Programa principal 125. Políticas de desarrollo

Resumen de las propuestas para 1998-1999 y comparación con el bienio anterior (comprendidas otras fuentes de financiación)

125.1. A pesar de los importantes progresos logrados en algunos casos, muchos países en desarrollo siguen haciendo frente a tres importantes problemas: un crecimiento lento del PIB per cápita; el aumento del desempleo, especialmente entre los jóvenes que buscan trabajo, unido a altas tasas de subempleo en el sector urbano no estructurado y en el sector rural, ambos de baja productividad, y la persistencia de la pobreza, que afecta aproximadamente a un tercio de su población total. Es necesario, pues, modificar el programa para el desarrollo de modo que se tengan en cuenta las nuevas tendencias nacionales e internacionales, y en parti-cular: las reformas económicas y el ajuste estructural; el potencial que ofrece la mundialización para el fomento del crecimiento a escala mundial; el estímulo de una competencia cada vez mayor; el resultado desigual de los países en desarrollo en cuanto a crecimiento (100 países contaban en 1993 con un PIB real per cápita inferior al que habían alcanzado cinco o más años antes), y el cambio de orientación en la cooperación para el desarrollo que se encauza ahora hacia modelos de crecimiento sostenibles desde el punto de vista social y en relación con el medio ambiente. El desafío al que debe responder la OIT consiste en poder hacer frente a estas nuevas tendencias ideando su propio programa para el desarrollo basado en políticas y programas destinados a la creación de empleo, la mitigación de la pobreza y la lucha contra la exclusión social.

125.2. Mientras que algunos países en desarrollo prosiguen sus reformas económicas y del mercado de trabajo, muchos están en vías de completar sus pro-gramas de ajuste estructural. Ello implica la transición hacia un planteamiento centrado en cuestiones de desarrollo a más largo plazo. Las cuestiones que incumben a los encargados de formular las políticas durante el período de ajuste estructural y en el período posterior a la reforma son muy diferentes a las que tuvieron que abordar en el pasado. Hoy es necesario hacer frente a los problemas sociales como la pobreza y la generación de empleo en un marco sustancial-mente distinto, caracterizado por la liberalización de las economías nacionales y la mundialización. La función del propio Estado se está replanteando y volviendo a definir. Los países en desarrollo tienen pues que formular sus políticas en un nuevo marco y, habida cuenta de estas circunstancias, tendrán que imprimir una nueva orientación a las políticas para la creación de empleos y la mitigación de la pobreza. Lo que importa, desde el punto de vista de los países en desarrollo, es idear políticas apropiadas para que los pobres y otros grupos desfavorecidos (por ejemplo, las mujeres) puedan beneficiarse de la liberalización económica y de la mundialización. Incumbe a la OIT contribuir a la elaboración de políticas en esta esfera y asegurar un asesoramiento técnico que sea pertinente en un mundo en transformación.

125.3. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social reconoció que el mandato, la estructura tripartita y los conocimientos especializados de la OIT la colocan en una posición excepcional para poder ayudar a sus mandantes a combatir la pobreza mediante la creación de empleo y la protección social. El objetivo de este programa principal consiste en ayudar a los mandantes a elaborar y aplicar políticas y programas para crear empleo, luchar contra la pobreza y hacer que los pobres y los grupos sociales desfavorecidos puedan participar en el proceso de desarrollo y contribuir al mismo. En el contexto antes mencionado del mundo en transformación y de desafíos, se prestará particular atención a fortalecer más la capacidad técnica de la OIT para asesorar a sus mandantes en la formulación de políticas encaminadas a incorporar los temas relativos a la pobreza y el empleo tanto en el programa de ajuste estructural como en el programa posterior a la reforma. En este caso, el trabajo se centrará en determinar una secuencia de reformas apropiada y en formular programas de reformas que no tengan repercusiones negativas en el empleo y los ingresos de los pobres y que les permitan beneficiarse de la mundialización. Para alcanzar ese objetivo se procurará recurrir en mayor medida al diálogo social.

