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La OIT en Camboya:
diez años después
En la última década, la OIT ha mejorado la vida de decenas de miles de camboyanos. Desde un punto de partida caracterizado por la devastación de la guerra, el aislamiento económico y la planificación central, Camboya ha surgido como un Estado dotado de carreteras y canales que funcionan, un activo sector turístico y una disponibilidad de empleo que permite disfrutar de una existencia decente a sus habitantes. En el presente artículo se revisa la evolución del programa de la OIT para Camboya, cuya labor podría describirse como una "Obra de gigantes".
Hace diez años, los medios de la OIT se desplazaron a Camboya al cabo de unos meses de la firma del tratado de paz y comenzaron a ofrecer lo más necesitado por todos: empleo. Desde entonces, el Programa de Generación de Empleo (EGP en inglés) de la OIT ha generado millones de días de empleo remunerado, ha impartido formación en diversos oficios, ha establecido un próspero sector especializado en los microcréditos y ha construido puentes y carreteras rurales. Además, reviste aún mayor importancia que la OIT haya encontrado las vías pertinentes para generar un desarrollo sostenible, propiciando la asunción de responsabilidad en el ámbito local y dando ejemplo de la puesta en práctica de las normas que la Organización defiende.
"Los resultados logrados por este programa han sido verdaderamente impresionantes", señala Trevor Riordan, uno de los primeros coordinadores del EGP. "Se ha demostrado que el EGP constituye un modelo excelente para ofrecer una respuesta de urgencia en un país que apenas salía de un conflicto armado. El programa de la OIT en Camboya fue una de las iniciativas de cooperación técnica de mayor éxito en la región de Asia y el Pacífico. El innovador planteamiento consistente en la combinación del desarrollo de cualificaciones, la formación impartida a pequeñas empresas y la tecnología basada en el uso intensivo de mano de obra en un único programa contribuyó en gran medida a ese éxito".
Después de 20 años de guerra, Camboya era uno de los países más pobres del mundo, con una renta por habitante estimada en 150 dólares de Estados Unidos. La pobreza era generalizada, especialmente en las pequeñas ciudades y en las áreas rurales en las que la infraestructura había sido destruida, las tierras de labor permanecían en barbecho debido a la presencia de minas terrestres y las actividades económicas se encontraban limitadas en extremo.
Aunque se sabía que la agricultura generaba el mayor número de oportunidades de empleo, estaba claro igualmente que este sector no podía absorber a muchos de los miembros desempleados y subempleados de los grupos vulnerables del país. El empleo y la generación de renta se percibían como elementos fundamentales para la rehabilitación y la reconstrucción de Camboya.
En un esfuerzo por superar estos efectos devastadores, la OIT, en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), formularon el EGP, con el objetivo de crear oportunidades de generación de renta y de empleo no agrario dirigidas a grupos específicos. En el EGP se integraron tres componentes, además de las normas internacionales del trabajo: la rehabilitación basada en el uso intensivo de mano de obra, la formación profesional y el desarrollo de la pequeña empresa.
El proyecto de mantenimiento y rehabilitación de infraestructuras basada en el uso intensivo de mano de obra abrió oficinas en los departamentos provinciales de obras públicas y se ocupó de determinar las prioridades existentes en colaboración con las autoridades provinciales. La construcción de carreteras constituía una prioridad fundamental para los dirigentes locales. En el período 1992-1993, la OIT se sirvió de las TBMO (tecnologías basadas en la mano de obra) para rehabilitar carreteras secundarias y rurales. Los trabajos comenzaron en las provincias del noroeste en respuesta a una solicitud del ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), cuya tarea consistía en procurar el reasentamiento de la población y en facilitar el acceso a la distribución de alimentos. En el plazo de ocho años, los proyectos de infraestructura de la OIT en Camboya proporcionaron a los trabajadores del país más de 3 millones de jornadas laborales remuneradas. Se procedió a la rehabilitación y el mantenimiento de más de 540 kilómetros de carreteras rurales, 80 puentes, 439 tramos de alcantarillado y 21 compuertas hidráulicas. En un estudio del mercado de Puok elaborado en 1999, se observó que, desde que la OIT culminó las obras de las carreteras rurales de acceso a éste, se había registrado un descenso medio del 16% en el precio de las mercancías.
