Programa principal 110. Seguridad social
Resumen de las propuestas para 1998-1999 y comparación con el bienio anterior (comprendidas otras fuentes de financiación)
110.1. Contar con un nivel de protección social adecuado es un derecho humano fundamental reconocido en la Declaración de Filadelfia, así como en diversas normas internacionales del trabajo y por la reciente evolución en materia constitucional de algunos Estados Miembros. Los programas de protección social eficaces y eficientes no sólo permiten aliviar las dificultades individuales ocasionadas por la enfermedad, la vejez, el desempleo y la exclusión social, sino que facilitan además el proceso de cambio económico y social, moderan los aspectos más despiadados de la distribución de la renta de acuerdo con las leyes del mercado, y garantizan que los costos y beneficios de la transición económica y del cambio estructural se repartan de manera equitativa en el seno de la comunidad. No obstante, muchos países industrializados expresan hoy su preocupación con respecto al costo y a la pertinencia de la protección social, mientras que muchos países en desarrollo están tratando de ampliar y generalizar sus sistemas actuales a fin de lograr una cobertura más universal y de mejorar las prestaciones. Para resolver esta tensión es necesario proceder a una reflexión básica sobre los principios fundamentales de la seguridad social, la adecuación de los mismos a las diversas etapas de desarrollo, transición o reforma por las que atraviesan los países, y el papel que incumbe al Estado en ese sentido, así como sobre la responsabilidad de los individuos de velar por su propia protección. Dicha reflexión ha de basarse en los principios recogidos en las correspondientes normas internacionales del trabajo y tomar en consideración la interacción entre los programas de seguridad social, los programas relativos al mercado de trabajo y las limitaciones de orden económico y demográfico.
110.2. Los objetivos de este programa principal son los siguientes: la ampliación de los programas de protección social a fin de lograr la mayor cobertura posible, tanto en términos de contingencias como de prestaciones; la mejora de la dirección, la gestión y la eficacia de dichos programas y el desarrollo de diseños de programa que permitan alcanzar estos objetivos con el mínimo de trastornos posible para el rendimiento económico y la iniciativa individual. El asesoramiento y la orientación que se presten para ayudar a los mandantes a cumplir estos objetivos incluirán servicios de asesoramiento técnico, la asistencia para la realización de valoraciones actuariales, el apoyo a las actividades de cooperación técnica, la organización de actividades y seminarios de formación, la elaboración de materiales didácticos y la recopilación y difusión de informaciones. Para respaldar tales actividades, la labor de investigación y desarrollo se centrará en la financiación y el funcionamiento de los programas de atención de la salud, especialmente en los países en desarrollo, así como en la promoción de un enfoque de la OIT que sea flexible y cuente con una base amplia para el diseño y la puesta en práctica de regímenes de pensiones de jubilación. Habida cuenta de la rápida evolución de las técnicas de análisis en el campo de la seguridad social, se pondrá un énfasis especial en el desarrollo de criterios cuantitativos para la reforma de los sistemas de protección social, y en la difusión de dichos criterios entre los expertos y profesionales nacionales. Ello implicará una actualización de los modelos actuariales de la OIT, el desarrollo de técnicas para la elaboración de presupuestos sociales, la reforma de los servicios de información facilitados y de la encuesta sobre los costos de la seguridad social, así como una expansión de los programas de formación.
110.3. Los recursos destinados a este programa principal se incrementarán en unos 456.000 dólares en términos reales, los cuales corresponden a un incremento de 2/00 años de trabajo de los servicios generales y 50.000 dólares en concepto de asistencia a corto plazo, así como a un incremento de unos 290.000 dólares de Estados Unidos en concepto de costos distintos de los de personal (misiones, créditos para trabajos de impresión y colaboraciones externas), parcialmente compensado por una reducción de los recursos CTPO.