125.4. Este programa comprenderá también la prestación de servicios de asistencia técnica a países en desarrollo y países en transición con respecto a la elaboración y aplicación de estrategias nacionales integradas de creación de empleo, programas de inversión y políticas para la integración de grupos sociales como las mujeres y los jóvenes. Tales políticas implican también intervenciones puntuales a nivel microeconómico que aborden los problemas interrelacionados de la pobreza, el subempleo y la exclusión social, especialmente entre los grupos de población no organizados del sector urbano no estructurado y del sector rural. Se apoyará esta labor con: la elaboración de una concepción del desarrollo por parte de la OIT; el diseño de metodologías prácticas para crear empleo y luchar contra la exclusión, y la prestación de asesoramiento en materia de políticas y de asistencia técnica a los mandantes y a la estructura exterior a la sede. Se seguirá insistiendo en fomentar la aplicación de las normas internacionales del trabajo mediante las actividades de cooperación técnica que se llevan a cabo con cargo a este programa principal. Estas actividades ayudarán a poner en práctica las recomendaciones adoptadas por importantes conferencias de las Naciones Unidas, entre ellas la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II).

125.5. La característica distintiva de este programa reside en que se centrará directamente en la creación de empleo, sobre todo en los países menos adelantados y más pobres, mediante programas prácticos, tales como los programas de infraestructura con alto coeficiente de empleos, con inclusión de proyectos innovadores para el desarrollo de pequeños contratistas. En este programa principal se prevé también desplegar actividades para grupos marginados en dichos países. Siempre que sea oportuno, este programa se llevará a cabo en estrecha colaboración con los programas principales 60 (Empleo y formación), 65 (Desarrollo de empresas y cooperativas), 225 (Actividades para los empleadores) y 230 (Actividades para los trabajadores).

125.6. Los recursos del presupuesto ordinario para este programa principal han de recortarse en unos 356.000 dólares en términos reales en comparación con el bienio 1996-1997. Esta reducción va unida a una disminución de unos 428.000 dólares en los gastos distintos de los de personal y en los gastos relativos al personal de corta duración, incluida la disminución de unos 213.000 dólares en recursos CTPO, y 0/06 años de trabajo de servicios orgánicos, compensada por el incremento de 1/09 años de trabajo de servicios generales.

125.7. Se calcula que durante el bienio se asignarán recursos extrapresupuestarios para realizar actividades de cooperación técnica por valor de unos 36millones de dólares. Seguirán utilizándose recursos del fondo de la CTPO para la mitigación de la pobreza (683.000 dólares) a fin de responder a solicitudes de ayuda de los mandantes para hacer frente al desempleo y combatir la exclusión social y la marginación de los grupos desfavorecidos, tales como las mujeres, los pobres del sector urbano, los pueblos indígenas y tribales y los jóvenes. Estos recursos se utilizarán también para contribuir a movilizar recursos extrapresupuestarios.

Dirección del Departamento

125.8. En este subprograma se asignan recursos para el Director del Departamento, el personal de apoyo, los viajes y el material.

Políticas para la creación de empleos

125.9. La creación de empleos es el principal reto que se plantean muchos países en desarrollo en su afán por vencer el desempleo y la pobreza, mejorar las condiciones de trabajo y fomentar la democracia y los derechos de los trabajadores. Sin embargo, los métodos tradicionales de creación de empleo basados en inversiones de mucho capital en el sector estructurado tienen sus limitaciones. En contraste con esto, la economía del sector no estructurado ofrece muchas oportunidades de creación de empleo sostenible. También brinda oportunidades para que las organizaciones de empleadores y de trabajadores puedan participar más en sectores hasta ahora no organizados proporcionando apoyo y asistencia para la creación de asociaciones empresariales y de trabajadores en estos sectores. A nivel macroeconómico, las secretarías o federaciones internacionales de los sindicatos pueden contribuir a la organización de estos sectores aportándoles sus conocimientos y experiencia.

125.10. El objetivo de este subprograma es lograr que los mandantes elaboren y apliquen políticas y programas para la creación de empleo sostenible y la mitigación de la pobreza, incluyendo la promoción de la economía no estructurada y la movilización de recursos locales, tanto naturales como humanos. Las actividades que se emprendan para alcanzar este objetivo se centrarán en el fortalecimiento de la capacidad de los mandantes de la OIT en estos ámbitos y la movilización de recursos externos para apoyar el programa de cooperación técnica de la OIT destinado a promover obras que generen muchos empleos. Estas actividades de cooperación técnica servirán de medio para hacer llegar a las pequeñas empresas no organizadas los servicios de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y para fomentar una mayor aplicación de las normas internacionales del trabajo en el sector no estructurado y sin organizar. Las actividades del subprograma se basarán en una estrategia práctica y coherente de creación de empleo y de mitigación de la pobreza que aborde las siguientes cuestiones: cómo incorporar a los cada vez más numerosos trabajadores del sector no estructurado a la corriente principal de la vida económica y social; cómo idear políticas y programas prácticos que fomenten el empleo y protejan a las mujeres y a los grupos desfavorecidos; y cómo formular estrategias que aúnen a organismos oficiales y a organizaciones de empleadores y de trabajadores, sobre todo en el plano local o municipal, en la tarea de elaborar y aplicar programas de creación de empleo y de mitigación de la pobreza.

