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EL TRABAJO INFANTIL : QUE HACER? Documento sometido a discusión de la Reunión Tripartita Oficiosa de Nivel Ministerial Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 12 de junio de 1996
III. ¿Qué puede hacer la Organización Internacional del Trabajo?
En este capítulo se procede a un examen retrospectivo de la acción que ha llevado a cabo la OIT contra el trabajo infantil, y se plantea la cuestión de los medios más adecuados para reforzarla en los años próximos. Hay que recordar, en primer lugar, que la lucha de la OIT contra el trabajo infantil es tan antigua como la propia OIT. Esta lucha ha tenido tres etapas, cada una de ellas caracterizada por el uso preferente de uno de los grandes medios de acción de la Organización. Durante la primera etapa, que se prolonga hasta 1973, la OIT trató de influir en la reglamentación y la práctica del trabajo infantil en los Estados Miembros por la adopción de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo. Después de esta fecha, y sobre todo desde 1983, año en que el Director General hizo del trabajo infantil el tema de su Memoria a la Conferencia Internacional del Trabajo, se confirió mayor importancia en las acciones de la OIT a las actividades de concienciación y divulgación de informaciones. La tercera etapa, que se inició a principios de los años noventa, se caracteriza por un énfasis muy claro en la asistencia técnica directa a los Estados Miembros, incluida la investigación orientada a la acción. En realidad, lo que se ha hecho desde 1990 supera con mucho, tanto por su amplitud como por su diversidad, lo que la OIT tenía costumbre de hacer hasta entonces. Se recordará también que la responsabilidad primera de la acción contra el trabajo infantil corresponde a los propios países. Por sí sola, la OIT no puede hacer casi nada. En cambio, cuando se manifiesta una voluntad real de hacer frente al problema, especialmente entre sus asociados tripartitos, entonces sí que nuestra Organización puede ser muy útil para determinar y poner en práctica unas soluciones que estén en consonancia con su doctrina, tal como ha sido establecida por las normas internacionales del trabajo. A. Acción normativa La adopción de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo y el control de su aplicación constituyen uno de los instrumentos más importantes de que dispone la OIT para mejorar la legislación y la práctica de sus Miembros en las materias que corresponden a su mandato. En el caso del trabajo infantil, la acción normativa ha sido el único instrumento que se ha utilizado durante el largo período de 1919 a 1973. Los convenios y recomendaciones adoptados durante este período en relación con la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo, así como sobre otros aspectos de las condiciones del trabajo infantil (trabajo nocturno, exámenes médicos iniciales y periódicos, etc.) han contribuido a forjar la doctrina de la OIT en este ámbito particular. Esta doctrina es muy clara: se basa toda ella en que los niños menores de determinada edad no deberían tener que ejercer una actividad económica. El mismo año en que se creó la OIT, ésta se colocó resueltamente en una perspectiva de abolición del trabajo infantil al adoptar el Convenio núm. 5 que prohíbe el trabajo de los niños menores de catorce años en empresas industriales. Los nueve convenios sectoriales sobre la edad mínima de admisión al empleo que se adoptaron después de 1919 (industria, agricultura, empleos de pañolero o fogonero, trabajo marítimo, trabajos no industriales, pesca y trabajos subterráneos) se situaron en esta misma perspectiva. Lo mismo cabe decir respecto al Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). Este Convenio es actualmente el principal instrumento de la OIT sobre el trabajo infantil. Contrariamente a los convenios sobre la edad mínima que se adoptaron antes que él, el Convenio núm. 138 se aplica a todos los sectores de la actividad económica. Al ratificarlo, los Estados Miembros se comprometen a seguir una política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo de los niños por debajo de una determinada edad y a elevar progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores. Uno de los elementos de esta política nacional es la fijación de una edad mínima que no sea inferior a la edad en que cesa la obligación escolar, o en todo caso a los quince años(56) . El acento que las normas internacionales del trabajo han puesto en la abolición del trabajo infantil da fe de la convicción de los mandantes de la OIT de que la infancia es un período de la vida que no debería estar dedicado al trabajo, sino a la educación y a la formación; de que, en razón de su