas establecidas son bastante elevadas y permitirían un crecimiento de estas partidas en un 50 por ciento en comparación con lo efectivamente exportado en 1992 (Bobbin Contexpo 1994, p. 301.)

II.2.5.4 Productos artesanales

Sin dar fechas precisas, se establece que en cualquier momento, las partes pueden identificar artículos de producción artesanal, los que entrarán libres de impuestos. Esto incluye telas y los artículos elaborados con ellas así como los productos tradicionales o "folklóricos" (Sec. 1.3). Se aclara especialmente que no estarán sujetos a cuotas (Apéndice 3.1 al TLCAN).

Por otra parte, se mantendrán las restricciones a la importación de ropa usada, sobre todo México, quien en virtud del diferencial de riqueza podría ser invadido por tales productos.

II.2.5.5 Reglas de origen

Las normas generales (a todo el Tratado) para la determinación de las Reglas de Origen se encuentran en el Capítulo 4 del Tratado. El Anexo 300-B referente a la rama Textil-Vestuario tiene aclaraciones adicionales. Finalmente, en el Tomo 2 del Tratado se establece la norma de origen para cada item arancelario, junto a todos los demás artículos.

Las normas de origen se establecen en todo tratado de este tipo en la medida en que no se desea que un país de fuera de la zona de libre comercio se beneficie del acceso mejorado al mercado sin dar nada a cambio. Cuando se aprovecha la existencia del libre comercio sin efectuar ningún proceso productivo adicional, se trata de una simple "triangulación", acerca de cuyo impedimento es fácil ponerse de acuerdo⁽⁵⁸⁾. En cambio, cuando productos de fuera de la región sufren una transformación dentro de ella, es necesario llegar a un acuerdo acerca de que tipo de transformación confiere origen y cual no es más que una extensión del proceso de triangulación. Este proceso de definiciones tiene un alto grado de discrecionalidad por parte de los negociadores (Gitli 1995).

Las reglas generales para las normas de origen son alternativamente:

1. El bien ha sido enteramente producido en el territorio de una o más de las partes (ej. productos agrícolas, minerales, etc.).

2. Si en la producción del bien se utilizan materiales no originarios de la región (de fuera de cualquiera de los tres países), el artículo que se exporta debe situarse en una clasificación arancelaria distinta a la de sus insumos intermedios importados. Esta regla se conoce como "salto arancelario".

3. Cuando la clasificación de partida (a cuatro dígitos) describe al bien y a sus partes y no tiene subdivisiones o el insumo fue objeto de una operación de ensamble en el país sin cambiar de item, en estos casos se admite la utilización del sistema de determinar un contenido regional mínimo en valor, el cual no debe ser menor a 50 por ciento del costo neto, o 60 por ciento del valor de transacción. Este sistema no cubre los capítulos 61 a 63 (vestuario y otros textiles confeccionados).

4. Se establece expresamente que el diluido en agua u otra sustancia no confiere origen.

A efectos de evitar discusiones acerca de pequeños rubros de costos que no cumplan con el concepto de salto arancelario se establece un valor máximo de insumos no originarios en estas condiciones, cuyo valor total no debe superar el 7 por ciento del valor de transacción del bien que se exporta. Esta disposición se conoce como de minimis.

El concepto de "salto arancelario" es altamente subjetivo y resultado de una confrontación de fuerzas en la cual hay muchos intereses en juego. Esto explica que en algunos casos el insumo importado tenga que pasar de un capítulo a otro (dos dígitos de clasificación), al transformarse en otro producto más elaborado para que éste último califique como originario. En otros casos el salto debe ser de partidas (cuatro dígitos), subpartidas (seis dígitos) y hasta items arancelarios (8 dígitos). No existe ninguna fórmula matemática ni económica, son los negociadores los que definen la magnitud del "salto" en cada caso.

La transformación bajo la regla del salto arancelario puede ser simple o múltiple (Bannister & Low 1992). Es simple cuando el insumo importado cambia de clasificación arancelaria al ser directamente transformado en otro producto. Es doble transformación cuando el insumo también debe pasar el examen de origen. Y es triple cuando el origen se debe comprobar también para el insumo del insumo.

En textiles y vestuario bajo la transformación simple, existiría origen cuando la tela importada es cortada y cosida en la región.

La doble transformación requiere que la ropa sea cortada y cosida y de tela proveniente de la región.⁽⁵⁹⁾ La transformación triple requiere que el hilado provenga de la región. Podríamos imaginar una cuadruple transformación si se exigiera que la fibra (por ejemplo el algodón) fuera originaria de la región.

El criterio general para las normas de origen en la rama Textil-Vestuario en el TLCAN ha sido el de la triple transformación, o sea el de considerar a los productos originarios de América del Norte si están hechos con hilados fabricados en la región. Al ir hacia atrás, el criterio sería de doble transformación; por ejemplo para que la tela sea originaria, también se exige que el hilado sea originario.

Hay dos excepciones -también generales- a estos principios generales: la seda y el lino, al no producirse en ninguno de los países de la región debe siempre ser importada. Por este motivo en estos casos los negociadores establecieron que la prenda puede ser originaria a pesar de que la tela sea importada.

II.2.5.6 Régimen de salvaguardas

Cuando dos países o más firman acuerdos de tipo comercial siempre dejan abiertas válvulas de escape para enfrentar casos en que a uno de ellos le resulte difícil cumplir con sus compromisos en algún producto específico. Para estos casos se predefinen los pasos, metodologías y procedimientos necesarios para suspender alguna concesión, dando otra a cambio. Tal sistema se conoce como "régimen de salvaguardas", o "medidas de emergencia". La suspensión de la concesión siempre debe estar sujeta a una temporalidad determinada.

Para los casos de daño serio o amenaza de tal a una industria nacional por causa de las importaciones se establece en el texto general del Tratado la posibilidad de recurrir a la cláusula de salvaguarda del GATT, cumpliendo con todas sus disciplinas. Es de especial importancia la que establece que la aplicación de la restricción no debe conducir a una situación en la cual se alteren las participaciones relativas de cada país en el mercado del que impone la medida.

Pueden producirse desequilibrios en la cadena textil-vestuario claramente atribuibles al Tratado. Para este caso se diseñaron medidas de emergencia bilaterales que solamente se podrán aplicar durante la vigencia del período de transición sectorial de diez años. Estas medidas son de dos tipos: arancelarias (para bienes originarios) y no arancelarias (para bienes no originarios).

1. OriginariosSe permite elevar el arancel hasta el previo a la entrada en vigor del TLC o al actual de la NMF (el menor de ambos). La acción tiene una duración máxima de 3 años y no se puede tomar más de una vez por producto. Al terminar la acción se restablece el arancel que debiera regir un año después de tomada la acción y se continuará la desgravación como estaba planeada o redividiendo las reducciones en montos iguales para finalizar en cero en la fecha original fijada en el Tratado. El país que aplique la salvaguarda deberá otorgar concesiones comerciales equivalentes dentro de la propia rama (Sección 4).