125.11. Servirá de apoyo a esta labor la recopilación de información y la preparación de directrices para los gobiernos y los organismos de financiación sobre la manera de fomentar las actividades de los pequeños contratistas y de potenciar al máximo la creación de oportunidades de empleo productivo en el sector de las obras públicas. Se prestará asesoramiento y se movilizarán recursos para apoyar a los fondos sociales en sus esfuerzos por ampliar la creación de empleo aumentando la participación de la comunidad y del sector privado en la aplicación de programas para actividades con alto coeficiente de empleos. A los Estados Miembros que salen de un de conflicto armado se les seguirá prestando asistencia para la puesta en marcha de programas de rehabilitación y reconstrucción con alto coeficiente de empleos. También se elaborará una guía sobre la concepción y gestión de programas de infraestructura a nivel de la comunidad. El apoyo que se preste a los Estados Miembros incluirá asimismo la asistencia para el diseño de programas de inversión local destinados a mejorar el acceso de los sectores pobres a recursos productivos y servicios sociales básicos. En todas estas actividades se insistirá en que hay que incorporar en las políticas y los programas las cuestiones relativas a las diferencias por razón de sexo. Se pondrá al día el Compendium on poverty de la OIT, y se procederá a revisar y a difundir el material de formación de la OIT para las administraciones locales de Asia sobre políticas de integración del sector no estructurado en la corriente principal del desarrollo.

Programa de acción

Estrategias para combatir
la marginación y el desempleo
de los jóvenes

125.12. Es frecuente que en los países en desarrollo el desempleo juvenil afecte a la mitad de la población y a una proporción de entre el 60 y el 70por ciento de quienes ingresan por primera vez en el mercado de trabajo. En el contexto más amplio del aumento del desempleo, sobre todo en las economías en lento crecimiento de Africa y América Latina, el problema del desempleo juvenil es aún más agudo. En los países en desarrollo las tasas de desempleo oscilan generalmente entre el 10 y el 25por ciento. Esta tasa aumenta abruptamente y se sitúa entre el 50 y el 70por ciento en el caso de los jóvenes. Entre las graves consecuencias sociales de este fenómeno se encuentra el peligro de la marginación y exclusión de los jóvenes, cuyos efectos pueden perdurar toda la vida. Por ello, el desempleo juvenil y la marginación son temas prioritarios en muchos países en desarrollo. Asimismo, los mandantes han solicitado en número creciente asesoramiento y ayuda para el diseño y puesta en marcha de políticas y programas viables y eficaces en relación con los costos para abordar los problemas del desempleo y la exclusión de los jóvenes.

125.13. El objetivo de este programa de acción es desarrollar un método de intervención coherente y sistemático que pueda adaptarse a las situaciones nacionales e integrarse en las políticas de empleo con vistas a combatir el desempleo y la exclusión de los jóvenes. Se procederá a afianzar la labor desplegada con respecto al desempleo juvenil y a realizar un análisis comparativo de la situación y los problemas de diferentes grupos de jóvenes en determinados países. Se evaluará la adecuación y efectividad de las políticas y programas nacionales ideados para abordar estos problemas y se sacarán conclusiones prácticas en términos de políticas. La visión que tendrá entonces la OIT de las políticas y los programas que resultan eficaces para combatir la marginación de los jóvenes se plasmará en una guía práctica para ayudar a los mandantes y los equipos consultivos multidisciplinarios en la elaboración de los programas nacionales.