naturaleza o de las condiciones en las que se practica, el trabajo infantil pone con frecuencia en peligro las oportunidades que tienen los niños para llegar a ser, cuando sean adultos, unas personas plenamente productivas y útiles a la sociedad, y de que el trabajo infantil no es una fatalidad y que se pueden hacer progresos para su eliminación a condición de que exista una voluntad política y social para oponerse a él. Hasta este momento, 49 países han ratificado el Convenio núm. 138(57) . Además, conviene advertir que 84 países que no lo han ratificado se han adherido a las obligaciones de uno o más de los diez convenios sectoriales que se adoptaron antes de 1973. Esto arroja un total de 133 sobre los 173 Estados Miembros de la OIT que han ratificado por lo menos uno de los once convenios de la OIT sobre la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo. Por otra parte, cabe recordar que todos los Estados Miembros de la OIT -- con dos excepciones -- han ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada en 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Los Estados que han ratificado este documento deben (entre otras cosas) proteger a los niños de la explotación económica y de todo trabajo susceptible de comprometer su educación o de poner en peligro su salud o bienestar. En virtud del artículo 32 de esta Convención se han de adoptar dos tipos de medidas en el ámbito del trabajo infantil: en primer lugar, se reconoce por parte del Estado «el derecho del niño a estar protegido contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social»; en segundo lugar, se «adoptarán medidas legislativas, administrativas, sociales y educacionales para garantizar la aplicación del presente artículo». El alcance del derecho del niño a ser protegido contra la explotación económica queda precisado por la referencia a «las disposiciones pertinentes de otros instrumentos internacionales». Es, pues, perfectamente legítimo considerar que todo trabajo ejecutado por niños en condiciones que estén por debajo de lo dispuesto en las convenciones de las Naciones Unidas o en los convenios de la OIT, deba calificarse de explotación económica. Las 49 ratificaciones que se han obtenido hasta este momento en relación con el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), constituyen un buen índice de ratificación comparado con el que han obtenido los demás convenios adoptados entre los años 1970 y 1974(58) . Por otra parte, una reciente consulta a los gobiernos sobre las perspectivas de ratificación de los convenios de la OIT que se consideran fundamentales(59) ha puesto de manifiesto que estas perspectivas son buenas para el Convenio núm. 138; de las respuestas que se han recibido se desprende que el procedimiento de ratificación de este convenio ya se ha puesto en marcha, o está a punto de ponerse en marcha, en dieciocho países, de los que doce son países en desarrollo(60) , y que los gobiernos de otros catorce países, de los que diez están en desarrollo, consideraban seriamente la posibilidad de ratificarlo(61) . El futuro nos dirá si las promesas hechas en esta ocasión se llevan realmente a la práctica. De todos modos, es lamentable que sólo veintiún países en desarrollo hayan ratificado el Convenio núm. 138 y que entre ellos no figure ningún país de Asia, la región en que viven más de la mitad de los niños que trabajan. Es también lamentable que la cifra de ratificaciones obtenida por este Convenio sea baja, comparada con la de los demás convenios de la OIT que se consideran fundamentales desde el punto de vista de la defensa de los derechos humanos, a saber, los relativos a la libertad sindical, al derecho de sindicación y de negociación colectiva, a la prohibición del trabajo forzoso y a la no discriminación en el empleo y la ocupación(62) . Comparar el índice de ratificaciones del Convenio núm. 138 con el de los demás convenios fundamentales de la OIT resulta muy apropiado. Como se recordará, entre los diez compromisos que se contenían en la Declaración de Copenhague, adoptada con ocasión de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (6-12 de marzo de 1995), figura el de garantizar unos empleos de calidad y defender los derechos e intereses fundamentales de los trabajadores y, para ello, promover libremente el respeto a los correspondientes convenios de la OIT, entre ellos los que se refieren a la abolición del trabajo forzoso y del trabajo infantil, a la libertad sindical, al derecho de sindicación y negociación colectiva y al principio de no discriminación. Como se ve, esta Declaración comprende las normas de la OIT sobre el trabajo infantil y, por lo tanto, el Convenio núm. 138, en el grupo de los convenios de la OIT que se consideran