En Angkor Wat, la OIT sumó sus fuerzas a las de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) con el fin de ayudar a restaurar el valor de este lugar como destino turístico. Los trabajadores no cualificados pronto encontraron empleo en la limpieza de vegetación en el emplazamiento de los monumentos y en torno a éstos. Además, restablecieron el sistema de alcantarillado, recuperaron las estatuas situadas en áreas poco seguras, pusieron en marcha un servicio de recogida de basuras y levantaron los andamios que necesitaban los especialistas en restauración.
La tecnología basada en el uso de la mano de obra permitió rehabilitar 44 kilómetros de canales secundarios en la provincia de Siem Rep. Como en el caso de las obras en carreteras, el proyecto propició una inversión en la economía local muy superior a la vinculada meramente a los salarios directos: dio lugar al reclutamiento de transportistas para el traslado de materiales, fabricantes para la elaboración de herramientas y cestas, y contratistas para el prefabricado de conductos de alcantarillado y otras estructuras de hormigón. Además, dio trabajo a los talleres de reparación de equipos y a los proveedores de servicios. Se estima que se inyectaron en la economía local 4.000 dólares de Estados Unidos por cada kilómetro de canal o de carretera completado. Mediante el incremento de la capacidad de almacenamiento de agua, las obras de irrigación proporcionaron a la agricultura el impulso que tanto necesitaba y contribuyeron a detener la corriente de migración entre el campo y las ciudades. Asimismo, en el plazo de ocho años, los proyectos de infraestructura de la OIT impartieron formación a cientos de gestores, contratistas y funcionarios en materia de administración de empresas, contabilidad, idiomas e informática, además de técnicas de mantenimiento y construcción basadas en la utilización intensiva de mano de obra.
Para poder sostener el crecimiento que ha hecho posible la mejora de la infraestructura, era necesario disponer de capital y visión para los negocios. Las condiciones para la actividad empresarial y el empleo en Camboya eran especialmente desfavorables a la firma de los acuerdos de paz en 1991. La mayoría de la población de las áreas rurales carecía de destrezas que facilitaran su empleabilidad. El mercado de trabajo adolecía en gran medida de falta de organización y no existía un sistema de información fiable ni un programa de inversión concebido para su perfeccionamiento.
En un intento de ayudar a los miles de retornados de los campos fronterizos, las personas desplazadas en el interior del país, el personal militar desmovilizado y los miembros vulnerables de la sociedad en general, la OIT organizó la prestación de formación profesional en varias provincias, facilitando a estos grupos de población la adquisición de las destrezas necesarias para generar ingresos. El proyecto de formación profesional estableció una Secretaría Nacional de Formación en Phnom Penh en colaboración con el Ministerio de Educación, y constituyó una red descentralizada compuesta por siete centros docentes provinciales y unidades de formación para su difusión encargadas de la ejecución de programas de desarrollo de destrezas vinculados a la disposición de oportunidades de autoempleo y de creación de pequeñas empresas. La formación se impartía con arreglo a un planteamiento flexible basado en una prestación "ambulante" en las localidades cercanas a los domicilios de los participantes. Esta opción resultó fundamental para un gran número de mujeres que ejercían como cabeza de familia, ya que les permitía recibir formación sin descuidar la atención de sus tareas domésticas. Con anterioridad, muchas mujeres se vieron obligadas a abandonar los cursos docentes, ya que carecían de la posibilidad de combinar la formación con el resto de sus responsabilidades.
La primera fase del proyecto de formación profesional (de abril de 1993 a mayo de 1996), se concibió para impartir con la mayor rapidez posible formación para la adquisición de cualificaciones destinada a la gran cantidad de retornados y de personas desplazadas en el interior del país. En el marco de dicho proyecto se instruyó a 4.900 personas (un 42% de mujeres), en una amplia gama de destrezas, desde los cursos de dos semanas sobre cultivo de setas, a los de cuatro meses de duración sobre construcción de edificios. Durante ese mismo período, 4.000 alumnos recibieron formación sobre la pequeña empresa; 3.000 alumnos (mujeres en un 67%) solicitaron préstamos para poner en marcha o ampliar una pequeña empresa; y a 11.000 mujeres activas en microempresas se les concedieron créditos (por una cuantía media de 40 dólares de Estados Unidos, con un índice de recuperación del 97%).