Fomento del diálogo social para crear empleo y erradicar la pobreza

125.14. Aunque los mandantes tripartitos están bien situados para participar en la formulación y aplicación de políticas y programas de creación de empleo, su participación suele ser sólo marginal en relación con las inversiones y otras decisiones que les afectan directamente. El objetivo de esta labor es reforzar la capacidad de los ministros de trabajo y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores para que participen con más eficacia en los programas nacionales de creación de empleo. Se examinarán los mecanismos y oportuni-dades con que cuentan los mandantes tripartitos para trabajar estrechamente con las autoridades nacionales y locales y con grupos comunitarios en materia de programas de creación de empleo para los sectores no organizados, las mujeres y otros grupos sociales, especialmente a través de inversiones en infraestructuras y programas de construcción, los que suponen dos tercios de la inversión pública en la mayoría de los países en desarrollo. Se estudiarán los casos en que dio buenos resultados la participación de los interlocutores sociales en programas de creación de empleo y se pondrán en marcha planes piloto para fomentar la participación tripartita en los programas nacionales de creación de empleo. Partiendo de este trabajo se elaborarán mecanismos para la intervención tripartita en programas de empleo, incluidas modalidades de contrato apropiadas y procedimientos transparentes que permitan a las pequeñas y medianas empresas acceder más fácilmente a los proyectos de inversión pública.

125.15. Si bien es frecuente recurrir al trabajo ocasional en los programas con alto coeficiente de empleos, es raro que la contratación y las prácticas de la dirección se ajusten a las normas básicas de la OIT. Tomando como base la experiencia de la OIT en materia de programas de infraestructura con alto coeficiente de empleos, se desplegarán actividades relativas a: la aplicabilidad de la legislación laboral pertinente al empleo temporal en el sector de la construcción; la remuneración en función de la productividad y el establecimiento de tasas unitarias apropiadas en las actividades de construcción con alto coeficiente de empleos; la elaboración de procedimientos apropiados para las llamadas a licitación y la adjudicación de contratos donde se recojan las normas laborales aplicables con respecto a las condiciones de trabajo; las prácticas de contratación y de gestión de los contratistas de mano de obra y la elección de tecnología en el contexto del desarrollo empresarial. Las conclusiones de este trabajo se utilizarán para elaborar un manual de política y organizar reuniones nacionales y subregionales con cargo a fondos CTPO y extrapresupuestarios.

El futuro del empleo en los sectores urbano
y no estructurado

121.16. El siglo XXI estará marcado por la continuación de la rápida transición de un mundo rural a otro urbano. Aunque en la actualidad los países industrializados son los más urbanizados, el ritmo de la urbanización es mucho mayor en los países en desarrollo, y será en éstos donde surgirán todas las nuevas megaciudades de aquí al año 2015. Se calcula que para finales de siglo tendrán que crearse 228 millones de nuevos empleos, la mayor parte en ciudades, y que la población urbana que vive en situación de absoluta pobreza (actualmente unos 400 millones de personas) aumentará a cerca de mil millones. La creciente crisis del empleo y la agravación de la pobreza en las ciudades es atribuible en parte a ciertas medidas desacertadas que han tomado los responsables políticos. A menudo se considera al sector urbano no estructurado como una panacea para el empleo y no como una fuente de trabajo de baja productividad para algunos y una mera estrategia de subsistencia para otros. En este contexto, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, Hábitat II, destacó la importancia de la contribución de la OIT a la mejora del nivel de empleo y de la calidad del trabajo en ese sector. Asimismo, el crecimiento de la economía urbana no estructurada y la exclusión social, tanto en las regiones industrializadas como en las regiones en desarrollo, requiere nuevos enfoques en relación con las tendencias sin precedentes de la urbanización y la mundialización.

125.17. En respuesta a este enorme problema, se pondrá en marcha un programa de asistencia técnica para fomentar el empleo urbano cuyo fin será desarrollar la capacidad de los mandantes para crear empleos y mitigar la pobreza en la economía urbana no estructurada. Los estudios llevados a cabo en el marco del programa de fomento del empleo urbano complementarán la labor realizada en virtud del programa principal 65 (Desarrollo de empresas y cooperativas) con miras al desarrollo de las pequeñas empresas y de las microempresas centrándose en el potencial de creación de empleo de alianzas locales de gobiernos municipales con el sector privado, organizaciones de trabajadores y del sector no estructurado. Además, se intensificará la cooperación con los programas principales 225 (Actividades para los empleadores) y 230 (Actividades para los trabajadores) con el fin de establecer las modalidades de acción de las organizaciones de trabajadores y de empleadores que proporcionan asistencia a los trabajadores en la economía no estructurada. Se prevén también otras actividades que contribuirán a aumentar los efectos de las inversiones descentralizadas en infraestructura sobre el empleo urbano y la mitigación de la pobreza. También se elaborará un conjunto de materiales de formación y directrices que utilizará la estructura exterior a la sede en colaboración con los gobiernos municipales y los interlocutores sociales. Se insistirá en la movilización de recursos extrapresupuestarios para financiar estas actividades y se llevarán a cabo actividades conjuntas en asociación con organismos externos de desarrollo. Se espera que estos esfuerzos redunden en un incremento del 20por ciento de los recursos extrapresupuestarios disponibles para actividades de cooperación técnica en apoyo de programas de fomento del empleo urbano.