esenciales para la defensa de los derechos e intereses fundamentales de los trabajadores. La situación que se describe en el párrafo anterior exige que se emprenda una acción vigorosa para promover una más amplia ratificación del Convenio núm. 138. Este Convenio no tiene nada de obsoleto; en efecto, hoy como ayer y mañana como hoy, el establecimiento por vía legal de una edad por debajo de la cual los niños no deberían ser autorizados a trabajar es y seguirá siendo uno de los instrumentos fundamentales de una estrategia de acción coherente contra el trabajo infantil a nivel nacional. Para promover la ratificación del Convenio núm. 138, la Oficina se propone tomar medidas dirigidas a explicar mejor la economía general de este instrumento y las posibilidades de utilización de las cláusulas de flexibilidad que contiene. Además, ofrece a los Estados que hayan manifestado su intención de ratificar este instrumento los servicios de asesoramiento técnico de que dispone tanto en la sede como sobre el terreno. De todos modos, cualesquiera que sean las medidas que se tomen con vistas a una más amplia adhesión de los Estados Miembros al Convenio núm. 138, es poco probable que el Convenio núm. 138 pueda recibir en un futuro próximo tantas ratificaciones como los demás convenios fundamentales de la OIT. El principal reproche que se le puede hacer es que no asigna prioridades a la acción nacional, dejando a las autoridades de cada país la responsabilidad de determinarlas. Por eso guarda silencio sobre la prioridad que debería atribuirse a las medidas destinadas a impedir que los niños se vean implicados en situaciones de trabajo que pongan gravemente en peligro su desarrollo o que sean contrarias a los derechos de la persona, a apartar de inmediato de estas situaciones a los niños que ya se encuentren en ellas y a garantizar que su alejamiento sea duradero. Es cierto que el Convenio otorga a las autoridades de los países cuya economía y servicios administrativos no están suficientemente desarrollados la facultad de excluir temporalmente del campo de aplicación de sus disposiciones algunos sectores de actividad o algunos tipos de empresas. Pero no parece que la razón fundamental por la cual se admitieron estas posibilidades de exclusión temporal haya sido la voluntad de concentrar el esfuerzo nacional ante todo en las formas más intolerables de trabajo infantil. La cuestión de la eliminación de las formas más intolerables de trabajo infantil está parcialmente tratada por el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), ratificado por 136 países. Este Convenio da a la OIT la posibilidad de examinar las prácticas en materia de trabajo infantil que corresponden a un trabajo forzoso en el sentido del Convenio, a saber, «todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente». Desde hace unos diez años, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y, en fecha más reciente, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia denunciaron la práctica de la servidumbre por deudas y el tráfico de niños con fines de empleo o de prostitución, que siguen imperando en varios países. De todos modos, la invocación del Convenio núm. 29 para luchar contra las formas más intolerables de trabajo infantil está restringida por su propio objeto y estas formas no se limitan al trabajo forzoso tal como está definido en el artículo 2 de dicho instrumento. Por las razones ya señaladas en los dos párrafos anteriores, la Oficina propuso al Consejo de Administración -- que aceptó la propuesta el pasado marzo(63) -- que la cuestión del trabajo infantil se inscribiese en el orden del día de la reunión de 1998 de la Conferencia Internacional del Trabajo con vistas a la adopción, por el procedimiento de doble discusión, de nuevas normas internacionales sobre el trabajo infantil. El objetivo que se persigue es enriquecer el acervo de normas de la OIT con un instrumento obligatorio, centrado en la prohibición de las formas más intolerables del trabajo infantil, a saber, por una parte, las formas de trabajo o de actividad que son contrarias a los derechos humanos fundamentales: por ejemplo, el trabajo realizado por un niño sometido a esclavitud, a trabajo forzoso, a servidumbre por deudas o a otras prácticas análogas, la explotación de los niños con fines de prostitución o de otras prácticas sexuales ilegales, o su explotación para el tráfico de estupefacientes o para la producción de espectáculos o materiales de carácter pornográfico; por otra parte, los trabajos que, por su propia naturaleza o por las condiciones en que se los suele efectuar, exponen a los niños a riesgos muy graves en materia de seguridad o salud, o les impiden seguir una escolaridad normal. En opinión de