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La justicia social en la economía mundial
por
Pranab Bardhan
Sudáfrica, del 1 al 6 de septiembre de 2000 |
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 Nota de agradecimiento
Prefacio
Prólogo
Primera conferencia - Consecuencias del comercio internacional y la movilidad del capital en los trabajadores pobres
Segunda conferencia - Conciliar equidad y eficiencia
Tercera conferencia - Cuestiones de política y buen gobierno
Conclusión
Bibliografía
CONFERENCIAS DE LA OIT SOBRE POLÍTICA SOCIAL
"La justicia social en la economía mundial"
por
Pranab Bardhan
Universidad de Ciudad del Cabo (Sudáfrica)
Del 1 al 6 de septiembre de 2000
Nota de agradecimiento
Las Conferencias de 2000 de la OIT sobre políticas sociales han contado, en su celebración, con la ayuda de la
Universidad de Ciudad del Cabo (UWC), que puso sus instalaciones a disposición del Instituto Internacional de Estudios
Laborales. Deseamos expresar nuestro agradecimiento en particular al Profesor Peter Vale, Vicerrector (Asuntos
Académicos) de UWC, así como a sus colegas, por su constante colaboración en circunstancias apremiantes. El
entusiasmo e interés de los estudiantes, el personal docente de UWC y otras personas han contribuido notablemente al
éxito de las conferencias. Debería mencionarse especialmente la asistencia y el asesoramiento prestados al Instituto por los
mandantes tripartitos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Sudáfrica, en particular el Ministerio de
Trabajo de Sudáfrica y el Congreso Sudafricano de Sindicatos (SACTU). La publicación de este volumen ha contado en
gran medida con la asistencia técnica y en edición de textos del Instituto para la Democracia en Sudáfrica.
El Instituto Internacional de Estudios Laborales desea expresar particularmente su agradecimiento al conferenciante, el
Profesor Pranab Bardhan. Las conferencias son testimonio del deseo del Profesor de explorar nuevas fronteras y
cuestiones polémicas con una gran amplitud de miras, y de esforzarse constantemente por poner los resultados académicos
al servicio del bienestar y la justicia social de la humanidad.
Prefacio
El Premio Nóbel de la Paz de la OIT financia las Conferencias de la OIT sobre políticas sociales, en memoria de David A.
Morse, el primer Director General de la Organización de la posguerra. Tienen por objeto fomentar el interés de los
estudiantes por la política social y potenciar asimismo el diálogo entre la comunidad académica y los encargados de
formular políticas. Estas conferencias se celebran, por rotación, en las principales universidades de diferentes regiones del
mundo. Este año se celebraron en la Universidad de Ciudad del Cabo (UWC), con ocasión de su 40.o aniversario.
El tema de las conferencias, es decir, la justicia social en la economía mundial, reviste particular importancia en África y
en esta parte del mundo en los umbrales del siglo XXI. La mundialización ha brindado prosperidad y nuevas
oportunidades económicas, y promete un incremento de la productividad sin precedentes. También ha ampliado y
profundizado el proceso de una política participativa, al desarrollar la comunicación y, por consiguiente, la opinión
pública. No obstante, ha aumentado al mismo tiempo la desigualdad entre los países y en el interior de los mismos. Se han
incrementado los niveles del desempleo y el subempleo, polarizando sociedades y afectando a las vidas de las personas y
las familias. El empleo, en los lugares donde existe, cada vez es más precario. Estas tendencias amenazan la cohesión
social y socavan los fundamentos del mundo del trabajo.
Las crisis de Rusia, Brasil y Asia en el último decenio han atenuado el excesivo optimismo con respecto a la eficacia
automática de los mercados. Cada vez está más reconocida la necesidad de que las políticas mejoren lo más posible los
resultados de la mundialización. Se han ampliado mucho los conocimientos sobre los parámetros fundamentales del
mercado y cabe preguntarse si éstos no podrían aplicarse para mejorar los aspectos fundamentales de las vidas de las
personas.
Actualmente, el trabajo decente se caracteriza por un déficit mundial, lo que a su vez es consecuencia de una serie de
deficiencias que caracterizan la economía mundial emergente. En primer lugar, las oportunidades creadas para el trabajo
productivo propiamente dicho son insuficientes. Es necesario integrar la dimensión del empleo en las políticas financieras
y de desarrollo, a nivel tanto nacional como internacional. En segundo lugar, no sólo hay un déficit de trabajo, sino del
trabajo concebido como decente en todos los países. Es necesario que las políticas incorporen los valores y aspiraciones
humanas en la vida cotidiana de los trabajadores. Por último, hay un déficit de protección social. Están menoscabándose
las instituciones sociales y económicas, así como los recursos que tradicionalmente han protegido a las personas de las
vicisitudes de la enfermedad, la indigencia y la vejez. A menos que se cierre esta brecha, la pobreza y la inseguridad
seguirán aumentando, al igual que la resistencia al cambio estructural y la reforma económica.
El programa de "trabajo decente" de la OIT es una tentativa de hacer frente a este déficit mundial. A través de este
programa se despliegan esfuerzos para integrar la política social y el desarrollo económico, es decir, para lograr que el
empleo y el desarrollo de las capacidades humanas sean el centro de todas las políticas económicas y financieras. Esto
requiere nuevas estrategias de desarrollo, así como nuevas estadísticas que capten el valor económico del capital social. Va
más allá de los antiguos debates sobre el Estado contra el mercado, dirigiéndose a nuevas asociaciones entre el Estado, el
mercado y la sociedad civil, económicamente sostenibles y socialmente aceptables.
El Profesor Pranab Bardhan de la Universidad de California, Berkeley, ha contribuido de un modo sin precedentes a la
economía política del desarrollo y al estudio del vínculo existente entre la dinámica social y el crecimiento económico. En
las conferencias contenidas en el presente volumen se analizan muchas de las interrelaciones fundamentales en juego: las
consecuencias de la mundialización en los trabajadores pobres, los nuevos papeles que desempeñan los gobiernos y la
sociedad civil, la conciliación entre la equidad y la eficiencia, y los problemas que entraña la formulación de políticas y el
buen gobierno en la economía mundial.
La OIT espera que estas conferencias estimulen el debate encaminado a reforzar el compromiso de mejorar la condición
humana del trabajo y contribuyan a la formulación de políticas públicas que logren hacer realidad este objetivo.
Padmanabha Gopinath
Director del Instituto Internacional de Estudios Laborales
Prólogo
En el año 2000, la Universidad de Cabo Verde tuvo el gran honor de ser elegida sede de las Conferencias de la OIT sobre
políticas sociales. Además de su valor intrínseco - consideración siempre importante en la vida universitaria - la
celebración de dichas conferencias y la presente publicación reafirmaron los vínculos internacionales de la universidad, así
como su prestigio en la comunidad internacional. Pero, como pronto entenderán los asistentes a las conferencias o los
lectores del presente libro, esta serie de conferencias en realidad son mucho más complejas, ya que en ellas se abordan las
cuestiones más desconcertantes de nuestro tiempo.
Si bien las palabras contenidas en estas páginas captan los pensamientos de Pranab Bardhan a medida que presenta sus
conferencias, éstas no pueden reflejar inmediatamente la importancia de este evento para el continente africano, donde se
celebraron las conferencias por primera vez, ni pueden destacar inmediatamente la importancia de que éstas tuvieran lugar
en Sudáfrica, país donde el trabajo internacional desempeñaba un papel importante para acabar con el sistema represivo
del apartheid. Esta publicación es el resultado de las conferencias y razonamientos del Profesor Bardhan, y estoy
convencido de que da fe de la importancia, a nivel intelectual, de las asociaciones entre las organizaciones internacionales
y los centros de educación superior en todo el Sur. En una época en que la autoridad de los discursos hegemónicos sobre la
capacidad del mercado y su neutralidad asegurada es imponente, este tipo de asociaciones representa, como revelan estas
conferencias, el mejor discurso académico para la realización de los propósitos sociales fundamentales para miles de
millones de personas en el Sur.
Para UWC, la celebración de estas conferencias y la presente publicación suponen un estímulo adicional para las
actividades realizadas por una institución a la vanguardia de la lucha por la emancipación. La Universidad sigue
fundamentalmente comprometida con los ideales y la energía que la inspiraron aquellos largos años; ahora bien, volver
sobre la causa y sobre la trayectoria de la emancipación requiere nuevas discusiones sobre los grandes problemas de
nuestro tiempo. El vínculo entre la educación superior y las necesidades de la comunidad sigue estando muy próximo a los
ideales de esta universidad, pero cada vez se cuestionan más la viabilidad y la sostenibilidad de estos objetivos. Durante
estas conferencias, la cuestión del compromiso con la decisión colectiva surgía una y otra vez: en Sudáfrica, el mercado se
ofrece como solución, dado que el presupuesto del sector de la educación terciaria cada vez es más reducido. Pero la
importancia de elegir la opción social en lugar de la opción representada únicamente por el mercado sigue siendo
fundamental para la misión intelectual de UWC, lo que explica que la universidad no desee eximirse de su responsabilidad
con la comunidad y con el compromiso de lograr la justicia social.
El papel del trabajo, así como la justicia social y el trabajo decente, dos ideales intrínsecamente relacionados, siguen
siendo el motivo principal de preocupación de los trabajadores, tanto en este país como en todo el mundo. En estas
páginas, Pranab Bardhan aboga convincentemente que no será fácil lograr estos objetivos, pero muestra que el modo más
fácil de captarlos es invertir constantemente los rasgos distintivos en busca de formas nuevas e ingeniosas de entender la
justicia social en un mundo cada vez más dominado por el poder del discurso económico. En su propósito, no rechaza
ninguna idea, ni permite que se hagan prisioneros intelectuales o políticos. Esta labor se inscribe en la tradición más
precisa del saber crítico, presentado por un intelectual que representa lo mejor que puede ofrecer Sudáfrica en materia de
erudición mundial.
Al igual que pocos salieron de las conferencias, pocos acabarán estas páginas sin imaginar lo desalentadora que será la
lucha por la justicia social en los próximos años, pero pocos dudarán del poder que seguirán teniendo las palabras y las
ideas a principios del siglo XXI.
Peter Vale
Vicerrector (Asuntos académicos)
Universidad de Ciudad del Cabo
Sudáfrica
Primera conferencia
Consecuencias del comercio internacional y la movilidad del capital en los trabajadores pobres
Deseo hablarles sobre la justicia social, que evidentemente se trata del principio rector de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) y, por supuesto, del principio rector de la lucha histórica de Sudáfrica. También soy consciente del
papel histórico que ha desempeñado la Universidad de Cabo Verde en la lucha por la libertad y dignidad, en el tránsito de
una larga noche al día. En estas tres conferencias interpretaré la justicia social en un sentido particular, dado que puede
considerarse desde diferentes perspectivas.
El sentido concreto al que me referiré será el alivio de la pobreza para los trabajadores pobres, y al referirme a
"trabajadores pobres" incluyo a los trabajadores tanto del sector informal como del formal, si bien el primero es mucho
más extenso en muchos países que el segundo. Por supuesto, los trabajadores pobres incluyen a los desempleados y los
subempleados, así como a los trabajadores (como los que ejercen sus funciones en los hogares) a quienes, pese a trabajar
duramente, no se consideran pertenecientes a la fuerza de trabajo remunerada. Esta categoría también comprende a
aquellos que trabajan ocasionalmente, aun cuando no deberían trabajar, como los niños. En la última de mis conferencias
abordaré el tema del trabajo infantil.
Actualmente, muchos defensores de la justicia social en todo el mundo están desesperados de algún modo. Algunos temen
que la justicia social sea una causa perdida en la economía mundial. Considero que el mejor modo de combatir este temor
es enfrentarse a él, tomando al mismo tiempo medidas prudentes y cautelosas. En estas tres conferencias, intentaré analizar
algunas de las oportunidades e inseguridades provocadas por la mundialización y demostrar asimismo el grado en que la
justicia social sigue dependiendo de nosotros, no obstante las limitaciones externas reales impuestas por la
mundialización.
¿Qué entendemos exactamente por mundialización? Se ha convertido en una palabra de moda, cuyo significado es distinto
para cada persona. En noviembre del año pasado, muchos activistas se manifestaron en Seattle contra la mundialización.
Pero, incluso entonces, las protestas de los diferentes grupos eran por motivos diferentes; algunos atacaban el capitalismo
empresarial, otros la integración en el mercado y la cultura consumista; otros contra "el comercio injusto", es decir, la
importación a bajo coste de productos fabricados en los países pobres. Algunos activistas ambientales protestaban contra
la modernización o el desarrollo propiamente dicho, denominándolos mundialización. Otros descartaban que pudieran
desarrollarse las llamadas "enfermedades" (el capitalismo, los mercados, el consumismo o incluso el desarrollo) incluso
sin la mundialización. Por supuesto, es legítimo preguntarse si el capitalismo es positivo o negativo, pero en estas
conferencias no me centraré en cuestiones tan amplias, sino en la mundialización entendida solamente en el sentido de una
integración económica internacional - y, en particular, en su apertura al comercio exterior y a la inversión.
También deseo aclarar que, en lo que respecta a las inversiones o flujos de capital, me centraré más bien en las corrientes
de capital a largo plazo que a corto plazo. En las crisis financieras de los últimos tiempos, en México, Rusia o Asia
Oriental, la exposición excesiva a las divisas extrajeras, es decir, las deudas a corto plazo, constituyó gran parte de la
agitación, al menos inicialmente. En la actualidad está ampliamente reconocido que dichas deudas son instrumentos que
favorecen en particular las crisis. En la mayoría de los casos, la disciplina en materia de préstamos era insuficiente antes
de las crisis y excesiva después de las mismas. Actualmente, la mayoría de los economistas liberales, a excepción de
algunos fanáticos, creen en la necesidad de controlar de algún modo los flujos de capital a corto plazo, aunque la forma
que debería adoptar dicho control es motivo de controversia - por ejemplo, han surgido dudas sobre los impuestos sobre
transacciones de monedas extranjeras, conocido en los círculos de economistas como el impuesto Tobin. También se han
realizado experimentos de éxito con controles de las transacciones de divisas extranjeras de diferentes tipos, aunque no
con el impuesto Tobin. Destacan los experimentos llevados a cabo en Chile y Malasia, de los que se obtienen enseñanzas
importantes, aunque debería señalar que en Chile ya no se realizan estos controles. Existe un acuerdo prácticamente
general sobre la necesidad de controlar y regular el activo y las estructuras de responsabilidad de las instituciones
financieras.
Pero volvamos a las cuestiones a largo plazo de la integración económica nacional. Debido en gran parte a la opinión
pública y a los conocimientos de los medios de difusión, tenemos la impresión de estar enfrentándonos a la
mundialización en una escala sin precedentes. Esto se debe a la revolución de las comunicaciones que observamos a
nuestro alrededor. Las distancias están acortándose a un ritmo vertiginoso. Hace poco tiempo, mientras conducía por
California, vislumbré una pegatina en el parachoques del coche que iba delante del mío que rezaba "la geografía es
historia". Pero muchos economistas en realidad señalan que la mayoría de los indicadores revelan que la mundialización
actual del comercio y los mercados de capital no es mayor en la actualidad que a finales del siglo XIX (véase la nota núm. 1).