Empleo y organización de las mujeres
y los grupos sociales excluidos

125.18. La exclusión social y económica de amplios sectores de la población se ha convertido en un importante problema político, incluso en países con un rápido crecimiento económico. Por diversas razones, estos grupos de población marginados no han podido participar equitativamente en los nuevos procesos de desarrollo. Es más, las nuevas tendencias de marginación y exclusión se superponen a las formas tradicionales de discriminación y vulnerabilidad relacionadas con el sexo, la etnia y la naturaleza del trabajo. De hecho, hay una creciente feminización de la pobreza en un gran número de países en desarrollo y de países industrializados. A pesar del rápido crecimiento de las tasas de participación de las mujeres, sus nuevas oportunidades de empleo han tenido sobre todo un carácter vulnerable, ocasional, inseguro y desprotegido. Estas tendencias causan preocupación no sólo desde el punto de vista de la justicia social, sino porque socavan los propios cimientos del desarrollo sostenible y del crecimiento económico en una sociedad democrática. Este subprograma tiene por objetivo lograr que los mandantes conciban y pongan en marcha políticas y programas para combatir la pobreza y la exclusión social, con especial hincapié en las mujeres, e incorporar a la corriente principal del desarrollo a los grupos socialmente desfavorecidos.

125.19. Se prestará asistencia técnica para fortalecer el poder de negociación de los grupos sociales vulnerables y promover la participación de las trabajadoras y otros grupos no organizados y desfavorecidos en el diálogo relativo a políticas sobre cuestiones cruciales en materia de desarrollo como las reformas económicas, el empleo y los programas para la erradicación de la pobreza. En esta labor se hará hincapié en extender la aplicación de las normas internacionales del trabajo a trabajadores no sindicados y grupos excluidos, insistiendo especialmente en el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm.111), el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm.141), el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm.169) y el Convenio y la Recomendación sobre el trabajo a domicilio adoptados en 1996. Un importante componente de esta labor consistirá en instruir a los mandantes sobre cómo abordar las necesidades de los grupos socialmente excluidos. Se organizará una serie de programas de formación subregionales y nacionales sobre el fomento del empleo y la erradicación de la pobreza destinados a mujeres desfavorecidas y sobre políticas y programas para mejorar la capacidad de negociación de los pueblos indígenas y tribales. También se elaborarán directrices sobre el recurso a fondos de desarrollo social para fomentar el empleo y la participación de la mujer. Estas directrices se difundirán mediante servicios de consultoría y actividades de cooperación técnica.

125.20. En apoyo de esta labor, se analizarán nuevos enfoques para abordar diversos tipos de exclusión y se elaborarán directrices basadas en las prácticas óptimas en estos ámbitos. Esta labor contribuirá al seguimiento por parte de la OIT de los resultados de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, y el Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo, así como a la aplicación del programa internacional para lograr más y mejores empleos para la mujer que impulsa la OIT. Asimismo, se seguirán prestando servicios de asesoramiento sobre fomento del empleo, erradicación de la pobreza e integración social de grupos desfavorecidos. Se asignarán recursos para programas destinados a grupos específicos y programas de cooperación técnica, y en especial programas interregionales, que aborden los nuevos procesos de marginación.

Fortalecimiento de la capacidad
de organización de los grupos excluidos

125.21. Las causas de la pobreza y de la exclusión social no se sitúan sólo en el plano de la privación material, sino que obedecen también al limitado poder de negociación de los grupos desfavorecidos y su incapacidad para influir en los procesos de toma de decisiones que les afectan. La mayoría de los grupos excluidos, como las mujeres que son jefe de familia, las poblaciones indígenas y tribales, los trabajadores ocasionales y los trabajadores estacionales del sector agrícola, los trabajadores a domicilio y los del sector no estructurado, están actualmente desorganizados y sin representación. De hecho, la organización de estos grupos es una de las maneras más eficaces de mejorar su capacidad para iniciar un cambio y facilitar su acceso a los bienes de producción, las actividades de formación y los servicios sociales. A los sindicatos y los organismos oficiales les corresponde una importante función al respecto. En una guía sobre la organización de grupos socialmente excluidos se recogerán iniciativas fructíferas y se examinarán: los tipos de organización mejor adaptados a los grupos excluidos; las políticas que promueven su participación en el desarrollo y en la toma de decisiones; las funciones y responsabilidades del Estado y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en cuanto al fortalecimiento del poder de negociación de los pobres, y la acción que puede emprender la OIT para promover la organización de este sector de la población.