la Oficina, un convenio de este tipo tendría muchas probabilidades de ser ratificado por un gran número de países, tanto industrializados como en desarrollo; además, reforzaría la autoridad de la OIT en el ámbito de la lucha contra el trabajo infantil y brindaría unas orientaciones claras a la cooperación técnica de la OIT. B. Difusión de informaciones y actividades de investigación La recopilación sistemática de informaciones y su difusión, en una forma que las haga fácilmente asimilables por los actores de la lucha contra el trabajo infantil a nivel nacional e internacional constituyen otro instrumento por medio del cual la OIT puede ser muy útil a sus Estados Miembros. En los próximos años, la OIT tiene el propósito de convertirse en un verdadero banco internacional de datos sobre el trabajo infantil o, dicho de otro modo, en un centro que suministre regularmente informaciones sobre lo que se está haciendo con vistas a reducir la incidencia del trabajo infantil o de mejorar la condición de los niños que trabajan. En este banco de datos se prestará especial atención a los proyectos innovadores y a las acciones emprendidas por los asociados naturales de la OIT. Los estudios e investigaciones de la OIT sobre el trabajo infantil se fueron desarrollando a partir de mediados de los años ochenta y adquirieron nuevo impulso en 1992-1993, con motivo de la puesta en ejecución del Proyecto interdepartamental sobre la eliminación del trabajo infantil. En efecto, casi todas las unidades técnicas de la Oficina, comprendidas las unidades que hasta entonces no se habían ocupado de esta cuestión, desarrollaron una importante labor de investigación que sigue en marcha, en ciertos casos, con el apoyo del IPEC. Los resultados de investigación han servido de base para muchas intervenciones del IPEC. Este carácter complementario de las actividades de investigación y las actividades de cooperación técnica tiene que reforzarse lo más posible. En efecto, es muy importante que las indicaciones de acción propuestas a raíz de la reflexión efectuada en la sede de la OIT sean puestas a prueba en las actividades prácticas del IPEC y, a su vez, se enriquezcan con la experiencia sobre el terreno a que las somete el IPEC. Conviene consolidar los logros de este trabajo de investigación, en particular en los ámbitos siguientes:
A la vez que consolida los resultados de sus investigaciones, la Oficina debería hacerlas extensivas a otros aspectos del problema del trabajo infantil que no han sido suficientemente explorados hasta la fecha. Convendría, en particular, emprender nuevas investigaciones sobre los aspectos siguientes:
C. Cooperación técnica Objetivos. En los diversos ámbitos de actuación de la OIT, la función de la cooperación técnica consiste en acercar las legislaciones y las prácticas nacionales a los modelos propuestos por las normas internacionales del trabajo. En el caso del trabajo infantil, el objetivo principal de la cooperación técnica debe ser promover la erradicación de este trabajo. Desde luego, la erradicación del trabajo de los niños tomará cierto tiempo, habida cuenta de las dimensiones y las causas profundas de este problema. Sin embargo, la cooperación técnica debe apuntar a que se emprenda realmente el camino que conduce a esta erradicación y en particular a que lo intolerable no siga tolerándose durante más tiempo. Para ello, las acciones de la OIT sobre el terreno deben consistir sobre todo en ayudar a los Estados Miembros a definir y aplicar una política nacional que permita suprimir cuanto antes el trabajo de los niños en modalidades de empleo (por ejemplo, el trabajo forzoso o en régimen de servidumbre), en actividades económicas (por ejemplo, las minas o las fábricas de vidrio) o en ocupaciones (por ejemplo, la prostitución) que son manifiestamente perjudiciales para los niños. Esto es una obligación absoluta para la OIT, incluso cuando el trabajo de los niños en estas modalidades de empleo, actividades económicas u ocupaciones no esté prohibido por la legislación (lo cual suele ocurrir, por ejemplo, cuando se utiliza a niños para separar y recoger basuras en los vertederos públicos). Por otra parte, la cooperación técnica no debe limitarse sólo a la abolición del trabajo infantil existente, en particular cuando se lleva a cabo en las condiciones manifiestamente perjudiciales que se han indicado, sino que debe contribuir igualmente a impedir que los niños que aún no trabajan se vean obligados a hacerlo. Por último, en las actividades que lleva a cabo sobre el terreno, tanto si tienen por objeto contribuir a retirar a los niños de formas de trabajo especialmente abusivas como si tratan de evitar que otros niños caigan en situaciones semejantes, la OIT