Por supuesto, los costes de la comunicación se han reducido drásticamente. Por ejemplo, hoy por hoy, un comerciante
de poco más de veinte años puede cambiar miles de millones de dólares pulsando simplemente el botón del ratón de su
ordenador, etc. Sin embargo, los indicadores de la integración en el mercado a largo plazo (como las relaciones de
intercambio o flujos de capital a largo plazo al PIB) no son más altos en la actualidad que a finales del siglo XIX, aunque
sí más altos que los indicadores del periodo inmediatamente posterior a la segunda guerra mundial.
Sin embargo, existen cuando menos dos diferencias cualitativas entre la mundialización actual y la de finales del siglo
XIX. Más adelante mencionaré otras diferencias, pero permítanme referirme de pasada solamente a estas dos. En primer
lugar, en comparación con los últimos años del siglo XIX, época en que el comercio internacional se trataba
fundamentalmente de productos genéricos (por ejemplo, un país exportaba trigo e importaba productos textiles), en la
actualidad un país importa y exporta a menudo el mismo producto, ya sean coches o partes de ordenadores. Los
economistas denominan este fenómeno comercio intraindustrial, fenómeno que facilita la sustitución de los productos
básicos comercializados, lo que a su vez fomenta la competencia actual e incide en la demanda de trabajo, a la que me
referiré más adelante.
La segunda diferencia importante radica en que, si bien en el siglo XIX la movilidad del capital equivalía prácticamente a
la actual, la movilidad del factor internacional era mucho más simétrica, puesto que la fuerza de trabajo es tan móvil como
el capital. En el siglo XIX, no sólo tuvieron lugar grandes migraciones europeas a los Estados Unidos, Australia, Nueva
Zelandia, etc., sino también migraciones de los países pobres, incluida China, y de mi propio país, India. En aquel tiempo
ni siquiera se necesitaba un pasaporte para viajar de un país a otro. No obstante la polémica que suscita la mundialización,
los ciudadanos de la mayoría de los países, incluso en la actualidad y en los países más desarrollados, como los Estados
Unidos, invierten una parte extraordinaria de sus ahorros en su propio país y, en la mayoría de los países, la envergadura
del sector no comercializado es impresionante.
Incluso dentro de un país - digamos, por ejemplo, uno de los Estados de los Estados Unidos (país con una gran integración
económica en cuanto a movimiento de bienes y de capital), la mayor parte de la economía estatal está constituida por
productos no comercializados. En efecto, hace poco tiempo estuve estudiando algunos datos estadísticos correspondientes
al Estado de Massachusetts, economía plenamente abierta en lo concerniente a la movilidad del comercio y del capital. En
este Estado, los productos generalmente comercializados con otros Estados representaban únicamente el 30 por ciento del
empleo. En los mercados internacionales, incluso en los productos comerciables, el arbitraje de los precios y la
convergencia tienen lugar muy lentamente. En los mercados financieros, no obstante toda la integración en las economías
más desarrolladas, los tipos de interés reales no son iguales entre sí, por lo que no debería exagerarse el alcance de la
mundialización.
Muchos economistas de la corriente actual aprovechan cualquier ocasión para predicar las dos verdades siguientes: a) la
apertura redunda en el crecimiento económico y b) el crecimiento económico siempre reduce la pobreza. En realidad,
ambas proposiciones son dudosas. Con respecto a la primera, se han realizado estudios detallados que revelan que, entre
los países, la apertura y la tasa de crecimiento económico en los países no están estrechamente relacionadas
(véase la nota núm. 2)). Para la mayoría de estos estudios se ha empleado información global de varios países. Pero los estudios en
pequeña escala también muestran pruebas ambiguas y poco claras sobre la relación existente entre la apertura y la tasa de
crecimiento económico de un país (véase la nota núm. 3).
Con respecto a la segunda cuestión - el crecimiento económico siempre reduce la pobreza -, si bien es cierto que un
crecimiento económico continuo y duradero suele reducir la pobreza, en muchos casos son importantes los tipos de
crecimiento. Algunos de ellos no reducen la pobreza, particularmente aquellos que incrementan la desigualdad, lo que ha
sucedido a menudo en sociedades desiguales como Brasil, Colombia, Kenya y, por supuesto, Sudáfrica. Así pues, es
necesario profundizar en mayor grado en cada uno de los casos y disponer además de estudios estadísticos más detallados.
Estos últimos son especialmente importantes, en la medida en que nos permiten controlar los efectos de otros factores en
juego para poder hacer algún tipo de generalización razonable. Sin embargo, creo que aún no hemos llegado a esta fase, si
bien observamos continuamente en los medios de difusión y en la literatura popular generalizaciones desabridas sobre los
efectos de la mundialización.
En el resto de mi conferencia de hoy me centraré en cuatro tipos de efectos de la apertura.
El primer tipo serán las consecuencias de la apertura en la productividad o en la eficiencia productiva; el segundo, sus
efectos en la distribución de los ingresos; el tercero, su incidencia en las instituciones de negociación colectiva o las
instituciones del mercado del trabajo; y, el cuarto, sus consecuencias en la seguridad económica. Los cuatro tipos de
efectos están relacionados, pero los separaré conceptualmente para mis objetivos actuales.
En primer lugar, permítanme señalar previamente que los efectos son fundamentalmente diversos, ya que tienen
direcciones diferentes. En segundo lugar, todavía carecemos de estudios muy detallados que nos permitan hacer
generalizaciones inequívocas de cualquier tipo.
Ante todo, permítanme hacer referencia, en primer lugar, a los efectos de la apertura en la productividad o la eficiencia
productiva. ¿Por qué me interesa la eficiencia? En mi opinión, la justicia social sostenible requiere una base económica
eficiente, por lo que no podemos ignorar las cuestiones de la eficiencia. A este respecto, cuando los estudiosos del
comercio internacional hablan de eficiencia, por lo general se refieren a los resultados en cuanto a las ganancias obtenidas
del comercio. Pero, más que estas ganancias estáticas, el comercio y la inversión extranjera directa afectan particularmente
a la eficiencia productiva a través los tres tipos de sistemas siguientes.
En primer lugar, el comercio internacional pone a nuestra disposición bienes de capital nuevos y aun coste más bajo, así
como productos conocidos por los economistas como productos intermedios - materias primas, componentes, reservas,
etc. - que a veces pueden ser más importantes que los bienes de capital.
En segundo lugar, nuevas ideas. El comercio y la inversión nos facilitan el conocimiento de nuevas ideas y técnicas
empleadas en países extranjeros. En tercer lugar, pero no por ello menos importante, la disciplina de mercado - los
productores que deben competir en el mercado mundial deben mantenerse en estado de alerta. Si nos descuidamos o
bajamos la guardia, perdemos en competencia internacional, amenaza que potencia de un modo increíble la eficiencia
productiva.
Permítanme que exprese mis reservas incluso con respecto a estos sistemas. Pongamos por ejemplo la inversión extranjera
directa. A menudo, ésta se considera un medio de transferencia de tecnología, pero no debería exagerarse al respecto. Por
ejemplo, un estudio detallado realizado recientemente revela que en los países en desarrollo, aun cuando a veces los países
se beneficien de las ideas y los productos introducidos por una empresa multinacional, estas ganancias apenas afectan a
las empresas nacionales, aparte de las empresas mixtas del mismo sector, contrariamente a lo que solía creerse (véase la nota núm. 4).
¿Por qué es importante esto? Porque se debe a que no deseamos una economía limitada a un solo sector, sino que
deseamos una extensión de los beneficios y, en efecto, muchos países en desarrollo se esfuerzan por subvencionar la
inversión extranjera porque consideran que, cuando ésta se produzca, los beneficios serán considerables. Actualmente, los
economistas están reconsiderando la defensa de estas subvenciones.
Algunas veces, la nueva tecnología importada en realidad no se trata de nueva tecnología, sino de nuevas marcas. Esto es
particularmente cierto en el caso de los productos farmacéuticos. El sector farmacéutico está muy estudiado y las patentes
de los productos están muy protegidas. A menudo aparece una patente como un nuevo medicamento, pero en realidad no
se trata de un nuevo medicamento, sino de una nueva combinación de los ingredientes de un medicamento ya existente.
Las empresas inventan una patente para poner fin a la competencia y, por supuesto - como es bien sabido - pueden exigir
por ella precios exorbitantes. Este hecho me lleva a considerar la importantísima cuestión de la mundialización en
términos de derechos de propiedad intelectual en la economía internacional. Como todos ustedes saben, en la Ronda de
Uruguay se llegó a un acuerdo conocido como Acuerdo sobre los ADPIC (Derechos de Propiedad Intelectual relacionados
con el Comercio). Para ser franco, creo que este acuerdo representa un gran timo para los países en desarrollo. Con la
pretensión de proteger los derechos de propiedad intelectual, literalmente miles de millones de dólares en beneficios
obtenidos de un monopolio están transfiriéndose de los países pobres a los países ricos, siempre con la alegación de
contribuir a las invenciones e innovaciones en los países ricos. Todos nosotros somos conscientes de que algunas de las
consecuencias son cuestión de vida o muerte, como bien saben los sudafricanos. Esta cuestión salió a relucir en el debate
sobre medicamentos para el SIDA elaborados por multinacionales de productos farmacéuticos.
La teoría dominante del comercio internacional (véase la nota núm. 5) apenas apoya el cobro de precios exorbitantes por
los medicamentos patentados en los países en desarrollo. En los países ricos siempre se defiende que las patentes y los
precios altos son necesarios para las invenciones extranjeras. Esto no es pertinente, entre otras razones, porque el mercado
principal de muchos de estos productos se halla en países ricos, y porque, por mucho que deseen protegerse los países en
desarrollo, su protección no será muy importante para el origen de las innovaciones. En segundo lugar, es innegable que,
en muchos casos, la principal demanda de medicamentos posiblemente tenga lugar en los países pobres (como en el caso
de los medicamentos contra enfermedades tropicales, tales como el paludismo). Pero incluso en estos casos no puede
negarse que la fijación de precios por monopolio a través de las patentes demuestra ser a menudo socialmente ineficiente.
Actualmente, muchos economistas presentan sugerencias interesantes para hallar una solución intermedia al problema, de
modo que sigan alentándose los incentivos privados para las innovaciones, pero ayudando al mismo tiempo a los
consumidores con problemas. La idea de una cooperación internacional para llevar a cabo investigaciones sobre la vacuna
contra el paludismo se trata de ejemplo interesante de la colaboración entre las multinacionales de productos
farmacéuticos, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y los gobiernos locales. Estos últimos contribuirán a asegurar
el mercado a las multinacionales de medicamentos, si éstas fabrican un producto adecuado. Pienso que en los próximos
cinco años surgirán nuevas formas de aplicar políticas que no llegarán al extremo de cobrar precios exorbitantes por las
patentes ni de ofrecer medicamentos gratis para todos, sino que se hallarán soluciones intermedias inteligentes. Y, como
ya he señalado en otro momento, la teoría económica no apoya el establecimiento de precios exorbitantes para proteger las
patentes como único modo de alentar las innovaciones.
En lo concerniente a la segunda cuestión, es decir, a los efectos de la apertura en la distribución de los ingresos, en todo el
mundo, e indudablemente en las calles de Seattle y en otros lugares, se escuchan constantemente comentarios sobre las
consecuencias de la mundialización en la distribución de los ingresos. Pero considero que la retórica es excesiva por
ambas partes y que no se fundamenta en una investigación objetiva convincente. Por una parte, se oye constantemente que
la mundialización siempre perjudica a los pobres y, por otra, el comercio internacional, los intereses financieros y las
organizaciones internacionales defienden que la mundialización redunda en beneficio de las poblaciones menos
favorecidas. Deben estudiarse estas pruebas. Al analizar algunas de ellas se observan ventajas e inconvenientes y, como he
señalado antes, efectos diversos. La teoría tradicional del comercio internacional señala que, con la expansión del
comercio internacional, la desigualdad entre la fuerza de trabajo especializada y no especializada disminuirá en los países
en desarrollo. Dada la ventaja comparativa de estos países en la producción de gran densidad de mano de obra no
calificada, la expansión del comercio beneficiará a los trabajadores pobres no calificados en los países en desarrollo. Pero
puede seguirse una teoría alternativa, según la cual puede establecerse una clasificación de los diferentes productos
conformemente a la intensidad de las calificaciones, de modo que algunos productos requieran una mano de obra muy
calificada, mientras que otros exijan unas calificaciones mínimas. Piensen en todo el proceso. Actualmente, con la
expansión del comercio internacional, algunos de los bienes que exijan una mano de obra poco calificada en los países
ricos posiblemente se elaborarán en los países pobres, lo que no significa que sea un producto básico que requiera mano de
obra poco calificada en un país pobre, es decir, que aunque el comercio esté transfiriendo la producción de un país rico a
uno pobre, puede que siga exigiendo una mano de obra muy calificada en el país pobre y es muy probable que, a
consecuencia de esta expansión comercial en el país en desarrollo, los trabajadores más calificados se beneficien
mayormente en dicho país. En efecto, algunos economistas han hallado pruebas - la mayoría en América Latina (por
ejemplo, México y Chile) de que esta expansión comercial, en lugar de fomentar la igualdad de los salarios, ha conseguido
cerrar algo más la brecha (véase la nota núm. 6).
Existen otras explicaciones por las que los pobres no se beneficien de la expansión comercial. Por ejemplo, en la teoría
tradicional suele asumirse que los que contribuyen a la producción - lo que los economistas denominan factores de
producción - pueden cambiar fácilmente de ocupación, pero nosotros sabemos que esto no sucede en la práctica.
Actualmente, tan pronto se presenta el hecho de que algún tipo de falta de movilidad afecta a los factores de producción,
puede demostrarse nuevamente por qué la expansión del comercio no necesita beneficiar a los pobres. Tomemos por
ejemplo el caso de las mujeres, que en muchos países africanos están involucradas en el sector de producción de alimentos
de subsistencia. Con la expansión del comercio exterior, las personas beneficiadas están empleadas en los sectores
comerciales de producción para la exportación, donde la mayor parte de los trabajadores son hombres, como sucede en
muchos los países. Con respecto a los trabajadores del sector de producción de alimentos de subsistencia, sector no
comercializado en muchos casos, su condición empeorará relativamente, por lo que las expansiones comerciales
posiblemente agravan más aún la desigualdad entre hombres y mujeres. Por otra parte, si el sector de la exportación
emplea a mujeres fundamentalmente (como en la industria textil en Bangladesh o Mauricio), podrían beneficiarse de la
expansión de las exportaciones, por lo que la situación varía entre los países, los sectores y los contextos.
En algunos estudios empíricos realizados recientemente (véase la nota núm. 7) en Marruecos, Venezuela, México y Côte
d'Ivoire se señala otra consecuencia importante o, para ser precisos, una consecuencia inexistente de la reforma comercial.