110.4. Se espera disponer de unos 3,3millones de dólares para las actividades de cooperación técnica y asistencia en el marco del programa principal. Estos fondos proceden de fuentes exteriores entre las que se incluyen el PNUD, la Unión Europea, el Banco Mundial y otros donantes. Estas actividades se llevarán a cabo en colaboración con los equipos consultivos multidisciplinarios. Además, se utilizarán recursos de la CTPO que ascenderán a 366.500 dólares para financiar: consultorías a corto plazo, en especial a efectos de la preparación de actividades de cooperación técnica a largo plazo; proyectos de formación a corto plazo, que abarcan tanto la planificación como la puesta en práctica de sistemas de seguridad social, y el desarrollo de calificaciones en materia financiera y actuarial.
Memoria del Director General sobre
una tema social
110.5. Tal y como se señalaba en el programa principal 60 (Empleo y formación), el informe titulado El empleo en el mundo seguirá publicándose cada dos años. En los años intermedios, se elaborará una memoria de la OIT sobre un tema social que habrá de escoger el Director General. Cada uno de estos documentos se ocupará de un tema relacionado con el mundo del trabajo. Entre los lectores a los que están destinados se incluyen los mandantes de la OIT, los responsables políticos, las organizaciones que despliegan actividades en la esfera laboral y en el ámbito del desarrollo social, los medios de comunicación de masas y el público en general. Es posible que este informe, que debería publicarse en principio en los tres idiomas oficiales de la Organización, siga comercializándose bajo el título El trabajo en el mundo, aunque los temas que se tratarán serán objeto de investigaciones más profundas que las que se han realizado hasta ahora. Durante el bienio 1998-1999, este informe versará sobre la cuestión de la protección social y, por lo tanto, los recursos para la elaboración del mismo se consignan en este programa principal.
Programa de acción
Un marco operativo para la reforma de las pensiones
110.6. Muchos países se enfrentan con la necesidad de reformar sus regímenes de pensiones de vejez o, cuando éstos no existen, con la necesidad de crear nuevos sistemas. Para un gran número de países, se trata de un terreno político respecto del cual hay una limitada comprensión de las opciones, escasa experiencia en la puesta en práctica de reformas y una gran necesidad de reforzar las capacidades administrativas. En consecuencia, se necesita asesoramiento y asistencia del exterior, en especial de la OIT, con respecto a los regímenes de pensiones alternativos que podrían adoptarse, con sus consiguientes ventajas e inconvenientes, al proceso político y social de la reforma y a la adaptación y conveniencia de las diversas opciones en relación con las circunstancias y tradiciones de cada país.
110.7. El objetivo de este programa de acción es lograr una mayor sensibilización de los responsables políticos respecto de las opciones disponibles, como base para el diseño y la puesta en práctica de regímenes de pensiones de vejez adaptados a las condiciones nacionales que tomen en consideración los principios consagrados en las normas internacionales del trabajo pertinentes. Se llevarán a cabo diversos estudios de casos a fin de proporcionar una base para el establecimiento del marco operativo, que hará una distinción entre el enfoque de la OIT con respecto a la reforma de las pensiones, con su particular atención a los principios sociales, por una parte, y el asesoramiento y análisis que facilitan otros organismos internacionales, por otra. Dicho marco abarcará cuestiones relativas al diseño del régimen de prestaciones y de contribuciones, las ventajas relativas de los regímenes de capitalización o de distribución, el papel del Estado, las estrategias para ampliar la cobertura de los regímenes de pensiones de jubilación a efectos de lograr que sean tan universales como sea posible, y las técnicas de dirección y buena gestión. Este marco, al que se dará difusión mediante una publicación principal, constituirá la base de las actividades de asistencia y cooperación técnica que desplegará la OIT en relación con la reforma de las pensiones en los países en desarrollo.