debería prestar una atención muy especial a los niños más jóvenes (los que tienen menos de 12 años de edad), que son los más vulnerables. La protección de los niños que trabajan, esto es, las acciones destinadas a mejorar sus condiciones de trabajo o a proporcionarles diversos servicios (por ejemplo, en materia de alojamiento, alimentación, salud, educación y recreo), pero sin procurar retirarlos del trabajo, puede constituir un objetivo accesorio de la cooperación técnica. Sin embargo, en las actividades que lleva a cabo sobre el terreno teniendo en cuenta este objetivo, la OIT debería velar por que no contribuyan a dar legitimidad a lo que las normas de la OIT prohíben. En otros palabras, las acciones de protección sólo deberían estar destinadas, en principio, a los grupos de niños cuyo trabajo no esté prohibido por la legislación nacional o por las normas de la OIT. Desde luego, estas actividades podrían llevarse a cabo excepcionalmente en favor de los niños cuyo trabajo esté proscrito por la ley, pero para ello deben reunirse varias condiciones. En primer lugar, es necesario que la situación de trabajo en la que estos niños se encuentren no tenga un carácter intolerable, en cuyo caso se impondría su retirada inmediata del trabajo; en segundo lugar, convendría que estas medidas de protección se dirijan al interés bien comprendido de los niños interesados (a los que un despido precipitado podría causar un perjuicio directo e inmediato); finalmente, conviene que estas medidas formen parte de un plan dirigido a poner fin al trabajo infantil en la industria u ocupación de que se trate. IPEC. En el capítulo II de este documento se ha suministrado ya alguna información sobre las lecciones que pueden extraerse de la experiencia del IPEC(64) . El Programa constituye el brazo ejecutivo de la Oficina en el terreno del trabajo infantil. Los fondos invertidos casi se han duplicado, pasando de 6.175.620 dólares de Estados Unidos en 1992-1993 a 12.325.598 dólares en 1994-1995. En 1995, otros cuatro donantes (España, Estados Unidos, Noruega y Francia) se unieron al Programa que iniciaran Alemania y Bélgica en 1992-1993, y el Gobierno alemán prometió una importante contribución hasta el año 2001. En el primer trimestre de 1996, Australia, Canadá y Luxemburgo empezaron a contribuir al Programa. Hay negociaciones en curso o a punto de empezarse con otros países donantes que han manifestado su interés por el IPEC (por ejemplo, Italia y los Países Bajos) así como con la Unión Europea. El objetivo fundamental del IPEC es trabajar para la gradual eliminación del trabajo infantil fortaleciendo la capacidad nacional de hacer frente al problema y promoviendo un movimiento contra él en todo el mundo. La mayor parte de los fondos disponibles se gastan en programas de acción en una selección de países. En 1994-1995, había más de 500 programas de acción en marcha en los países participantes. A finales de 1992, el IPEC empezó a actuar en seis países: Brasil, India, Indonesia, Kenya, Tailandia y Turquía. En 1994, otros cinco países se unieron al Programa: Bangladesh, Nepal, Pakistán, Filipinas y República Unida de Tanzanía. También se llevaron a cabo actividades preparatorias en Camerún, Colombia y Egipto, entre otros. Se espera que durante este año de 1996, el IPEC empiece a funcionar en otros once países de América Latina (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela). El trabajo infantil constituye un fenómeno muy amplio, complejo y polifacético. A largo plazo, sólo puede solucionarse trabajando desde dentro de los propios países. Este es el motivo por el que el IPEC trata de ser un programa «propiedad del país». El punto de partida del IPEC en los países participantes es la voluntad y compromiso de cada uno de los gobiernos para hacer frente al trabajo infantil en colaboración con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, las organizaciones no gubernamentales y otras partes pertinentes de la sociedad, como las universidades y los medios de comunicación. Estas organizaciones reciben asistencia para adoptar medidas encaminadas a prevenir el trabajo infantil, a retirar a los niños de los trabajos en que los explotan o en que los someten a peligros, brindándoles alternativas, así como a mejorar sus condiciones de trabajo como medida transitoria hacia la erradicación del trabajo infantil. Como los fondos disponibles a nivel nacional e internacional no guardan proporción con las dimensiones del problema, el IPEC se concentra en la erradicación de las formas más abusivas y explotadoras del trabajo infantil. Los dos grupos beneficiarios prioritarios son los niños sometidos a condiciones de trabajo forzoso en servidumbre u otras condiciones parecidas a la