Permítanme centrarme en el ejemplo de Marruecos. En este país se llevó a cabo una enérgica reforma comercial (creo que
a mediados del decenio de 1980) - una reducción radical de las restricciones comerciales. Las tarifas se redujeron
considerablemente y se eliminaron las cuotas; actualmente, diez o quince años después de la reforma, disponemos de la
suficiente información para estudiar el caso de Marruecos. Muchos pensaron que esta reducción drástica provocaría una
disminución tanto de los salarios como del empleo. Pero las pruebas del caso de Marruecos (y de otros países) muestran
que muchas empresas se adaptaron a la disminución de la protección, reduciendo los beneficios extraordinarios de que
habían dispuesto anteriormente. ¿Cómo lograron dichos beneficios extraordinarios anteriores? Fundamentalmente, éstos
fueron consecuencia del monopolio nacional y se mantuvieron protegidos. Las empresas se adaptaron reduciendo los
beneficios extraordinarios en lugar de reducir la fuerza de trabajo. En efecto, en algunos casos puede demostrarse que, al
declinar el poder del monopolio proporcionado por la protección, la producción aumentó en realidad y, en algunos casos,
también el empleo, por lo que los efectos de la reforma comercial en el empleo a veces son ambiguos.
Es particularmente importante comprender las consecuencias del empleo en el caso de la liberalización del comercio
agrícola. En muchos países en desarrollo (pero no en todos), la agricultura es un trabajo que requiere mucha mano de obra,
por lo que la expansión de las exportaciones de los productos agrícolas, en especial los de los campos pequeños de cultivo,
debería contribuir al empleo. Una consecuencia indirecta también afecta al empleo; los agricultores que se benefician de la
expansión comercial exigen el tipo de productos que más probablemente se extiendan a otras actividades rurales, que
requieran a su vez gran intensidad de mano de obra - por ejemplo, la construcción, los servicios personales, la fabricación
simple. Así pues, observamos los efectos directos e indirectos de la liberalización del comercio agrícola en muchos
contextos (aunque no en todos) que contribuyen al empleo.
Sin embargo, esto no sucede frecuentemente en la práctica, entre otros aspectos y principalmente, debido a que la
mundialización es insuficiente en cuanto al comercio agrícola, lo que a su vez obedece fundamentalmente al
proteccionismo de los países desarrollados - en especial en Europa, Japón y los Estados Unidos. En efecto, es de lamentar
que las protestas de Seattle desvíen la atención de este hecho, así como la propuesta de la liberalización del comercio
agrícola defendida por el grupo de países llamado Grupo de Cairns, del que creo que Sudáfrica forma parte. Desearía que
los manifestantes protestaran igualmente contra el proteccionismo de los países desarrollados, en particular contra la
protección de la agricultura y la industria textil. Sin embargo, el proteccionismo de los países desarrollados perjudica a los
pobres del mundo en mayor medida que todas las fábricas de los países en desarrollo donde se explota a los trabajadores.
Cabe mencionar otras dos cuestiones importantes relativas a la liberalización del comercio agrícola. Una de ellas (y este
problema es importante en África) es el caso de las juntas comerciales estatales que solían canalizar el comercio agrícola
en muchos países africanos. A consecuencia de la actividad de estas juntas comerciales, los agricultores solían recibir una
pequeña parte de los precios que se mantenían en los mercados internacionales. Sin embargo, tras la liberalización del
comercio, el aumento de los precios de las exportaciones para algunos productos básicos, en ciertos casos, no había
repercutido en los productores, debido a que los medios de comercialización no eran competitivos. La importancia de las
juntas de comercialización estatal había disminuido, pero los nuevos comerciantes que aparecieron en el mercado no eran
muy competitivos: a menudo se sustituyó un monopolio público en el ámbito del comercio por un monopolio privado. En
consecuencia, siguió explotándose en algunos casos a los agricultores que vendían sus productos a estos comerciantes.
Asimismo, las juntas de comercialización u organismos paraestatales similares concedieron un crédito a los agricultores y,
al declinar la importancia de estos organismos estatales, decayeron asimismo los acuerdos de préstamo o el sistema de
otorgamiento de crédito a que podían acceder los agricultores. Por consiguiente, se trata de una cuestión importante que
debe considerarse, particularmente en África.
La segunda cuestión se refiere a la restricción del comercio en el régimen anterior, que a menudo redujo en exceso los
precios de los productos agrícolas por varios motivos. La liberalización del comercio redunda inmediatamente en el
aumento de los precios de los productos alimentarios, debido al incremento de exportaciones, lo que supone un gran
problema para las poblaciones pobres del país. El aumento de los precios afecta negativamente a los pobres (por ejemplo,
a los que carecen de tierras), si son consumidores netos (en lugar de productores netos) de estos productos, aun cuando
puedan beneficiarse algunos pequeños agricultores como vendedores netos. Los salarios de los agricultores que carecen de
tierras a menudo van a la zaga de los precios impuestos por los productores, por lo que la liberalización del comercio
agrícola puede perjudicar a algunas poblaciones pobres. La solución no estriba en frenar el comercio agrícola. En lugar de
permitir que los precios más bajos perjudiquen al pequeño agricultor y de frenar el comercio, el problema puede mitigarse
a través de una distribución pública selectiva de los alimentos o del establecimiento de programas de cupones para
alimentos, o de programas de alimentos por trabajo o de obras públicas.
A continuación desearía abordar el tercer conjunto de factores - los efectos de la apertura en las instituciones de
negociación colectiva. Considero un hecho innegable que la mundialización, en el sentido de una mayor competencia en el
mercado de los productos, y de lo que denomino movilidad diferencial de los empleadores frente a los trabajadores (es
decir, que la facilidad con que los empleadores pueden cambiar capital de un país a otro es mucho mayor que la de la
fuerza de trabajo para desplazarse de un país a otro), puede conducir a fuerzas que reduzcan el poder de negociación de los
trabajadores empleados. Permítanme mencionar uno o dos sistemas que consienten que esto suceda. Por ejemplo, al
aumentar la competencia en el mercado de los productos, el margen de beneficios para la empresa se reduce y, en la
medida en que una fuerza de trabajo sindicada comparte el excedente con un capital y en la medida en que la mano de obra
sindicada se beneficia también del excedente de capital (fenómeno que los economistas denominan participación en la
renta), la reducción del poder monopolístico de la empresa afecta tanto al capital como a la fuerza de trabajo. Pero
generalmente la fuerza de trabajo pierde mucho más capital - en parte por su movilidad diferencial, ya que el capital tiene
más opciones que la fuerza de trabajo y, en particular, la fuerza de trabajo no especializada.
Los economistas evalúan este fenómeno, estudiando lo que ellos denominan la elasticidad de la demanda de trabajo, que
determina la reducción del empleo que provocará una determinada demanda salarial. Algunas pruebas (aunque no muy
convincentes) revelan un incremento de esta elasticidad a raíz de la competencia del mercado de los productos y de la
movilidad diferencial (véase la nota núm. 8). Es decir, en la actualidad, una demanda salarial determinada provoca una
mayor reducción del empleo, lo que induce a los trabajadores sindicados y no sindicados a moderarse en sus exigencias
salariales. Al disponer de menos renta que compartir, la inclinación de los trabajadores a sindicarse es menor. Asimismo,
como he mencionado anteriormente, el poder de negociación de los trabajadores es proporcional a su movilidad. La fuerza
de trabajo calificada mantiene más fácilmente su poder de negociación, debido a su mayor movilidad. El trabajo en
régimen de subcontratación también es más frecuente en el sector informal; en muchos países, los derechos de negociación
colectiva están menos protegidos en el sector informal. Así también, la nueva tecnología conduce a menudo a la
sustitución de los lugares de trabajo de mayor envergadura por unidades de producción más pequeñas y dispersas
geográficamente. Por consiguiente, los sistemas mencionados hasta ahora han contribuido a reducir el poder de las
instituciones de negociación colectiva.
Si bien existen estas dos fuerzas mundiales que reducen el poder de negociación de los trabajadores, puedo imaginar, al
menos, dos aspectos de matización. En primer lugar, la fuerza de trabajo puede alterar toda la cadena del proceso de
producción mundial. ¿Qué quiero decir con esto? En la actualidad, en comparación, digamos, con hace 30 ó 40 años,
muchos artículos se producen a nivel mundial, en la medida en que, si un producto requiere 20 partes o fases diferentes de
producción, éstas tienen lugar en diferentes países. Por consiguiente, los trabajadores de un país que participan en una
parte muy importante del proceso, actualmente tienen el poder potencial de detener dicho proceso. Piensen en una
situación en que un producto determinado se venderá en el mercado de Navidad de Estados Unidos, digamos en los
grandes almacenes de Macy; se compone de veinte partes diferentes producidas en países diferentes, y el plazo de entrega
del producto final es el mercado de Navidad. Esto aumenta el poder de la fuerza de trabajo de detener el proceso de
producción, pero sólo en cierta medida, ya que los productores son conscientes de ello y adoptan medidas preventivas para
asegurarse de que, en caso de alterarse el proceso de producción en un lugar determinado, pueden recurrir a otras opciones
- preparándose para cualquier tipo de imprevisto. Pero sólo deseo referirme a este aspecto como un factor que podría
incrementar el poder de negociación de la fuerza de trabajo.
El segundo factor de matización se trata de una cuestión mucho más importante relacionada con la centralización de la
negociación. Siempre me ha sorprendido un rasgo institucional de los mercados del trabajo - por qué en muchos sectores
de mis país de origen, India, así como en el país de residencia, Estados Unidos, los sindicatos están considerablemente
descentralizados y son radicalmente contrarios a la apertura, mientras que los sindicatos de otros países, como los países
escandinavos, donde están sólidamente establecidos y relativamente centralizados, están a favor de la apertura (y lo han
estado durante muchas décadas). La mundialización, como ya he mencionado, puede perjudicar potencialmente los
intereses de los trabajadores, pero la centralización aumenta la capacidad de enfrentarse mejor a la misma que la
fragmentación de los sindicatos. La mundialización perjudica a unos y beneficia a otros, y las transferencias entre los
ganadores y los perdedores pueden coordinarse mejor a través de sistemas de centralización. Estoy empleando el término
centralización, pero en realidad no es el más adecuado, porque también solía preguntarme por qué en Japón suelen
coordinarse mejor las demandas de trabajo, aun cuando sus sindicatos figuran entre los más descentralizados. En efecto, en
Japón los sindicatos a menudo son de inspiración patronal y, aún así, como en muchos otros aspectos, los japoneses
pueden realizar todas las actividades de un modo más coordinado que la mayoría de nosotros; esto mismo es aplicable en
lo concerniente a la negociación colectiva. Aun siendo sindicatos de inspiración patronal, estos unen sus fuerzas en la
llamada "ofensiva de primavera", a través de la cual coordinan sus exigencias salariales en esta estación del año. Por tanto,
en general es importante descubrir las características institucionales que permiten a algunos países luchar más
eficientemente contra los perjuicios ocasionados por la mundialización. Debería señalar asimismo que las normas
institucionales específicas y las circunstancias históricas que permitieron establecer la negociación centralizada en los
países escandinavos no pueden repetirse fácilmente en otros países.
La cuarta y última cuestión son las consecuencias de la apertura en la seguridad económica. La apertura a menudo provoca
más inseguridades y trastornos, ya que beneficia a algunos sectores, pero perjudica a otros. De igual modo que
desaparecen algunas comunidades, surgen nuevamente antiguas redes sociales y se forman nuevos asentamientos y redes,
algunas plantas de productividad desaparecen. Al reflexionar sobre este aspecto de la mundialización, a menudo pienso en
una metáfora de la naturaleza de mi país de origen. Procedo de la parte oriental del subcontinente de la India, es decir, de
Delta del Bengala, uno de los deltas más grandes de todo el mundo. Algunos grandes ríos del Himalaya lo atraviesan
violentamente y desembocan en el océano con la misma violencia, causando importantes estragos en el proceso. Algunas
veces desvían el cauce del río. Al visitar estos magníficos ríos, su belleza salta a la vista, pero también la gran devastación
que provocan. En uno de los bancos, la fuerza del caudal destruye las tierras cultivables, los asentamientos humanos y
numerosas estructuras, mientras que en el otro banco del río aparecen nuevas tierras de gran fertilidad debido al limo. Por
consiguiente, por una parte se observa destrucción y por otra creación. En cierto sentido, esto me recuerda a la destrucción
creativa a que hacía referencia el famoso economista Joseph Schumpeter - un rasgo importante del capitalismo e,
indudablemente, del capitalismo mundial. Deseo comentar este aspecto antes de concluir esta conferencia.
Pero permítanme mencionar primero otro aspecto de la inseguridad que preocupa a muchas personas, al temer que la
mundialización conlleve una exposición a las fluctuaciones de los mercados internacionales. Sin embargo, para algunos
productos básicos, el mercado mundial en realidad es más estable que los mercados locales. ¿Por qué? Porque el mercado
mundial a menudo favorece la diversificación. Si una persona depende de un producto agrícola fundamental para la
economía y de un mercado local, es probable que los precios en este mercado fluctúen considerablemente. Por ejemplo, si
se producen daños imprevistos en los cultivos a causa del clima, esto afecta de forma inmediata y radical a los precios
locales de los cultivos. En cambio, si hay una apertura al mercado mundial, los daños causados a los cultivos pueden
compensarse por unos buenos cultivos en otros mercados; este hecho se confirma en los estudios realizados sobre las
fluctuaciones experimentadas por los precios de los productos agrícolas en el mercado mundial. Para la gran mayoría de
los productos básicos en casi todos los países, las fluctuaciones son menos pronunciadas en el mercado mundial que en el
nacional.
Permítanme retomar la cuestión más importante de todas en materia de inseguridad a la que me refería anteriormente. En
este caso, por supuesto, la principal preocupación es la seguridad en el empleo, y debo señalar que se trata de una cuestión
muy polémica. Considero muy importante distinguir entre seguridad en el empleo y seguridad de los ingresos. Creo que la
justicia social exige que todos nosotros, particularmente los pobres, tengamos derecho a algún tipo de seguridad de
ingresos o de red de seguridad y, en el caso de la supresión de puestos de trabajo, todos los trabajadores tienen derecho a
un programa adecuado de readaptación profesional y de redistribución de personal. Pero la justicia social no nos autoriza
necesariamente a mantener empleo particular, por muy ineficiente que sea nuestro ejercicio del mismo o por muy
superfluo que resulte actualmente en la nueva configuración tecnológica de una economía abierta competitiva. Sé los
problemas sociales y psicológicos que supone la pérdida del empleo. Soy consciente de las historias de penurias humanas,
pero el establecimiento de programas de seguridad de ingresos acabaría con muchas de ellas. Algunos problemas e
historias de penurias humanas surgen precisamente debido a la falta de seguridad de ingresos. También soy consciente del
argumento económico que defiende el ejercicio de una misma profesión durante mucho tiempo, puesto que ello permite
adquirir conocimientos especializados. Por este motivo considero que deberían sopesarse las ventajas y desventajas,
aunque no siempre se da el caso de que la justicia social nos autorice necesariamente a conservar un trabajo particular,
incluso si defiende nuestro derecho a una seguridad de ingresos. Actualmente, las ideas izquierdistas a menudo se asocian
con el estancamiento económico, ya que a veces se confunde esta distinción entre seguridad en el empleo y seguridad de
ingresos. Incluso en el sistema japonés, donde el empleo solía ser permanente (me refiero al típico caso de un empleo para
toda la vida, sistema establecido en Japón hasta 1990), y donde aparentemente se combinaba la seguridad económica con
el progreso económico, si se estudiaba detalladamente dicho sistema se observaba que lo que se garantizaba era la
seguridad económica general del trabajador. Sin embargo, se asignaba constantemente a los trabajadores nuevos trabajos y
nuevas tareas, y estos cambiaban constantemente de departamento dentro de la empresa. Es decir, el capital japonés
garantizaba cierta seguridad económica al trabajador, pero no le permitía conservar un tipo de trabajo particular. Mantener
un empleo particular nos proporciona, si me permiten emplear una expresión económica, un capital que nos facilita una
anualidad periódica - se trata de una fuente anual ingresos asegurada. Creo que este concepto de un empleo particular es
una ventaja y que debe estudiarse detenidamente.