En la segunda fase del proyecto (de julio de 1996 a octubre de 1998), en la que se otorgó prioridad al fomento de capacidades institucionales y a las cuestiones relativas a la formulación de políticas, recibieron formación unas 2.500 personas. El índice de éxito en la consecución de empleo por cuenta propia o ajena de los participantes en la segunda fase del proyecto ascendió al 81%, registrándose porcentajes superiores en áreas de cualificación como el cultivo de verduras, la artesanía con conchas y la reparación de televisores. La renta mensual media obtenida por los participantes tras la culminación de su formación ascendía a 33 dólares de Estados Unidos, es decir, al menos el doble del sueldo de un profesor. Uno de los cursos de mayor éxito fue el de reparación de aparatos de radio; así, más de un 90% de los alumnos que completaron los cursos docentes encontró empleo por cuenta propia o ajena, con unos ingresos medios de 46 dólares de Estados Unidos al mes. El ajuste de la formación impartida con las oportunidades de generación de ingresos o de empleo por cuenta propia disponibles fue una de las principales razones del éxito del proyecto. Una vez que se había instruido a un número suficiente de habitantes de un distrito sobre un determinado campo, el programa de formación se trasladaba a un nuevo distrito. De este modo, se evitaba la saturación del mercado con una cantidad excesiva de personal especializado en el mismo ámbito.
Toda empresa, con independencia de su tamaño, debe disponer de capital. En la Camboya rural, donde las cifras de renta figuran entre las más bajas del mundo, sucede con frecuencia que no existen ni el ahorro ni los bancos. Sin embargo, unas 80 ONG han desempeñado un papel predominante en la oferta de capital inicial destinado a microempresas y a pequeñas empresas. La ONG más importante que participa en la microfinanciación es la Asociación de Agencias Locales de Desarrollo Económico en Camboya, más conocida como ACLEDA. Esta entidad emprendió sus actividades en 1993, con el apoyo de la OIT y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En octubre de 2000 se había constituido en un banco autorizado, con 49 sucursales y oficinas en 14 provincias, ubicadas fundamentalmente en las áreas rurales. Su índice de recuperación de créditos supera en la actualidad el 95%. ACLEDA ofrece tres tipos de préstamos: microcréditos, préstamos garantizados a pequeñas empresas, y créditos a industrias de pequeña escala. ACLEDA se ha convertido en el prestamista más activo de Camboya, con una cartera de créditos cuyo valor se sitúa en torno a los 15,6 millones de dólares de Estados Unidos.
El respeto de los derechos consagrados en las normas internacionales del trabajo es parte integrante de la labor de la OIT en Camboya. En las condiciones de contratación y de empleo se incorporan los principios fundamentales recogidos en los Convenios de la OIT contra el trabajo forzoso, el trabajo infantil y la discriminación. Se ofrecen asimismo directrices relativas a la adopción de buenas prácticas. La mitad de los trabajadores de unas obras de construcción patrocinadas por la OIT eran mujeres. El personal de cada uno de los géneros era remunerado con arreglo a principios de equidad y justicia. Muchos de los trabajadores recibían formación especial. ACLEDA ha impartido a las empresarias una amplia formación gerencial y empresarial, ha incorporado el equilibrio entre los dos géneros a su política de contratación y se ha comprometido a contratar a un mismo número de hombres y de mujeres. El proyecto de formación profesional desarrolló una prueba especial de incorporación para garantizar que las mujeres y otros grupos desfavorecidos disfrutaran de un acceso prioritario a la totalidad de los cursos. Asimismo, la OIT ha comenzado a tratar las necesidades de los discapacitados, ocupándose de la obtención de herramientas concebidas para el trabajo en explotaciones agrarias y en la construcción de carreteras, asequibles, disponibles desde el punto de vista comercial y especialmente adaptadas, con el fin de lograr la integración de ese colectivo en el mercado de trabajo.