2. No originarios En este caso las restricciones serán cuantitativas (incluye los artículos no originarios que tienen aranceles preferenciales). Se establece en principio la realización de consultas y la posibilidad de llegar a un nivel de restricciones mutuamente acordado. De lo contrario se podrán aplicar de manera unilateral. No obstante, se establecen, dentro de la misma sección criterios para determinar tal restricción, así como las tasas de crecimiento admisibles (6 por ciento, estilo AMF) y la duración máxima de 3 años (Sección 5).

II.3 EL FUTURO DE LA MAQUILA EN MEXICO COMO REGIMEN LEGAL BAJO EL TLCAN

Como se ha tratado de mostrar a lo largo de este texto, el sistema aduanal de Producción Compartida no es exclusivo de países en desarrollo, ni resulta tampoco una concesión especial. Es un sistema orientado a promover las exportaciones estadounidenses de insumos intermedios. Por lo que no se negoció su derogación bajo el TLCAN, ya que no había ninguna necesidad. Sin embargo, hay un par de cambios que es bueno tomar en cuenta.

1. - En primer lugar, recordemos que históricamente la maquila surgió en México como un esquema arancelario especial, orientado a complementar y aprovechar las disposiciones correspondientes de la fracción 807.00 en Estados Unidos. Desde este punto de vista, el gobierno mexicano siempre trató de restringir las ventas de las maquiladoras dentro del país. En general, se permitía ingresar los productos al país, luego de pagar los impuestos correspondientes, hasta en un 20 por ciento de su producción. Este porcentaje se elevó, con el paso del tiempo, a un 50 por ciento en los años noventa, y finalmente, como resultado de la negociación del TLCAN, se establece un cronograma para integrar a la maquila dentro de las posibilidades de ventas nacionales. Esto no aparece como un compromiso, sino -paradójicamente- se presenta como una restricción inicial, por la que ningún operador de maquila podrá vender dentro del país en los inicios de la vigencia del Tratado, más del 55 por ciento de lo que vendió el año anterior. Un año después, este porcentaje asciende a 60 por ciento, y cada año aumentará en cinco puntos porcentuales, hasta llegar al séptimo año, luego del cual no habrá ninguna restricción de porcentaje. Aunque el acuerdo no lo dice, se supone, que este arreglo solamente funciona a efectos del porcentaje de ventas interno. Por tanto, si el producto no llega al libre comercio entre ambos países luego del séptimo año, pagará los derechos arancelarios correspondientes.

2. - En segundo lugar, se establece que no se podrá introducir ningún pago especial por concepto de uso de aduanas ("custom user fee", o "merchandise processing fee"). Los existentes, deberán ser eliminados en el comercio recíproco para el 30 de junio de 1999.

Por tanto, con el paso de los años, la tendencia es que el régimen de maquila -como esquema aduanero- se dejará de utilizar para ambos lados al irse perdiendo su necesidad objetiva. Como estrategia empresarial obviamente se mantendrá y hasta se irá expandiendo. En estos casos, la primera "víctima" son las estadísticas, en la medida en que ya no registrarían los productos de las maquiladoras mexicanas como ingresados bajo el item arancelario 9802.00.80. No obstante, quedan algunas interrogantes administrativas del lado mexicano. Por ejemplo, si la tela estadounidense traída para las maquiladoras mexicanas no es originaria (a pesar de venir desde EEUU), no podría entrar a México sin pagar aranceles, los cuales a su vez podrían ser reembolsados cuando el producto regresa en su forma final. En este caso, habría un costo financiero asociado al pago. Son pequeños detalles a los cuales el sector privado le suele poner mucha atención. No sería sorprendente entonces, que el régimen de maquila mexicano se mantenga como tal, a efectos de facilitar los procedimientos aduaneros.

II.4 PROGRAMAS DE MAQUILADO EN LA UNION EUROPEA

La Unión Europea presenta esquemas de "producción compartida" (conocidos como esquemas "Outward Processing Trade", OPT), similares a los de Estados Unidos. Este régimen de maquilado - visto como un esquema de importación de la Unión Europea (UE) - permite la exportación temporal de bienes para someterlos a procesos de ensamblaje o transformación, y ser posteriormente importados con exención del pago de aranceles. Los beneficiarios, deben ser ciudadanos o compañías europeas y además debe haber previa autorización de la Comisión Europea. En 1994 se introdujo una reformulación a los esquemas de maquilado, según el cuál aquellos bienes que se exporten para ser sometidos a procesos de ensamblaje, deben ser productos de la UE, con no más de 14 por ciento de valor importado.

En Europa, los regímenes de producción compartida, han tomado una orientación "Oeste-Este" en la década de 1990. Esto es, desde los países de la UE hacia los del Centro-Este europeo (CE), debido a que allí se han combinado factores tales como liberalización económica, proximidad geográfica, buen transporte, fuerza de trabajo calificada, salarios competitivos y compromisos para la modernización y la inversión. Estas son las principales razones por las cuales se ha dado esa fuerte expansión de los esquemas de maquilado en Europa en la presente década, ya que es posible encontrarlos desde la Segunda Guerra Mundial. Los productos principalmente sometidos al ensamblaje en los países del CE son las prendas de vestir, calzado, los componentes y partes para equipos de transporte y equipo electrónico.

Entre 1991 y 1994, las importaciones de la UE realizadas bajo el régimen de producción compartida, crecieron en 34 por ciento. Más de la mitad (53 por ciento) de este crecimiento se debe al incremento de la importaciones de maquila realizadas por Alemania. En conjunto, con Francia e Italia, estos tres países explican el 81 por ciento de las importaciones de maquila realizadas por la UE.

Desde el punto de vista de la oferta, Polonia, República Checa, Hungría y Slovakia (Visegrád States) son los países hacia donde más se dirigen los contratos de maquila de Alemania, concentrándose los principales productos en las ramas de textiles y vestuario. Francia, por su parte, tiene vinculaciones con otros países desarrollados como Estados Unidos y Suiza, en donde se llevan a cabo operaciones de ensamblaje de componentes microelectrónicos, principalmente. Las importaciones OPT desde estos países crecieron en 59 y 45 por ciento entre 1991 y 1994, respectivamente. Contrariamente, las importaciones de Italia bajo esquemas de maquila, desde países desarrollados, decrecieron. Ese descenso, sin embargo, fue más que compensado por las importaciones realizadas desde Malta, principalemente de semiconductores.