En efecto, nací en un país donde esta idea se ha llevado al extremo. En la India, en algunos casos este capital procedente
del trabajo particular desempeñado por una persona ha llegado a considerarse incluso como un capital hereditario. Si, por
ejemplo, un trabajador de la industria siderúrgica sufre un accidente laboral, quedando inválido, o falleciendo, a
consecuencia del mismo, los sindicatos ejercen una gran presión para que le suceda su descendiente (su hijo, por ejemplo).
Esta sustitución podría suponer un trabajador ineficiente, mientras que cientos de trabajadores más calificados seguirían
esperando encontrar un trabajo en la fábrica. Es sorprendente la ineficiencia de un trabajador tras su contratación, en cuyo
caso se trata de algo más que del perjuicio causado a la empresa por el trabajador ineficiente.
Para mí, lo más importante es el sufrimiento de las personas que carecen de empleo. ¿Por qué? Un empleador es
consciente de que la contratación de una persona determinada supone una contratación de por vida. Al conocer este hecho
de antemano, utiliza tecnología costosa - aunque haya miles de personas desempleadas. Se induce al empleador a adoptar
tecnología de alto coste, en lugar de tecnología que exija gran mano de obra y que debería utilizar habida cuenta del alto
porcentaje de desempleo. Pero no se trata de una cuestión moral, sino económica. Puede que el empleador desee utilizar
tecnología que exija mucha mano de obra, pero teme contratar a trabajadores de por vida por temor a su ineficiencia. Por
consiguiente, esta noción concreta de seguridad en el trabajo en un empleo particular no sólo afecta a la empresa, sino
también a todas las personas desempleadas. En efecto, a menudo sucede que, cuando existe esta restricción, no puede
producirse una adaptación a los cambios tecnológicos o a los cambios en el mercado. El empleador se deshace de la
empresa que, en la India, se denomina "empresa enferma". Se ejerce presión sobre el gobierno, de modo que este se ve
obligado a absorber la empresa y a hacerse cargo de sus trabajadores. En consecuencia, el gobierno de la India se ha
convertido en el dispensario caritativo de empresas enfermas.
En mi opinión, esto no favorece las ideas izquierdistas ni la causa social, porque supone una gran injusticia para un gran
número de personas desempleadas y subempleadas. Sé que mis palabras no serán bien recibidas por todos aquellos que
participan en movimientos obreros en todo el mundo. Pero, si no puede mantenerse la distinción entre seguridad de un
trabajo particular y seguridad económica en general, al final todos nosotros saldremos perjudicados en una economía
mundial o seguiremos fingiendo unos derechos del trabajo únicamente para un pequeño grupo privilegiado de
trabajadores, especialmente en el sector público. También tendremos que considerar más seriamente los problemas que
entraña la elaboración de políticas orientadas a la creación de más puestos de trabajo para los desempleados y para los
trabajadores del sector formal. Actualmente está reflexionándose sobre el modo de llevar esto a la práctica. ¿Cómo se crea
más empleo para los desempleados y subempleados, y para los trabajadores del sector informal, sin menoscabar el empleo
en el sector formal?
En algunas ocasiones se ha discutido una sugerencia de política y considero que ésta debería estudiarse con mayor
detenimiento: la política de la subvención de los salarios. Se entiende que las empresas, la fuerza de trabajo y el gobierno
deberían llegar a un acuerdo tripartito sobre políticas, como la política de la subvención de los salarios, que induciría a los
empleadores (sin obligarles) a aumentar la plantilla de sus empresas, lo que beneficiaría a los trabajadores contratados,
creándose al mismo tiempo más puestos de trabajo. El gran problema radica en cómo financiar esta subvención de los
salarios. Se han propuesto varias alternativas a tal efecto. Yo sugeriría simplemente - no obstante la complejidad del
problema y la falta de tiempo para analizarlo con detenimiento - que se considerara algún tipo de impuesto progresivo
sobre el consumo (pero no un impuesto sobre el capital, por el problema de la fuga de capitales), particularmente un
impuesto sobre el consumo de lujo. También pueden llevarse a la práctica otras estrategias propuestas. En efecto, en
general se considera que las estrategias de los sindicatos deben ser mucho más inclusivas. Actualmente, muchos sindicatos
reconocen la importancia de lograr el apoyo del sector informal y abordar los problemas de estos nuevos electores
potenciales ya que, en caso contrario, la fuerza de los antiguos sindicatos sobre la base de la minoría protegida constituida
por aquellos que ya tienen un empleo acabaría desapareciendo con el transcurso del tiempo.
Como conclusión, en esta conferencia me he esforzado por insistir en que la apertura o la mundialización tiene efectos
diversos, en términos de integración económica internacional, que los casos no siempre son claros, que no es fácil hacer
generalizaciones, y que las consecuencias varían lógicamente según los casos, los países, y las situaciones particulares
desde el punto de vista histórico. Antes de generalizar, deberíamos estudiar la complejidad del tema. Creo que las personas
interesadas en este ámbito disponen de un amplio margen para realizar investigaciones, que serían de gran utilidad para los
encargados de formular políticas. En esta conferencia también he insistido en la necesidad de una nueva filosofía, ya que
sigue sin responderse claramente a algunas de estas preguntas. Creo en la necesidad de llevar a cabo investigaciones.
Considero que necesitamos nuevas ideas y que debemos renunciar a veces a nuestras viejas creencias.
Nota núm. 1:
Consúltese, por ejemplo, Alan Taylor,"International capital mobility in history", documento de trabajo núm. 5743 de la
NBER, 1999; y A. Glyn and R. Sutcliffe, "Still underwhelmed: Indicators of globalization and their misinterpretation",
Review of Radical Political Economy, 1999.
Nota núm. 2:
Consúltese, por ejemplo, Ann Harrison y Gordon Hanson, "Who gains from trade reform? Some remaining puzzles",
Journal of Development Economics, junio de 1999; y Francisco Rodríguez y Dani Rodrik, "Trade policy and economic
growth: A skeptic's guide to the cross-national evidence", abril de 1999, inédito.
Nota núm. 3:
Consúltese, por ejemplo, Ann Harrison y Ann Revenga, "The effects of trade policy reform: What do we really know?"
Documento de trabajo núm. 5225 de la NBER, 1995.
Nota núm. 4:
Consúltese la discusión contenida en Harrison y Hanson, op. cit.
Nota núm. 5:
Para una discusión teórica de las cuestiones, y otras referencias, consúltese Elhanan Helpman, "Innovation, imitation, and
intellectual property rights", Econometrica, noviembre de 1993.
Nota núm. 6:
Consúltese la discusión y otras referencias en Harrison y Hanson, op. cit.
Nota núm. 7:
Consúltese Harrison y Revenga, op. cit.
Nota núm. 8:
Para una discusión, consúltese Matthew Slaughter, "International trade and labour-demand elasticities", inédito, 1999; y
Dani Rodrik, Has globalization gone too far?, Instituto de Economía Internacional, Washington D.C., 1997.
Segunda conferencia
Conciliar equidad y eficiencia
En mi conferencia anterior abordé los efectos de la integración económica internacional en cuatro cuestiones particulares:
la eficiencia productiva, la distribución de los ingresos, las instituciones de negociación colectiva y la seguridad
económica. En esta conferencia me centraré en los compromisos entre equidad y eficiencia.
La mundialización se refiere a la competencia en el mercado y a la eficiencia. Para que la justicia social sea sostenible, lo
que redunda en beneficio de todos, debe basarse en una economía relativamente eficiente. La productividad es
fundamental desde la perspectiva de la justicia social. Como una vez afirmó rotundamente Emmanuel, economista radical
de izquierdas (véase la nota núm. 9): "si el capitalismo es el infierno, existe otro infierno peor: el del capitalismo menos
desarrollado". Por tanto, es importante que la economía sea más productiva, para poder lograr la justicia social duradera.
Aunque algunos desconozcan la expresión "conciliar equidad y eficiencia", en cierto sentido está fuertemente arraigada
tanto en la opinión pública como en la filosofía académica.
La opinión pública de derechas, e incluso de centro, insiste en que la búsqueda de la igualdad o la justicia social supondrá
la violación de muchos principios de la eficiencia y que, dado el alto coste que supone la igualdad, no deberíamos pensar
excesivamente en ella. Según la opinión pública de izquierdas, la idea de la conciliación surge nuevamente, es decir, se
desea lograr la justicia social y se comprende el alto coste que la consecución de este objetivo conllevará en términos de
eficiencia, pero se estima que dicho coste es secundario, que nuestro objetivo principal es la justicia social y la equidad, y
que para ello deberíamos estar dispuestos a sacrificar los costes de la eficiencia, por muy altos que sean. Pero ambas partes
convienen en la propuesta fundamental los compromisos entre equidad y eficiencia. Algunos economistas, entre los que
me incluyo, estamos desafiando esta filosofía. No es necesario un compromiso y éste será el tema central de mi segunda
conferencia.
Al hablar de eficiencia, recuerdo haber leído hace algún tiempo un artículo sobre un periodista que trabajaba en un
periódico de Chicago en el decenio de 1890 y que escribió una columna satírica sobre el magnate John D. Rockefeller.
Dijo que el Sr. Rockefeller se comportaba como si perteneciera a la Sociedad para la Prevención de la Crueldad hacia el
Dinero. Cuando los miembros de la Sociedad para la Prevención de la Crueldad hacia los Animales observan un abuso
contra los animales, inmediatamente los rescatan y adoptan. En cuanto al Sr. Rockefeller, cuando observaba una
utilización ineficiente del dinero, simplemente lo recogía y adoptaba él mismo - conciliando de algún modo la equidad y
la eficiencia. Según este principio, si se observa que las personas utilizan el dinero de un modo ineficiente, se les expropia
del mismo, entregándolo a aquellos que, si bien ya son ricos, al menos lo utilizarán eficazmente. Por supuesto, me
atrevería a decir que este equilibrio constituye uno de los fundamentos de la economía dominante. No existe prácticamente
ningún libro de economía donde no se acepte esta conciliación. Está generalmente aceptada la necesidad de financiar estos
programas si se desea proceder a la redistribución, prestar apoyo a los pobres, facilitar una seguridad social e introducir
políticas encaminadas a aliviar la pobreza. Esta recaudación de fondos normalmente se lleva a cabo a través de impuestos
progresivos sobre varios tipos de ingresos u otras variables económicas, lo que dará lugar a que los incentivos para
trabajar, invertir e innovar sean menores.
Un economista americano, Arthur Okun (véase la nota núm. 10) señaló que llevar a cabo transferencias de los ricos a los pobres,
aun cuando fueran deseables, es como transferir agua desde un cubo con un agujero - cuando llega a los pobres, gran parte
de este agua se ha filtrado, por lo que resulta ineficiente. En lugar de esto, muchos economistas defienden que debe dejarse
que crezca la economía, en cuyo caso los pobres se beneficiarán de algún modo. En los últimos años, en Asia Oriental se
observó una tendencia al crecimiento espectacular, hasta 1997 y este crecimiento redujo considerablemente la pobreza -
en particular en China. Cientos de millones de personas salieron de la pobreza gracias al mismo, y éste es el ejemplo más
importante que señalan los economistas liberales al defender que el crecimiento contribuye al alivio de la pobreza. No me
cabe duda de la importancia que revisten los efectos desalentadores de algunos programas de redistribución. En mi
opinión, esta visión de los sistemas económicos en el trabajo es excesivamente subjetiva, y considero que la conciliación
entre equidad y eficiencia a menudo es falsa o, cuando menos, exagerada.
En efecto, la desigualdad propiamente dicha tiene numerosas consecuencias negativas en términos de eficiencia. La
desigualdad es contraproducente, no sólo en lo que respecta a la justicia social, sino a la eficacia y, como he señalado
anteriormente, este es el tema central de mi conferencia. Les daré varios ejemplos de esta propuesta. Algunos proyectos de
redistribución pueden aumentar la eficiencia productiva en lugar de reducirla y, con respecto a la cuestión de la filtración,
muy a menudo no es suficiente en muchos países pobres. De hecho, la experiencia de algunos países en Latinoamérica y
África demuestra que el crecimiento no siempre se ha asociado a la justicia social y una filtración considerable. El caso de
Asia Oriental demuestra una asociación positiva entre el crecimiento y la reducción de la pobreza, pero la asociación
estadística no supone causalidad; existen otros factores igualmente importantes en el caso de Asia Oriental y que pueden
no darse en algunos países de África o Latinoamérica. En el debate tradicional sobre la igualdad y las políticas
redistributivas se enfrentaban entre sí los puntos de vista parciales e incompletos. Los igualitarios apoyaban una
concepción idealizada de la intervención estatal, reduciendo los problemas de los incentivos en el sector público. Por otra
parte, sus rivales se manifestaban en contra de estas intervenciones y defendían una visión idealizada de la economía
privada, pasando por alto los problemas de los incentivos causados por la desigualdad propiamente dicha en el proceso del
intercambio privado.
Sin embargo, la evolución reciente del pensamiento económico sobre el papel que desempeñan la información, los
incentivos y las instituciones, así como la evolución reciente en la economía política del mercado y los fracasos de las
intervenciones estatales nos proporcionan un marco más equilibrado para analizar la relación existente entre equidad y
eficiencia. Incluso en algunos de los ramos de la economía que actualmente se consideran antiguos, los objetivos de la
equidad y la eficiencia se reconciliaron a través de la demanda agregada. Analicemos, por ejemplo, el caso de la economía
keynesiana, que apoyaba la redistribución de los recursos a la clase obrera, desde el punto de vista tanto de la equidad
como de la eficiencia. Cuando se procede a la redistribución de los recursos a la clase obrera, éstos se gastan
principalmente en bienes de consumo, lo que a su vez aumenta considerablemente la demanda agregada de los bienes de
consumo, aliviando por tanto el desempleo generalizado, fenómeno socialmente ineficiente. Por lo tanto, la economía
keynesiana también combinaba la equidad y la eficiencia. Pero, actualmente, en el marco de una economía mundializada,
las perspectivas de este aumento de la demanda de carácter keynesiano son muy limitadas - particularmente en economías
donde no hay una gran capacidad sobrante o un gran excedente de capacidad, y cuando el capital se caracteriza por su
movilidad internacional. A principios del decenio de 1980, el gobierno socialista de Francia, bajo la presidencia de
François Mitterand, comprendió rápidamente este hecho. Al principio, el gobierno francés trató de emprender una política
expansionista siguiendo el modelo keynesiano, pero no tardó en amenazarse la divisa francesa. En efecto, en algunos
países donde habían comenzado a aplicarse políticas expansionistas se observó que se amenazaba la divisa nacional. Así
pues, al tratar de solucionar el problema de la equidad y la eficiencia desde la perspectiva de la demanda en una economía
mundial, debe hacerse frente a importantes limitaciones. Esto no significa que no intenten aplicarse políticas keynesianas
en situaciones de capacidad sobrante, es decir, en situaciones donde la movilidad del capital es menor, aunque es evidente
que surgirán limitaciones en el proceso. En esta conferencia insistiré en la relación existente entre la equidad y la
eficiencia en pequeña escala, y no tanto en la esfera de la demanda agregada.