Planificación, desarrollo y normas
110.8. Los objetivos de este subprograma son el diseño, la aplicación y la reforma de políticas y sistemas de seguridad social que incorporen los principios consagrados en las normas internacionales del trabajo, y una mejor dirección y gestión de los regímenes correspondientes. La asistencia prestada a los mandantes en este contexto incluye toda la gama de medios de acción de que dispone la OIT, incluyendo la promoción de las normas internacionales del trabajo, la investigación, la difusión de informaciones, la cooperación técnica, los servicios de asesoramiento y la formación. Entre las cuestiones abarcadas por el subprograma se incluirá de manera particular la prestación de atención sanitaria en los países en desarrollo y una profunda reflexión acerca de los principios fundamentales de la seguridad social. El reforzamiento de las relaciones de trabajo con otros servicios de documentación de la OIT, en especial a través de la utilización de los medios de comunicación electrónicos, servirá para aumentar la eficacia de las actividades de difusión de informaciones que se realizan en el marco del subprograma. Además, se publicará una bibliografía anotada de las obras de la OIT en el campo de la seguridad social, la cual servirá de referencia a todos aquellos que se interesan por el tema de la seguridad social.
110.9. La formación de los administradores y del personal, incluidos los representantes de los empleadores y de los trabajadores en los órganos directivos de los fondos de la seguridad social, resulta esencial para el buen funcionamiento de las instituciones de la seguridad social. Aunque dicha formación se lleva a cabo con un éxito razonable en la mayor parte de los países industrializados, es frecuente que no se haya desarrollado lo suficiente o que no exista en absoluto en los países en desarrollo y en aquellos en proceso de transición, así como en algunos países de reciente industrialización y en los regímenes destinados a los trabajadores del sector no estructurado. En consecuencia, se facilitará apoyo para: evaluar la seguridad social y las necesidades de formación del personal, diseñar programas de formación apropiados, crear las instituciones necesarias y elaborar un material didáctico adecuado. A fin de atender a las necesidades más urgentes de los países del continente africano, de Europa central y oriental y de algunos países asiáticos, se prepararán y pondrán a prueba materiales didácticos en colaboración con el Centro de Turín y la Asociación Internacional de la Seguridad Social. Asimismo se llevará a cabo un examen general de los programas de formación del personal de la seguridad social en los que la OIT ha participado durante los últimos años; este examen servirá de base para el diseño y la puesta en marcha de nuevos programas en este ámbito.
110.10. Entre las labores desarrolladas en el marco del subprograma seguirán incluyéndose el análisis técnico de las memorias sobre la aplicación de los instrumentos de la OIT relativos a la seguridad social, así como sobre el Código Europeo de Previsión Social. Los principios recogidos en dichas normas seguirán siendo un aspecto esencial del apoyo técnico facilitado a los mandantes, en especial cuando se estudien reformas de gran alcance, así como de la asistencia facilitada para la formulación y aplicación de otros instrumentos y acuerdos en esta materia en los planos internacional, regional y subregional. En el contexto de la mundialización económica, se pondrá especial énfasis en las cuestiones relativas a la protección social de los trabajadores migrantes. Teniendo presente la labor realizada en el contexto del proyecto interdepartamental sobre trabajadores migrantes durante el bienio 1994-1995, así como las tendencias y la evolución en relación con los flujos migratorios, se elaborará un informe sobre la mejora de la protección de los derechos de los trabajadores migrantes y de sus familias en el ámbito de la seguridad social, con inclusión de los trabajadores que residen o trabajan en países que no son parte en los acuerdos de seguridad social que garantizan dicha protección y también de aquellos que proceden de dichos países.
Promoción de sistemas duraderos
de protección sanitaria en los países
en desarrollo
110.11. Muchos países en desarrollo no proporcionan un acceso universal a la protección sanitaria básica. En aquéllos que sí lo hacen, es frecuente que la calidad de la protección básica que se proporciona no cumpla con los niveles mínimos establecidos en las normas internacionales del trabajo. Los problemas relacionados con la aplicación y la organización de los programas de protección sanitaria son, a este respecto, muy graves e incluyen: el reembolso, la regulación y el control de quienes prestan la atención de salud; la cuestión del control de los costos en relación con los médicos, los hospitales y los productos farmacéuticos; la mejora del acceso a la atención de salud, en especial para las categorías más pobres de la comunidad, y la dirección eficaz del sistema en su conjunto. Con miras a impulsar una estructura práctica y analítica para la creación o la reforma de sistemas universales de protección sanitaria, se llevará a cabo una investigación sobre estas cuestiones y sobre sistemas alternativos de financiación, incluidas las contribuciones de la seguridad social, los regímenes financiados por medio de los impuestos y las estructuras locales, cooperativas o del sector privado que se adapten mejor a los países con un importante sector no estructurado. Se apoyará esta labor con la ampliación de los actuales modelos actuarial y de gasto social de la OIT a fin de abarcar el ámbito de la financiación de la protección sanitaria. Los resultados de esta labor se reflejarán en una serie de documentos técnicos que servirán de base para un seminario en cada región.