Como se puede apreciar, el fenómeno de la maquila entre países es algo universal. En Centroamérica hay muy escasos ejemplos de maquiladoras hacia países europeos, pero sí existen. Este es un tema al que deberá darse mayor profundización hacia el futuro, en la medida en que muchos de los productos centroamericanos de la industria maquiladora se encaminan hacia Europa luego de pasar por Estados Unidos. En realidad, la maquila ha estado tan cerrada en su encadenamiento con el mercado europeo, que los empresarios ni siquiera han explorado las posibilidades de exportar bajo el Sistema Generalizado de Preferencias Europeo. Aquí hay un campo muy interesante donde se puede comenzar por buscar nichos de mercado.

II.5 LA ASI LLAMADA "PARIDAD" DE LA ICC CON EL TLCAN

II.5.1 Introducción

En junio de 1991, casi simultáneamente con el anuncio del inicio de negociaciones para un TLC con México, el presidente Bush proclamó la Iniciativa para las Américas, una política orientada a lograr el libre comercio de todo el "hemisferio occidental", desde Alaska hasta Tierra del Fuego (Gitli 1991). Esta posición despertó la expectativa de que las negociaciones con México constituían solamente un paso, en un designio de bastante más aliento, para lograr una zona hemisférica de libre comercio. El presidente Clinton abandonó la terminología de "Iniciativa de las Américas", pero la idea se mantuvo, traduciéndose en el Pacto para el Desarrollo y Prosperidad de las Américas, firmado en la ciudad de Miami el 11 de diciembre de 1994 (véase Gitli 1995). Este documento, firmado por 34 jefes de gobierno y estado del así llamado "Hemisferio Occidental" estableció, entre muchas otras cosas, la decisión de "iniciar de inmediato el establecimiento del "Area de Libre Comercio de las Américas ", en la que se eliminarán progresivamente las barreras al comercio y la inversión. Asimismo, resolvemos concluir las negociaciones...a más tardar en el año 2005, y convenimos en lograr avances concretos hacia el logro de este objetivo para el final de este siglo" (Declaración de Principios.

Recuadro II - 3 Resultado de la negociación de libre comercio México-EEUU Acceso para productos mexicanos Brassieres

Clasificación arancelaria al nivel de subpartida 6212.10 Regla de origen "Un cambio a la subpartida 6212.10 de cualquier otro capítulo; siempre y cuando el bien esté cortado y cosido o de otra manera ensamblado en territorio de una o más de las partes". Significado: la tela puede ser importada pues está en varios otros capítulos posibles y al ser cortada y cosida en el país el bien final es originario (vol. II) Nota.- Este es uno de los pocos casos en todo el TLC en el cual se establece (Anexo 300-B) un monitoreo a la subpartida, seguido de consultas con posterioridad al 1 de abril de 1995. Si hay desacuerdo, a solicitud de una de las Partes quedará cambiada la regla de origen a la de las partidas 62.06 a 62.11 (Sec. 7.1(b)), lo cual significa que desde el hilado en adelante todo deberá ser originario para que el brassiere sea originario. Eliminación de aranceles para productos originarios Producto Arancel base TLCAN Arancel 1997 NMF Tipo de desgravación 62.12.10 Brassieres: con encaje, tul o bordado       62.12.10.30 70% ó más de seda 32% 23.8% A (inmediato) 62.12.10.50 otros 32% 17.7% A (inmediato)   Otros brassieres       62.12.10.70 70% ó más de seda 18% 13.4% A (inmediato) 62.12.10.90 otros 18% 17.7% A (inmediato) Cuotas y restricciones Los artículos originarios están libre de cuota. Cualquier cuota que hubiera para "ropa interior" en artículos no originarios queda eliminada de inmediato. Los productos de maquila quedan sin cuota. Arancel especial para productos no originarios (cortados y cosidos en la región) Estos se pueden exportar dentro de los límites establecidos para toda la rama del Vestuario y Confección (Apéndice 6).

Recuadro II - 4 Resultado de la negociación de libre comercio México-EEUU Acceso para productos mexicanos Pantalones de mezclilla (denim)
Clasificación arancelaria al nivel de item	6203.42.20 6203.42.40B 6204.62.20 6204.62.40B
Regla de origen	"Un cambio a la subpartida 6203.41 a 6203.49 [de varones] o a la subpartida 6204.61 a 6204.69 [de mujeres] de cualquier otro capítulo, excepto de la partida: 51.06 a 51.13 Hilados y Tejidos de pelo y lana 52.04 a 52.12 Hilados y Tejidos de algodón 53.07 a 53.08 Hil. de yute y fibr. vegetales 53.10 a 53.11 Tejidos de lo anterior Capítulo 54 Hil. y tejidos sintéticos o artif. 55.08 a 55.16 Hil. y tejidos de fibr.discont. 58.01 a 58.02 Terciopelo, felpa y con bucles 60.01 a 60.02 Otros tejidos Siempre y cuando el bien esté tanto cortado como cosido o de otra manera ensamblado en territorio de una o más de las partes". Significado: Para que un pantalón sea originario, desde la fibra en adelante deben ser también originarios. Por ej. esto se complementa con las normas de origen de los tejidos de algodón 52.08 a 52.12 en las cuales se establece que el hilado 52.05 a 52.06 debe ser originario. Nota.- Los tejidos seda cap. 50 o de lino 53.09, pueden ser importados.
Eliminación de aranceles de productos originarios 6203.42.20   6203.42.40   6204.62.20   6204.62.40	Producto   Overoles (varones) Otros* (varones) Overoles (mujeres) Otros* (mujeres)	Arancel base 11%   17.7%   9.5%   17.7%	1997 NMF 10.8%   17.4%   9.3%   17.4%	México   0%   5.8%   0%   5.8%	Tipo de desgravación A (inmediata)   B6 (5 años)   A (inmediata)   B6 (5 años)
Cuotas y restricciones	Los artículos originarios no tienen cuota. La restricción existente para no originarios (Nivel de consulta designado de 650,000 docenas) se eliminará el 1/1/2001. Los productos que estaban en el "Régimen Especial" quedan sin cuota. Se expande la definición de maquilado a blanqueado, teñido y lavado. Los productos de maquilado quedan exentos de cuota.
Arancel especial para productos no originarios (cortados y cosidos en la región).	El Apéndice 6 establece como excepciones a todos los productos que contengan mezclilla azul (blue denim). De esta manera no existe régimen preferencial en este caso.
*Nota: Las fracciones 6203.42.40 y 6204.62.40 incluyen los pantalones blue denim

Ya en su conferencia de prensa del 30 de noviembre de 1993 el presidente Clinton comentó que había solicitado al Embajador Kantor que luego de concluida la Ronda Uruguay priorizara un estudio que recomiende cómo proceder con el resto de América Latina en el proceso de libre comercio. En esa misma conferencia de prensa, el presidente de Guatemala Ramiro de León Carpio afirmó que en la reunión sostenida horas antes entre los presidentes de los países cetroamericanos y de Estados Unidos se le hicieron a éste último dos propuestas: a) iniciar consultas para la incorporación de Centroamérica al TLCAN y b) que se considerara equiparar los beneficios de ICC a los de TLCAN⁽⁶⁰⁾.