Al hablar de pequeña escala, me refiero al plano de las empresas, granjas, vecindarios y comunidades locales. Estas esferas
siguen siendo suficientemente amplias para permitir la adopción de medidas igualitarias a los fines de aumentar la
eficiencia, ya que las fuerzas de la mundialización no impiden la aplicación de todas ellas. Mencionaré algunos ejemplos.
El primero es obvio - la desigualdad a menudo aumenta la inestabilidad política y, por supuesto, factores tales como el
delito y la inseguridad de los derechos de propiedad a su vez pueden reducir la inversión y el crecimiento de la
productividad. Éste es un ejemplo claro del perjuicio que la desigualdad ocasiona en la eficiencia productiva. En la medida
en que los empleadores tratan de imponer disciplina en el trabajo amenazando con la pérdida del empleo, los altos niveles
de desempleo pueden considerarse uno de los costes en la práctica de la desigualdad, incluso aparte del coste manifiesto
que representa la contratación de guardias de seguridad en las empresas o de supervisores en el lugar de trabajo. Por lo
general, gran parte del potencial de producción de la economía se agota al aplicar las normas del juego que perpetúan la
desigualdad. Este es el primer aspecto, que resulta bastante obvio.
Mi segunda consideración puede ser incluso más importante. En una pequeña escala, un factor dominante es el
impedimento que supone la desigualdad para la evolución de las instituciones que fomentan la productividad o corrigen
las quiebras del mercado que afectan particularmente a los pobres. Al hablar de quiebras del mercado, me refiero en
particular a las quiebras a las que se enfrentan constantemente los trabajadores pobres, que giran en torno a las quiebras de
los mercados de crédito y los mercados de seguros.
Desearía dedicar unas palabras al mercado de crédito. Si preguntamos a un economista por qué el mercado de crédito no
funciona para los pobres, éste nos responderá que, desde la perspectiva de la teoría de la economía, incluso en el supuesto
caso de que los pobres concibieran un buen proyecto (o un proyecto aparentemente bueno), la entidad crediticia se
preocupa muy a menudo por el riesgo de incumplimiento, negándose a conceder préstamos. Es muy posible que un
proyecto aparentemente bueno en un principio no dé los resultados esperados, o que el prestatario pueda estar fingiendo y
desaparezca con el dinero prestado. Pero, aun suponiendo que el prestatario invirtiera en el proyecto, éste puede fracasar,
bien porque el prestatario no sopesó debidamente los riesgos, o no desplegó suficientes esfuerzos o, simplemente, por una
cuestión de mala suerte. Pero, en cualquiera de estos casos, la entidad crediticia perderá dinero al no poder embargar la
propiedad del prestatario si éste último es muy pobre. Por este motivo, la entidad crediticia deja de conceder préstamos, lo
que ocasiona grandes problemas al prestatario, aun cuando éste trabaje duramente y el proyecto sea bueno, no podrá
convencer fácilmente a la entidad crediticia. Ésta suele insistir en una fianza para su préstamo, como dirían los
economistas, para garantizar un compromiso creíble de buena fe y un trabajo arduo por parte del prestatario. Si se entrega
a la entidad crediticia una fianza al recibir un préstamo, se duplican los esfuerzos para que el proyecto tenga éxito y para
no perder la fianza. Así pues, ambas partes consideran esta fianza como una señal de compromiso creíble.
Obviamente, el problema radica en que la mayoría de los pobres carece de bienes que puedan servir de fianza, por lo que
no se financian muchos proyectos potencialmente viables y los pobres siguen sumidos en la pobreza. Es decir, que la falta
de bienes por concepto de fianza les impide salir de la pobreza. Creo que este aspecto es tan simple como importante, por
lo que resulta difícil ayudar a los trabajadores pobres - a menudo el crédito constituye una limitación fundamental. Las
políticas redistributivas que amplían el acceso al crédito pueden ayudar considerablemente a este sector de la población,
permitiéndole, por ejemplo, invertir en educación como forma de salir de la pobreza. En el caso de los pequeños
agricultores o artesanos, sus proyectos podrían ser económicamente más viables si obtuvieran un crédito que les permitiera
ampliar su escala de producción, obtener mayores beneficios, emprender proyectos de alto riesgo o tomar decisiones
laborales que solían estar fuera de su alcance y, en general, evitar políticas estrechas y limitadas que les condenan a la
pobreza. De este modo, las políticas redistributivas de crédito podrían aumentar el potencial agregado de la sociedad en
cuanto a la inversión productiva, la innovación y el desarrollo de los recursos humanos. Los estudiosos de la economía
están luchando contra los sistemas que hacen posible el funcionamiento, al objeto de formalizar el concepto, pero creo que
la idea es bastante obvia y que la cuestión de la política resulta menos evidente.
Muchos países en desarrollo son conscientes de este problema y los gobiernos han tratado de conceder un crédito. Por
desgracia, el éxito de estos programas en muchos de estos países sólo ha sido relativo. Permítanme facilitarles algunos
ejemplos del subcontinente de la India. Creo que en esta parte del mundo se han llevado a cabo numerosos experimentos
de política y que algunas de las enseñanzas obtenidas son aplicables a todos los países en desarrollo que tratan de
solucionar el problema del otorgamiento de crédito a los trabajadores pobres. En la India, por ejemplo, probablemente se
haya aplicado la política más amplia del mundo de formación de capital a través de la concesión de crédito a los
agricultores pobres. Esta política se denomina IRDP (Programa de Desarrollo Rural Integral); el gobierno dirige un
programa en gran escala y otorga un crédito a los agricultores pobres para que adquieran bienes productivos, como un
animal de tiro para la agricultura, una bomba de riego, etc. Este sistema lleva funcionando más de veinte años y, al
analizar su trayectoria, sólo se observa un éxito relativo. En muchos casos, algunos grupos no seleccionados malversan
considerablemente el crédito - sectores de la población con unos ingresos altos y medianos -, por lo que se priva del
mismo a aquellos realmente merecedores del mismo, es decir, a los agricultores pobres. Además, cuando los organismos
estatales intentan distribuir el crédito, todo el proceso de crédito se politiza. En el caso de la India, cuando los bancos
nacionalizados u otros organismos estatales conceden dicho crédito, los prestatarios creen en última instancia que pueden
tratar de manipular el proceso político para evitar rembolsar el préstamo. En efecto, se somete a los políticos de la India a
una fuerte presión, en particular en época de elecciones, para que eximan a los agricultores de la restitución de los
préstamos. Es decir, se produce una apropiación del proceso político para que se concedan exenciones y deducciones de la
deuda. El problema general reside en que, cuando esto se lleva a cabo en particular a través de un Estado centralizado, la
política crediticia se confunde con cuestiones relativas a la captación política de rentas, que menoscaba seriamente los
incentivos para rembolsar el crédito, e incluso para invertir prudentemente. Por este motivo, muchas personas en los dos
últimos decenios han empezado a considerar otros sistemas para conceder un crédito a los pobres.
El caso del Banco Grameen en Bangladesh constituye otro ejemplo, probablemente incluso más conocido, del
subcontinente de la India. Fundamentalmente, no se trataba de que el Estado controlara el reembolso de la deuda, sino la
delegación de esta responsabilidad a los pequeños grupos de prestatarios propiamente dichos. El caso del Banco Grameen
es muy conocido en la actualidad y se reproduce como proyecto en muchos otros países (incluidos los vecindarios pobres
de los países ricos). Ya no se limita a un experimento en Bangladesh, donde actualmente se trata de una operación
importante que está logrando mejorar las vidas de millones de personas.¿Cuál es el sistema esencial? En este caso, el
Estado o los organismos exteriores participan en la financiación y la subvención, pero utilizan imaginariamente una red
local. A menudo el banco concede un crédito a grupos muy reducidos de mujeres, a veces compuestos solamente por cinco
o seis mujeres, teniendo presente que, en caso de que uno de los prestatarios tratara de incumplir la obligación del
reembolso por cualquier motivo, la responsabilidad del incumplimiento recaería en todo el grupo de cinco o seis personas.
Se trata de la responsabilidad mixta de los préstamos, que fomenta el control dentro del grupo. Las personas que lo
componen se vigilan mutuamente, asegurándose que todos trabajan y utilizan debidamente el crédito, etc., método que ha
tenido un gran éxito en el caso de Grameen. Lo que pueden lograr fácilmente los vecinos que se conocen entre sí puede
resultar extremadamente difícil a distancia, a través de una administración centralizada. Así pues, la utilización de
información local y las redes locales puede ser un sustituto más eficiente para los organismos estatales en materia de
otorgamiento del crédito.
Un tercer ejemplo, una vez más del subcontinente de la India, también ilustra un principio diferente. En el caso del Banco
Grameen, el fracaso potencial del Estado se sustituye por un sistema comunitario. Pero en este tercer ejemplo se presenta
un caso donde la intervención del gobierno u otro organismo exterior es necesaria para solucionar un problema a nivel
comunitario, nuevamente relacionado con la concesión de crédito. Este ejemplo se refiere al caso de la Asociación de
Trabajadoras Autónomas (SEWA) en Gujarat (India), asociación muy conocida en la actualidad por intentar ayudar a las
trabajadoras autónomas mediante el otorgamiento de crédito y la movilización de sus ahorros, no en la agricultura, sino,
fundamentalmente, en pequeñas actividades no agrícolas. Al cabo de un tiempo, los organizadores de la SEWA
observaron que las mujeres prestatarias a menudo no podían restituir los préstamos, no obstante sus mejores intenciones y
su arduo trabajo - a veces era simplemente cuestión de mala suerte y de todo tipo de riesgos. En muchos casos se observó
que, cuando esta mujer enfermaba o bien otro miembro de su familia (lo que sucedía más frecuentemente), le resulta muy
difícil rembolsar el crédito. Es decir, el riesgo de enfermedad es un factor importante para su capacidad de reembolso.
Cuando los organizadores de la SEWA comprendieron que esto sucedía con relativa frecuencia, expresaron su deseo de
asegurarse contra los riesgos de enfermedad. A raíz de este caso, deseo poner de relieve el vínculo existente entre un
mercado de crédito y un mercado de seguros.
A los efectos de los seguros, es necesario diversificar los riesgos, lo que explica que la SEWA buscara ayuda fuera de su
propia comunidad, recurriendo a la Corporación de Seguros de Vida de la India, institución nacionalizada de carácter
estatal. Así pues, se trata de un caso en que una comunidad se enfrenta a un problema que surge en su interior, pero que, al
no poderlo solucionar por sí misma, la organización comunitaria recurre al Estado y juntos llegan a un acuerdo, de modo
que la corporación estatal cubre a las mujeres prestatarias ante los riesgos de enfermedad.
Así pues, he mencionado tres ejemplos, todos ellos del subcontinente de la India, zona que conozco algo mejor que otras
partes del mundo. Cada uno de ellos ilustra un principio diferente y, principalmente, muestra que debemos ir más allá de
las polaridades habituales. Todos los sistemas de coordinación de la sociedad - el Estado, el mercado, la comunidad -
tienen sus defectos, pero todos ellos tienen asimismo ventajas únicas que podemos tratar de combinar para coordinar el
modo de superar los fracasos. Estos tres ejemplos también ilustran muchas de las cuestiones relacionadas con el
otorgamiento de crédito y, como hemos señalado antes, el crédito es un instrumento fundamental para que los trabajadores
pobres salgan de la pobreza. A este respecto, otra cuestión fundamental es la educación, que reviste gran importancia en
Sudáfrica y también en mi propio país, India, así como en otros muchos países en desarrollo. El caso de la educación es
similar al del otorgamiento de crédito. El sistema educativo actual es muy inadecuado para atender las necesidades de los
pobres. Y, una vez más, es necesario adoptar medidas al respecto y no utilizar la mundialización como chivo expiatorio
del fracaso del sistema y seguir realizando las actividades de desarrollo necesarias para el progreso. En efecto, los fracasos
estatales y comunitarios - que, fundamentalmente, constituyen fracasos a nivel nacional - a menudo reflejan la
inconveniencia del sistema. Si el Estado y las comunidades colaboraran al respecto, la situación podría mejorar
notablemente, aun a pesar de las importantes limitaciones mundiales. Si ambos unen sus fuerzas para ofrecer
eficientemente una educación a los pobres, puede que estos últimos también se beneficien, en último término, de la
mundialización.
La educación (y la salud) constituyen ejemplos de lo que los economistas denominan factores externos positivos - los
efectos positivos de una acción para beneficiar a unas personas tienen consecuencias positivas para otras: en particular, las
medidas adoptadas para favorecer a los pobres benefician igualmente a los ricos. Los factores externos positivos también
surgen en el marco de las políticas de reducción de la pobreza, relativas a la igualdad de trato entre hombres y mujeres.
Por ejemplo, una educación mejor para las mujeres a menudo se asocia con una mejor educación, nutrición y salud para
los hijos, en particular a las hijas. Sé que los estudios revelan que, en la expansión reciente del programa de pensiones
sociales en Sudáfrica, por ejemplo, las pensiones percibidas por las abuelas con nietos a cargo incidieron
considerablemente en la mejor salud de sus nietas. En Bangladesh y en otros lugares, mejores oportunidades de trabajo en
el exterior para las mujeres jóvenes, en particular en la industria textil mundializada, han conducido a un comportamiento
de fertilidad socialmente más beneficioso, por ejemplo, al aumento de la edad media al contraer matrimonio. Estos
factores externos asocian estrechamente la igualdad de trato entre hombres y mujeres y la eficiencia productiva.
Por otra parte, existen factores externos dinámicos importantes que pueden surgir de características específicas de la
comunidad o del vecindario. Éstas pueden hacer referencia a la infraestructura física (como las carreteras, la
comunicación, el riego y las redes de energía eléctrica) y mejorar la productividad de la inversión privada o, en el caso de
los vecindarios, la dedicación personal de los adultos de la vecindad puede influir en las decisiones de los jóvenes con
respecto a su inversión en la educación. En los barrios de las ciudades de los Estados Unidos, muchos sociólogos han
descubierto que la propensión de los hombres a dejar de consumir alcohol depende, en gran parte, del modelo de conducta
de las personas adultas del vecindario, y no solamente de su entorno familiar. Si otros adultos del barrio han recibido una
educación y valoran la educación, la tasa de abandono escolar es más baja. Así pues, en este sentido, se trata de un factor
externo relacionado con el vecindario. Por consiguiente, es importante reconocer que éste puede ser una trampa para la
pobreza, por lo que las políticas y estrategias para mitigar la pobreza no sólo deberían dirigirse a las personas
individualmente o a las familias, sino también a todo el vecindario. Las consecuencias de los barrios también son
importantes en las zonas rurales de muchos países en desarrollo. La fuga de cerebros más importante del mundo no se
produce de los países pobres a los países ricos, sino de las zonas rurales pobres a las ciudades en los países en desarrollo,
por lo que, en este sentido, las consecuencias de los barrios rurales son sumamente importantes.