Los principios de la seguridad social
110.12. En muchos países, la seguridad social parece haber llegado a una encrucijada. Algunos cuestionan la validez del concepto mismo, ya sea directamente o a través de su oposición a sus mecanismos de financiación, o cuestionan incluso el papel del sector público en su funcionamiento. Otros, pese a aceptar este concepto y sus premisas esenciales, consideran no obstante necesaria una reforma en profundidad. En consecuencia, se llevará a cabo un estudio de los principios esenciales de los sistemas de seguridad social, a fin de determinar el alcance de su validez y aplicabilidad. Se llevarán a cabo estudios de casos en relación con las reformas de la seguridad social llevadas a cabo en distintos países en los que se han adaptado diversos enfoques, incluidos los sistemas basados en los modelos de Beveridge o de Bismarck, así como en los países en transición, los países en desarrollo y los de reciente industrialización, incluidos los países con un alto nivel de empleo en el sector no estructurado.
Servicios financieros, actuariales
y estadísticos
110.13. Para lograr resultados positivos en lo que atañe a la creación, el funcionamiento y la reforma de los sistemas de protección social, se requiere una sólida planificación y una concepción y gestión apropiadas de los aspectos financieros de los mismos, con arreglo a planes de prestaciones y de financiación que se adapten adecuadamente al entorno social, económico y fiscal en el que funcionan esos sistemas. El objetivo planteado en el marco de este subprograma es el desarrollo de la capacidad de los organismos estatales y de los organismos autónomos de protección social para llevar a cabo una atinada planificación cuantitativa y lograr la mejora de la gestión y la dirección de los regímenes de protección social, tanto en lo que se refiere a la actuación de cada institución en particular como a sus repercusiones en los presupuestos estatales, la economía y la distribución de los ingresos. Este objetivo se alcanzará mediante la transferencia de tecnología y la prestación de servicios de formación y asesoramiento a los mandantes en lo que atañe al análisis y a la gestión actuarial, financiera y económica, así como por medio de la recopilación y el mantenimiento de bases de datos estadísticos que faciliten a los mandantes una información comparable en el plano internacional sobre los modelos de ingresos y gastos, las consecuencias de la protección social con respecto a la distribución de los ingresos y los resultados de los regímenes de protección social. Este subprograma servirá como núcleo coordinador para el intercambio internacional de métodos e información cuantitativos en el campo de la protección social, y se establecerá una presencia activa en las redes internacionales de datos.
Ampliación y difusión de las técnicas cuantitativas
110.14. El diseño y el funcionamiento de sistemas de protección social que sean viables y eficaces desde los puntos de vista financiero, económico y fiscal en un entorno demográfico, económico y laboral que cambia rápidamente, exige el empleo de métodos cuantitativos cada vez más sofisticados para el control y la proyección de sus gastos y de los recursos necesarios para su financiación. Los modelos actuariales elaborados por la OIT para los regímenes de pensiones de la seguridad social se completarán con modelos de financiación de la protección sanitaria que podrán utilizarse mediante computadoras personales. Se desarrollará asimismo un modelo de presupuesto social a fin de crear un marco contable para el gasto social global en el plano nacional y los recursos financieros de los sistemas de protección social, en especial en cuanto se relacionan con las finanzas públicas en general, la contabilidad de las instituciones de seguridad social y los ingresos de los hogares. Se hará hincapié en la difusión de la tecnología a los Estados Miembros con miras a la creación de una red cada vez mayor de usuarios que puedan apoyarse mutuamente. Se mejorará la comunicación con los usuarios mediante la utilización de redes internacionales de datos. Se organizarán y pondrán a prueba cursos normalizados sobre técnicas actuariales en materia de protección social y técnicas de presupuesto social para su utilización por los expertos nacionales.