El punto de la "paridad" para los países de la ICC se fundamenta fácilmente sobre la base a) del interés histórico de Estados Unidos en la región, b) de que en ciertas áreas de restricciones elevadas a las importaciones, la concesión de preferencias especiales a un país como México, que tiene más de dos veces el tamaño de población de toda la región (de los países ICC), competitividad similar, cercanía mayor y salarios equivalentes, podría tener efectos desvastadores en actividades que recién estaban despegando en la Cuenca, c) que de todas maneras existía una fuerte alianza entre grupos empresariales estadounidenses y los países de la Cuenca, y d) que todo el hemisferio estaba en camino a la integración, de manera que cualquier paridad era tan sólo temporal, mientras los países de la Cuenca se adaptaban y se organizaban para negociar, y Estados Unidos daba sus pasos domésticos legales necesarios.

Para esta equiparación, se han presentado varias propuestas, desde la del representante Sam Gibbons (D-Fl), a la que se llamó CBI III, para ser incluida en la ley que daba por aprobado el TLCAN (y que debió retirar para no arriesgar el paquete). Este proyecto de ley se concebía como una concesión temporal (por tres años, en un plazo bastante optimista) mientras se negociaba un acuerdo de libre comercio entre los países de la Cuenca del Caribe. Pero resulta más interesante la propuesta de la administración Clinton, en la medida en que sintetiza bastante bien la discusión que se estaba dando entre las distintas fuerzas, a favor y en contra, en Estados Unidos. Si bien, esta propuesta es de 1994, los parámetros de la discusión no han cambiado.

II.5.2 La propuesta de "paridad" de la Administración Clinton

A fines de mayo de 1994 la Administración finalmente emitió su posición a través de una propuesta de "paridad" solamente en la rama Textil-Vestuario, como parte de la ley que aprueba lo negociado en la Ronda Uruguay de negociaciones multilaterales. Esta propuesta consta de tres secciones -en un total de poco más de cinco páginas-tituladas respectivamente:

1.- Tratamiento arancelario preferencial para bienes ensamblados en los países del la Cuenca del Caribe beneficiarios del Programa de Comercio Interino.

2.- Ciertos artículos Textil-Vestuario elegibles

3.- Tratamiento de franquicias para ciertas bebidas elaboradas con ron caribeño. Esta última sección fue introducida a último momento y da tratamiento de franquicias a bebidas alcohólicas provenientes de Canadá si el ron con que se elaboran proviene de un país beneficiario o del territorio estadounidense de Islas Vírgenes, siempre y cuando la bebida exportada a Estados Unidos contiene por lo menos un 90 por ciento de ese ron en su mezcla final.

Regresando a la rama Textil-Vestuario, esta propuesta es adicional a la ICC actual y no altera la presente versión. Por lo tanto el nuevo "Programa Interino de Comercio" (PIC) solamente se constituiría con estos elementos adicionales como un subconjunto de la legislación de la ICC. Las reglas de origen quedan igual que antes (las nuevas sólo se aplican a los productos de la rama Textil-Vestuario beneficiarios de este programa) y la pertenencia también. Se agregan nuevas condiciones para ingresar a este PIC que se establecen al final.

La propuesta de la administración Clinton viene acompañada por una "presentación" del texto de la ley que es casi tan importante como ella misma. La razón es que una parte de los beneficios (la concerniente a las restricciones no arancelarias o cuotas) se otorgarán por la vía directa del Poder Ejecutivo en base a legislación ya existente, y otra parte de acuerdo al proyecto de ley introducido.

Siguiendo la metodología del capítulo 6, ordenamos la propuesta de la administración en el Recuadro II-5, similar en su estructura al II-2 donde analizamos el TLCAN. La diferencia principal entre ambos recuadros es que en el caso de los países ICC no se incluyen disposiciones con respecto a los bienes no originarios, que de este modo quedan fuera del tratamiento de "paridad".

Otra diferencia que ha sido sentida por empresarios de la región es que los productos que entran a Estados Unidos bajo el régimen de maquilado, en casos en los que la tela haya sido cortada en ese país, pero no fabricada, no se benefician de ningún nuevo incentivo. No obstante en el caso de México, luego del TLCAN, las prendas de vestir (capítulos 61 y 62 del SA) no originarias pero cortadas y cosidas en la región tienen el mismo arancel que si fueran originarias, sujeto a límites cuantitativos. Esta ventaja no sería extendida a los países ICC bajo la propuesta de la administración Clinton.

Acceso de los bienes

En lo que respecta a los bienes originarios, la regla general es que "el presidente puede proclamar reducciones arancelarias" a bienes que calificarían como originarios y en tal caso se le aplicaría el mismo arancel que a México (Sección 2 (a)(3) y (a)(4)). Hasta aquí no hay diferencias con el TLCAN. Sin embargo hay dos cuestiones especiales que merecen ser señaladas.

1. La propuesta establece que el término "país NAFTA" del TLCAN debe traducirse en el caso de esta ley como "Estados Unidos y cada país beneficiario del Programa Interino de Comercio"[(3)(A)(i) de la Sección 2]. Esto parece indicar que no se permitiría acumulación regional entre países de la Cuenca del Caribe para lograr el origen regional. Por ejemplo, no se podría instalar una fábrica de hilado en Guatemala, exportar su producción a Costa Rica para hacer allí las telas, cortarlas en Honduras y coserlas en Nicaragua para exportarlas hacia Estados Unidos. Consultada la oficina del Representante Comercial de Estados Unidos sobre la materia, especificó por escrito que su interpretación es que si todos los pasos de la cadena se dan en varios países beneficiarios y/o en Estados Unidos, el producto califica como originario⁽⁶¹⁾.

2. En el texto de presentación se aclara que en materia de cuotas para productos originarios (incluido maquila y productos artesanales), el tratamiento a los países ICC será idéntico al de México; es decir, se eliminarán las restricciones no arancelarias. La diferencia substancial radica en que en este caso, la eliminación de las cuotas no formará parte de la ley creadora del PIC sino que se utilizarán las prerrogativas del Poder Ejecutivo. En efecto, la autoridad para negociar acuerdos de restricción en materia de productos textiles proviene de la sección 204 de la Ley Agrícola de 1956. La presentación de la administración sostiene que bajo esta autoridad, el Comité [interagencias] para la Implementación de los Acuerdos Textiles (CITA en inglés) "eliminará las cuotas de importación sobre textiles y vestuario" en las tres categorías señaladas.