La redistribución de activos se trata de otra política redistributiva fundamental para aumentar la eficiencia. Esto sucede, en
particular, cuando la agricultura constituye una parte importante de la economía, en cuyo caso la reforma agraria es de
vital importancia. La reforma agraria es uno de los casos en que la equidad y la eficiencia a menudo están estrechamente
relacionadas. En la agricultura tradicional y en pequeña escala, donde el uso de insumos indivisibles (como los aparatos
agrícolas) es limitado, las economías de producción en gran escala no son tan importantes, y una granja pequeña puede
conseguir mano de obra a un coste social más bajo que una granja más grande. Por lo tanto, el coste de la mano de obra
constituye una ventaja, y no una desventaja, en términos de economía en escala. A menudo, los estudios revelan que la
productividad es mayor en las granjas pequeñas que en las grandes. Por supuesto, el agricultor que tiene una granja más
grande podrá acceder más fácilmente a un crédito destinado para productores agrícolas, a redes de información y de
comercialización, y a seguros contra los riesgos. Si el pequeño agricultor pudiera acceder a estos servicios - de crédito,
seguros y comercialización - la redistribución de tierras podría impulsar la productividad agrícola. Del mismo modo, las
reformas de la tenencia de tierras que otorgan a los arrendatarios tierras muy extensas, al reorganizarse los derechos de
propiedad a favor del cultivador real de la tierra, o garantizar seguridad en el cargo (de modo que el arrendador no puede
desahuciar fácilmente al arrendatario) también puede aumentar los incentivos de producción. Algunos organismos
internacionales están tratando de promover actualmente lo que ellos denominan reformas agrarias asistidas por el mercado.
En este caso puede hablarse de una relación estrecha entre la reforma del otorgamiento del crédito y la reforma agraria a la
que me refería anteriormente. Se trata de que, en algunas situaciones, puede que el gran agricultor desee vender su negocio
al pequeño agricultor, más productivo, y dedicarse al ejercicio de otras profesiones en los ámbitos de la industria, las
finanzas o el comercio. Pero el comprador potencial, es decir, el pequeño agricultor, carece de medios o de crédito para
comprar las tierras, aun cuando el comprador esté dispuesto a negociar el precio. En estas situaciones y en el marco de la
llamada reforma agraria asistida por el mercado, los organismos internacionales (y nacionales) otorgan un crédito para
facilitar el proceso.
A continuación desearía hablarles sobre cuestiones de negociación. Permítanme referirme, en primer lugar, a la teoría de la
economía, y abordar después las cuestiones prácticas. En teoría de la economía, cada vez está más reconocido que la
desigualdad puede provocar fracasos en las negociaciones que suponen un alto coste para la economía. Las opciones que
las partes en la negociación pueden transigir a menudo difieren considerablemente y, en estos casos, la teoría indica - y
hay pruebas de ello en la práctica - un fracaso probable de la negociación, debido a la incapacidad de las partes en la
negociación de llegar a un compromiso final o inicial con respecto al reparto de los beneficios de la cooperación. La
desigualdad también puede acentuar más aún las diferencias existentes entre las partes en la negociación a nivel de
información, lo que puede provocar el retraso o la paralización de las negociaciones.
Permítanme mencionarles un ejemplo práctico de la negociación, que afecta a los sindicatos. En este caso, a diferencia de
muchos economistas conservadores, creo que los sindicatos son importantes para la productividad. Para mí, un sindicato
es una organización que puede combinar tanto la eficiencia como la equidad (aunque no siempre sea el caso). El factor de
la equidad es obvio; los sindicatos son el agente principal para mejorar las condiciones de trabajo, garantizar un trabajo
decente y humano, y velar por el respeto de los derechos en el trabajo, por la aplicación de medidas de seguridad, etc. Creo
que los capitalistas con conocimiento de causa son conscientes de ello.
A continuación les daré un ejemplo de Japón. Si analizamos la organización del trabajo en Japón o las condiciones de los
trabajadores japoneses, observaremos una jerarquía mucho menor que en los Estados Unidos y en muchos países en
desarrollo. Este igualitarismo en el lugar de trabajo que caracteriza el sistema de trabajo establecido en Japón, no sólo es
más equitativo, sino que también ha demostrado ser más eficiente. Una organización de trabajo menos jerárquica ha
fomentado la solidaridad y lealtad entre los trabajadores, y ha reducido la movilidad de la mano de obra, lo que constituye
una importante diferencia entre los lugares de trabajo japoneses y americanos. Por ejemplo, algunos estudios revelan que,
en los Estados Unidos, la mayoría de las innovaciones proceden del Ministerio de Investigación y Desarrollo, y dichas
innovaciones se aplican a los lugares de trabajo. En Japón, una gran parte de las innovaciones proceden de las sugerencias
de los propios trabajadores; éstos descubren que pueden mejorarse algunos aspectos obvios de los antiguos métodos de
producción. En un lugar de trabajo más igualitario la solidaridad es mayor, al igual que el intercambio de información y
los conocimientos tácitos entre los empleadores y los trabajadores en cuanto a la mejora de los métodos de producción. El
sistema americano tiene rasgos muy distintivos, como observan actualmente muchos especialistas americanos en
economía del trabajo. En esta situación, considero que un lugar de trabajo o un modo igualitario de organizar el trabajo
aumenta la productividad y, obviamente, combina la igualdad con la eficiencia. Además, en los países en desarrollo, la
gran movilidad de la mano de obra suele ser uno de los principales problemas; creo que lo sindicatos pueden reducir esta
movilidad, alentando a los trabajadores a adquirir conocimientos especializados específicos de la empresa, lo cual redunda
asimismo en beneficio de los empleadores en última instancia y de la eficiencia.
Sin embargo, debería señalar asimismo que, en el sector público de algunos países en desarrollo, en mayor medida, los
sindicatos también protegen la ineficiencia y la pereza, al defender a los trabajadores cómodos o ineficientes. Por lo tanto,
no debería generalizarse demasiado al respecto. Es útil señalar que, en algunos casos, la equidad y la eficiencia pueden
estar estrechamente vinculadas, lo que no significa que podemos bajar la guardia en los casos en que los sindicatos
protegen la ineficiencia, y podría mencionar algunos de ellos. Creo importante señalar explícitamente que debe
distinguirse entre las funciones positivas y negativas que desempeñan los sindicatos. Esto también significa que las
estrategias sindicales deben cambiar y, como observaba en mi conferencia anterior, éstas se preocupan mucho más por la
seguridad de ingresos que por la seguridad en el trabajo. Las políticas deberían ser más inclusivas, en particular en el
sector informal, ya que muchas políticas que benefician al sector informal pueden menoscabar dicho sector. Las
estrategias sindicales deben preocuparse en gran parte por ello, ya que, en los países en desarrollo, la mayoría de los
trabajadores pertenecen al sector informal. En mi conferencia anterior también les hablaba de posibles políticas de
subvenciones salariales que podrían fomentar la creación de empleo, sin perjudicar necesariamente a los trabajadores del
sector formal. También soy partidario de una coordinación internacional, lo más estrecha posible, de la negociación
colectiva, en el contexto de la mundialización. Al mismo tiempo, considero fundamental restar importancia a las
dificultades. Por desgracia, contrariamente a la máxima, los trabajadores del mundo no están unidos. Existen grandes
diferencias de intereses entre ellos, en particular entre los trabajadores de los países desarrollados y en desarrollo.
Debemos ser conscientes de las mismas y tratar de resolverlas a través de la coordinación regional e internacional de las
actividades sindicales.
Permítanme que dé un paso adelante en lo que respecta a la organización del trabajo. Ya hemos hablado de la organización
del trabajo en Japón, pero, en general, soy partidario de formas más cooperativas, es decir, cuando los trabajadores son
empresarios, comparten las ganancias o participan en la administración. Evidentemente, estas formas no sólo son más
equitativas, sino también más eficientes, en particular si reducen la necesidad de una supervisión costosa. El control entre
los trabajadores puede sustituir gran parte de la labor de supervisión improductiva. Ya he citado un ejemplo de un ámbito
totalmente diferente - el Banco Grameen - donde la vigilancia entre los colegas de trabajo está sustituyendo el control de
personas ajenas a la empresa. Unos beneficios similares son aplicables al lugar de trabajo. Por supuesto, las organizaciones
de los trabajadores se enfrentan a problemas que surgen en el mercado del capital, al igual que en el mercado de los
seguros, ya que los trabajadores empresarios deben reunir un capital y hacer frente a los riesgos y, al llegar este momento,
surgen las cuestiones de los fracasos del crédito y del mercado de seguros a que nos referíamos antes.
Permítanme tan sólo mencionar escuetamente dos o tres aspectos, al tratarse una vez más de ejemplos del compromiso
entre equidad y eficiencia. En primer lugar (y este aspecto es obvio), la desigualdad puede menoscabar la evolución de
normas de comportamiento que aumenten la eficiencia - tales como la confianza, la predisposición a colaborar en
situaciones conflictivas y el incentivo de encontrar soluciones de bajo coste para los fracasos de la colaboración. En la
economía, al igual que en la vida social, a menudo nos enfrentamos a diversos tipos de colaboración fallida y, si la
igualdad es relativa, resulta mucho más fácil coordinar los esfuerzos para superar estos fracasos. El segundo aspecto que
deseo mencionar está relacionado con la gestión del llamado patrimonio local.
En muchos países en desarrollo, los medios de vida de los agricultores pobres dependen enormemente del patrimonio
local. Los ejemplos pertinentes se refieren en particular a los recursos ambientales - la silvicultura, la pesca, aguas de
riego, tierras de pastoreo, etc. En la mayoría de las ocasiones, al pensar en el medio ambiente se piensa en cuestiones de
alcance mundial, como el calentamiento de la atmósfera, el agotamiento del ozono, etc. Para los pobres, una cuestión
inmediata, fundamental y en gran escala es el agotamiento y la degradación de los recursos ambientales locales. Muy a
menudo adoptamos medidas extremas con respecto a la gestión de estos recursos. Permítanme darles un ejemplo en el
ámbito de la silvicultura. En muchos países en desarrollo se nacionalizan los bosques, por lo que estos son de propiedad
estatal. La administración forestal gestiona los bosques de un modo muy precario y, en efecto, los funcionarios forestales a
menudo son corruptos y sirven fundamentalmente los intereses de los comerciantes de la madera y de otros sectores ricos
de la población, quienes explotan comercialmente los recursos forestales. Este constituye un extremo - el caso de un tipo
de administración centralizada para la gestión de los recursos forestales. El otro extremo consiste en la comercialización
de todo el sector para su privatización, por lo que se excluye a muchos pobres del proceso de comercialización,
independientemente de que hayan sido, durante generaciones, los usuarios tradicionales de estos recursos. Además, al
impedirles la privatización el acceso suficiente a los recursos, las comunidades pobres se convierten en usuarios
irresponsables, al verse obligados a robar y a destruir algunos de los recursos ambientales.
Por tanto, creo que ambos extremos, tanto la nacionalización como la privatización, han ocasionado graves perjuicios a los
recursos ambientales locales en muchos países pobres y, a este respecto, es fundamental pensar en términos de
administración comunitaria local. Pero ¿por qué insisto en esto en el marco de la conciliación entre equidad y eficiencia?
Porque la equidad puede afectar a la tendencia de colaborar en materia de gestión comunitaria o de conservación de
recursos comunes. Yo mismo he realizado algunos estudios en el sur de India sobre el modo en que la desigualdad (por
ejemplo, en materia de distribución de las tierras) repercute en la colaboración de los agricultores al asignarse las aguas de
riego. Uno de mis estudiantes ha realizado estudios similares en México Central, también sobre la administración de las
aguas (véase la nota núm. 11). Los resultados que ambos hemos obtenido indican que una igualdad subyacente, de carácter
tanto social como económico, entre los usuarios de los recursos contribuye a solucionar los problemas que plantea la
administración del patrimonio, por lo que constituye un ejemplo de la estrecha relación existente entre la equidad y la
eficiencia productiva.
Otro ejemplo, pero esta vez no hace referencia al patrimonio local rural, se refiere al patrimonio residencial urbano. En los
Estados Unidos (aunque estoy convencido de que esto sucede igualmente en algunas ciudades de Sudáfrica), existen
grandes complejos de viviendas públicas en las zonas del centro urbano donde se concentran los pobres, muchos de los
cuales carecen de empleo durante largos periodos de tiempo. Muy a menudo, estos complejos de viviendas públicas se han
convertido en barrios donde abunda la delincuencia, el tráfico de drogas, etc. Una vez más observamos la importancia que
revisten los efectos del vecindario a los que me he referido en otro momento. Actualmente existen algunos barrios
residenciales ejemplares, donde se ayuda a los pobres a adquirir sus propias parcelas o apartamentos pequeños; tras
obtener un crédito y otro tipo de ayuda para poder adquirir su parcela o apartamento, éstos cuidan mucho más las zonas
comunes de los vecindarios. Existen muchas instalaciones y servicios que exigen la colaboración entre el propietario y los
usuarios para su mantenimiento y promoción. Una pequeña propiedad y la igualdad entre estos pequeños propietarios
contribuyen a ello. Así como la igualdad relativa entre las partes interesadas ayuda a preservar el bosque para los
habitantes locales que lo utilizan para su subsistencia, esto mismo es aplicable en los barrios urbanos residenciales, donde
los bienes comunes necesitan cuidarse (y donde es preciso impedir su degradación tanto por el delito como por el tráfico
de drogas).
La misma cuestión de la equidad y la eficiencia surge en la descentralización del gobierno, mi último ejemplo.
Actualmente, en muchos países en desarrollo está generalmente reconocido que las administraciones centralizadas no
pueden solucionar muchos problemas ni prestar muchos servicios públicos. Igualmente, los economistas, y los encargados
de la administración pública y de la formulación de políticas comprenden cada vez más que deben delegar el poder a los
organismos locales para la prestación de los servicios públicos locales - educación, atención de salud, abastecimiento de
agua, etc. Pero surge nuevamente la cuestión del compromiso entre equidad y eficiencia. En general, se observa que en las
comunidades locales donde la desigualdad es muy marcada - ya sea de tipo social o económico - los organismos locales o
gobiernos locales se dejan manipular por intereses creados, por aquellos que, fundamentalmente, utilizan los bienes
públicos para su propio beneficio. En cambio, en los lugares donde la igualdad es mayor, en particular donde la reforma
agraria está más desarrollada, muchos ejemplos de países en desarrollo muestran que las instituciones autónomas obtienen
mejores resultados y que la descentralización democrática redunda en una prestación más eficiente de los servicios
públicos a los pobres.
Una consecuencia beneficiosa de la reforma agraria, subestimada en el análisis habitual de la economía, se trata de que
dicha reforma, al modificar la estructura política local del pueblo, fomenta la participación de los pobres, alentándoles a
intervenir en las instituciones autónomas y la gestión del patrimonio común. Es decir, la reforma agraria o una reforma
redistributiva similar de los bienes logra la participación en el sistema de los pobres, que empiezan a interesarse por un
sistema del que solía excluírseles, es decir, comienzan a preocuparse por las instituciones autónomas locales, lo que
beneficia la prestación de los servicios públicos.