Trabajo a domicilio

125.22. El trabajo a domicilio, que comprende las actividades que tradicionalmente se han realizado fuera de la empresa, las nuevas formas de trabajo en industrias de exportación y las estrategias empresariales de flexibilidad de la mano de obra, seguirá expandiéndose como modalidad atípica de empleo en casi todas las regiones del mundo. Con el fin de contrarrestar el desconocimiento de la condición del trabajador a domicilio y su vulnerabilidad, así como de evaluar el potencial de creación de empleo de este tipo de actividad, especialmente para la mujer, se llevarán a cabo estudios y se pondrá en marcha un programa de cooperación técnica. Además de adoptar normas sobre el trabajo a domicilio, la Conferencia de 1996 subrayó la necesidad de emprender una labor en el plano nacional a fin de concebir sistemas innovadores para fomentar el empleo y la protección social de los trabajadores a domicilio. La Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer recomendó también que se estudiaran nuevas formas significativas de empleo para la mujer. Por tanto, se realizarán estudios para encontrar nuevas formas de trabajo a domicilio y examinar las características de este trabajo y las condiciones en que se realiza. Los estudios se centrarán en la vinculación existente entre el crecimiento del trabajo a domicilio y los fenómenos de la mundialización y reubicación de las actividades económicas. Se documentarán y difundirán políticas y programas innovadores que aborden eficazmente las necesidades de los trabajadores a domicilio.

125.23. Teniendo en cuenta las directrices elaboradas en el bienio 1996-1997 y los resultados de los proyectos piloto de la OIT para los trabajadores a domicilio en Asia meridional y sudoriental, las actividades de cooperación técnica se centrarán en el desarrollo de programas nacionales que tengan por finalidad: promover campañas nacionales de concienciación y fomentar el diálogo tripartito en materia de políticas; recopilar datos y mejorar los métodos estadísticos utilizados; revisar la legislación y los reglamentos pertinentes y la eficacia de los mecanismos de aplicación; desarrollar las calificaciones profesionales; mejorar el desarrollo y la comercialización de los productos; promover la organización de los trabajadores a domicilio; establecer regímenes innovadores de seguridad social, y mejorar las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores a domicilio. Mediante estas actividades se fomentará la observancia de las nuevas normas sobre el trabajo a domicilio, se apoyará el intercambio de experiencias a nivel regional e interregional y se fortalecerá la red de organizaciones de trabajadores a domicilio. En función de que se disponga de recursos extrapresupuestarios, se prepararán seis informes, incluidos tres estudios analíticos sobre el trabajo a domicilio en países que no se hayan abarcado aún en la labor desplegada en el plano nacional. También se prepararán guías sobre prácticas óptimas, y está previsto iniciar proyectos de cooperación técnica en por lo menos otros tres países del Caribe y de Africa del Norte; al mismo tiempo, se reforzarán los programas que se llevan a cabo en Asia y en América Latina. Durante el bienio se organizarán también dos cursos prácticos interregionales o viajes de estudio.

Programa de acción

Mejora de la calidad del empleo
de la mujer

125.24. En las dos últimas décadas se ha registrado un aumento sin precedentes de las tasas de participación de la mujer en el mercado de trabajo y de su acceso al empleo remunerado. Sin embargo, sólo una proporción relativamente pequeña de las nuevas oportunidades de empleo que se han generado corresponden a modalidades de empleo tradicional y asalariado amparadas por sistemas de protección social. Cada vez más, los principales factores de crecimiento del empleo son la expansión del sector no estructurado y el desarrollo de nuevas modalidades atípicas de empleo como el empleo temporal, el trabajo a domicilio y el trabajo en régimen de subcontratación. En la actualidad, la mayoría de las mujeres que trabajan en los países en desarrollo lo hacen como trabajadoras por cuenta propia o al frente de microempresas o bien con arreglo a alguna de las nuevas modalidades de empleo antes mencionadas. Las trabajadoras suelen combinar estos tipos de actividad o cambiar de condición laboral en función de las oportunidades de que dispongan.