En lo que respecta a los productos de maquila, la propuesta establece una mayor paridad con el TLCAN. Recordemos que luego de la ICC II en 1990 los productos que entraban utilizando la provisión 9802.00.80 desde los países de la Cuenca no pagarían arancel tampoco por el valor agregado. No obstante, los artículos de la rama Textil-Vestuario y Petróleo y Derivados quedaban fuera de esta facilidad. Igualando a México, la administración propone ahora la apertura de la fracción 9802.00.86 donde se eximen de aranceles (también sobre el valor agregado) los productos de la rama Textil-Vestuario y se amplía la definición a blanqueado, teñido, lavado y planchado permanente (Sección 1 (a)(7)). Esta disposición es solamente para productos maquilados de telas fabricadas en Estados Unidos. Si la tela proviene de fuera de la región y es cortada en Estados Unidos, se mantiene el arancel y la posibilidad de implantar cuotas.

En el caso de los productos artesanales textiles la disposición de la propuesta de ley equipara a los países de la Cuenca del Caribe con México dado que entrarían libres de impuestos. Esta disposición consolida una situación que ya existe de hecho. En función de las consultas efectuadas en diversos marcos de comisiones binacionales con Estados Unidos, varios productos elaborados en forma artesanal por parte de países ICC tienen acceso libre de impuestos. México por el contrario, obtuvo este acceso por medio de la negociación. Lo nuevo para los países ICC es la formalización del beneficio mediante la ley.

Régimen de salvaguardas

En todos los casos (siempre dentro del PIC) se establece una Salvaguarda por tiempo indefinido si las importaciones de los productos beneficiados por las disposiciones de esta ley desde los países de la Cuenca causan o amenazan causar daño al mercado interno de Estados Unidos. Estas disposiciones se refieren tanto a los productos entrados bajo régimen de maquilado como a los originarios.

Empero, en el caso de los productos originarios se establece una salvaguarda parecida a la de los mexicanos cuando el producto es importado en cantidades crecientes que causan o amenazan causar daño a la producción interna de Estados Unidos. El presidente puede proclamar la suspensión de reducciones adicionales y elevar la tasa arancelaria hasta el nivel menor entre la tasa NMF o la tasa vigente al 31/12/93. Esto significaría que el presidente no impondría restricciones no arancelarias en los casos de productos originarios.

RECUADRO II - 5 PROPUESTA DE LA ADMINISTRACION SOBRE LA PARIDAD CON NAFTA PARA PAISES DE LA CUENCA DEL CARIBE 1994
CLASIFICACION	DESGRAVACION	CUOTAS	OBSERVACIONES
1. ORIGINARIOS 1.1 Regla general originarios	Igual a México en cada momento	Compromiso de la administración de eliminarlas	- Se define el plazo de beneficio de acuerdo al programa interino de comercio - Salvaguarda en caso de daño
1.2 Maquila [Sección 1]	Exento; igual a México	Compromiso de la administración de eliminarlas	- Se amplía la definición de maquila: blanqueado, teñido, lavado, etc.
2. NO ORIGINARIOS	No están incluidos; ni hay preferencia alguna.
3. ARTESANALES	De inmediato; igual a México.	Sin cuotas

Países beneficiarios

Tal como se estableció con anterioridad, a pesar de que este Programa Interino de Comercio conformaría una unidad con la legislación de ICC (1984 y sus reformas de 1990) sus disposiciones mantienen una cierta separación. Además, un país puede ser beneficiario de la legislación tradicional de ICC y no formar parte del PIC. Esta posibilidad introduciría una diferenciación de graves resultados para el balance económico de la región.

En principio, el presidente debe declarar al país como "país beneficiario del programa interino de comercio" [(a)(1)(A) de la Sección 2] para que pueda una nación de la Cuenca participar de sus facilidades comerciales. No hay entonces nada que impida que un país pueda continuar siendo beneficiario de las leyes actuales, pero no sea aceptado en el PIC. Los criterios para tal aceptación son:

1. "Avanzar en los objetivos de la subsección (c) de la Sección 212" de la actual legislación [(a)(2)(B) de la Sección 2]. En la versión presente de la ICC, el presidente dispone de una amplia discrecionalidad para permitir el acceso de un país a sus beneficios. En realidad esta discrecionalidad prácticamente no ha sido utilizada. El Sistema Generalizado de Preferencias es mucho más agresivo en este sentido, en la medida en que establece prohibiciones expresas más duras, definidas por el propio Congreso.

2. "Cumplir con criterios especificados por el presidente para la elegibilidad del programa" [(a)(2)(A) de la Sección 2]. Estos criterios no figuran en la propuesta de ley, sino en una presentación atribuída al departamento de Estado y son:

1. -Para comenzar con los beneficios, el país debe acordar por escrito cumplir con lo siguiente dentro del plazo de un año:

-Disponer de estándares legales internacionales para expropiación y acceso a arbitraje internacional con obligatoriedad para hacer cumplir dichos estándares⁽⁶²⁾.

-Lo acordado en la Ronda Uruguay sobre Aspectos Comerciales de los Derechos de Propiedad Intelectual (TRIPs en sigla en inglés) deberá ponerse en ejecución sin ampararse en los períodos de transición para países en desarrollo. Deberán protegerse las señales de satélite codificadas que conducen programas, y deberá proveerse tratamiento nacional completo con respecto a la protección y cumplimiento de todos los derechos de propiedad intelectual.

-Negociaciones exitosas para todos los casos del "301 especial", peticiones y temas pertenecientes al SGP y al ICC.

2. -Para continuar el programa, se deberá concluir antes de dos años después de comenzado:

-un tratado bilateral de inversiones y un acuerdo de propiedad intelectual. Ambos estarán basados en el modelo de Estados Unidos y puestos en ejecución dentro de los 18 meses.

3. - Además, sin plazos o claros requisitos específicos aún, se agregan los siguientes criterios:

-Medio ambiente - Acuerdo de trabajar hacia la puesta en práctica de políticas de comercio e inversión basadas en principios de desarrollo sostenible.

-Derechos laborales - Seguir estándares de derechos laborales internacionalmente reconocidos en los criterios ICC y aplicarlos a la rama Textil-Vestuario.

-Acceso a mercado - Expandir el acceso a mercado sobre una base de NMF en productos de la rama textil-vestuario específicos y aceptar la fórmula de Estados Unidos para evitar la triangulación ilegal.

Una cuestión conflictiva ausente en todo el borrador de la ley, así como en el texto de presentación concierne al plazo de vigencia de estas disposiciones del PIC. La presentación sostiene que estará sujeto a "consideraciones presupuestarias". Obviamente esto llevará a una buena discusión en ambas cámaras del Congreso estadounidense en relación a problemas presupuestarios que incluyen el financiamiento de las reducciones arancelarias resultantes de la Ronda Uruguay.⁽⁶³⁾ El costo presupuestario del programa -en aranceles rebajados o cancelados- durante cinco años varía entre los 800 millones de dólares estimados por la administración y los 450 millones estimados por la American Apparel Manufacturers Association.