esclavitud y los niños que están trabajando en ocupaciones peligrosas o en otras condiciones abusivas. Dentro de estos grupos, se presta especial atención a los niños más jóvenes (menores de 12 años de edad) y a las niñas trabajadoras, por su mayor vulnerabilidad ante la explotación y el abuso. En cada uno de los países participantes, el IPEC aplica un planteamiento gradual y multisectorial. El primer paso consiste en motivar a los mandantes de la OIT y a otros asociados pertinentes a entablar un diálogo sobre los problemas del trabajo infantil y a crear alianzas para solucionarlos(65) . En segundo lugar, el IPEC presta asistencia para llevar a cabo un análisis de la situación para determinar la magnitud y naturaleza de los problemas del trabajo infantil. El tercer paso consiste en brindar asistencia a las partes interesadas para determinar las políticas nacionales más convenientes para hacer frente a los problemas específicos del trabajo infantil. El cuarto paso es fortalecer las organizaciones ya existentes y establecer mecanismos institucionales dirigidos a la construcción de asociación y a crear un sentido de propiedad nacional(66) . El paso siguiente es fomentar la concienciación sobre este problema del trabajo infantil, tanto a nivel nacional como a nivel de la comunidad y del lugar de trabajo. Como sexto paso, el IPEC brinda su apoyo a los proyectos demostrativos dirigidos a la prevención del trabajo infantil, a la retirada de los niños de los trabajos peligrosos y a brindar alternativas, así como a mejorar las condiciones de trabajo por medio de conjuntos integrados de intervención. El séptimo paso consiste en repetir y ampliar los programas demostrativos que hayan tenido éxito, con vistas a integrarlos en los programas y presupuestos ordinarios de los interlocutores sociales. Viene finalmente el dar importancia a las cuestiones relativas al trabajo infantil en las políticas de desarrollo social y económico, así como en los planes y presupuestos a nivel nacional y local. Por más que haya que mantener la coherencia y la cohesión de los objetivos generales, la aplicación de los programas se mantiene flexible de modo que pueda adaptarse a las necesidades específicas de cada país y permita la diversidad dentro de la unidad. El fortalecimiento de la capacidad nacional necesita tiempo. Habida cuenta de que hasta la fecha los países donantes han prometido recursos hasta el año 2001 inclusive, el IPEC ha fijado un límite de poco más o menos diez años a la asistencia técnica prestada a tal o cual país. Así pues, el Programa posee una estrategia de introducción escalonada y de retirada progresiva, con la que espera contribuir eficazmente a la acción sostenible en contra del trabajo de los niños. El objetivo es lograr que al cabo de ese período de diez años las cuestiones relativas al trabajo infantil estén integradas en las labores ordinarias de las organizaciones asociadas y que cada país beneficiario cuente con el empeño, la política, los programas, el presupuesto y la infraestructura requeridos para poder encarar el problema con sus propias fuerzas. Parece que el IPEC ha tenido un buen principio al emprender y apoyar la acción concreta dirigida a combatir el trabajo infantil. Aunque el Programa es todavía reciente, ha ido adquiriendo ya una rica experiencia que brinda una información útil para el futuro desarrollo. El Programa ha destacado la existencia del trabajo infantil y ha actuado como catalizador de los muchos cambios positivos que están teniendo lugar a diferentes niveles. A nivel político, se ha producido una ruptura en todos los países que participan en el IPEC. En particular, ahora están dispuestos a abordar las formas más extremas del trabajo infantil, como el trabajo de los niños en régimen de servidumbre, su utilización en la prostitución o su empleo en las industrias y ocupaciones peligrosas(67) . A nivel social, las actitudes correctas que son necesarias para obtener soluciones duraderas están empezando a aparecer y hay ya muchos más actores que están dispuestos a comprometerse en ello. A nivel técnico, el hecho de llevar a cabo unos programas polifacéticos ha dado unos resultados prometedores y ha demostrado que hay unas soluciones viables. La competencia técnica de las organizaciones asociadas y de la OIT ha quedado, por lo tanto, reforzada. Sin embargo, hay cuatro problemas que requieren urgente atención. El primero se refiere al aumento de la participación de los asociados tripartitos de la OIT, en especial de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, en las actividades del IPEC. Cuando éste comenzó sus operaciones, la mayoría de los programas de acción que estaban en marcha en provecho de los niños que trabajan, estaban