125.25. Es probable que esta tendencia se acentúe en el futuro como resultado de diversos factores: las escasas perspectivas de que, tanto en el sector público como en el privado, se registre un aumento considerable de las formas tradicionales y estructuradas de empleo; la creciente flexibilidad y la desreglamentación de los mercados de trabajo; el mayor énfasis de las políticas de reforma económica en el empleo independiente y el desarrollo de las microempresas, y las oportunidades de empleo creadas por la reubicación del capital industrial. No obstante, el acceso desigual a los recursos y los diversos niveles de discriminación con que se enfrentan las trabajadoras significa que aún está por hacerse reali- dad todo el potencial de estas formas de trabajo, que en la actualidad se caracterizan por su baja cualificación y productividad, la inseguridad y la falta de perspectivas a largo plazo, la excesiva vulnerabilidad con respecto a los cambios en el entorno laboral y el escaso acceso a recursos de desarrollo tales como la educación, la forma- ción, el crédito, las redes de seguridad y las medidas de protección social. Mejorar la calidad del empleo al tiempo que se salvaguarda y amplía el potencial de creación de empleo y de generación de ingresos de estos sectores constituye una estrategia deseable y viable, tal como se destacó en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer.

125.26. El objetivo de este programa de acción es proporcionar a los mandantes una serie de opciones factibles y de estrategias viables para mejorar la calidad del empleo de la mayoría de las trabajadoras de los países en desarrollo que trabajan por cuenta propia, en pequeñas empresas o en el marco de nuevas modalidades de relaciones de empleo. No obstante, habida cuenta de las características específicas de estos tipos de empleo, no es posible alcanzar este objetivo con la simple ampliación o la réplica de políticas de desarrollo y sistemas de protección social tradicionales. Ultimamente se han hecho avances prometedores, por ejemplo en los campos de los servicios financieros para pequeños productores o la creación de mutualidades de seguridad social para los trabajadores a domicilio.

125.27. Sobre la base de la experiencia de la OIT se examinarán y evaluarán estrategias satisfactorias e innovadoras, con inclusión de políticas, instituciones y programas específicos en la materia. Estas estrategias pueden clasificarse en cuatro grupos. El primero consiste en programas para mejorar la productividad y los ingresos de determinados grupos mediante una capaci- tación para fines específicos y una formación básica en materia de gestión adaptada al nivel de alfabetización, las aptitudes y las limitaciones específicas de las trabaja- doras, y que abarquen esferas tales como el desarrollo de productos y el acceso a los mercados y los servicios financieros. El segundo se centra en el diseño de medidas de protección social no convencionales e innovadoras adaptadas a las circunstancias de grupos específicos, y abarca: la preparación de directrices y la puesta en marcha de programas de formación sobre medidas de seguridad y salud en el trabajo para las trabajadoras a domicilio y las trabajadoras por cuenta propia, y el desarrollo de regímenes voluntarios de seguridad social, por rama de actividad o de carácter mutual, que abarquen el seguro de enfermedad y la protección de la maternidad, junto con la exploración de las posibilidades de vincularlos con los regímenes oficiales de seguridad social. Un tercer enfoque consiste en desarrollar el debido marco jurídico y reglamentario y llevar a cabo campañas de información y programas de capacitación. Esto último implica la promoción de un conjunto de reglamentos en los que se preste más atención a las diferencias entre el hombre y la mujer en lo referente al acceso de los pequeños empresarios a terrenos e infraestructuras urbanos, servicios financieros y vías para la comerciali- zación de productos, así como la adopción de disposi- ciones para ampliar la protección social básica a las trabajadoras que se encuentren en una relación de trabajo con un empleador. Es necesario que la revisión de las leyes se complemente con la debida difusión de la información y con programas de formación destinados a impartir conocimientos jurídicos básicos sobre derechos y oportunidades para la mujer. El cuarto grupo estratégico tiene por finalidad promover la organización de trabajadoras y productoras en sindicatos, cooperativas y asociaciones profesionales, y fortalecer su capacidad de negociación mediante el desarrollo de redes y alianzas estratégicas. La puesta en marcha de cualquiera de estos cuatro enfoques exige medidas e iniciativas por parte de organismos oficiales, estructuras de la administración local y organizaciones de empleadores y de trabajadores.