Normalmente, una enseñanza fundamental de la teoría de la economía que estudia las cuestiones de la información
deficiente (el ejemplo del crédito mencionado anteriormente se entendía en el contexto de una información incompleta y
de varios tipos de costes en la práctica), y, en general, cuando la información es costosa y asimétrica, es la desaparición de
la divisibilidad entre equidad y eficiencia que suelen establecer los principales economistas. En estas circunstancias, las
condiciones de diversos acuerdos económicos que inciden directamente en la eficiencia de la asignación de recursos
dependen fundamentalmente de qué pertenece a quién y de quiénes están tienen autoridad para tomar qué tipo de
decisiones. En líneas generales, la redistribución de los derechos de propiedad, si se armoniza con la redistribución del
control entre las personas que harán uso de la misma, aumentará la eficiencia. Estas redistribuciones en pequeña escala en
el plano de las empresas, granjas y comunidades locales no conducen a fugas de capitales en gran escala, ni están
seriamente amenazadas por la mundialización.
Nota núm. 9:
Consúltese A. Emmanuel, Inappropriate or underdeveloped technology? John Wiley, Nueva York, 1982.
Nota núm. 10:
Consúltese A. Okun, Equality and efficiency: The big trade-off, Brookings Institution Press, Washington, 1975.
Nota núm. 11:
Consúltese P. Bardhan, "Irrigation and co-operation: An empirical analysis of 48 irrigation communities in South India",
Economic Development and Cultural Change, julio de 2000; J. Dayton-Johnson, "The determinants of collective action on
the local commons: A model with evidence from Mexico", Journal of Development Economics, junio de 2000.
Tercera conferencia
Cuestiones de política y buen gobierno
Mi segunda conferencia trataba fundamentalmente de las relaciones entre equidad y eficiencia. Traté de demostrar que, si
deseamos lograr la equidad y la justicia social, así como la sostenibilidad de ambas, pueden adoptarse numerosas medidas,
sin que la mundialización suponga un obstáculo para alcanzar nuestros objetivos. En efecto, nosotros, y no la
mundialización, somos responsables del posible fracaso de las políticas emprendidas en muchos países en desarrollo con
respecto a estas cuestiones. En esta conferencia me centraré principalmente en las cuestiones de buen gobierno y, en
particular, en algunas normas internacionales.
El problema principal del buen gobierno en una economía mundial es la pérdida de opciones monetarias y fiscales para
una nación, y su sometimiento ciego a normas a veces impuestas por el comercio y los intereses financieros de carácter
internacional. Argentina representa un caso extremo de políticas monetaria y fiscales seriamente limitadas (en particular,
las primeras), al haber renunciado voluntariamente a su política monetaria, por lo que a menudo se enfrenta a una tasa
muy alta de desempleo. Como todos ustedes saben, la divisa de Argentina está vinculada al dólar de los Estados Unidos,
por lo que, en cierto modo, Alan Greenspan, Presidente de la Reserva Federal de los Estados Unidos, determina
efectivamente la política monetaria de Argentina. Del mismo modo, otros países, por ejemplo, los países de la Unión
Europea, están renunciando voluntariamente a algunas de sus opciones en materia de política fiscal y monetaria para
estabilizar la divisa a través de la Unión Monetaria Europea. Tom Friedman, periodista del New York Times, describe este
fenómeno en su libro publicado recientemente, The Lexus and the Olive Tree, como si los países estuvieran poniéndose la
"chaqueta de fuerza" para poder beneficiarse de la economía mundial. Por supuesto, en tales situaciones las posibilidades
de imponer impuestos sobre el capital suelen considerarse sumamente limitadas debido a la amenaza de la fuga de
capitales. En efecto, el capital propiamente dicho no debe abandonar el país; a menudo, las prácticas de contabilidad, a
través de ajustes estratégicos de la contabilidad, facilitan la base para que se produzca una fuga de los impuestos sobre el
capital, aunque no del capital en sí.
A pesar de la seriedad de estas limitaciones, no deberían exagerarse sus defectos. La mayoría de los países sólo acumula
una pequeña parte de sus ingresos procedentes de los impuestos sobre el capital, incluso cuando la economía sea muy
cerrada. En cualquier caso, existen razones de peso para subvencionar las políticas redistributivas a través de los impuestos
progresivos sobre el consumo, y no a través de impuestos sobre el capital y el trabajo. Por supuesto, es necesario coordinar
los impuestos en los países, y existen pruebas de que los impuestos sobre el capital están declinando y convergiendo
igualmente. Pero insisto en la necesidad de no exagerar los hechos; incluso en la Unión Europea, profundamente
integrada, los tipos impositivos sobre las empresas han convergido considerablemente, no en un 0 por ciento, como
algunos habían previsto, sino en un 35 por ciento.
Del mismo modo, a pesar de la integración financiera entre los países de la OCDE (Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos), existen grandes diferencias entre los tipos impositivos sobre el capital en los Estados Unidos y,
por ejemplo, Alemania o Francia. Incluso en los Estados Unidos, donde el capital y los productos se caracterizan por su
total movilidad entre los Estados, la variabilidad de los tipos impositivos estatales sigue siendo considerable; incluso en
los Estados vecinos dentro de los Estados Unidos se han mantenido niveles de protección muy diferentes. Creo que lo más
importante en este caso es comprender que las fugas del capital no se producen necesariamente a países o regiones con
bajos impuestos. Si un país o región invierte los fondos procedentes de la recaudación de impuestos en mejorar su
infraestructura pública, está fomentando al mismo tiempo la inversión privada. Así pues, puede suceder que los impuestos
sean altos, pero también puede ser alto el nivel de los servicios públicos, o que los impuestos sean bajos, al igual que el
nivel de dichos servicios, y no es necesario que el capital prefiera los últimos a los primeros.
Así pues, no deberían exagerarse las limitaciones mundiales, particularmente las impuestas por la movilidad del capital. A
menudo, los obstáculos a los que se enfrentan las políticas redistributivas son de carácter nacional. En el pasado, en los
decenios de 1960 y 1970, los intelectuales y escritores pertenecientes a la llamada escuela de la dependencia señalaban el
efecto aplastante del neocolonialismo y el modo en que los tentáculos de la economía internacional bloqueaban la salida
del subdesarrollo. En este sentido, creo que ofrecieron una imagen negativa de las fuerzas internacionales y lograron
desviar la atención de los intereses nacionales, que en realidad eran suficientemente importantes como para bloquear el
progreso, incluso sin ayuda internacional. La importancia de esta escuela disminuyó cuando varios países, algunos de ellos
antiguas colonias, participaron activamente en la economía internacional y experimentaron tasas espectaculares de
crecimiento económico, especialmente en Asia Oriental. Actualmente vuelve a escucharse que la economía mundial está
estrangulando nuestras políticas nacionales. En esta ocasión y con gran frecuencia, los defensores de estos argumentos son
defensores tanto de una política de izquierdas como de derechas. Estos pensadores, escritores y encargados de formular
políticas de derechas nos previenen contra la adopción de políticas sociales redistributivas o políticas orientadas a la fuerza
de trabajo, señalando la amenaza de la fuga de capitales o de perder competitividad a nivel internacional. Así pues, la
mundialización puede utilizarse como excusa para no adoptar medidas redistributivas. Pero, como defendía en mi segunda
conferencia, existen numerosas políticas que pueden mejorar (y de hecho, mejoran) tanto la eficiencia productiva como la
justicia social, por lo que no ayudan a aumentar nuestra competitividad en la economía mundial.
Permítanme que vaya más allá de las limitaciones monetarias y fiscales. Existen otras limitaciones mundiales, por
ejemplo, las que adoptan la forma de reglamentaciones y normas internacionales. En este contexto, me referiré a la
importante cuestión de las normas internacionales del trabajo. En efecto, actualmente los países ricos están adoptando
medidas importantes para vincular las normas internacionales del trabajo con las normas internacionales del comercio
(como parte de una "cláusula social" que deberá incorporarse a la reglamentación de la OMC, la Organización Mundial
del Comercio), lo que ya está adoptándose en las negociaciones bilaterales. En mayo del año precedente, el Presidente de
los Estados Unidos, Bill Clinton, firmó la Ley de Crecimiento y Oportunidad Africanos (AGOA), que otorga preferencias
comerciales a los países africanos en los Estados Unidos, a condición de que estos países cumplan determinadas normas
internacionales del trabajo; creo que este planteamiento suele ser equivocado, lo que posiblemente perjudique a muchas
poblaciones pobres.
Creo que todas las partes interesadas convienen en la necesidad de prohibir el trabajo forzoso o en régimen de esclavitud,
reducir al mínimo los riesgos y peligros en el lugar de trabajo y adoptar la libertad de asociación y el derecho de
negociación colectiva. Existe un acuerdo general sobre estas normas fundamentales del trabajo. Sin embargo, el acuerdo
no es tan evidente en lo que respecta a la prohibición de otras formas de trabajo - por ejemplo, el trabajo infantil, al no ser
un trabajo en régimen de esclavitud o de este tipo, ni los trabajos necesariamente peligrosos. El acuerdo es incluso menor
en lo concerniente a la adopción de un "salario vital" mínimo o la prevención de condiciones "de explotación de los
trabajadores". En efecto, la Ley de Crecimiento y Oportunidad Africanos de los Estados Unidos insiste en las condiciones
aceptables de los salarios mínimos, las horas y otras condiciones de trabajo, que son constantemente motivo de
desacuerdo. Las instituciones humanitarias bienintencionadas y los proteccionistas no tan bienintencionados de los países
desarrollados desean prohibir los productos elaborados en "lugares de trabajo donde se explota a los trabajadores, es decir,
de los productos elaborados por trabajadores que no perciben un salario vital mínimo. Esto se denomina "comercio
injusto", pero la aplicación de este salario vital mínimo en el sector formal indudablemente provocará un movimiento de la
fuerza de trabajo hacia el sector informal, lo que se traducirá en la reducción aún mayor de los salarios en el sector formal,
que alcanzarán niveles aún más bajos que los actuales. Es evidente que, en la actualidad, en muchos países pobres el
salario de los trabajadores es inferior al salario que en los países de la OCDE se considerarían vital mínimo y, en cierto
modo, casi toda la economía de un país pobre realmente se basa en la explotación del trabajador. Negar el comercio
teniendo en cuenta estas razones equivaldría a aumentar la pobreza en un país.
Con respecto a la cuestión general relativa a la conveniencia de aplicar de hecho las normas internacionales del trabajo,
creo que las respuestas adecuadas son mucho más complejas y dependientes del entorno de lo que reconocen los activistas.
Permítanme citar algunos ejemplos relativos al trabajo infantil. Supongamos que todos nosotros deseamos erradicar o
reducir la incidencia del trabajo infantil en los países pobres, y fomentar asimismo la asistencia escolar. Pongámonos de
acuerdo sobre este objetivo. Pero considero desacertado adoptar fundamentalmente un enfoque legal o normativo para su
consecución. A excepción de algunos padres crueles e insensibles, incluso en las familias más pobres, la mayoría de ellos
preferiría eximir a sus hijos del trabajo si pudieran permitírselo económicamente. Por lo que, idealmente, deberían tratar
de crearse las condiciones que permitieran a los padres enviar a sus hijos a la escuela. Existen muchas formas de crear
estas condiciones - por ejemplo, intentar mejorar los salarios y la productividad de los trabajadores adultos, a fin de que
los niños no deban trabajar para contribuir al ingreso familiar. O bien, por ejemplo, desplegar esfuerzos para que la escuela
sea más atractiva para los niños - mejorar las escuelas y el acceso a las mismas, facilitando transporte, comidas en las
escuelas y ofreciendo más becas. En México se ha establecido un programa - denominado PROGRESA - conforme al
cual se concede un subsidio a la madre, a condición de que su hijo asista a la escuela.
Un estudio (véase la nota núm. 12) de 1.600 hogares en Côte d'Ivoire revela que en las zonas rurales, en lugar de eliminar
repentinamente el trabajo infantil, la transición puede suavizarse permitiendo a los niños trabajar unas horas a tiempo
parcial antes o después de la escuela. Es decir, en el proceso de transición, el trabajo no debería ser un sustituto de la
escuela, siempre y cuando éste no sea peligroso o insalubre. En mi propio país, la India, el porcentaje de niños que
trabajan es considerablemente alto, pero, muchas veces, los niños que no trabajan ni van a la escuela son más numerosos
que los que trabajan. Por tanto, deben estudiarse las razones y limitaciones por las que estos niños que no trabajan
tampoco asistan a la escuela.
Las niñas no suelen ir a la escuela, porque deben atender a sus hermanos mientras su madre trabaja. A veces, los niños
asisten a la escuela, pero acaban abandonándola por falta de motivación o por no interesarles lo que se les enseña. Las
condiciones del colegio son pésimas y redundan en el abandono escolar; esto supone un problema general en muchos
países pobres. En tales situaciones, debe pensarse en otras formas de alentar a los niños a asistir a la escuela. Por ejemplo,
en el caso de las niñas dedicadas al cuidado de sus hermanos, una solución evidente sería considerar el establecimiento de
centros de día. En otros casos mencionados anteriormente, la solución radica en lograr que las escuelas resulten atractivas
para los niños. No consiste en prohibir el trabajo infantil y olvidarse del resto, ni en adoptar un planteamiento legal o
normativo. De hecho, en los países ricos muchos clientes bienintencionados apoyan la prohibición de los productos
fabricados por niños. Una vez se ha prohibido un producto, su precio aumentará en el país importador, lo cual significa,
obviamente, que los consumidores están dispuestos a pagar un precio más alto en defensa de las normas de trabajo. Si esto
es así, ¿no podría convencérseles para que recaudaran fondos destinados a mejorar las escuelas y la enseñanza escolar para
los niños que trabajan pertenecientes a familias pobres? La cuestión radica en cómo coordinar este tipo de activismo.
Prohibir simplemente el trabajo infantil sin adoptar otro tipo de medidas es un acto muy irresponsable y, en mi opinión,
inmoral, ya que puede empeorar las condiciones de los niños, conduciéndoles a la inanición e incluso a la prostitución
infantil. Por lo general, las razones a favor de vincular las normas internacionales del trabajo con amenazas de sanciones
comerciales carecen de fundamentos sólidos, a diferencia de lo que piensan los ávidos defensores de introducir la
"cláusula social" en la reglamentación de la OMT. Por ejemplo, en la India, sólo el 5 por ciento del trabajo infantil
corresponde al sector de la exportación. Las sanciones de la OMT, en que se insiste en muchos países en desarrollo,
conducirán a estos niños a trabajar en el sector no comercializado, donde dichas sanciones no son aplicables, por lo que
sus condiciones pueden empeorar. Este mismo razonamiento es aplicable al movimiento popular de los consumidores en
los países ricos, a favor del etiquetado de los productos, de modo que los consumidores puedan buscar, si lo desean, una
etiqueta de "comercio justo" o "fabricado sin mano de obra infantil" en los productos importados. Este movimiento es
muy popular. En efecto, en Gran Bretaña existe actualmente todo un movimiento de las ONG en el negocio de "nombrar y
avergonzar" a los comercios que venden productos sin estas etiquetas. Estas ONG ignoran el perjuicio que ocasionarán a
muchos países pobres con este movimiento, ya que sólo logrará castigarse a las víctimas y empeorar sus condiciones en el
sector no comercializado. También existe un grave problema de supervisión - es necesario un control de estas etiquetas.
Abundan las historias (algunas medio en broma) de niños en algunos países pobres que cosen las etiquetas en las prendas
de vestir donde reza que dichas prendas se han fabricado sin mano de obra infantil. El problema de la supervisión sólo es
secundario en comparación con el problema de mayor complejidad al que me he referido anteriormente.