siendo administrados por organizaciones no gubernamentales, e hizo falta tiempo para conseguir que participaran los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Como muestra el cuadro siguiente, el IPEC está evolucionando en la dirección acertada, pero tiene todavía un largo camino que recorrer antes de que se pueda decir que los asociados tripartitos tengan la parte que les corresponde del total de los recursos disponibles. Se están manteniendo conversaciones con la Organización Internacional de Empleadores, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, y sus respectivos Secretariados Profesionales Internacionales, así como con la Confederación Mundial del Trabajo, para que se comprometan más en las actividades del IPEC a nivel nacional. Además, aunque por el momento está trabajando principalmente con los ministerios responsables de las cuestiones laborales, el IPEC está tratando de diversificar sus asociados dentro del aparato gubernamental y de desarrollar actividades con los demás ministerios interesados, como los que están a cargo de la educación, del bienestar familiar, de la juventud, etc., así como con las administraciones locales, especialmente a nivel municipal. El segundo problema se refiere al alcance del IPEC. Desde un principio, el Programa tuvo que tener cuidado de que no se diluyesen demasiado sus recursos, de modo que fue sensato concentrar sus esfuerzos en unos cuantos países. Ahora bien, en varios países ha surgido la esperanza de que ellos también puedan formar parte del Programa. El IPEC ha podido atender algunas de estas solicitudes, por la manera flexible en que puede utilizarse la importante contribución efectuada por el Gobierno de Alemania. Además, una contribución sustancial de España permitirá al IPEC atender solicitudes de asistencia procedentes de varios países de América del Sur y de América Central. Sin embargo, la participación de un número todavía más grande de países rebasa el alcance financiero del Programa. Se han recibido solicitudes de diez países de Africa (Benin, Burkina Faso, Chad, Etiopía, Guinea, Madagascar, Senegal, Uganda, Zambia y Zimbabwe). El IPEC tratará de empezar a trabajar en algunos de estos países, a escala modesta y conforme a los recursos de que se disponga. Ahora bien, el IPEC necesitará más recursos para poder proporcionar a los países de Africa las disposiciones de apoyo a largo plazo y globales que se necesitan y que el Programa está proporcionando a otros países. El tercer problema se refiere a la necesidad cada vez más imperiosa para el IPEC de brindar, junto con los correspondientes recursos financieros, unas orientaciones técnicas a sus organizaciones asociadas en el plano nacional, al nivel requerido por la ejecución plena de sus programas de acción. Un último problema se refiere a la evaluación de los resultados obtenidos por el IPEC, especialmente en el plano nacional. Las actividades del IPEC se pusieron en marcha hace cuatro años y necesitan ahora una evaluación para saber qué es lo que está funcionando bien y lo que marcha menos bien, con miras a adaptar de conformidad con ello la estrategia y los medios de acción de este Programa. Por lo tanto, está previsto emprender cierto número de evaluaciones de los programas nacionales, así como de evaluaciones temáticas (por ejemplo, sobre los programas de acción en relación con el trabajo forzoso o la servidumbre de los niños; sobre los programas que llevan a cabo los sindicatos o las organizaciones de empleadores, o sobre los programas que se refieren a la inspección del trabajo). Fondos del IPEC empleados en programas de acción en el plano nacional
D. Colaboración con otras organizaciones internacionales La OIT tiene un mandato histórico dentro de la comunidad internacional para luchar por la erradicación del trabajo infantil. Sin embargo, ciertas acciones necesarias para combatir las causas profundas de este trabajo (pobreza, crecimiento económico insuficiente, deficiencias de los sistemas de enseñanza) entran en el terreno de otras organizaciones internacionales (Banco Mundial, Organización Mundial del Comercio, UNESCO, etc.). El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) tiene un interés natural por las cuestiones relativas al trabajo infantil en el marco de su responsabilidad global de actuar por que mejore la situación de los niños. La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas tiene un Grupo de Trabajo sobre las Formas Contemporáneas de la Esclavitud, ante el cual se denuncian regularmente casos de trabajo forzoso o en régimen de servidumbre. El Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas tiene a su cargo el examen de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, que ha sido