II.6 CONCLUSIONES

Los esquemas para fomentar las exportaciones de los países centroamericanos hacia Estados Unidos son bastante diversos: SGP, ICC y el régimen de maquila. Si bien mucho se ha hablado de la promoción de "exportaciones no tradicionales", así como de recuperar las tradicionales exportaciones agrícolas, lo cierto es que hoy en día más de la mitad de las exportaciones provienen de la industria maquiladora. Las frías estadísticas nos dicen que en 1995 el 62 por ciento de las exportaciones eran industriales, y de estas, el 80.3 eran prendas de vestir. Se puede estimar que un porcentaje similar entra a Estados Unidos bajo el régimen de maquila (véase el capítulo I).

Al principio de este texto hemos comprobado cómo el comercio de los productos de la rama Textil-Vestuario ha sido gobernado por un sistema bastante restrictivo. Los aranceles de importación son iguales para todos los países y bajo el amparo del AMF se negociaron cuotas de importación de países industrializados contra países en desarrollo con el pretexto de "ordenar el mercado".

Según analistas estadounidenses las empresas de la rama son modernas y eficientes. No obstante esta modernidad no es suficiente para ser competitivo en el sector Vestuario, donde los salarios bajos de los fabricantes extranjeros se traducen en costos inferiores a los de sus contrapartes en Estados Unidos. Las argumentaciones de la competitividad de Estados Unidos en cualquiera de las dos sub-ramas son difíciles de defender mientras el régimen de comercio no sea abierto y transparente.

Con el objeto de contrarrestar la competencia que a pesar de las cuotas y de los aranceles altos, llega desde el Lejano Oriente, los fabricantes estadounidenses en el sector de prendas de vestir han promovido las relaciones preferenciales por la vía de enviar a maquilar parte de su proceso productivo -intensiva en trabajo- a México y los países de la Cuenca del Caribe. De los productos de la rama que entran bajo el régimen 9802.00.80 un 85 por ciento provienen de alguna de las naciones de la región. El derecho arancelario pagado es de este modo menor en la medida en que toma como base solamente el valor agregado en el exterior. Al mismo tiempo, la definición de actividades que permiten a un producto calificar para este régimen es sumamente estrecha, dejando lugar para poco valor agregado.

La Ronda Uruguay y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte introducen variantes importantes en los esquemas de comercialización internacional. La Ronda se traducirá en una eliminación total de las cuotas para todos los países del mundo en un plazo de diez años, aunque los productos significativos en el comercio se liberarán hacia el final de ese período. La desgravación arancelaria comprometida por Estados Unidos será mínima -de 12 por ciento en promedio- comparada con un 34 por ciento del promedio de Estados Unidos.

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte introduce una serie de elementos que será necesario considerar. En primer lugar, a través de las normas de origen promueve una integración mayor de la producción mexicana con la de Estados Unidos, hecho que en sí afectará a los productores de telas e hilados del Lejano Oriente. En segundo lugar genera ventajas competitivas para México allí donde no existían, al eliminar el arancel pagado por el servicio de maquilado. A su vez, este fenómeno ocurre en momentos en que el diferencial de costos de mano de obra hace atractivo para las empresas maquiladoras de la rama trasladarse hacia los países de la Cuenca. Los costos laborales mexicanos son más competitivos que los del Lejano Oriente, y mientras se negociaba el TLCAN, hacia 1991, duplicaban los costos centroamericanos (Gitli 1994b:11). La devaluación mexicana de fines de 1994 puso fin a esta ventaja, reduciendo los salarios en dólares a niveles cercanos a los de varios países de la región, inferiores incluso a los de Costa Rica. Hasta el comienzo de la vigencia del TLCAN se suponía que el crecimiento de la industria maquiladora mexicana ya había llegado a su cúspide. De allí en adelante la lógica indicaba que debería existir una tendencia (a demás factores constantes) de movilizar las instalaciones productivas hacia países ICC. Como se ha mostrado en este documento, si bien los países centroamericanos continuaron ganando mercado, esta ganancia fue muy inferior a la de México, y algunos países, como Costa Rica y Guatemala entraron en serios problemas.

La paridad propuesta por la administración Clinton es parcial en el sentido de que solamente cubre la rama Textil-Vestuario dejando aún sin resolver el sistema de cuotas para las importaciones de carne que comenzaría a regir en 1995 y el mantenimiento del azúcar en su cuota mínima, compromisos ambos que ni siquiera fluyen del TLCAN sino de la Ronda Uruguay. Pero aún así, su beneficio principal consiste en la eliminación de derechos arancelarios y de cuotas por el servicio de maquilado, siempre que la tela sea fabricada en Estados Unidos y la ampliación de la definición de tal actividad a otras operaciones conexas, como el blanqueado, teñido, lavado y planchado permanente. Con esto ayudan a cerrar las puertas a hilados y telas de otros países, promueven su producción nacional y se hacen más competitivos en fases del proceso productivo intensivos en mano de obra.

La "paridad" con el TLCAN no solamente es incompleta porque no incluye más que los artículos de la rama Textil-Vestuario, sino que además tampoco incluye todos los beneficios que ha obtenido México. En particular ha causado disgusto en esferas empresariales regionales la exclusión de los productos que entran a Estados Unidos bajo el régimen de maquila, pero con tela que originalmente había sido importada en Estados Unidos. Esto es a diferencia de México, en cuyo caso dichos productos se desgravarán como si fueran originarios, aunque sujetos a una cuota -por cierto generosa.

Centroamérica necesita una estrategia a largo plazo en lo que concierne al marco regional y las relaciones con Estados Unidos. La política de búsqueda permanente de márgenes de preferencia arancelaria como instrumentos de promoción de exportaciones y de inversiones se está agotando rápidamente. El caso de la rama Textil-Vestuario constituye solamente un ejemplo.

Adicionalmente, Estados Unidos entrará en negociaciones de libre comercio con otros países como Chile, los que también gozarán de ventajas en la rama. El punto central estriba en recordar que si no hay un crecimiento fuerte en la productividad y una mayor integración de la rama al nivel regional, difícilmente se pase del estadio del maquilado y se estará buscando siempre la preferencia como la panacea de todos los males del subdesarrollo.

Uno puede estar de acuerdo con VanGrasstek (1994) en que ha habido en la región un desproporcionado énfasis en el aspecto "preferencias" de la política de Estados Unidos en detrimento de asuntos más importantes. Empero, el énfasis de este autor en llegar a un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos debe ser matizado, en la medida en que los movimientos de este país son bastante lentos e impredecibles. A más de tres años de comenzada la vigencia del TLCAN no ha habido aún un pronunciamiento acerca del comienzo de las negociaciones entre Chile y Estados Unidos, aunque éste es el único país señalado por el presidente Clinton como mencionable para iniciar pláticas de libre comercio. Lo que indica que el proceso para el resto de los países puede ser más lento y quizá engorroso, haya o no un "ALCA" por medio.