Servicio financiero y actuarial internacional
110.15. En muchos países, existe la obligación de proceder a exámenes actuariales periódicos de los sistemas de seguridad social y, cuando se planifican reformas, es preciso emprender estudios financieros y actuariales ad hoc. La Oficina ha facilitado habitualmente asistencia actuarial a los países en desarrollo con miras tanto a la creación de los principales instrumentos y técnicas de análisis del gasto actuarial y social como a la formación de los interlocutores locales para que puedan utilizarlos. También se ha ocupado de reforzar la capacidad para facilitar un asesoramiento global respecto de la financiación general de los sistemas nacionales de protección social, incluidos los regímenes de prestaciones relativos a las pensiones, la atención de salud, el desempleo y la asistencia social, así como a otros tipos de prestaciones. Según este criterio, los requisitos actuariales de los sistemas de protección social están vinculados con sus aspectos globales de índole fiscal y económica en el plano nacional, lo cual significa que es posible facilitar un asesoramiento general acerca de los niveles de prestaciones que cabe mantener desde el punto de vista político, económico y fiscal, así como sobre los niveles de gasto social y la distribución de ingresos, prestaciones y contribuciones. Durante el bienio, se pondrá en práctica asimismo una modalidad de cooperación técnica eficaz en función de los costos, gracias a la cual será posible dar una respuesta más rápida, a través de la Internet, a aquellos países que soliciten asistencia técnica sobre cuestiones financieras y actuariales.
Encuesta estadística sobre el costo
de la seguridad social
110.16. Existe una importante demanda por parte de los gobiernos, los organismos de la seguridad social, los investigadores, las organizaciones de trabajadores y las empresas multinacionales para obtener una información fiable acerca del costo de los programas de seguridad social en todo el mundo. Durante muchos años, la OIT ha dirigido una encuesta estadística que facilita información acerca del nivel de las prestaciones, la cobertura y las contribuciones de los regímenes de seguridad social en los Estados Miembros, la cual sirve para ampliar y completar otras fuentes de información. Dichas encuestas se han publicado en la serie titulada Costo de la seguridad social. No obstante, han surgido dos grandes problemas, a saber: la dificultad de garantizar comparaciones fiables entre los países, particularmente con respecto a los países donde la cobertura es reducida y hay distintos regímenes en funcionamiento, y los retrasos en la recepción de la información procedente de todos los países, lo cual ha dado lugar a demoras en la publicación. Basándose en gran parte en la encuesta de la OIT, diversas organizaciones del sector privado han tratado de suplir esta carencia, si bien la cobertura que ofrecen en los respectivos países es parcial y sus estimaciones no siempre son fiables. En consecuencia, se procederá a sustituir la serie actual. Se evitarán las demoras en la publicación y se reducirán los costos al facilitar el acceso permanente a la información a través de la Internet, con ediciones impresas que se publicarán de forma esporádica. También se cambiará el contenido de la encuesta y se incluirá material descriptivo para señalar el carácter global de la serie estadística. Se procederá a un tratamiento más completo de los datos a fin de incrementar la comparabilidad de los mismos, y se añadirá material complementario que consistirá, por ejemplo, en proyecciones demográficas y datos sobre los niveles salariales y de ingresos. Cuando sea posible, los datos correspondientes al país se situarán en la misma estructura estadística que los modelos actuarial y de gasto social, de modo que los servicios de información y de asesoramiento técnico se refuercen mutuamente. Completar la nueva encuesta exigirá más de un bienio, añadiéndose en el transcurso del tiempo nuevas series, países y estudios analíticos.