125.28. El programa de acción tendrá tres resultados claramente identificables: un manual práctico sobre estrategias viables que puedan aplicar los mandantes de la OIT, un vídeo y un programa de formación por módulos. El manual contendrá un examen de las principales características de las situaciones de empleo de las trabajadoras en los sectores arriba mencionados; esto abarcará: una evaluación crítica de los enfoques y estrategias para el mejoramiento de la calidad del empleo y la protección social, un análisis detallado de prácticas óptimas, y un repertorio de medidas posibles. También determinará qué tipos de medidas pueden emprender los respectivos interlocutores, así como los sistemas y medidas conjuntos que afectan tanto al sector privado como al de las cooperativas. El vídeo tendrá por objeto hacer que una amplia audiencia y el público en general cobren conciencia de las situaciones de empleo de las trabajadoras en los países en desarrollo. Se destacarán, en particular, las estrategias encaminadas a lograr al mismo tiempo los objetivos de creación de empleo y protección social que hayan tenido éxito. Asimismo, se presentarán las características de la situación del empleo de los grupos en cuestión en diferentes regiones geográficas. El programa de formación por módulos consistirá en un manual de formación y ayudas audiovisuales que desarrollen y fortalezcan la capacidad de los mandantes de la OIT y de otros interlocutores para concebir políticas y programas que mejoren la calidad del empleo de un amplio sector de mujeres que trabajan por cuenta propia y en microempresas y/o en nuevas formas de empleo. El programa de acción, una de las contribuciones de la OIT a la Conferencia de Beijing, elaborará enfoques prácticos para la aplicación de las nuevas normas internacionales sobre el trabajo a domicilio adoptadas en 1996.

Creación de empleo, mitigación
de la pobreza y política de población

125.29. La relación entre las tendencias demográficas, el crecimiento económico y el progreso social constituye una importante preocupación política en muchos países. El crecimiento, la estructura y la distribución de la población son factores que pueden contribuir a la persistencia y la extensión de la pobreza y a la exclusión social y producir desigualdades básicas. De hecho, en muchos países en desarrollo de ingresos bajos las altas tasas de crecimiento de la población agravan el desempleo y la insuficiencia de los servicios sociales. El Programa de Acción adoptado por la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (1994) destaca la necesidad de integrar los problemas de población en todos los aspectos del desarrollo con el fin de promover la justicia social y erradicar la pobreza. Desde el punto de vista de la OIT, es particularmente importante prestar atención a la interrelación entre las cuestiones inherentes a la población, la pobreza, los mercados de trabajo y el desarrollo de los recursos humanos.

125.30. El objetivo de este subprograma, financiado únicamente con recursos extrapresupuestarios, es que los mandantes sean capaces de analizar mejor las vinculaciones entre las tendencias demográficas y las políticas y programas de desarrollo social y económico. La asistencia técnica que se preste a este respecto se diseñará de modo que se integren las preocupaciones de la OIT en las políticas y programas de población y que se fomenten las normas de la OIT sobre igualdad de oportunidades y de trato, no discriminación, trabajadores con responsabilidades familiares, protección de la maternidad, organizaciones de trabajadores rurales, desarrollo de los recursos humanos y protección de los niños contra la explotación económica. Los recursos de personal del subprograma consisten en seis especialistas, financiados con cargo al Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP), que presta apoyo técnico a equipos de apoyo interorganismos en los países.

125.31. Para alcanzar el objetivo del subprograma se harán investigaciones y se proporcionarán servicios de asesoramiento en materia de políticas en las esferas relativas a la población, la pobreza, la urbanización y el desarrollo de los recursos humanos, así como mediante la elaboración y difusión de directrices y material didáctico de formación. Se prepararán tam- bién instrumentos de análisis para ayudar a los encar- gados de formular las políticas y a los planificadores a integrar las cuestiones relativas a la población y los recursos humanos en las políticas sobre mercados de trabajo, ajuste estructural, privatización y servicios sociales. Las actividades de investigación y asesora- miento también se concentrarán en políticas para la plena integración de las mujeres, como beneficiarias y participantes, en los programas de población y desarrollo. Seguirá prestándose apoyo técnico a los mandantes para impulsar programas de educación en materia de población, bienestar familiar, diferencias por razón de sexo. Asimismo, se producirán y difundirán programas de formación, notas informativas e inventarios de material didáctico y de estudios de casos que sean de utilidad, poniendo el acento en los métodos para mejorar el acceso de los trabajadores a la educación y a otros servicios y en las funciones que competen al respecto a sindicatos, empresas y gobiernos.

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