A pesar de estas consideraciones es conveniente tener siempre presente que la designación de "Programa Interino de Comercio" se debe a que es considerado en círculos estadounidenses como un mecanismo de transición hacia una zona ampliada de libre comercio a partir del TLCAN. Un funcionario del gobierno estadounidense advirtió recientemente que el concepto de "transición" es de transición a la "reciprocidad". Agregó que

"esto no es solamente una apertura...en exportaciones de textil-vestuario de países de la Cuenca del Caribe hacia Estados Unidos. Involucra una buena parte de lo que se negoció en NAFTA y esto implica otras reformas económicas y comerciales, en Propiedad Intelectual, etc."⁽⁶⁴⁾

Dentro de esta reciprocidad, el cumplimiento de las condiciones impuestas por Estados Unidos como quid pro quo para obtener los beneficios del PIC es algo que debería ser discutido desde un punto de vista unificado al nivel de todos los países ICC. Por ejemplo, las propuestas estadounidenses en materia de derechos de propiedad intelectual incluyen una serie de temas que van más allá de lo negociado en la Ronda Uruguay y probablemente más allá de lo negociable en el corto plazo como los derechos sobre la biodiversidad.⁽⁶⁵⁾

Resulta de particular interés encontrar nuevos criterios y mecanismos que eliminen la unilateralidad en las revisiones efectuadas por el gobierno estadounidense en materia de derechos laborales, medio ambiente, expropiaciones, etc. Centroamérica va a tener que convivir con todos estos temas como asuntos centrales durante las próximas décadas. Sin embargo no se ha hecho mucho por unificar criterios.

Podría ser de interés tomar el ejemplo del gobierno mexicano, quien ya desde antes de finalizar las negociaciones con Estados Unidos estaba diseñando un "Programa para Promover la Competitividad e Internacionalización de la Industria Textil y de la Confección", presentado el 26 de mayo de 1992. Este programa fue producto de un esfuerzo de concertación y coordinación entre autoridades e industriales para conformar una alianza estratégica para desarrollar la rama.

Estas ideas van más allá de la cuestión coyuntural de la paridad. Se relacionan con un mundo que está cambiando; con una Organización Mundial del Comercio que significará que las naciones en desarrollo que pertenecen al GATT entrarán a los diferentes códigos adicionales; con países que deberán modernizarse bajo la amenaza de dejar de recibir inversiones; con un mundo en negociación casi permanente durante los próximos diez a veinte años. El impasse en las negociaciones para el libre comercio de todo el hemisferio, unido al PIC darán cierto tiempo para definir mejor la estrategia. Es necesario tener claro sin embargo que la incorporación al PIC constituirá el primer paso de una negociación para la que hay que prepararse desde ahora discutiendo una posición conjunta para los temas del quid pro quo.

Finalmente, es oportuno recordar que en materia industrial, el problema central de acceso al mercado estadounidense está determinado por los productos de las ramas Textil-Vestuario. El resto de los bienes industriales tienen aranceles bajos, y no sufren la imposición de cuotas. Otros productos, como el azúcar, la carne, los maníes, podrían beneficiarse de una verdadera "paridad", mejorando la condición exportadora de los países centroamericanos. Empero, si resulta difícil obtener la paridad completa, es conveniente por lo menos, negociar la mejor paridad posible en el sector Textil-Vestuario.

Miembros del sector privado entrevistados para este estudio se pronunciaron en favor de una paridad total con México en este último grupo de productos. El crecimiento de la demanda por "paquetes completos" en este tipo de bienes presenta una oportunidad para mejorar el encadenamiento de los productos, no solamente con textiles nacionales (en donde se podría de este modo promover su utilización), sino también de otras fuentes (eventualmente asiáticos), poniéndose los empresarios al día con los métodos de la "respuesta rápida". La propuesta del Representante Crane, conocida como Caribbean Basin Trade Security Act (propuesta H.R. 553, del 19 de enero de 1995) constituiría una respuesta posible de una paridad bastante completa. Empero, las observaciones efectudas por la Administración hacen prever que el resultado final será más parecido a la propuesta original de Clinton. En este sentido, volvemos al tema fundamental de los Tariff Preference Levels como un elemento primordial para dinamizar la oferta centroamericana.

II NOTAS

39. En casos particulares como el azúcar, se incluye como beneficiario de la ICC, pero no queda excluído del sistema de cuotas.

40. Curiosamente lo contrario no es cierto, las exportaciones de los países beneficiarios de ICC se pueden sumar a las de otras naciones para comprobar el daño que ejercen los demás exportadores.

41. Conviene notar que uno de los 6 comisionados del USITC, precisamente Don E. Newquist (uno de los dos que fungen como directores) votó en disidencia con la seria advertencia de que algunos creen que "al considerar la exención [de la acumulación], el Congreso señaló una intención de que la Comisión [el USITC] debería estar predispuesta a absolver a los países beneficiarios de la ICC en los casos de prácticas desleales de comercio". Indicó de manera tajante que está en desacuerdo con esta conclusión y sostuvo la posición de que las exportaciones de Trinidad Tobago causaban daño a la industria de EEUU por sus propios méritos (USITC 1993, p. 31-32). Esta es simplemente una advertencia de no confiarse en los pequeños tamaños de los países de la región.

42. Una interesante cuestión se refiere a donde existe la explotación más extrema de la mano de obra. Aún considerando las distintas condiciones históricas de la mano de obra de los diferentes países -válidas o no, depende del punto de vista- un artículo de fondo en una revista estadounidense hablaba de los "Third World pockets" de Estados Unidos cuyas condiciones de trabajo (en algunos casos de semi-esclavitud), especialmente en la industria de la confección, dan la idea de que existe una maquila "interior", con condiciones bastante peores que las de Centroamérica ("Sweatshop Christmas" en U.S. News & World Report, December 16, 1996, véase el capítulo III del presente estudio).

43. Esto equivale a decir que el arancel del producto x es de 6.8 por ciento.

44. El involucramiento de las compañías estadounidenses en algunos países del "Lejano Oriente" no está muy claro. Parece ser que la relación con China es creciente y bastante importante. Esto no demerita la afirmación de Martin acerca del papel que desempeñará la maquila en promover la competitividad de las empresas de Estados Unidos.

45. Para 1994 los 10 principales abastecedores bajo estas subpartidas en orden de importancia del valor final importado por Estados Unidos fueron México, Japón, Alemania, Malasia, Corea, República Dominicana, Canadá, Taiwan y Costa Rica y "otros" (USITC, 1996:2-4). Sin embargo, el contenido estadounidense era bastante variable, desde 66 por ciento para Costa Rica y 50 por ciento para México, hasta 4,5 por ciento para Japón. Esto comprueba que la "producción compartida" va más allá del concepto de maquila.