Por lo general, creo en la necesidad de una acción coordinada, en particular en los países en desarrollo. Algunas personas
consideran que las empresas transnacionales se sienten atraídas por algunos países únicamente por sus normas de trabajo
poco estrictas, pero apenas existen pruebas sistemáticas de ello. Las multinacionales no se interesan por los países pobres
principalmente por este motivo. En efecto, las normas de trabajo en las empresas multinacionales suelen ser mejores que
en las empresas de carácter nacional, lo cual no significa que las condiciones de trabajo sean mejores. Estas normas son
funestas en muchas empresas, tanto nacionales como extranjeras. Lo importante es la coordinación para mejorar las
condiciones de trabajo. Permítanme darles un ejemplo de esta coordinación, es decir, la coordinación entre el gobierno, las
ONG y las empresas. Este ejemplo se refiere a las empresas que fabrican balones de fútbol. Muchos se fabrican en una
ciudad de Pakistán, Sialkot, donde, durante muchos años, los niños se dedicaban a coser balones de fútbol, y muchas ONG
han luchado contra el trabajo infantil en este sector. Pero, actualmente han propuesto una idea excelente, basada en la
coordinación innovadora. El resultado de las negociaciones entre las principales empresas de productos deportivos, las
ONG, la OIT y el UNICEF, y el gobierno local (en Pakistán) se conoce como el Acuerdo entre los socios para erradicar el
trabajo infantil en la industria de los balones de fútbol en Pakistán. De conformidad con este acuerdo, las empresas de
productos deportivos concederán becas a los niños que deseen asistir a la escuela. Pero en el acuerdo participan todas las
empresas de productos deportivos interesadas, para que ninguna empresa venda a un precio inferior que las demás cuando
el precio de los balones de fútbol aumente a consecuencia del acuerdo. Es necesaria la coordinación entre todas estas
empresas de productos deportivos, así como entre el gobierno y los organismos internacionales - después de todo, estos se
encargarán de proporcionar las instalaciones escolares y otras instalaciones, y es precisa la coordinación con el sector de
las ONG, que actuarán como organismos de control. Tres o cuatro años después, no obstante los problemas que ha
provocado este acuerdo, la idea sigue considerándose fundamentalmente buena. Por lo general, pienso que la idea de los
acuerdos tripartitos entre el gobierno, la ONG y las empresas es una forma de resolver o mitigar este tipo de problemas, y
el papel que puede desempeñar la OIT al respecto puede ser muy constructivo, al asumir la responsabilidad de unir a las
partes.
Otros problemas similares surgen con relación a otras normas internacionales. Pongamos por ejemplo el caso de las
normas ambientales internacionales. En primer lugar, las empresas multinacionales aparentemente se dirigen a países
donde las normas ambientales son poco estrictas. Una vez más, no existen pruebas sistemáticas de ello. Como en el caso
de las normas del trabajo, ante todo es necesario una acción coordinada, fundamental para evitar la diferencia de precios
entre las empresas. Puede que una empresa multinacional particular desee aceptar una norma ambiental que, por supuesto,
redundará en el aumento del precio, pero puede que desee asegurarse de que ninguna empresa vende sus productos a un
precio más bajo, por lo que es necesaria la coordinación entre las empresas interesadas. Muchos productos obtenidos de
recursos naturales, que pueden agotar el medio ambiente por su uso excesivo, son productos caracterizados por lo que los
economistas denominan elasticidad de la demanda de bajo precio en los mercados internacionales, es decir, el aumento del
precio no supone una disminución notable de la demanda. En este caso, existen sólidas razones para apoyar la
coordinación entre países diferentes a este respecto.
Supongamos que tres o cuatro países venden prácticamente el mismo producto cuya fabricación requiere muchos
productos naturales y que deben ajustarse a la norma ambiental internacional. Los costes en cada país aumentarán al
adoptar la norma, pero el problema de la oferta a precios inferiores a la competencia puede resolverse a través de un
acuerdo. Pero el problema surge si el aumento del precio del producto conduce a una disminución importante de la
demanda en el mercado internacional. Sobre la base de la información disponible, me atrevo a sugerir que, para muchos
productos cuya fabricación requiere numerosos productos naturales, la demanda es inelástica en relación con el precio y
los países en desarrollo deberían unirse para hacer uso de ello. Los países pobres pueden coordinar el aumento de los
precios, posiblemente necesario para adoptar unas normas ambientales más exigentes.
La liberalización del comercio no acompañada de la adopción simultánea de una reglamentación nacional sobre el uso de
los recursos ambientales, puede menoscabar más aún la degradación ambiental. Muchas ONG contrarias a esta medida
consideran que la reciente apertura del comercio sin la reglamentación nacional necesaria puede conducir a una
degradación ambiental. Con esto, deseo señalar que existen soluciones para no cerrar la economía abierta, a condición de
que se respete la reglamentación nacional además de los acuerdos tripartitos internacionales de coordinación a los que me
he referido anteriormente. En la mayoría de los casos, las mejores políticas suelen ser de índole nacional. Por ejemplo, en
India, las aguas de riego se facilitan incluso a los agricultores ricos por un precio muy bajo, por lo que el nivel freático está
reduciéndose en muchas zonas del país, debido a la extracción excesiva de aguas subterráneas, lo que, como describen los
economistas, tiene efectos externos negativos (la extracción de agua disminuye el nivel freático). Sin embargo, uno de los
principales problemas de la política nacional (no se trata de un problema internacional) radica en la fijación por parte de
los gobiernos, debido a diversas presiones de carácter político, de precios inferiores a los corrientes de estos recursos
naturales tan preciados.
Esto mismo está sucediendo en Rusia con respecto al establecimiento de precios excesivamente bajos de la energía, lo que
provoca la extracción excesiva y la degradación ambiental. Así pues, se trata de ejemplos de políticas de precios erróneas
de carácter nacional que han conducido a la degradación ambiental - y no a la mundialización. Un ejemplo de políticas
inadecuadas de derechos de propiedad son las concesiones de derechos de obtención de madera en Indonesia y Filipinas,
que están conduciendo a la tala indiscriminada de los bosques. Por supuesto, esta madera puede comercializarse a nivel
internacional, pero el problema de raíz es de carácter nacional, debido a que dichas concesiones de derechos fomentaron la
tala excesiva. La laguna jurídica más importante que debe subsanarse es de índole nacional. Podría facilitarles muchos
otros ejemplos de este tipo, pero lo que deseo señalar fundamentalmente es lo fácil que resulta culpar a las fuerzas
internacionales. Éstas existen, al igual que las limitaciones, a las que ya me he referido, pero nosotros también podemos
desplegar grandes esfuerzos a nivel nacional, así como a nivel internacional en términos de coordinación.
Nota núm. 12:
Consúltese Christiaan Grootaert, "Child labour in Côte d'Ivoire: Incidence and determinants", en C. Grootaert y H.
Patrinos (editores.), The policy analysis of child labour: A comparative study, Banco Mundial, Washington, D.C., 1998.
Conclusión
Permítanme que concluya mi discurso. Actualmente la mundialización no se trata de una opción, sino de un hecho
indiscutible. No podemos pedir al mundo que pare para podernos bajar de él. Algunos países han intentado hacerlo, por
ejemplo, la República Popular Democrática de Corea, Myanmar y Albania, y con ello sólo han logrado complicar su
economía. En lugar de esto, deberíamos tratar de aprovechar las fuerzas de la mundialización en beneficio de la
humanidad y limitar sus consecuencias indudablemente negativas. En mi primera conferencia analicé los diversos efectos
de la integración económica internacional en la eficiencia productiva, la distribución de ingresos, las instituciones de
negociación colectiva y la seguridad económica, todo ello desde la perspectiva de los trabajadores pobres tanto del sector
formal como informal. También intenté señalar la necesidad de una nueva filosofía y sugerí, además, que los discursos
defensores de las distintas perspectivas de la cuestión a menudo ignoran las complejidades que ésta encierra.
En mi segunda conferencia señalé que, dado que la justicia social debe tener una base económica eficiente para poder ser
sostenible, deberíamos preocuparnos por la eficiencia, incluso desde la perspectiva de los igualitarios. Pero, en este marco,
desafié la idea de la conciliación entre equidad y eficiencia, idea grabada en el pensamiento público y en la economía
principal. A continuación describí las diversas formas, en su mayor parte a nivel nacional, de lograr la justicia social sin
menoscabar necesariamente la eficiencia en una economía mundial. En mi tercera conferencia abordé principalmente la
cuestión de las restricciones mundiales en el buen gobierno nacional. Empecé estudiando las políticas monetarias y
fiscales y examiné posteriormente la viabilidad y conveniencia de unas normas internacionales relativas a las normas de
trabajo o normas ambientales, señalando en este caso la necesidad de una coordinación.
Permítanme acabar mi discurso instando a la responsabilidad en todas las esferas: local, nacional y mundial. A nivel
nacional y local, cada vez es más evidente la incapacidad de las administraciones centralizadas para resolver muchos
problemas. La justicia social debe tratar de alcanzarse a un nivel de base, es decir, al nivel de los pobres. Las
administraciones centralizadas a menudo son incapaces de ofrecer a los pobres bienes públicos y servicios locales. Por
tanto, es fundamental para los pobres una descentralización democrática que utilice la información local, la iniciativa y la
inventiva. Pero creo que también deberíamos referirnos a una responsabilidad a nivel mundial. En el espacio
supranacional, las economías en desarrollo cada vez dependen más de las instituciones responsables como los
comerciantes de divisas, administradores de fondos nacionales, organismos de clasificación crediticia, etc. Para poder
someternos voluntariamente a una disciplina externa a veces es importante comprobar el despilfarro nacional y las
políticas populistas de derroche y con poca visión de futuro. Pero la aceptación de dicha disciplina, incluso en caso de
necesidad, debería ser el resultado de la toma de decisión democrática en que participan los principales grupos sociales, y
no imponerse verticalmente. .
Las ONG internacionales a veces presumen de actuar como fuerza de compensación de los intereses comerciales y
financieros, y aplaudo sus esfuerzos por compensar muchas de las instituciones internacionales no responsables. Pero, al
mismo tiempo, considero muy importante tener presente que las ONG internacionales propiamente dichas provocan un
tipo diferente de problema en lo concerniente a la responsabilidad. Representan a los pobres al luchar contra las fábricas
donde se explota a los trabajadores, el trabajo infantil y el impago de un "salario vital". Ya he sugerido que, en algunos
casos, esto puede ser bienintencionado pero equivocado. No obstante, aparte de la cuestión fundamental de que sus
esfuerzos a veces sean contraproducentes, y que acaben perjudicando a las personas a las que pretendían beneficiar, existe
también una cuestión de procedimiento sobre la que deseo hablarles a continuación. Es decir, si en un país en desarrollo se
han establecido instituciones democráticas, entonces debe pensarse detenidamente en evitar estas instituciones y en asumir
la autoridad de hablar en nombre de los pobres.
Por supuesto, en algunos países la calidad del buen gobierno es pésima, y en algunos países en desarrollo los pobres
carecen de voz, por lo que considero que las ONG internacionales desempeñan un papel muy importante al hablar en su
nombre. Pero, en otras ocasiones, están logrando menoscabar las instituciones representantes. Por ejemplo, supongamos
que está construyéndose una presa de riego en un país en desarrollo (personalmente, soy contrario a la construcción de
grandes presas en países en desarrollo, pero voy a referirme a un aspecto de procedimiento, no conceptual). Supongamos
que el gobierno democrático del país ha tomado la decisión de construir la presa. Por supuesto, un proyecto de este tipo
representa tanto costes como beneficios. El mayor coste de esta empresa es el posible desarraigo de la población indígena,
que vive en la pobreza; el gobierno promete reasentarla en otro lugar, pero incumple su promesa en último término. Es
necesario que actuemos como vigilantes contra el incumplimiento de estas promesas por parte de los gobiernos.
Pero, como ya he señalado, esta empresa también es remanente de beneficios. Esta iniciativa beneficiará a numerosos
agricultores, en su mayor parte pobres, que actualmente carecen de riego. Sin embargo, a menudo sucede que la
construcción de la presa está financiada en parte por una organización internacional, por ejemplo, el Banco Mundial.
Muchas ONG internacionales, en lugar de intentar actuar como vigilantes a nivel nacional, apelan a Washington a través
de sus redes internacionales y ejercen presión con el Banco Mundial u otras organizaciones internacionales de este tipo
para que se frene la financiación. Quizá debería pararse la construcción de la presa, pero, en este caso, el procedimiento es
precisamente el motivo de controversia, ya que muchos beneficiarios no están representados y sólo se escucha la versión
internacional. Estoy instando a una responsabilidad internacional. Algunas instituciones democráticas nacionales
representan a todas las partes, aunque no siempre debidamente. Deberíamos tratar de mejorar dichas instituciones
responsables y no asumir la autoridad de hablar en nombre de los pobres sin considerar los sistemas habituales de las
instituciones responsables.
Por último, la justicia social debe solicitarse en último término desde abajo, no desde arriba. Las personas ajenas (con este
término no sólo me refiero a los extranjeros, sino a personas no pertenecientes al grupo de los pobres, por quienes hablo en
estos momentos) pueden contribuir a la creación de instituciones responsables, pero también debemos recordar la
importancia que reviste combinar la rendición de cuentas con la responsabilidad. En última instancia, si la demanda y el
logro de la justicia social deben surgir de la base, las personas a quienes estas instituciones deben rendir cuentas deben
desempeñar un papel en lo concerniente a la responsabilidad. En este sentido, los beneficiarios previstos movilizan en
último término sus propios recursos, asumen la responsabilidad de sus propios esfuerzos, aprenden de sus propios errores,
son autosuficientes y abandonan el pasatiempo improductivo consistente en culpar a los demás, ya sea en la esfera local o
mundial.
Bibliografía
Pranab Bardhan es Profesor de Economía en la Universidad de California en Berkeley desde 1977 y editor principal de
Journal of Development Economics desde 1985. Curso sus estudios en Presidency College de Calcuta (India) y en la
Universidad de Cambridge (Inglaterra). Ha desempeñado asimismo cargos como profesor en MIT, el Instituto de Estudios
Estadísticos de la India y en la Escuela de Ciencias Económicas de Delhi. En 1982 recibió la Beca de Investigación
Guggenheim y en 1984 la Medalla de Oro Mahalanobis (de la Sociedad Econométrica India). Además de publicar
numerosos artículos periodísticos en los ámbitos del desarrollo rural, las instituciones agrarias, la economía política y el
comercio internacional, es autor de siete libros y editor de otros siete. Sus libros incluyen Development microeconomics
(con la colaboración de Christopher Udry), Oxford University Press, 1999; Land labour and rural poverty, Columbia
University Press, 1984; The political economy of development in India, Oxford University Press, 1998; y The role of
governance in economic development: A political economy approach, Centro de Desarrollo de la OCDE, 1997. Sus libros
editados incluyen The economic theory of agrarian institutions, Clarendon Press, 1989; Conversations between
economists and anthropologists: Methodological issues in measuring economic change in rural India, Oxford University
Press, 1989; y Market socialism: The current debate (con la colaboración de J. Roemer), Oxford University Press, 1993.
Junio de 2001.
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