ratificada por 193 Estados miembros. Así pues, es necesario que la diversidad de competencias que han de intervenir en la lucha contra el trabajo infantil se plasme en una cooperación activa entre la OIT y estas organizaciones. Dicha cooperación debería hacer hincapié en el carácter complementario de la acción de los diversos organismos y en la necesidad de evitar las duplicaciones de tareas y de utilizar al máximo las fuerzas particulares de cada uno de ellos. Existe una evidente necesidad de reforzar los vínculos entre la OIT y las organizaciones internacionales de trabajadores en el terreno del trabajo infantil, especialmente en el marco del IPEC. Para ello, la Oficina ha celebrado, en el primer semestre de 1996, varias reuniones con los representantes de alto nivel de la CIOSL, sus Secretariados Profesionales asociados y la Confederación Mundial del Trabajo. Un objetivo fundamental es conseguir una plena cooperación con estas organizaciones para ampliar al máximo la participación de sus miembros asociados en las actividades del IPEC a nivel nacional. Otro objetivo importante es conseguir su colaboración en favor del movimiento mundial que está fomentando el IPEC contra el trabajo infantil. A este respecto, parece que será muy útil la participación y cofinanciación de las reuniones sindicales internacionales y regionales para fomentar la concienciación y para diseñar los correspondientes planes de acción sobre el tema del trabajo infantil. Otras propuestas de colaboración que se han manifestado en estas conversaciones han sido las siguientes: congregar a los representantes sindicales que participan en los comités directivos del IPEC a nivel nacional con miras a intercambiar experiencias y extraer las correspondientes lecciones; investigar las consecuencias de las intervenciones exteriores (unilaterales o multilaterales) que afecten a los sectores exportadores, así como sus repercusiones en la situación general del trabajo infantil a nivel nacional; evaluación de todos los programas de acción del IPEC que se lleven a cabo en colaboración con los sindicatos a nivel nacional, regional e internacional; y elaboración de materiales de formación para fortalecer la negociación sobre el tema del trabajo infantil y su inclusión en los convenios colectivos. Hay una también evidente necesidad de reforzar la colaboración de la OIT en el terreno del trabajo infantil con las organizaciones de empleadores que están actuando a nivel internacional. Esta colaboración se ha puesto ya en marcha. Ejemplo de ello son las conversaciones que se están celebrando sobre la colaboración entre el IPEC y un grupo de trabajo sobre el trabajo infantil que la Organización Internacional de Empleadores (OIE) ha establecido recientemente para ayudar a los empleadores y a sus organizaciones a nivel nacional a desempeñar un papel más activo contra el trabajo infantil. Este grupo de trabajo, que se reunió por primera vez en abril de 1996, tendrá como objetivo elaborar una resolución que ponga de manifiesto la voluntad política y el compromiso de los miembros de la OIE, así como una declaración de principios y una guía de las mejores prácticas que refleje la experiencia de las organizaciones de empleadores y de las propias empresas que se han comprometido activamente en la lucha contra el trabajo infantil. Estos son pasos importantes hacia una política concertada y una acción responsable de los empleadores y de sus organizaciones para la erradicación del trabajo infantil. Por último, la Oficina también considera útil colaborar con otras organizaciones no gubernamentales de carácter internacional que intervienen en el ámbito del trabajo infantil. En este sentido participa en las reuniones ordinarias del Grupo de organizaciones no gubernamentales en defensa de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño. También colabora con Anti-Slavery International, por el interés especial que tiene esta organización no gubernamental en ayudar a los niños que trabajan en condiciones parecidas a la de la esclavitud. También ha proporcionado asistencia técnica al Grupo de Trabajo Internacional sobre Trabajo Infantil (IWGCL), un proyecto iniciado en 1994 y que habrá de concluir en 1996, patrocinado conjuntamente por Defensa de los Niños Internacional (DNI) y la Sociedad Internacional para la Prevención del Abuso y la Negligencia contra los Niños (ISPCAN). El IWGCL está trabajando para elaborar una estrategia internacional de las organizaciones no gubernamentales para la erradicación del trabajo infantil, basada en estudios empíricos de determinados problemas relativos al trabajo de los niños y en las intervenciones efectuadas en 40 países.
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