46. En Estados Unidos se entiende por producto "sensible" en la rama Textil-Vestuario aquel donde el nivel de penetración de las importaciones supere el 20 por ciento de la producción doméstica (Inside U.S. Trade, Vol 11, No. 46, Nov 19, 1993).

47. Los casos en que se puede llegar hasta 60 por ciento provienen de la suma de los derechos ad valorem y algunos específicos.

48. Desde al AMF IV existe la obligación de permitir el crecimiento de las cuotas al menos un 6 por ciento anual, con algunas excepciones.

49. El espectro de transformaciones permitidas bajo el programa de maquila en Estados Unidos es sumamente amplio: es más liberal en los motores y partes y mucho más estricto en el sector vestuario, donde cualquier prelavado de la ropa haría perder el beneficio; solamente se admite la costura de ropa cortada y preparada en Estados Unidos (se admite en general que la tela haya sido importada en ese país). En el cuadro II-1 se puede apreciar que la rama del vestuario es la que tiene el mayor porcentaje de componente estadounidense y por lo tanto el mínimo valor agregado fuera del país.

50. En muchos países en desarrollo, no se solían registrar ni las entradas de los insumos como importaciones, ni las salidas de los correspondientes productos elaborados como exportaciones. De manera que los productos de maquila no pasaban por la balanza comercial. Simplemente se registraba en la balanza de servicios como "servicios de transformación", de la misma manera que podría haberse registrado una cuenta como "Turismo". En los últimos años ha tomado fuerza la tendencia (inducida además por el Fondo Monetario Internacional) a registrar las importaciones de insumos intermedios y luego las exportaciones (por un valor total a veces imputado), todo dentro de la balanza comercial.

51. La clasificación arancelaria 9802.00.60 se refiere a artículos de metal (excepto metales preciosos) manufacturados o procesados en Estados Unidos, exportados para cumplir con alguna transformación leve fuera del país, y regresados para procesamiento adicional. En este texto la dejamos de lado por no ser utilizada en la rama Textil-Vestuario.

52. "Los GALs pueden ser incrementados a solicitud del exportador a menos que exista una 'inusual desorganización del mercado' " (USITC 1994, p. A-3). Un especialista llegó a afirmar que "la aduana no se molesta siquiera en controlar las importaciones bajo los GALs" ( Bobbin Contexpo 1994, p. 284).

53. No está claro hasta qué punto esta es simplemente una presunción del USITC en contra de las empresas coreanas. Nuestra visita a maquiladoras coreanas -aunque lejos de ser representativa- determinó que estas utilizan el "807", esto es, producen con telas traídas desde Estados Unidos (aunque pueden ser asiáticas en su origen inicial), y por el contrario, oímos de maquiladoras pertenecientes a empresas transnacionales estadounidenses, que utilizaban directamente la tela asiática.

54. La descripción de los objetivos y apreciación de los resultados han sido expuestos por Michael Kantor, Representante Comercial de Estados Unidos en testimonio ante el Comité de Comercio del Senado, el 16 de junio de 1994.

55. El tema de la rama Textil-Vestuario tiene su propio capítulo separado en el TLCAN, el Anexo 300-B.

56. Hay algunas excepciones en los procesos de desgravación. En ciertos casos se comienza desde 25 por ciento, en otros la desgravación es más lenta al principio y se acelera después.

57. Según el USITC, la industria textil estadounidense productora de hilados, telas y algunas confecciones simples, es una de las mejores del mundo, en tanto que la correspondiente mexicana es bastante atrasada con costos de producción entre 25 y 150 por ciento más elevados. La ventaja mexicana radica en los menores costos de producción en la sub-rama de Vestuario (USITC 1991, p. 4-39).

58. Cuando la "transformación" consiste en el cambio de etiqueta o de papeles para que otro país eluda la cuota o se beneficie de alguna otra prerrogativa, la operación se conoce como "reexpedición" o "transshipment".

59. Recordemos lo que se explicó más arriba en el sentido de que "originario", "nacional" y "regional" son conceptos que tienen el mismo significado práctico. La tela producida en Estados Unidos se considera como originaria de cualquiera de los tres países a efectos de computar el origen de una pieza de vestimenta. En realidad, los productos deberán ser "originarios de la región".

60. No es la primera vez que Centroamérica hace la solicitud de incorporación a negociaciones de libre comercio con Estados Unidos. Hacia el mes de agosto de 1991 los ministros y representantes económicos hicieron tal propuesta a la Representante Comercial Carla Hills, quien la rechazó categóricamente por considerar que los países centroamericanos, algunos de los cuales ni siquiera habían finalizado su incorporación al GATT, no estaba preparados. A pesar de este temprano rechazo, en carta dirigida al presidente Clinton el 28 de octubre de 1993, los 5 presidentes de Centroamérica más el de Panamá y de República Dominicana expresaron su respaldo al TLCAN, manifestando su interés en adherirse y en el interín recibir un trato paritario con el de México.

61. USTR, Response to Questions from the Government of Nicaragua Concerning the Textile Provisions of the ITP for the Caribbean, c. August 1994. Comunicación en poder del autor.

62. Hasta ahora, las restricciones se referían a lo que un país de la Cuenca hiciera o no en materia de expropiaciones, lo cual de alguna manera implicaba una relación ejecutivo-ejecutivo entre EEUU y una nación de la región y se refería solamente a ciudadanos estadounidenses. Ahora hay involucramiento de los parlamentos nacionales de la región, en la medida en que algunos de estos cambios implican modificaciones de las legislaciones nacionales.

63. Bajo las reglamentaciones presupuestarias del Congreso, si la aplicación de una ley no tiene asegurado su financiamiento por lo menos para un período de cinco años, éste debe ser renovado cada año, lo que podría implicar una reiteración anual de la discusión de la ley. Tal situación restaría seriedad a un esfuerzo en el cual los países beneficiarios deberían entrar en compromisos a largo plazo, no sólo para traducir los incentivos en nuevas inversiones, sino en respuesta a los compromisos requeridos por Estados Unidos en materia de Propiedad Intelectual e Inversiones.

64. Intervención del Embajador Michael Skol en una reunión organizada por Inter-American Dialogue el 13 de Julio de 1994. El Embajador Skol es segundo del secretario asistente de Estado para Asuntos Interamericanos.

65. Conviene recordar que el enfoque del PIC refleja la estrategia delineada por la oficina del Representante Comercial a través de un documento "borrador" fechado en noviembre de 1993, dado a conocer extraoficialmente por la publicación Inside NAFTA el 23 de febrero de 1994. Desde el punto de vista del largo plazo se continúa considerando que el objetivo consiste en llegar a una zona hemisférica de libre comercio. Empero, la administración desea que las disciplinas sean más estrictas q